合憲性審查與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

王鍇

合憲性審查是我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的重要組成部分，通過(guò)推進(jìn)合憲性審查工作，可以將我國(guó)人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為依法治國(guó)的治理效能。

合憲性審查是維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法全面實(shí)施的重要制度。自2017年黨的十九大報(bào)告正式提出合憲性審查的概念后，憲法學(xué)界積極投入對(duì)該問(wèn)題的研究，發(fā)表了大量的研究成果。目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了“全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)作為審查主體——全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)具體負(fù)責(zé)——全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)協(xié)助落實(shí)”的合憲性審查體制，合憲性審查的對(duì)象涵蓋了“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及監(jiān)察法規(guī)”，審查機(jī)制上包括了事先審查（即審查是否有必要立法的合憲性問(wèn)題）、事中審查（即審查立法起草審議中的合憲性問(wèn)題）、事后審查（即審查立法生效后的合憲性問(wèn)題，事后審查主要是備案審查）。這一合憲性審查的體制機(jī)制基本符合了我國(guó)的國(guó)情和政治制度，正在發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是指國(guó)家的制度體系，國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。

關(guān)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會(huì)決定指出，要突出堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。這一判斷明確了我國(guó)國(guó)家治理體系的組成部分，即由根本制度、基本制度和重要制度三部分構(gòu)成的制度體系。那么，合憲性審查在我國(guó)的國(guó)家治理體系中處于什么地位呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，它是人民代表大會(huì)制度這個(gè)根本政治制度的重要組成部分。

從目前合憲性審查的主體和對(duì)象來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及監(jiān)察法規(guī)是否與憲法相抵觸進(jìn)行合憲性審查，之所以是這樣的制度設(shè)計(jì)，它反映了人民代表大會(huì)制度中“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”以及 “遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則”。但是，人民代表大制度中還有很重要的一個(gè)組成部分就是“全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。目前，地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)已經(jīng)納入了合憲性審查的范圍，但是全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律，包括決議決定，是否接受合憲性審查，值得討論。從目前的審查實(shí)踐來(lái)看，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律的合憲性審查主要是采用事中審查的方式，即在立法的起草審議過(guò)程中的審查，而且被審查的法律一般都是本屆人大及其常委會(huì)制定的法律。比如2018年，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)針對(duì)本屆全國(guó)人大常委會(huì)修改全國(guó)人大制定的《人民法院組織法》的審議報(bào)告中就指出，這次修法沒(méi)有改變我國(guó)人民法院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、基本組織體系、基本活動(dòng)準(zhǔn)則等，修改的內(nèi)容都屬于補(bǔ)充、完善、調(diào)整、優(yōu)化性質(zhì)的，與《人民法院組織法》的基本原則不存在相抵觸的情形。因此，人民法院組織法修訂草案由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)是可行的，符合憲法的有關(guān)規(guī)定。這種事中審查可以追溯到1954年憲法，比如1955年第一屆全國(guó)人大法案委員會(huì)針對(duì)本屆人大制定的《兵役法（草案）》，在審議報(bào)告中指出，《兵役法（草案）》符合憲法精神。1996年全國(guó)人大法律委員會(huì)針對(duì)本屆人大常委會(huì)制定的《香港特別行政區(qū)駐軍法（草案）》，在審議報(bào)告中指出，符合憲法。1999年全國(guó)人大法律委員會(huì)針對(duì)本屆人大常委會(huì)制定的《澳門(mén)特別行政區(qū)駐軍法（草案）》，在審議報(bào)告中也有“以憲法為依據(jù)”的表述。

那么，針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律，包括決議決定，能否進(jìn)行事后的合憲性審查呢？目前的實(shí)踐主要有2018年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員朱征夫針對(duì)1991年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)制定的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》中收容教育的規(guī)定提起的合憲性審查提案。《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2018年備案審查情況的報(bào)告》中指出，“各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國(guó)精神，建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度”。2019年12月23日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，正式廢止1991年9月4日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。

從上述實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)本屆人大及其常委會(huì)制定的法律的合憲性審查，目前主要采取事中審查的方式;而針對(duì)往屆人大常委會(huì)制定的決定的合憲性審查，目前主要采取事后審查的方式，從而體現(xiàn)了憲法第五條所規(guī)定的“ 一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。 一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”的精神。

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了兩項(xiàng)總體要求：一是要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理;二是要提高制度的執(zhí)行力，從而更好地把制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的治理效能。

從系統(tǒng)治理的角度，合憲性審查需要跟合法性審查、適當(dāng)性審查進(jìn)行協(xié)調(diào)。需要明確合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查各自的審查標(biāo)準(zhǔn)，不能用合法性審查、適當(dāng)性審查來(lái)代替合憲性審查，同時(shí)也要在合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查之間建立一個(gè)合理的審查順序，建議按照“先合法性審查、再合憲性審查、最后適當(dāng)性審查”的順序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法和規(guī)范性文件的全方位監(jiān)督。

從依法治理的角度，合憲性審查本身也要依法進(jìn)行，因此亟需出臺(tái)有關(guān)合憲性審查程序的立法。目前政府系統(tǒng)的備案審查有《法規(guī)規(guī)章備案條例》，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，軍隊(duì)系統(tǒng)的備案審查也有《軍事立法工作條例》，唯獨(dú)人大系統(tǒng)的備案審查沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法。除了《立法法》和《監(jiān)督法》的一些零星規(guī)定外，人大的備案審查程序主要以?xún)?nèi)部規(guī)程的形式存在。但是問(wèn)題在于合憲性審查并非一個(gè)純粹的內(nèi)部事務(wù)，它不僅關(guān)系到公民的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的落實(shí)，也關(guān)系到公民的監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此有必要制定專(zhuān)門(mén)的合憲性審查的程序立法。

從綜合治理的角度，合憲性審查需要公眾的參與。從我國(guó)合憲性審查的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)雖然也有提出合憲性審查的要求和建議的權(quán)利，但是迄今為止，尚未有國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)的先例。而公民的審查建議，從2012到2018年呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，公民正在成為啟動(dòng)合憲性審查的主要力量。2019年12月4日，“中國(guó)人大網(wǎng)”啟動(dòng)了公民提起審查建議的網(wǎng)上受理平臺(tái)，公民只要填寫(xiě)姓名、身份證號(hào)碼、手機(jī)號(hào)進(jìn)行注冊(cè)，并且填寫(xiě)建議審查的理由，就可以在線(xiàn)提交審查建議，實(shí)現(xiàn)了備案審查的一鍵啟動(dòng)。這充分反映了我國(guó)合憲性審查制度的民主優(yōu)勢(shì)。

從源頭治理的角度，合憲性審查中的事先審查、事中審查和事后審查需要相互配合?？梢哉f(shuō)，事先審查、事中審查是我國(guó)合憲性審查制度的特色，將違憲的規(guī)范性文件扼殺在文件生效之前，體現(xiàn)了源頭治理的要求。但是也要注意，事先審查、事中審查能否取代事后審查？因?yàn)槟壳暗氖轮袑彶椋戳⒎ㄆ鸩輰徸h過(guò)程中的合憲性審查的結(jié)論主要以合憲性確認(rèn)為主，那么，這是否意味著，該立法生效之后就不存在合憲性問(wèn)題？事中審查的合憲性確認(rèn)是否具有最終性？事后能不能推翻事中審查的合憲性確認(rèn)？這些問(wèn)題需要研究。

從提高制度執(zhí)行力的角度，合憲性審查制度的順利運(yùn)行，還需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）憲法解釋程序的問(wèn)題。眾所周知，合憲性審查離不開(kāi)憲法解釋?zhuān)瑢彶闄C(jī)關(guān)在作出下位法是否抵觸憲法的判斷前必然涉及對(duì)憲法相關(guān)條款的解釋。值得注意的是，黨的十九屆四中全會(huì)決定中提出要“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”，這一表述與以前的“健全憲法解釋程序機(jī)制”有明顯的不同，憲法解釋程序的啟動(dòng)將為推進(jìn)合憲性審查工作打通“最后一公里障礙”。（2）違憲判斷的政治化問(wèn)題。合憲性審查并不意味著審查的結(jié)論只能“合憲”，實(shí)際上，不帶有否決性質(zhì)的審查不能稱(chēng)之為審查。以往對(duì)合憲性審查工作的顧慮主要跟長(zhǎng)期以來(lái)將違憲判斷政治化有關(guān)。也就是說(shuō)，認(rèn)為違憲屬于政治問(wèn)題，一旦認(rèn)定某個(gè)立法或規(guī)范性文件違憲，那么制定機(jī)關(guān)就需要承擔(dān)政治責(zé)任。這種認(rèn)識(shí)可能忽略了合憲性審查對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要法律功能，從十九屆四中全會(huì)決定將“推進(jìn)合憲性審查工作”放在“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)執(zhí)法執(zhí)政能力”這一部分以及提出“一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”來(lái)看，說(shuō)明合憲性審查主要還是一個(gè)法律問(wèn)題。（3）合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。審查標(biāo)準(zhǔn)的匱乏也限制了合憲性審查的開(kāi)展，比如如何判斷“與憲法相抵觸”？由于憲法規(guī)定本身的抽象性和概括性，即使一些看起來(lái)很簡(jiǎn)單的案件，也存在難以判斷的問(wèn)題。比如一些地方的地方性法規(guī)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)因調(diào)查交通事故案件的需要，可以查閱、復(fù)制交通事故當(dāng)事人的通訊記錄等信息。雖然《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2019年備案審查情況的報(bào)告》認(rèn)為該規(guī)定“不符合保護(hù)公民通信自由和通信秘密的原則和精神”，但是，手機(jī)通訊記錄中只有通話(huà)的時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)、號(hào)碼，并不涉及通話(huà)的內(nèi)容，是否受憲法第四十條中通信自由和通信秘密的保護(hù)，仍然需要明確。

總之，合憲性審查是我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的重要組成部分，通過(guò)推進(jìn)合憲性審查工作，可以將我國(guó)人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為依法治國(guó)的治理效能。正如黨的十九屆四中全會(huì)決定所指出的，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。堅(jiān)持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

（作者系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心、北京市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全憲法監(jiān)督體系和機(jī)制研究”〔18KDAL044〕的階段性成果）