基金項(xiàng)目：項(xiàng)目名稱：西安市2020年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目。項(xiàng)目編號：FX44

摘 要：本文在“全面二孩”政策背景下，結(jié)合西安市0～3歲托育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，從市場和政府兩個(gè)層面分析了制約其發(fā)展的因素，為構(gòu)建西安市托育服務(wù)體系尋找根源上的癥結(jié)，為提出切實(shí)可行的改革方案進(jìn)行前期研究。

關(guān)鍵詞：全面二孩;托育機(jī)構(gòu);制約因素

一、研究背景

2016年，我國計(jì)劃生育政策做出重大調(diào)整，“全面二孩”政策在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施。但是通過對2016～2019年全國二孩生育數(shù)量的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，人們生育二孩的積極性和意愿持續(xù)走低。從國家衛(wèi)計(jì)委的生育意愿調(diào)查結(jié)果來看，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)太重，太費(fèi)精力和無人看護(hù)”而不愿生育二孩的比例分別為74.51%、61.1%和60.5%。在全國首個(gè)“二孩家庭日”上發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，高達(dá)86.5%的家庭將“沒人照管”列為生育二孩的最大困難。這些調(diào)研結(jié)果表明，即使國家放開生育政策，人們也會(huì)更加理性的思考是否生育二孩。

就宏觀數(shù)據(jù)來看，二孩生育沒有達(dá)到預(yù)期效果，但據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國全年出生人口1723萬，2018年1523萬，2019年1465萬，則全國0～3歲嬰幼兒累計(jì)總數(shù)約為4711萬，絕對數(shù)量非常可觀。加之，現(xiàn)在的父母都是90后，教育水平和綜合素質(zhì)有很大提升，對孩子的早期教育極為重視，投資比例在不斷加大。目前，受老人退休年齡的延遲，身體精力的不足，隔代教育觀念的差異、保姆看護(hù)孩子的安全隱患等因素影響，讓父母對0～3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了強(qiáng)烈需求。然而，我國針對0～3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的供給卻極為短缺。據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國3歲以下兒童入托率僅為4%，其中城鎮(zhèn)0～3歲嬰幼兒入托率低于10%，而在經(jīng)合組織國家，3歲以下兒童的入托率達(dá)到33%，特別是北歐高福利國家，這一比例甚至高于45%。且我國現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)在師資、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理歸屬等方面還存在各種問題。研究表明，0～3歲嬰幼兒入托率的提升，在養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣、提升社交能力、智力開發(fā)等方面都有極為重要的影響，并且對提高女性就業(yè)率、穩(wěn)定職業(yè)生涯發(fā)展、提升家庭地位等都有顯著的正相關(guān)性。

本文正是在這種背景下，通過對制約西安市0～3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的因素進(jìn)行分析，尋找托育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，為構(gòu)建西安市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給體系提供有益思路，以不斷滿足人民群眾對美好生活的追求，將十九大提出的“幼有所育”落到實(shí)處。

二、市場層面的制約因素

（一）機(jī)構(gòu)少、分布不均且供需缺口較大

根據(jù)2016～2019年西安市統(tǒng)計(jì)年鑒和各區(qū)政府官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，本文選取了西安市城七區(qū)的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分析。

從表1可看出，城七區(qū)的常住人口從2016年逐年增加且增幅較大。到2019年年末雁塔區(qū)、長安區(qū)和未央?yún)^(qū)的常住人口數(shù)量排名前三，但托育機(jī)構(gòu)卻只有25所、4所和23所，尤以長安區(qū)供需矛盾最為突出，且在地理位置上明顯不均衡。從表2可看出2017～2019年西安市累計(jì)0～3歲嬰幼兒總數(shù)為31.62萬人。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委在2016年開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，城市有35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求，無祖輩參與照看的核心家庭（3口之家）托育需求達(dá)到43.1%，即使有祖輩參與照看仍有托育需求的主干家庭也占到33.8%。按照35.8%的比例，西安市約有11.32萬嬰幼兒需要入托。據(jù)課題組的實(shí)際走訪，各托育機(jī)構(gòu)限于面積、師資、收費(fèi)以及嬰幼兒不同年齡等各種因素，實(shí)際能夠入托的幼兒占比非常少。這說明西安市托育機(jī)構(gòu)供給嚴(yán)重短缺，無法滿足家長的巨大需求。

（二）收費(fèi)昂貴

“入園難，難于考公務(wù)員;入園貴，貴過大學(xué)收費(fèi)”。由于政府長期在托育服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的缺位，使得市場上的托育機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是市場需求自發(fā)催生的，以民辦為主。而民辦托育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是以營利為主，同時(shí)兼顧父母的托育需求。民辦托育機(jī)構(gòu)以自有資金為主來辦園，政府補(bǔ)貼或經(jīng)費(fèi)投入極為有限，并且民辦托育機(jī)構(gòu)以成本為剛性制約，使其收費(fèi)相對昂貴，很多工薪家庭難以承受。根據(jù)西安市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016—2019年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員的收入情況如下。

課題組根據(jù)對西安市雁塔區(qū)、長安區(qū)、未央?yún)^(qū)等多所托育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，從了解的收費(fèi)情況來看，可分為低端、中端和高端三種情形。

將表3和圖1進(jìn)行對比分析，以低端3000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，它占到了2019年西安市城鎮(zhèn)居民平均工資的41%之多，以中端4000元進(jìn)行計(jì)算，則占到了居民平均工資的55%。所以，高昂的托育費(fèi)用，加之家庭的房貸、車貸、醫(yī)療和日常開銷等各種費(fèi)用，使得年輕父母即使有非常強(qiáng)烈的托育需求，但也限于經(jīng)濟(jì)壓力不得不望而卻步。

三、師資方面

（一）從業(yè)人數(shù)較少，無法滿足托育服務(wù)的需求

根據(jù)2019年10月國家衛(wèi)計(jì)委出臺(tái)的關(guān)于《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（試行），《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范》（試行）中班級編制和師生比的標(biāo)準(zhǔn)，西安市保守需要托育老師25300人左右。但據(jù)課題組對托育機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，每個(gè)托育機(jī)構(gòu)的專業(yè)老師在8～15個(gè)左右（不含行政人員、后勤安保人員等）。所以，實(shí)際從業(yè)人員在3000左右。從這可以看出，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員缺口極大，國家需要出臺(tái)強(qiáng)有力的鼓勵(lì)措施等補(bǔ)充師資供給。

（二）從業(yè)人員來源雜亂，沒有統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)老師由母嬰護(hù)理師（俗稱月嫂，高級家政人員）、育嬰師，幼兒園教師、學(xué)前教育畢業(yè)的應(yīng)往屆畢業(yè)生、從家政公司轉(zhuǎn)行的保姆和臨時(shí)人員等組成。這些從業(yè)人員，有些是在學(xué)校接受了系統(tǒng)的專業(yè)課程學(xué)習(xí)，有些是通過短期培訓(xùn)，有些是依靠照顧嬰幼兒的經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)，并且其整體學(xué)歷層次偏低。這就導(dǎo)致各托育機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、科學(xué)化程度良莠不齊。

（三）從業(yè)人員工資社保待遇較低，人員流動(dòng)頻繁

根據(jù)課題組對托育機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，西安市托育機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)以民辦為主，公辦為輔。公辦托育機(jī)構(gòu)的專業(yè)老師工資待遇相對較高，民辦的托育老師工資組合較為復(fù)雜，需綜合考慮從業(yè)者的學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、實(shí)習(xí)期的長短、業(yè)績考勤以及托育機(jī)構(gòu)本身的規(guī)模、資金實(shí)力、招生、收費(fèi)等諸多因素，所以從業(yè)人員的工資待遇在1000～4500元左右，其中以2000～3000元左右最為普遍。民辦托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員工作時(shí)間較長，從上午7：30到下午6：30，中午不休息。因?yàn)椴粚儆诮逃龣C(jī)構(gòu)，所以也沒有寒暑假，而且很多托育機(jī)構(gòu)也沒給員工辦理社保等手續(xù)，屬于典型的“錢少事多責(zé)任大”的工作。較低的工資水平和福利待遇會(huì)直接影響托育老師的職業(yè)滿意度、工作動(dòng)機(jī)、從而也間接地對托育服務(wù)質(zhì)量、師生互動(dòng)的情緒產(chǎn)生負(fù)面影響。所以中低層次的薪酬水平既阻礙了優(yōu)秀托育人才的職業(yè)選擇，又引發(fā)了較高的離職率，人員流動(dòng)頻繁加劇了師資隊(duì)伍已有的矛盾，對托育機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展無疑是雪上加霜。

（四）托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式和管理水平各有差異，沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，致使家長在選擇時(shí)較難判斷。現(xiàn)有的托育機(jī)構(gòu)從形式上看有連鎖店式，單店式，還有社區(qū)附近或社區(qū)里的家庭看護(hù)點(diǎn)、托管中心等;從時(shí)間上看，有半日托、全日托、周末托、月托、節(jié)假日托、全年托甚至寄宿等各種形式;托育和早教的內(nèi)容也各有特色，尤其是早教的理念和課程設(shè)置。托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員基本上是從內(nèi)部擇優(yōu)提升，所以各個(gè)托育機(jī)構(gòu)管理水平差異較大。家長在選擇時(shí)需要耗費(fèi)較多的時(shí)間和精力進(jìn)行比對分析，難以抉擇。

四、政府層面的制約因素

政府對0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的認(rèn)知定位和角色職責(zé)仍沒有達(dá)成共識。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》（后簡稱“指導(dǎo)意見”）提出，3歲以下嬰幼兒的照護(hù)以“家庭為主，托育補(bǔ)充”為基本原則。那對于照護(hù)有困難的家庭、低收入家庭等特殊情況又該如何落實(shí)？3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)到底是公共服務(wù)還是市民福利，又或是由市場提供的商業(yè)服務(wù)？這些理論問題仍未達(dá)成共識。這就導(dǎo)致在經(jīng)費(fèi)投入，機(jī)構(gòu)監(jiān)管、市場準(zhǔn)入等方面的措施和推進(jìn)力度上差異較大，直接影響了各省市托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況。

托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展欠缺頂層設(shè)計(jì)和政策法律的支持。通過查閱文獻(xiàn)資料可看出關(guān)于0～3歲嬰幼兒的托育問題，引起各方專家和學(xué)者關(guān)注是在2016年“全面二孩”政策后，以2017年和2018年的論文資料最多，所以2018年被稱為“托育元年”。緊接著2019年國家密集出臺(tái)了一些政策規(guī)定，但因?yàn)槭窃囆邪妫騽偲鸩?，政策?guī)定相對籠統(tǒng)，細(xì)節(jié)不完善，缺乏可操作性，而且也沒有法律強(qiáng)制的威懾力，所以使得托育機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中依然沒有具體可行的操作規(guī)范。西安市針對0～3歲托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定、方案或文件等也明顯滯后于上海、南京、廣州、杭州、四川等地，需要加快步伐。筆者將國家、陜西省、西安市出臺(tái)的政策等進(jìn)行歸納整理。見表5。

政府對0～3歲托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理處于混亂無序的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）市場準(zhǔn)入監(jiān)管

誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么，怎么監(jiān)管，目前都沒有明確的規(guī)定。以武漢市為例，2019年武漢市有66.67%的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在工商管理部門注冊，18.52%的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在教育局審核注冊，3.7%的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在民政局審核注冊，11.11%的機(jī)構(gòu)未經(jīng)審核，還有一些機(jī)構(gòu)表示找不到審核單位。課題組在走訪調(diào)研中了解到，西安市的托育機(jī)構(gòu)也存在類似情況。這些監(jiān)管部門都是和托育機(jī)構(gòu)有部分相關(guān)性，如工商部門對機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，教育部門對早教內(nèi)容、師資隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)管，而民政部門是和托育機(jī)構(gòu)性質(zhì)相關(guān)。所以實(shí)際上沒有一個(gè)主管部門可以做到完全獨(dú)立的監(jiān)管，使得托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的起步階段就異常艱難。

（二）經(jīng)營過程監(jiān)管

根據(jù)國務(wù)院《指導(dǎo)意見》的附件來看，有公安、稅務(wù)、財(cái)政、民政、衛(wèi)建部等17個(gè)部門對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)或監(jiān)管責(zé)任，這屬于管理學(xué)上典型的“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，對托育機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展會(huì)造成嚴(yán)重的時(shí)間、財(cái)力和精力的耗損。

（三）市場退出機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)，優(yōu)勝劣汰。但是由于托育機(jī)構(gòu)直接的服務(wù)對象是嬰幼兒，他們無法清楚地表達(dá)所感受的服務(wù)和教育，而且教育效果具有滯后性，所以對托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量無法進(jìn)行即時(shí)的客觀評價(jià)，考評的指標(biāo)也難以量化制定，所以導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制難以操作。

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作者簡介：付粉玲（1979-），女，漢族，陜西省渭南市人，碩士研究生，副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。