陳旭磊

摘? ? 要：簽證是一個國家的授權(quán)機構(gòu)向無入境權(quán)外國人簽發(fā)的一種最重要的入境、過境和出境許可。任何國家的公民要進入其他國家，除按照條約或協(xié)議約定可免辦簽證以外，都必須先辦理入境簽證后方可入境。中國不是傳統(tǒng)的移民國家，其簽證法律制度起步較晚。本文通過闡述中國簽證的基本概念、性質(zhì)和功能、意義及其發(fā)展趨勢，分析我國簽證法律制度的現(xiàn)狀，深入研究簽證管理機關(guān)職能設(shè)置的合理性，結(jié)合我國的實際情況，設(shè)計更加合理的普通簽證、口岸簽證及免辦簽證法律制度，完善簽證的申請、審理、不予簽發(fā)簽證及救濟程序，優(yōu)化簽證管理機關(guān)的職能設(shè)置。完善的簽證法律制度有利于維護國家主權(quán)，保護外國人入境、出境權(quán)，促進國際間交流。

關(guān)鍵詞：中國簽證;簽證法律制度;完善建議

一、 中國簽證的基礎(chǔ)理論

（一）中國簽證的概念

中國簽證制度起步較晚，中國東三省交涉總署在1925年下發(fā)的《發(fā)給入境簽證辦法》可能是中國最早的簽證。簽證（visa）來源于拉丁文，原詞為“charta visa”是指被查看過的證件。1862年奧斯曼帝國簽證，是世界領(lǐng)事界公認存世最早的實體簽證，比我國早60余年。

劉國福在《移民法》一書中對簽證的定義是：“簽證是一個國家的授權(quán)機構(gòu)向無入境權(quán)外國人簽發(fā)的一種最重要的入境、過境和出境許可”。定義中的“外國人”指沒有居住國國籍，而在一國居住的擁有其他國籍或無國籍的人。主權(quán)國家對于向外國人簽發(fā)簽證具有較大的裁量權(quán)。

（二）中國簽證的性質(zhì)

在不同的國家，簽證的性質(zhì)也不相同。在美國、日本、澳大利亞等國家簽證是持證人具備入境條件的證明。即持證人若未持簽證必然會被拒絕入境，持有簽證抵達簽證簽發(fā)國口岸準備入境時，也必須要接受檢查，獲得入境許可后，方可入境。這種簽證簽發(fā)機關(guān)和邊防檢查機關(guān)雙重審查機制，更有利于維護國家安全。

我國現(xiàn)行法律未對簽證的性質(zhì)予以明確。2012年《出境入境管理法》通過對外國人入境權(quán)限制的表述，體現(xiàn)了我國簽證的性質(zhì)。外國人想要入境中國，須向出入境邊防檢查機關(guān)出示護照、簽證、國際旅行證件等，但有上述證件只是滿足了入境的條件，而非獲得入境許可。

（三）中國簽證的功能

簽證具有證明持證人具備入境、出境、過境條件的功能。其中證明持證人具備入境條件，是簽證的基本的功能之一。中國簽證同時還賦予了持證人在中國境內(nèi)居留停留一定期限的權(quán)力。持證人可以在一定的時間和空間范圍內(nèi)，在中國從事相關(guān)的活動，根據(jù)簽證類別的不同，賦予了持證人工作、學習、探親、旅游等權(quán)力。

我國簽證有選擇的賦予了持證人一定期限的居留權(quán)。目前我國簽證賦予了Z字簽證、X1字簽證、J1字簽證、Q1字簽證、S1字簽證居留權(quán)，沒有賦予其他種類的簽證持有人居留權(quán)。

二、中國簽證的意義和發(fā)展趨勢

（一）中國簽證對經(jīng)濟發(fā)展的意義

我國簽證對于促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義。中國自1978年改革開放以來 ，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，伴隨著市場的開放，我國簽證政策不斷優(yōu)化，吸引了越來越多的外籍人士、華人、華僑來華工作、定居、學習、旅行。我國通過不斷的完善簽證法律制度，推動外國人才的引進，以促進經(jīng)濟貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。

從下表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，短期來華觀光、會議/商務(wù)、探親訪友等活動的，共占入境外國人總數(shù)的62.5%，與2013年46.1%的數(shù)據(jù)相比較，有較大幅度的增長。

簽證政策在一定程度上可以極大的促進經(jīng)濟發(fā)展，尤其是旅游業(yè)的發(fā)展。

（二）中國簽證的發(fā)展趨勢

深入優(yōu)化中國入境簽證政策，方便外國人入境交流即將成為一種發(fā)展趨勢。根據(jù)國家移民局2019年1月9日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年通過我國72小時及144小時過境免簽政策入境的外國人，有10.1萬人次，相較于2017年增長了23.9%。優(yōu)化入境簽證政策帶來的效益是有目共睹的，便利的簽證申請政策帶來了外國人入出境次數(shù)的大幅度增長。進一步簡化簽證申請流程，創(chuàng)新邊檢查驗?zāi)Ｊ剑瑑?yōu)化簽證政策成為我國簽證的發(fā)展趨勢。

通過互聯(lián)網(wǎng)在線申請簽證已經(jīng)成為一種趨勢。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線申請簽證不僅大大提高了簽證申請和審批的效率，而且降低了申請人的申請成本。目前德國、法國、新加坡、馬來西亞等國家均設(shè)立了在線申請簽證的網(wǎng)上窗口，申請人可以通過網(wǎng)上提交申請，即可辦理入境簽證。中國簽證在線申請目前還尚未正式推出，但隨著中國改革開放的不斷深化和全球化的不斷發(fā)展，中外人員往來日趨頻繁，赴華簽證申請量急劇增加。我國開通簽證在線申請也必將成為一種發(fā)展趨勢。

三、 簽證類型

（一） 普通簽證

我國根據(jù)持證人的身份不同將簽證分為四類。其中外交、公務(wù)簽證簽發(fā)給因外交、公務(wù)事由入境的外國人;禮遇簽證簽發(fā)給需要被給予禮遇的外國人。前三類簽證的簽發(fā)辦法及簽發(fā)范圍均由外交部予以規(guī)定。普通簽證簽發(fā)給非外交、公務(wù)事由入境的外國人，例如因商務(wù)活動、旅游、學習、探親、工作等事由入境。普通簽證涉及范圍廣且管理難度大，是本文研究的核心內(nèi)容，故在本文中，除非特別說明，下文中提及的“簽證”指“普通簽證”。

（二） 口岸簽證

口岸簽證是一種允許外國人先抵達口岸，然后在口岸辦理的簽證，又稱落地簽證。作為境外申請簽證的補充，口岸簽證申請時間短、手續(xù)簡便且程序簡單。我國的口岸簽證的拒簽率極低，是一種單方面給予其他國家的準免簽待遇。

我國口岸可簽發(fā)M字簽證、C字簽證、Q2字簽證、F字簽證、R字簽證、團體L字簽證、S2字簽證7類。申請人需要根據(jù)其申請的口岸簽的證類別，提供相應(yīng)的申請材料。

（三） 免辦簽證

免簽制度可促進人員跨國流動，降低跨國流動成本。2012年《出境入境管理法》規(guī)定了外國人可免辦簽證的四個情形。一般情況下，外國人免簽入境后，只允許其停留不超過30日，停留30日以上的，需要辦理居留手續(xù)。我國的免簽制度包括單方免簽和互免簽證兩種。單方免簽主要是指過境免簽，互免簽證指依據(jù)我國與其他國家簽訂的協(xié)議，相互且對等的免除簽證的要求。截至2019年11月18日，我國與147個國家簽訂了互免簽證協(xié)定。

四、簽證的程序

（一） 簽證的申請程序

簽證申請是外國人獲得我國入境權(quán)的開始。多數(shù)駐外簽證機關(guān)的申請流程為在線填表、在線預(yù)約、現(xiàn)場預(yù)審、遞交申請文件、護照，按指紋、付費等幾個步驟。其中難點在于簽證申請材料的準備，2012年《出境入境管理法》對外國人申請辦理簽證，需要提供的材料予以明確。同時在2013年《外管條例》對外國人申請辦理簽證需提供的進行了細化。

中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)關(guān)于《申請辦理中華人民共和國簽證須知》中詳細歸納了簽證種類申請人的范圍，以及外國人申請簽證時需要準備的材料，例如：有效期6個月以上的護照、有空白簽證頁的護照原件及護照照片資料頁復(fù)印件、《中華人民共和國簽證申請表》、護照照片、合法停留或居留證明、原中國護照或原中國簽證等。

（二） 簽證的審理程序

審理簽證主要審查申請人是否符合簽發(fā)簽證的條件。簽證審理機關(guān)應(yīng)當根據(jù)申請人申請簽證的不同類別，對其提交的申請資料進行審理。以L字簽證為例，簽證審理機關(guān)受理后會在規(guī)定的時限內(nèi)進行審理，審理的主要內(nèi)容為有效期為6個月以上的護照、簽證申請表、申請人照片、合法停留或居留證明、往返機票訂單和酒店訂單等行程材料、中國境內(nèi)單位或者個人出具的邀請函件等內(nèi)容。

簽證審理機關(guān)如果認為有必要還可以通過電話、面談、實地調(diào)查、要求補充材料等方式獲取其認為必要的信息。同時2013年《外管條例》也將外國人接受面談的情形予以細化，例如進一步核實入境事由，以及查驗是否具有不準入境記錄情形等。

（三） 不予簽發(fā)簽證及救濟程序

不予簽發(fā)簽證是簽證法律制度的重要組成部分。我國是一個獨立的主權(quán)國家，是否對外國人簽發(fā)簽證，屬于我國的主權(quán)行為。根據(jù)國際慣例，對不予簽發(fā)簽證的，簽證機關(guān)可以不說明理由。但世界多數(shù)國家對于不予簽發(fā)簽證均設(shè)置了完善的救濟途徑。

從立法的角度而言，2012年《出境入境管理法》規(guī)定了六種不予簽發(fā)簽證的情形，完善了1986年《外國人入境出境管理法實施細則》（2010年修訂，現(xiàn)已失效）中對于外國人不準入境規(guī)定。不予簽發(fā)簽證同不準入境均是對外國人入境的限制條件，但不同點在于，簽證簽發(fā)后仍然可以依據(jù)2012年《出境入境管理法》拒絕其入境。簽證是主權(quán)國家認可其具備入境條件的證明，由此同外國人入境予以區(qū)分。

五、 中國簽證管理機關(guān)

我國與簽證相關(guān)的管理機構(gòu)較多，包括公安部、外交部、人力資源和社會保障部、教育部、工商局、商務(wù)部等、科學技術(shù)部（國家外國專家局），其中公安部和外交部是最主要的機構(gòu)。

（一） 外交部

外交部是我國在境外簽發(fā)外國人入境簽證的機構(gòu)，簽證簽發(fā)機關(guān)為駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機構(gòu)。一般情況下，外國人想入境中國，應(yīng)向我國駐外簽證機關(guān)申請簽證。外交部還可根據(jù)出境入境管理的需要，對入境外國人的指紋等人體生物識別信息作出規(guī)定。為維護國家安全，世界各國均通過在出入境證件中增加防偽技術(shù)或融入生物識別技術(shù)等措施，加強對出入境的管理。根據(jù)國際法中的對等原則，我國也可在該國公民申請我國簽證時，留存其虹膜、指紋生物信息。實施對等措施乃國際通行做法，體現(xiàn)了國家主權(quán)原則。

（二） 國家移民管理局

2018年4月2日我國公安部成立了國家移民管理局，其組建依據(jù)是中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。國家移民管理局與簽證相關(guān)職責是：負責起草簽證相關(guān)的法律法規(guī)草案，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機制，組織實施外國人來華口岸簽證、入境許可簽發(fā)管理，以及簽證的延期換發(fā)工作。國家移民管理局內(nèi)部分“八司一委”和三個所屬事業(yè)單位。下設(shè)出入境邊防檢查、邊境管理、公安機關(guān)出入境管理三大機構(gòu)，在對外開放口岸、沿邊地區(qū)，對出入境人員和交通運輸工具進行管理。同時根據(jù)國家移民管理局的授權(quán)和委托在省、市、縣公安機關(guān)設(shè)立出入境管理機構(gòu)，承擔對來華停留居留外國人的日常管理，口岸簽證的簽發(fā)及其他相應(yīng)證件的辦理工作。

（三） 其他職能部門

各省、自治區(qū)、直轄市公安機關(guān)出入境管理部門。其主要職責是負責其行政區(qū)域內(nèi)的出入境管理工作。出入境管理部門的行政職能與國家移民管理局的“公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)”一致，但隸屬于各省、自治區(qū)、直轄市的公安廳。從國家移民管理局的機構(gòu)職能介紹來看，出入境管理局根據(jù)國家移民管理局的授權(quán)和委托，承擔外國人來華停留居留的日常管理，簽發(fā)口岸簽證及其他相應(yīng)的證件，查處入境外國人違法犯罪活動等工作。

人力資源和社會保障部。下設(shè)專業(yè)技術(shù)人員管理司，主要負責擬訂吸引留學人員來華工作、定居的相關(guān)制度，負責制定招聘專業(yè)技術(shù)骨干人才管理的相關(guān)政策。人力資源和社會保障部同時負責會同國家外專局制定外國人來華文件政策，全面落實外國人來華工作許可制度。

科學技術(shù)部（國家外國專家局）。科學技術(shù)部重組了原國家外國專家局的全部職能，但對外仍保留國家外國專家局的牌子。下設(shè)外國專家服務(wù)司，負責擬定外國專家管理辦法，建立外國專家服務(wù)機制。下設(shè)引進國外智力管理司，主要負責制定引進國外智力的相關(guān)政策，負責實施科技人才計劃工作，推動科技人才隊伍建設(shè)等工作。

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