丁超峰

【摘 要】 “符合煙草制品零食點(diǎn)合理布局”是申辦煙草專賣零售許可證的四個(gè)基本條件之一。在制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局方案方面針對個(gè)別單位存在的“調(diào)研少、內(nèi)容粗、操作難”等問題，分別予以原因剖析，提出對策。旨在增強(qiáng)縣級局的法制意識，確保新形勢下煙草零售點(diǎn)合理化布局工作依法依規(guī)、公平公正、實(shí)施到位、成為依法許可、市場監(jiān)管以及終端建設(shè)的得力助手。

【關(guān)鍵詞】 煙草零售點(diǎn) 合理布局 思考

一、當(dāng)前合理化布局存在的主要問題

1、缺乏調(diào)研，生搬硬套。煙草制品零售點(diǎn)如何布局？ 煙草行業(yè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具體方案由當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu管理部門根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素制定。在實(shí)際工作中，個(gè)別縣級局不深入調(diào)研，常常采取“拿來主義”，將其它單位的合理化布局方案改頭換面、生搬硬套，使之成為本單位的合理化布局方案。這樣做雖然省時(shí)省力，也看不出什么瑕疵，但畢竟是別人的東西，不接“地氣”、不服“水土”，在具體實(shí)施過程中會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

2、考慮不周，操作困難。合理化布局是好是壞，直接涉及到辦證人和關(guān)利害關(guān)系人的切身利益，因此，在制定方案時(shí)，定要深思熟慮，切合實(shí)際，尤其對一些細(xì)節(jié)問題，必須入細(xì)入微，反復(fù)斟酌，不可粗枝大葉，含糊其詞。比如：合理化布局對零售戶之間“間距”要求。如何解釋這一名詞，怎樣測量才算科學(xué)合理？這就需要在方案中解釋到位，不能讓群眾產(chǎn)生歧義。在現(xiàn)實(shí)中還會碰到這樣的一些個(gè)例：在拐角處的兩個(gè)緊挨商店，一個(gè)門朝北，一個(gè)門朝東，按一般維思理解，兩家商店間距為零，但如果測量商店門口之間的距離，卻超過規(guī)定的間距范圍。這樣的考查結(jié)果如何認(rèn)定？還有“繁華街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名詞，從字面看起來不難理解，但如何確認(rèn)？就需要標(biāo)注權(quán)威部門的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。還有中小學(xué)校周圍不得設(shè)立煙草零售點(diǎn)，學(xué)校是否包括幼兒園，中等技術(shù)學(xué)校、中學(xué)生補(bǔ)習(xí)學(xué)校，等等這些問題，都需要考慮周全，不可遺漏。

3、剛性有余，服務(wù)不足。合理化布局既要講原則性，又要統(tǒng)籌兼顧，服務(wù)社會，保持靈活性。一些合理化布局方案只講剛性，缺乏柔性，無形增添了群眾辦證難度。如：對軍烈屬、自謀職業(yè)的復(fù)退軍人、低保戶、殘疾人（具有獨(dú)立經(jīng)營行為能力）等申請辦理煙草專賣零售許可證的，需要放寬辦證條件，以體現(xiàn)行業(yè)社會責(zé)任;對農(nóng)村百惠兩三點(diǎn)等國家扶持的產(chǎn)業(yè)，在合理化布局上需要“特殊情況，特殊對待”，不能搞“一刀切”;除此之外，要照顧農(nóng)村辦證戶，適當(dāng)提升農(nóng)村辦證比例，消滅“空白村”。在實(shí)際執(zhí)行中，一些縣局為了控制許可證數(shù)量，沒有考慮或者很少考慮這些現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致市場出現(xiàn)許多難以取締的無證戶。

4、墨守成規(guī)、缺乏創(chuàng)新。行業(yè)對合理化布局沒有統(tǒng)一固定的模式，是考慮到各地的人口、經(jīng)濟(jì)、交通、消費(fèi)能力存在差異，這些因素也是動態(tài)的。這就要求各地在制定自己的合理化布局方案時(shí)，既要因地制宜，又要適時(shí)不過時(shí)，而不能墨守成規(guī)，一成不變。實(shí)際中，一些縣局的合理化布局方案沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，而是“一管就是七八年”，無法適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。比如：有的城鎮(zhèn)建設(shè)加快，城區(qū)面積翻番，人口數(shù)量劇增，卷煙消費(fèi)群體諸多，但由于受煙草零售點(diǎn)“退一進(jìn)一”的數(shù)量限制，諸多零辦證戶遲遲辦不了許可證;在農(nóng)村，有的群眾辦起了超市，因本村零售點(diǎn)飽和，也無法取得許可證，成了無證經(jīng)營戶。

二、提升合理化布局水平的有效途徑

1、深入調(diào)查研究。在修訂合理化布局方案前，要扎實(shí)細(xì)致做好調(diào)研工作。一要深入市場，走訪消費(fèi)者、持證戶、無證戶，了解卷煙消費(fèi)需求、零售點(diǎn)的商圈劃分、無證戶數(shù)量及形成原因，繪制現(xiàn)有煙草制品零售點(diǎn)分布平面圖;為修訂合理化布局方案找到切入點(diǎn)和平衡點(diǎn);二要走訪當(dāng)?shù)孛裾?、公安、市管、統(tǒng)計(jì)等部門，收集掌握轄區(qū)最新的城鎮(zhèn)、農(nóng)村行政地圖、常住、暫住人口數(shù)字;個(gè)體工商戶、企業(yè)數(shù)量及分布情況;轄區(qū)賓館酒樓、網(wǎng)吧等服務(wù)娛樂場所、旅游景點(diǎn)數(shù)量及分布情況;轄區(qū)社會生產(chǎn)總值、物價(jià)、消費(fèi)指數(shù)等關(guān)鍵數(shù)據(jù);轄區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、交通規(guī)范等等，為修訂合理化布局方案提供第一手真實(shí)依據(jù)。

2、堅(jiān)持合理規(guī)劃。一是不能單純以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來事先設(shè)定總體辦證數(shù)量。在合理化布局中，一些縣級局預(yù)先設(shè)置辦證指標(biāo)，人為堵塞辦證渠道，一度時(shí)期出現(xiàn)“停止辦證、等待辦證”的問題，引起群眾不滿。為此，國家局明確反對這種做法，這也是合理化布局所不允許的。個(gè)別專賣管理部門要及時(shí)走出合理化布局“誤區(qū)”，切勿設(shè)置辦證指標(biāo)，確保辦證渠道暢通。二是不能未經(jīng)聽證直接公布實(shí)施合理化布局方案。對合理化布局而言，制定方案是必要的，經(jīng)過聽證更是必須的。不經(jīng)過聽證的合理化布局方案，不具備合法性。同時(shí)，未通過聽證的合理化布局方案，也不能直接實(shí)施，需要再次修訂提交聽證會。一旦聽證會通過，就要依照方案實(shí)施，不能朝令夕改，隨意變更?？梢愿鶕?jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，擬定為3-5年修訂一次。

3、及時(shí)備案審查。根據(jù)《煙草專賣許可管理辦法》第十五條第二款規(guī)定，合理布局規(guī)劃必須報(bào)上一級煙草專賣局備案?？h級局制定的煙草制品零售點(diǎn)布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)所屬地市級煙草專賣局法規(guī)工作部門審查備案。地方政府法制部門要求備案的，縣級煙草專賣局應(yīng)當(dāng)按照要求及時(shí)將制定的煙草制品零售點(diǎn)布局規(guī)劃報(bào)備。

4、依法發(fā)布生效。合理布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在制定的機(jī)關(guān)指定的政府網(wǎng)站上公布，還可以通過報(bào)紙、雜志、廣播、電視等新聞媒體公布。有條件的地方，制定的合理布局規(guī)劃也可在當(dāng)?shù)卣珗?bào)上公布，政府公報(bào)登載的合理布局規(guī)劃文本為標(biāo)椎文本，未向社會公布的合理布局規(guī)劃，不得作為實(shí)施煙草專賣零售許可證許可的依據(jù)。

總之，合理化布局是專賣管理基礎(chǔ)工作。作為“政策”制定和具體實(shí)施者，縣級局一定要高度重視此項(xiàng)工作，切實(shí)做到“深入調(diào)研定方案、依法聽證求完善、嚴(yán)格規(guī)范抓實(shí)施、與時(shí)俱進(jìn)促發(fā)展”，確保合理化布局工作才能順利開展，取得實(shí)效。