國庫集中支付制度執(zhí)行中存在的問題及對(duì)策研究

林建飛

摘 要：國庫集中支付制度改革是我國財(cái)稅管理體制改革工作的重中之重，是加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，國庫集中支付制度對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理具有重要影響。通過分析國庫集中支付制度在執(zhí)行過程中存在的問題，提出進(jìn)一步促進(jìn)國庫集中支付制度不斷完善的相關(guān)建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；問題；完善建議

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）24-0065-02

一、國庫集中支付制度概述

國庫集中支付制度，是按照國家積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革，加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督，提高資金使用效益的要求，逐步建立的以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金支付以國庫集中支付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。國庫集中支付制度又被稱作國庫單一賬戶制度，各預(yù)算單位將所有資金統(tǒng)一于專設(shè)的單一賬戶中，即零余額賬戶。

國庫集中支付方式根據(jù)財(cái)政資金支付主體和支出類型的不同，分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的具體支出項(xiàng)目，由財(cái)政部門在確定部門預(yù)算中列出。在實(shí)際工作中，收入來源主要為財(cái)政撥款的預(yù)算單位，其大部分資金已通過財(cái)政直接支付方式支付，小額支出和零星支出實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付方式支付。收入來源既有財(cái)政撥款又有事業(yè)收入的預(yù)算單位，目前仍采用財(cái)政授權(quán)支付方式支付。

二、國庫集中支付制度在執(zhí)行過程中存在的問題

國庫集中支付制度改革實(shí)施以來，加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，使預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生積極變化。由于傳統(tǒng)理財(cái)觀念和配套措施的滯后，在執(zhí)行中不可避免地遇到一些問題。

1.支付方式單一，結(jié)算效率較低。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的時(shí)代，預(yù)算單位對(duì)公支付業(yè)務(wù)和對(duì)個(gè)人支付業(yè)務(wù)，都已采取網(wǎng)上銀行、銀企直聯(lián)等現(xiàn)代支付和結(jié)算方式，基本實(shí)現(xiàn)了支出零現(xiàn)金化。個(gè)別單位通過銀行銀企直聯(lián)業(yè)務(wù)可實(shí)現(xiàn)賬務(wù)處理后實(shí)時(shí)自行結(jié)算。而國庫集中支付系統(tǒng)目前只能通過支票和匯票結(jié)算，無法使用網(wǎng)上銀行等這些現(xiàn)代高效的結(jié)算服務(wù)方式，造成人力、物力、財(cái)力成本增加，支付效率降低，影響預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理效果和服務(wù)效率。

2.個(gè)別業(yè)務(wù)無法通過國庫集中支付賬戶結(jié)算。預(yù)算單位大部分資金支付業(yè)務(wù)可以通過國庫集中支付賬戶（零余額賬戶）結(jié)算，但還是有部分業(yè)務(wù)無法通過國庫集中支付賬戶（零余額賬戶）結(jié)算。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，資金支付和結(jié)算手段將更加多樣化、便捷化、高效化，而國庫集中支付結(jié)算手段的滯后將會(huì)使其不能結(jié)算的業(yè)務(wù)越來越多。預(yù)算單位與銀行之間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)無法通過國庫集中支付賬戶結(jié)算，如銀行貸款放款業(yè)務(wù)、償還銀行貸款本金和利息業(yè)務(wù)只能通過基本戶結(jié)算。預(yù)算單位繳納稅款、社會(huì)保險(xiǎn)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)和繳納，無法使用國庫集中支付賬戶結(jié)算。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的新信息技術(shù)時(shí)代，將會(huì)有越來越多的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上交易結(jié)算，如公積金網(wǎng)上申報(bào)繳納、一般商品網(wǎng)上采購支付等等，目前仍無法通過國庫集中支付賬戶結(jié)算。

3.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款與執(zhí)行具有滯后性。通過國庫支付系統(tǒng)結(jié)算的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)其實(shí)際撥到預(yù)算單位與實(shí)際支出時(shí)間具有滯后性，這對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用執(zhí)行具有很大的制約性。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)撥款時(shí)往往需要附著相關(guān)手續(xù)，而這些手續(xù)的取得實(shí)際上需要項(xiàng)目進(jìn)展到一定程度，并且已經(jīng)支付相關(guān)資金。這些資金如使用其他收入墊支，就會(huì)對(duì)其他用途產(chǎn)生壓力。如用其他資金墊支后，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)指標(biāo)下達(dá)后又不得不再改用其他用途，還要涉及一系列的報(bào)告、申請(qǐng)等問題，造成資金的執(zhí)行與項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行不相符，也不符合新《預(yù)算法》對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定。

4.公務(wù)卡持卡率低、消費(fèi)環(huán)境不健全，影響國庫集中支付執(zhí)行效果。建立公務(wù)卡制度，是完善國庫集中收付制度的重要措施。近年來，隨著國庫集中收付制度改革的深化，公務(wù)卡的作用已逐漸引起各級(jí)財(cái)政部門的關(guān)注。許多地方財(cái)政部門進(jìn)行了有益探索，在財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)中開設(shè)了公務(wù)卡報(bào)銷結(jié)算系統(tǒng)，做到與國庫集中支付系統(tǒng)銜接，提高了支付效率，滿足銀行卡支付管理需要和支付信息反饋要求。制定了公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，取得了一定的成效。但是由于每筆交易商家需向銀行交納手續(xù)費(fèi)，一般商家不愿意安裝POS機(jī)，使公務(wù)消費(fèi)無法使用公務(wù)卡。有的環(huán)境下使用個(gè)人信用卡可以結(jié)算，而使用個(gè)人公務(wù)卡卻無法結(jié)算，如按照公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的要求，差旅費(fèi)應(yīng)使用公務(wù)卡結(jié)算，而實(shí)際中在網(wǎng)站購買機(jī)票，有的第三方結(jié)算只識(shí)別個(gè)人信用卡，個(gè)人公務(wù)卡卻無法結(jié)算，這實(shí)際就是各銀行之間業(yè)務(wù)競爭相抵制的結(jié)果。公務(wù)卡持卡人需繳納一定年費(fèi)，影響公務(wù)卡持卡率。公務(wù)卡持卡率低和結(jié)算系統(tǒng)分布率低，影響國庫集中支付系統(tǒng)使用的效果。另外，一般預(yù)算單位的零余額賬戶開戶行和公務(wù)卡發(fā)卡行都為地方商業(yè)銀行，工、農(nóng)、建、交等四大國有銀行和其他商業(yè)銀行很難參與其中，影響了公務(wù)卡業(yè)務(wù)的資費(fèi)和服務(wù)競爭。這種缺乏競爭的服務(wù)業(yè)務(wù)很難降低用卡人和商家的資費(fèi)，也很難不斷發(fā)展改進(jìn)公務(wù)卡的新業(yè)務(wù)。

5.財(cái)政部門、代理銀行和預(yù)算單位相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)影響國庫集中支付的效率和效果。財(cái)政部門主管業(yè)務(wù)處室、代理銀行和預(yù)算單位的相關(guān)工作人員還沒有全面掌握國庫集中支付的政策及業(yè)務(wù)內(nèi)容。由于財(cái)政國庫集中支付是一項(xiàng)內(nèi)容新、政策強(qiáng)、業(yè)務(wù)復(fù)雜的制度改革，而且各人的業(yè)務(wù)水平不等，理解程度不同，因此在實(shí)際實(shí)施過程中存在不少問題。財(cái)政主管處室缺少對(duì)基層預(yù)算單位的調(diào)研和指導(dǎo)，不了解預(yù)算單位的實(shí)際困難，使政策理解與實(shí)際執(zhí)行偏差較大。代理銀行同時(shí)與財(cái)政和預(yù)算單位進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接，其對(duì)國庫集中支付業(yè)務(wù)的影響不容小覷，其對(duì)業(yè)務(wù)的不熟悉和系統(tǒng)的不完善直接影響國庫集中支付系統(tǒng)的運(yùn)行，降低支付業(yè)務(wù)效率效果。預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員對(duì)國家政策、單位預(yù)算、財(cái)務(wù)管理要有全面、綜合的認(rèn)識(shí)和了解，如果業(yè)務(wù)知識(shí)不全面，必將影響單位預(yù)算資金的正確執(zhí)行，影響財(cái)政監(jiān)督的科學(xué)有效，影響整個(gè)國庫集中支付的高效執(zhí)行。

6.手續(xù)復(fù)雜，環(huán)節(jié)繁多，清算速度較慢。從清算流程看，無論是財(cái)政直接支付還是財(cái)政授權(quán)支付，其大部分的操作都是通過人工完成，一張撥款憑證或結(jié)算憑證，要人工在財(cái)政部門、商業(yè)銀行、人民銀行、預(yù)算單位傳遞一個(gè)循環(huán)，影響資金的清算速度，很難及時(shí)完成代理銀行與國庫單一賬戶的當(dāng)日清算。加之人民銀行和各商業(yè)銀行之間的清算次數(shù)限制，使資金結(jié)算效率再次降低。

三、完善國庫集中支付制度的建議

1.加強(qiáng)組織建設(shè)和人員培訓(xùn)，完善制度保障和人員隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)經(jīng)制度建設(shè)，確保財(cái)務(wù)工作健康有序發(fā)展，推進(jìn)國庫集中支付制度進(jìn)行。對(duì)預(yù)算單位全體工作人員進(jìn)行支付制度改革的宣講和培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。財(cái)政國庫專職人員不僅要具有較強(qiáng)的技術(shù)性和操作能力，還要熟悉和了解相關(guān)的財(cái)經(jīng)政策。代理銀行工作人員不僅要熟悉操作流程和工作方法，還要懂得一定的財(cái)會(huì)綜合知識(shí)和國家相關(guān)的財(cái)政政策，出現(xiàn)問題可以及時(shí)解決。

2.加強(qiáng)國庫管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高工作效率。完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，改進(jìn)財(cái)政支付信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)國庫集中支付網(wǎng)上銀行結(jié)算，解決現(xiàn)行國庫集中支付的困境。放開預(yù)算單位零余額賬戶開戶行的管理和選擇，引入其他國有和商業(yè)銀行，不能只限定在地方商業(yè)銀行。要運(yùn)用大國有銀行完善的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系、先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備、雄厚的資金支持和不斷創(chuàng)新完善的服務(wù)理念，促進(jìn)國庫集中支付制度不斷完善快速發(fā)展。

3.完善結(jié)算環(huán)境，推行公務(wù)卡結(jié)算。預(yù)算單位要提高公務(wù)卡的開卡率和使用率。財(cái)政應(yīng)積極擴(kuò)大公務(wù)卡消費(fèi)目錄以及公務(wù)卡透支額度，大力推行公務(wù)卡刷卡系統(tǒng)安裝配置，完善單位公務(wù)卡和個(gè)人公務(wù)卡的使用管理制度。開放公務(wù)卡發(fā)卡行的競爭服務(wù)，促進(jìn)銀行適當(dāng)調(diào)低或免收公務(wù)卡交易手續(xù)費(fèi)、持卡人持卡手續(xù)費(fèi)，推進(jìn)國庫集中支付改革深入實(shí)施。

4.完善管理手段，提升服務(wù)效率。在具體實(shí)施國庫集中支付業(yè)務(wù)的過程中，財(cái)政部門要與人民銀行、代理銀行相互協(xié)調(diào)，積極開發(fā)適合本地情況的銀行網(wǎng)銀結(jié)算系統(tǒng)，并與國庫集中支付系統(tǒng)銜接，提高支付效率。簡化辦事手續(xù)，銀行延長辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的工作時(shí)間，增加結(jié)算次數(shù)，方便預(yù)算單位辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，提高工作效率。

5.統(tǒng)籌兼顧，符合預(yù)算單位業(yè)務(wù)實(shí)際。國庫集中支付既是財(cái)政部門管理資金、統(tǒng)籌資金的手段，也是預(yù)算單位日常經(jīng)濟(jì)核算、財(cái)務(wù)工作的工具。國庫集中支付制度的建立與完善是一個(gè)長期、復(fù)雜的過程。在這一過程中要兼顧我國財(cái)政體系建設(shè)現(xiàn)狀、預(yù)算管理模式、銀行業(yè)務(wù)狀況和預(yù)算單位業(yè)務(wù)實(shí)際，才能使國庫集中支付制度符合實(shí)際需要。使國庫集中支付成為可操作性強(qiáng)、方便、高效的管理工作方式。加強(qiáng)財(cái)政部門與人民銀行之間的協(xié)商，盡快確定零余額賬戶是作為預(yù)算單位基本賬戶還是財(cái)政資金管理專戶的定位，只有定位準(zhǔn)確才能完善賬戶結(jié)算職能?？茖W(xué)處理預(yù)算單位賬戶的開設(shè)和管理，在將預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶納入國庫單一賬戶體系管理過程中，要考慮預(yù)算單位業(yè)務(wù)實(shí)際，循序漸進(jìn)，避免“一刀切”。只有符合實(shí)際才能既促進(jìn)單位業(yè)務(wù)發(fā)展，又保證國庫集中支付制度順利實(shí)施。

國庫集中支付制度改革，是我國財(cái)政管理改革的重要內(nèi)容，目標(biāo)是通過制度創(chuàng)新來建立現(xiàn)代國庫管理制度。通過十幾年的實(shí)踐基本確立了國庫集中支付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位。目前我國各項(xiàng)事業(yè)改革處于深化和完善的關(guān)鍵階段，各部門各單位應(yīng)針對(duì)推行國庫集中支付制度的實(shí)踐現(xiàn)狀，完善國庫集中支付改革，提高預(yù)算管理水平。在推進(jìn)改革的同時(shí)，要進(jìn)一步完善操作、規(guī)范管理、提高效率，在保證財(cái)政資金安全的前提下，積極推行電子化操作方式，建立現(xiàn)代支付操作模式。進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新，健全制度，有效解決改革面臨的深層次問題，促進(jìn)相關(guān)改革措施盡快到位，逐步建立完善的現(xiàn)代國庫集中支付體系。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]