新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的建設(shè)研究

田原 唐飛 賈月偉

摘要：面臨新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的養(yǎng)老保障方面的問(wèn)題，本文梳理了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展和國(guó)內(nèi)部分地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)踐，對(duì)比中德兩國(guó)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的差距，總結(jié)德國(guó)成熟模式對(duì)我國(guó)的啟示，最終結(jié)合保定市實(shí)際情況，提出優(yōu)化建設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的思路和方向。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;養(yǎng)老保險(xiǎn);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類(lèi)號(hào)：F24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.031

0引言

城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于吸納流動(dòng)人口，并使流動(dòng)人口（包括農(nóng)民工在內(nèi)）能夠在城市安居樂(lè)業(yè)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐表明，社會(huì)保障問(wèn)題是農(nóng)民工市民化的最大難點(diǎn)，是他們能否留在城鎮(zhèn)、扎根城鎮(zhèn)的關(guān)鍵點(diǎn)。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，其中強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)具有在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口攜全家落戶(hù)城鎮(zhèn)，同時(shí)與城鎮(zhèn)居民同權(quán)利、共義務(wù)?！靶滦统擎?zhèn)化規(guī)劃”明確要求把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，并提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的推進(jìn)工作的具體目標(biāo)要求。其中包括到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率從2012年的66.9%提高到 90%以上。因此，適應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，研究養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的國(guó)際借鑒與建設(shè)問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重要的意義。

1城鎮(zhèn)化背景下整合與優(yōu)化社會(huì)保障制度的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

1.1我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展

目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系根據(jù)參保對(duì)象的不同，從制度層面主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而形成這種格局經(jīng)歷了以下發(fā)展過(guò)程（見(jiàn)表1）。

1.2國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)踐

在社會(huì)保障與戶(hù)籍掛鉤時(shí)期，為解決外來(lái)從業(yè)人員無(wú)法納入我國(guó)社會(huì)保障體系的問(wèn)題，上海于2002年建立了綜合保險(xiǎn)制度。這一保險(xiǎn)制度覆蓋了所有外來(lái)從業(yè)人員，提供住院醫(yī)療、工傷和老年補(bǔ)貼三種保障，由商業(yè)保險(xiǎn)公司具體經(jīng)辦這一保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為適應(yīng)外來(lái)從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)、收入波動(dòng)大的特點(diǎn)，綜合保險(xiǎn)以三個(gè)月為繳費(fèi)周期，繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例都相對(duì)較低，雖然減輕了企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)壓力，但是保險(xiǎn)的待遇水平也相應(yīng)較低，加重了與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人員在享受社會(huì)保障方面的不平衡。2011年，這一制度取消，參保人員并入了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。

為解決由于收入偏低造成的農(nóng)民工社會(huì)保障參與率不高、無(wú)法享受基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障問(wèn)題，重慶市于2007年探索采取了養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)“雙低”模式。本文不對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行過(guò)多闡述，在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，重慶市降低了農(nóng)民工參保的個(gè)人繳費(fèi)和企業(yè)繳費(fèi)比例，二者總共為15%，由本人和企業(yè)協(xié)商參保這一保險(xiǎn)或是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。在重慶市范圍內(nèi)，如果進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的變動(dòng)，只轉(zhuǎn)移賬戶(hù)檔案和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并不會(huì)變動(dòng)個(gè)人賬戶(hù)基金，達(dá)到規(guī)定年齡即可享有養(yǎng)老待遇。但是同樣，由于養(yǎng)老待遇相應(yīng)較低，2010年起，重慶開(kāi)始推進(jìn)整合兩種保險(xiǎn)制度，并于2012年實(shí)現(xiàn)并軌。

成都市2006年提出了“雙放棄換社?！蹦Ｊ?，目的在于緩解農(nóng)村土地荒置、留守老人生活無(wú)法得到保障等問(wèn)題。這種模式就是要求農(nóng)民自愿放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，以此來(lái)?yè)Q取購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)安置房的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，按照不同年齡段的參保和補(bǔ)助政策，由個(gè)人、集體、財(cái)政三者共同出資，使失地農(nóng)民參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度。成都市溫江區(qū)在同一時(shí)間試點(diǎn)將農(nóng)村集體土地股權(quán)化、集體資產(chǎn)股份化，建立村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行統(tǒng)一管理，并向農(nóng)民發(fā)放其持有股份和股權(quán)相應(yīng)的收益。這種模式一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地養(yǎng)老功能，推進(jìn)了土地的集約化、產(chǎn)業(yè)化，但是由于保障的層面并不完全，也無(wú)法解決農(nóng)民的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題。

2中德兩國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的對(duì)比分析及啟示

在中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的三個(gè)組成部分中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度因?yàn)樯婕暗捷^多的農(nóng)村人口，成型較晚也存在更多的問(wèn)題，此部分主要探討農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

2.1中德兩國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的成效和問(wèn)題

經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，中國(guó)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面逐漸擴(kuò)大，初步將廣大的農(nóng)村人口納入進(jìn)來(lái)，使其具有一定的養(yǎng)老能力，在縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老水平差距方面邁出了探索的一步，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次也逐漸提高，一定程度上緩解了貨幣貶值的壓力。但是我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度管制相對(duì)缺乏，制度的建設(shè)尚不完全，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)存在較大的障礙，同時(shí)部分地區(qū)的養(yǎng)老金平衡收支壓力很大。

相比而言，德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展比較成熟，保險(xiǎn)關(guān)系的管理和轉(zhuǎn)移接續(xù)科學(xué)暢通，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)共同作用，在給予農(nóng)民較好的養(yǎng)老保障的同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的向前發(fā)展。當(dāng)然，德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也存在一些問(wèn)題，主要是資金上的壓力，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值能力弱，過(guò)多的依靠財(cái)政資金，使得養(yǎng)老金入不敷出。

2.2中德兩國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式對(duì)比分析

每個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是基于國(guó)情而建立的，因此在各個(gè)方面都有所不同，主要從法律法規(guī)建設(shè)、投保對(duì)象、管理運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)移接續(xù)四個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比。

在法律法規(guī)建設(shè)方面，我國(guó)只出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，養(yǎng)老保險(xiǎn)只是其中一小部分內(nèi)容，可操作性差，具體實(shí)施方面多靠出臺(tái)一些“意見(jiàn)”“決定”“方案”等來(lái)進(jìn)行規(guī)范。德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了《農(nóng)民老年救濟(jì)法》《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法》的過(guò)程，為解決德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題起到了先導(dǎo)作用。

在投保對(duì)象方面，我國(guó)將除參保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)人群外的其他居民全部納入了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)村老年人就可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。德國(guó)針對(duì)不同的職業(yè)工種設(shè)立了不同的保險(xiǎn)條款，如農(nóng)場(chǎng)主及其配偶參保農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)的雇員則參保（法定）普通養(yǎng)老保險(xiǎn)。

在管理運(yùn)營(yíng)方面，我國(guó)目前針對(duì)農(nóng)村人口施行的養(yǎng)老保險(xiǎn)將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家和地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，個(gè)人賬戶(hù)由個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政、集體的補(bǔ)貼組成，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本實(shí)現(xiàn)了由社會(huì)保障部分負(fù)責(zé)的省級(jí)統(tǒng)籌管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)自2016年開(kāi)始啟動(dòng)，其保值增值渠道、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面還存在問(wèn)題，尚需要逐步完善。德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，其組成包括農(nóng)民繳納的保費(fèi)和政府的補(bǔ)貼，很難進(jìn)行資本運(yùn)作，養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作管理由各州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府只負(fù)責(zé)統(tǒng)一立法和管理監(jiān)督。

在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，我國(guó)出臺(tái)過(guò)一些文件，規(guī)定允許基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省接續(xù)轉(zhuǎn)移，不影響繳費(fèi)年限和個(gè)人賬戶(hù)資金，參與過(guò)兩種或兩種以上基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員可以轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是落地實(shí)施存在較大難度，近年我國(guó)各地也在出臺(tái)相應(yīng)文件，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)效。德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)放性和發(fā)達(dá)的信息化條件使得參保人可以憑借唯一的社會(huì)福利號(hào)碼自由在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制和普通養(yǎng)老保險(xiǎn)體制之間轉(zhuǎn)換。

德國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，在養(yǎng)老保險(xiǎn)整個(gè)體系的建立方面都比我國(guó)成熟，雖然由于國(guó)情不同很難套用，但是也可以在充分考慮農(nóng)民利益、加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)、便捷養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面給予一定的啟示和借鑒。

3城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化建設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式思路

數(shù)據(jù)顯示，2018年末全市常住人口達(dá)到935.93萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口為500.61萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為53.49%，并預(yù)計(jì)保定市老年人口將在2020年達(dá)到219萬(wàn)，養(yǎng)老服務(wù)面臨巨大的壓力。雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式建設(shè)最終要服從國(guó)家統(tǒng)一安排，但是在制度具體落實(shí)過(guò)程中，保定市可以在以下方面注意加大力度。

一是積極配合養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程。養(yǎng)老保險(xiǎn)從縣一級(jí)統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌，是加強(qiáng)養(yǎng)老金區(qū)域平衡、均衡企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)養(yǎng)老金抗風(fēng)險(xiǎn)能力、提高養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)效率，最終推進(jìn)社會(huì)公平、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措，最終目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算、各省分賬管理。在這一過(guò)程中，需要各省各市的全力配合，保定市需要根據(jù)國(guó)家、河北省的各項(xiàng)文件精神，提高進(jìn)行相關(guān)工作的預(yù)案。

二是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的制度約束。雖然我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)還在路上，但是在堅(jiān)決落實(shí)中央現(xiàn)行各項(xiàng)文件精神的同時(shí)，保定市可以以本地實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和具體的落實(shí)措施為依據(jù)，在中央、河北省制度下，制定本地操作的方案，以制度形式進(jìn)行確認(rèn)和補(bǔ)充，加強(qiáng)各縣推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的規(guī)范性和實(shí)效性。

三是鼓勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展。目前作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一支獨(dú)大，第二支柱企業(yè)年金仍是“短板”，第三支柱個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)尚為“幼苗”。在前兩個(gè)支柱受到限制的時(shí)候，就需要盡力促進(jìn)第三支柱的發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的擴(kuò)容進(jìn)行了一些有益探索，也有消息稱(chēng)人社部正在研究將合規(guī)的銀行理財(cái)、基金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品納入養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱。這就為地方發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)品提供了機(jī)會(huì)，保定市可以在權(quán)限范圍內(nèi)支持、鼓勵(lì)相應(yīng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新發(fā)展。

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