蔡金榮

歲末年初，新型冠狀病毒肺炎疫情成為籠罩在全國民眾心頭的陰霾，這也是自2003年爆發(fā)傳染性非典型肺炎（“非典”）以來，我國遭遇的又一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。從目前治理的整體形勢來看，我們有理由相信撥云見日終有時。這種自信來自一方有難八方支援的“舉國體制”，來自視危難為“逆行命令”的奉獻精神，更來自歷經(jīng)磨難之后不斷積淀的經(jīng)驗和理性。作為經(jīng)驗和理性增強的體現(xiàn)，十九屆四中全會系統(tǒng)研究部署了通過制度建設(shè)提升治理效能的重大課題，表明我們開始從共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的高度思考治國理政過程中的各項問題。2014年10月20日，習(xí)近平同志在黨的十八屆四中全會指出，“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵1] （p4） 據(jù)此，有效治理當前和未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機事件的關(guān)鍵，在于運用法治思維在法治軌道上統(tǒng)籌推進相關(guān)立法、執(zhí)法和監(jiān)督等各項工作。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理離不開法治思維

自中共十五大提出依法治國，特別是黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國以來，法治作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略已經(jīng)成為全社會的基本共識。習(xí)近平同志在不同場合反復(fù)強調(diào)，“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”[1]（p109）?？梢?，在常態(tài)社會處理常規(guī)事務(wù)時，依法治國這一共識已經(jīng)深入人心。但是，一旦面對諸如突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機事件時，從思想認識到制度規(guī)范再到行為方式等各個層面，我們是否需要以及能否堅持依法治國，是值得我們深入探究的話題。

經(jīng)過數(shù)千年理論與實踐的探索，當今世界各國紛紛放棄人治而選擇法治。之所以如此，一個非常重要的原因是人類對秩序的一種本能需求，“我們社會中的大多數(shù)成年者，一般都傾向于安全的、有序的、可預(yù)見的、合法的和有組織的世界”[2]（p41）。人們在生活安排上對連續(xù)性、穩(wěn)定性、確定性的這種期待，與法治精神存在著高度一致性，因為后者的核心就在于“遵循規(guī)則化的行為方式，為社會生活提供了很高程度的有序性和穩(wěn)定性”[3]（p228）。然而，如果沒有突破常規(guī)行為方式，那些猝不及防、變幻莫測而又嚴重威脅社會正常生活秩序的社會危機，客觀上是很難化解的。所以，危機事件的治理貌似和以形式理性為精神內(nèi)核、“按部就班”式的依法辦事之間存在著強大張力。進而，在一部分人看來，強調(diào)依法治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件等社會危機無異于作繭自縛以致坐以待斃，故有“危急不識法律”一說。

事實上，我們可以通過下述問題對上述看法進行初步回應(yīng)，即什么會對社會秩序產(chǎn)生沖擊和破壞？根據(jù)人類社會的共同經(jīng)驗，答案是公權(quán)力，也就是以維持社會秩序為己任的公權(quán)力的濫用對社會秩序的危害最大。換言之，法治首先強調(diào)公權(quán)力要守法。這正是習(xí)近平同志所強調(diào)的“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”[1]（pp37～38）。特別是，在各種社會危機引發(fā)的緊急狀態(tài)下，增強公共權(quán)力的體量和權(quán)威成為恢復(fù)常態(tài)秩序的不二之選，如果坐視公權(quán)力在法外運行，則很可能會在危機所造成的損害之外，再遭遇公權(quán)力失范導(dǎo)致的損害，這不啻于雪上加霜。近日，人民日報旗下的微信公眾號“俠客島”刊發(fā)的評論《打著防疫的旗號，就能為所欲為嗎？》，就是對實踐中打著“為大家好”的旗號，任意踐踏他人權(quán)益，甚至近乎野蠻粗暴的執(zhí)法行為，提出的質(zhì)疑和抨擊，并指出其最根本的病灶在于一些地方、一些人腦袋里缺乏法治思維，不懂得依法防疫。

一直以來，人們在緊急狀態(tài)下公權(quán)力與法治的關(guān)系問題上，有所謂“自由主義”和“絕對主義”兩種針鋒相對的主張。簡單地講，前者認為緊急狀態(tài)下的公權(quán)力可以突破憲法和法律;后者則認為即使在緊急狀態(tài)下，公權(quán)力依然須遵守憲法和法律。當然，越來越多的努力則是尋求上述兩者的折中方案，盡管這非常困難。特別是20世紀以來，隨著民主法治理念在世界范圍內(nèi)的普及，加之人們對危機認識水平的提高和處理能力的增強，除少數(shù)國家因為歷史和傳統(tǒng)等原因，未制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法之外，世界上大多數(shù)國家都力圖通過緊急狀態(tài)立法的方式，創(chuàng)設(shè)一種危機治理的非常態(tài)法治，一般都是在憲法中設(shè)定原則性的緊急狀態(tài)條款，在此基礎(chǔ)上出臺統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法予以具體化。[4] 我國亦莫能外，在“非典”之后，及時將緊急狀態(tài)寫進憲法，并就不同形態(tài)危機的治理出臺了一系列立法。就這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理而言，習(xí)近平同志主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)：“當前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要?！瓕嵺`告訴我們，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護社會大局穩(wěn)定?！盵5]

當然，我們雖然強調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機治理不能成為法治的“不入之地”，但是并不否定危機狀態(tài)下的法治當與常態(tài)下的法治有所不同。其在整體上授予國家更多的公權(quán)力，甚至不乏事前無明確授權(quán)而事后予以追認的情形，從而在一定程度上突破“法不授權(quán)即禁止”的公法原則;[6] 對所授公權(quán)力的規(guī)范往往是原則性的，公權(quán)力行使者一般具有較大的自由裁量權(quán)，比如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）中授權(quán)執(zhí)法者采取“必要措施”“非常措施”應(yīng)對突發(fā)事件，該授權(quán)就非?；\統(tǒng)和抽象，何為“必要”和“非?！苯挥蓤?zhí)法者裁量自決。除了基本權(quán)利之外，公民的部分自由和權(quán)利往往會受到更多的限制，或者被課以更多的義務(wù)，對此公民需要給予必要的容忍，比如突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控期間的出行自由、經(jīng)營自由、集會自由以及財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，較之于常態(tài)社會就受到更多的限制。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法律規(guī)范應(yīng)系統(tǒng)完備

良法是善治的前提，緊急狀態(tài)下的危機治理亦然。在當前法制之下，有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法律規(guī)范體系主要由《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》）《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》等法律法規(guī)構(gòu)成，輔之以從中央到地方的各級各類應(yīng)急預(yù)案。從總體上看，這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理基本上能夠做到有法可依。當然，這并不是說當前這套法律規(guī)范體系沒有進一步完善的空間。

此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，我們注意到湖北孝感市云夢縣、大悟城區(qū)和十堰市張灣區(qū)等地宣布實行“戰(zhàn)時管制”，這一舉措引起大家對何謂戰(zhàn)時管制的思考。我國《刑法》第451條規(guī)定：“本章所稱戰(zhàn)時，是指國家宣布進入戰(zhàn)爭狀態(tài)、部隊受領(lǐng)作戰(zhàn)任務(wù)或者遭敵突然襲擊時。部隊執(zhí)行戒嚴任務(wù)或者處置突發(fā)性暴力事件時，以戰(zhàn)時論。”顯然，前述“戰(zhàn)時管制”不屬于刑法規(guī)范中的“戰(zhàn)時”，而從該用語的表達習(xí)慣和具體語境來看，其實際上和緊急狀態(tài)存在基本關(guān)聯(lián)。2004年“修憲”時，我國總結(jié)抗擊非典的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒國際上的普遍做法，將“戒嚴”擴大為“緊急狀態(tài)”，完善了應(yīng)對嚴重自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、人為重大事故等緊急狀態(tài)的憲法規(guī)范。這也是此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的憲法依據(jù)，但是憲法的相關(guān)條款較為原則抽象，其實施寄希望于立法。2003年12月，《緊急狀態(tài)法》作為憲法相關(guān)法列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃;2005年3月，國務(wù)院第八十三次常務(wù)會議討論草案后，將法名改為《突發(fā)事件應(yīng)對法》。在法案提交審議時的說明中強調(diào)：“發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定……憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和戒嚴法規(guī)定的戒嚴都是應(yīng)對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現(xiàn)需要實行緊急狀態(tài)的情況，也完全可以根據(jù)憲法、戒嚴法等法律作出決定?！盵7] 顯而易見，《突發(fā)事件應(yīng)對法》只調(diào)整危害程度相對較輕的危機事件，無法調(diào)整涉及面更廣、危害程度更重的危機事件，即其無意且無法替代緊急狀態(tài)立法，這一問題在該法頒布不久就開始顯現(xiàn)。[8] 嚴格地講，此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中“封城”“戰(zhàn)時管制”等措施是很難在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中得到支持的。因此，為長遠計，我們應(yīng)當出臺緊急狀態(tài)法律，對緊急狀態(tài)的認定、緊急狀態(tài)權(quán)的實體內(nèi)容和運行程序、公民權(quán)利的保障和救濟等作出統(tǒng)一細致的規(guī)定，起到細化落實憲法和統(tǒng)帥其他專項危機治理立法的作用。

同時，需要重視現(xiàn)行立法之間的協(xié)調(diào)銜接工作，如果作為行為依據(jù)的法律規(guī)范自身相互矛盾沖突，那么行為人必然會無所適從。就這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理而言，前期預(yù)警信息公開因遲緩怠惰而飽受詬病，而武漢市長在接受中央電視臺采訪時稱，根據(jù)《傳染病防治法》，必須獲得授權(quán)才能發(fā)布相關(guān)信息。這一回應(yīng)點出了突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的相關(guān)法律依據(jù)之間不一致這個痛點：《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報。”而《傳染病防治法》第19條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！笨梢姡谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息公布主體上，上述兩部法律的規(guī)定不一致。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第92條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！比欢鲜鰞刹糠啥加扇珖舜蟪Ｎ瘯贫?，《突發(fā)事件應(yīng)對法》調(diào)整事項包括但不限于傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，《傳染病防治法》則專門調(diào)整傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，故前者屬于一般規(guī)定，后者屬于特別規(guī)定;《突發(fā)事件應(yīng)對法》制定于2007年，《傳染病防治法》則制定于1989年，先后修訂于2004年和2013年，但第19條于2004年修訂時確立之后并未發(fā)生變動，故前者屬于新的規(guī)定，后者屬于舊的規(guī)定。可見，《立法法》第92條確立的沖突解決規(guī)則無法消弭上述兩部法律之間的沖突。根據(jù)我國《立法法》第94條之規(guī)定，這種情況應(yīng)當由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。上述討論也僅僅展示了冰山之一角，我們需要對危機治理的法律規(guī)范體系進行經(jīng)常性的梳理審查，以盡可能消除其內(nèi)部的類似沖突。

此外，理想的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理法律規(guī)范體系應(yīng)當呈現(xiàn)金字塔結(jié)構(gòu)，但實際上在憲法和法律之下缺少相應(yīng)的配套立法，使得治理的法律規(guī)范抽象有余，而操作性和明確性不足。一方面導(dǎo)致實踐中種種所謂“硬核”操作層現(xiàn)迭出;另一方面導(dǎo)致各種應(yīng)急預(yù)案因為制作主體廣泛、內(nèi)容細致操作性強、治理效率高等因素而備受青睞，但應(yīng)急預(yù)案本質(zhì)上屬于規(guī)范性文件，故有“架空”國家法律之嫌。[9] 所以，未來我們還需要通過法規(guī)和規(guī)章等形式進行必要的配套立法，細化明確上位法規(guī)范，增強其可操作性，并加強對應(yīng)急預(yù)案法治化這一課題的研究。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的具體措施應(yīng)合法適度

既有法律法規(guī)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的基本行為規(guī)則，其執(zhí)行即具體治理措施的運用當以法律條文和法律精神為據(jù)，做到合法適度。將實踐中采取的治理措施與既有法律規(guī)范進行對照，大致可分為兩種情形：立法中有明確規(guī)定的措施和立法中沒有明確規(guī)定的措施。

就立法中有明確規(guī)定的措施而言，我們需要注意的是，其運用時應(yīng)當嚴格按照法律規(guī)定，滿足主體適格、程序正當、手段適度等基本要求。所謂主體適格，就是由法定的主體來運用相關(guān)的措施。以此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的“隔離”措施為例，其法律依據(jù)是《傳染病防治法》第41條之規(guī)定，即對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告;接到報告的上級人民政府應(yīng)當即時作出是否批準的決定?？梢姡案綦x”措施的實施主體是縣級以上人民政府，且需上級人民政府批準，除此之外的任何主體都不得擅自采取封堵門窗、通道等方式實施居家隔離。所謂程序正當，就是按照法定的方式、方法、順序和步驟運用相關(guān)措施。以此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的“隔離治療”措施為例，其法律依據(jù)是《傳染病防治法》第39條之規(guī)定，即醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當對甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人進行“隔離治療”。可見，這里的“隔離治療”措施的運用有明確的限制條件，即只能針對甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人，其他傳染病需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報經(jīng)國務(wù)院批準后予以公布、實施。由于新型冠狀病毒肺炎并非《傳染病防治法》規(guī)定的甲類傳染?。ㄊ笠?、霍亂），故在2020年1月20日，國家衛(wèi)生健康委員會經(jīng)國務(wù)院批準，公告將其納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施之前，是不能對相關(guān)人員采取隔離治療措施的。所謂手段適度，就是所采取的手段是所有實現(xiàn)目標的手段中成本相對小而收益相對高的。在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中，部分地方對持有武漢身份證的公民不加區(qū)分地采取一律勸返的措施，雖然可以切斷潛在的傳染病傳播風(fēng)險，但因其成本相較于隔離觀察等措施而言顯然過大，進而招致廣泛批評。

就立法中沒有明確規(guī)定的措施而言，我們在前文曾說過，危機治理的過程錯綜復(fù)雜，立法者不可能事先都做好精準周到的安排，難免會出現(xiàn)授權(quán)不及時、不充分的情形，故而允許執(zhí)法者在一定程度上可以突破“法不授權(quán)即禁止”的原則，但這并非毫無限制。首先，需要有法律的授權(quán)，當然這種授權(quán)往往屬于“概括授權(quán)”。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第56條規(guī)定：“受到自然災(zāi)害危害或者發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的單位，應(yīng)當立即組織本單位應(yīng)急救援隊伍和工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，并采取其他防止危害擴大的必要措施。”其中，“必要措施”就屬于概括授權(quán)，即該授權(quán)沒有規(guī)定具體的措施，而交由被授權(quán)主體相機自主決定。其次，這種概括授權(quán)并非“空白支票”，其運用需要遵守基本的法治原則。一方面遵守相關(guān)性原則，即必須與授權(quán)事項相關(guān)，在前述概括授權(quán)立法例中，應(yīng)當是受到危害的單位在防止危害擴大時才可以據(jù)此采取相關(guān)措施;另一方面，相關(guān)措施當確屬“必要”，即滿足公法上的比例原則，包括其有助于目標實現(xiàn);其在能達成目的的諸種方式中，對公民權(quán)利的侵害最小;其造成的損害與所欲求目標帶來的利益之間相稱。復(fù)次，這些“必要措施”應(yīng)遵守法律保留原則。我國《立法法》規(guī)定了犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰等屬于法律保留的立法事項，沒有法律依據(jù)即使在危機治理中也不得運用。最后，應(yīng)當通過事先的審查、事中的公開、事后的備案等形式對這些措施進行監(jiān)督。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第16條規(guī)定：“縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告。”當然，這種監(jiān)督還可做進一步的拓展，將端口前移而不止于事后監(jiān)督，即各級人大常委會在危機治理中的作用，完全可以突破目前這種被動且事后的監(jiān)督模式。目前，立法權(quán)已經(jīng)下放至設(shè)區(qū)的市，且人大的決定權(quán)具有立法性質(zhì)，可廣泛地用來修改、補充和解釋法律。 [10]（p315）? 因而各地人大可以通過緊急立法或者行使決定權(quán)的方式，為一些治理措施及時提供合法性。據(jù)報道，自2020年2月7日以來，北京、上海、浙江等多個省級人大常委會，以及杭州、溫州、寧波、常州、懷化等設(shè)區(qū)的市人大常委會紛紛臨時加開一次常委會會議，審議通過關(guān)于依法全力做好新型冠狀病毒肺炎防控工作的決定，明確政府的職責(zé)和可以采取的防控措施，明確基層社區(qū)、單位和個人等各方的權(quán)利義務(wù)，明確要求行政執(zhí)法機關(guān)依法履職、嚴格執(zhí)法。[11]

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的監(jiān)督評價應(yīng)及時明確

古語有云：天下大務(wù)，莫過賞罰。法治的運行機制與之高度契合，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果，法律后果就是對行為的監(jiān)督評價（賞罰）。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中各方主體的行為予以及時明確的監(jiān)督評價，是治理法治化的內(nèi)在要求。相關(guān)立法對此已有較為全面地規(guī)定，但仍有以下幾個方面的問題需要進一步予以說明。

一是對政府行為的監(jiān)督評價。危機治理過程中，政府被授予了更多的權(quán)力，也就意味著應(yīng)當承擔更多的責(zé)任。就政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中所采取的措施而言，無論是否有法律明確規(guī)定，倘若對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，后者可以提起行政訴訟。需要說明的是，一般認為緊急狀態(tài)具有高度政治性而不可訴。我國《行政訴訟法》明確規(guī)定國防、外交等國家行為不屬于行政訴訟受案范圍，而國家行為包括“為保衛(wèi)國家政權(quán)生存，控制政局，防止國家、民族分裂、抗救巨大自然災(zāi)害等而采取的總動員、宣布戒嚴以及其他緊急性措施等行為”[12]（p66）。據(jù)此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件當屬可以引發(fā)國家行為的情形之一，進而治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機事件的政府行為貌似不可訴。須知，國家行為不可訴僅指采取國家行為（總動員、宣布戒嚴、宣布進入緊急狀態(tài)等）這一決定本身，而在該決定之下所作出的各項行政行為，則應(yīng)屬于行政法訴訟受案范圍之列。事實上，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》對此并無明文規(guī)定，但是我國《傳染病防治法》第12條則規(guī)定：“衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)因違法實施行政管理或者預(yù)防、控制措施，侵犯單位和個人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟?！碑斎?，未來如果制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，應(yīng)當對此作出明確規(guī)定。

二是對公職人員行為的監(jiān)督評價。《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》分別規(guī)定了“直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”“負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”“政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府部門主要負責(zé)人”“主要負責(zé)人、負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”等人員的法律責(zé)任。這里需要對“其他直接責(zé)任人員”的范圍作進一步探討。《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，村民委員會、居民委員會和其他組織應(yīng)當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序;同時，公民應(yīng)當服從人民政府、村民委員會、居民委員會或者所屬單位的安排和指揮，積極配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，主動參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護社會秩序。我國《傳染病防治法》同樣規(guī)定，村民委員會、居民委員會應(yīng)當組織村民、居民參與農(nóng)村、社區(qū)的傳染病預(yù)防與控制活動。那么，村民委員會、居民委員會和其他組織以及公民的上述“組織”“協(xié)助”“配合”“參加”“參與”等行為責(zé)任的歸屬如何？申言之，這些組織中的人員是否屬于“其他直接責(zé)任人員”？筆者認為，基層組織和公民個人的上述行為在本質(zhì)上屬于接受人民政府的委托而作出的，根據(jù)公法的委托理論，后者對前者的行為負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責(zé)任，這些人員也就應(yīng)當屬于“其他直接責(zé)任人員”。當然，由于上述人員并非傳統(tǒng)意義上的公職人員，故上述立法中對“其他直接責(zé)任人員”設(shè)定的行政處分幾乎沒有實質(zhì)性意義，但是可以由監(jiān)察機關(guān)依法對其進行監(jiān)察，并根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》采取相關(guān)處理措施，或者依法作出其他處置。

三是對公民行為的監(jiān)督評價。《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對公民個人或者單位在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中違法行為的責(zé)任追究作了明確規(guī)定，這里需要對將隱瞞傳染病情況者列入征信黑名單的做法作一番討論。個人隱瞞傳染病的行為直觀地看的確和個人信用存在高度關(guān)聯(lián)，將其列入黑名單似乎名正言順。雖然征信黑名單的法律屬性在實踐中有所爭議，但是一般都將其視為行政處罰。然而，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的六種行政處罰中并不包括征信黑名單，而且明確規(guī)定其他行政處罰只能由法律和行政法規(guī)規(guī)定，但目前缺少這樣的上位法依據(jù)。同時，實踐中設(shè)定這項處罰的初衷是，對隱瞞傳染病情況者“除依法嚴格追究相應(yīng)法律責(zé)任外，有關(guān)部門還應(yīng)當按照國家和本市規(guī)定，將其失信信息向本市公共信用信息平臺歸集，并依法采取懲戒措施”[13]。筆者認為，緊急狀態(tài)下對違法行為人給予較重的處罰以教育其本人、警示他人本無可非議，但是征信黑名單往往內(nèi)含著其他諸多不利，對公民的負面影響遠甚于警告、罰款等行政處罰，加之在已有處罰的情況下另行追加處罰的做法，似有違背“過罰相當”“一事不再罰”等法治原則之嫌，故而其運用宜當慎重權(quán)衡。

五、結(jié)束語

大“疫”當前，全體國民的生命健康時刻面臨著巨大的威脅，故而迅速徹底地消滅傳染病實屬壓倒一切的頭等大事，但欲速則不達，目標的正當性和任務(wù)的緊迫性不應(yīng)阻礙我們對實現(xiàn)目標之過程和完成任務(wù)之方式的理性思考。經(jīng)驗表明，一切治理包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件等危機事件治理，整體最高效的方式仍然是法治，哪怕其某些環(huán)節(jié)或某些方面看似繁瑣多余，但這充其量是優(yōu)化而不是否定危機法治的理由。一言以蔽之，惟有厲行法治，方可在最大程度上預(yù)見危機、避免危機、克服危機。

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