財政科技投入績效評價研究

黃杰生 范超玉 李韡

摘要：目前我國財政科技投入的力度在不斷加大，但是成果轉化還有很大的提升空間，國家審計報告也發(fā)現了較多違規(guī)問題，如虛列支出、擴大用途等，財政科技投入問題較為突出，降低了財政科技投入的效益。本文以提高財政科技投入績效為主，研究影響財政科技投入績效的因素，提出了提高財政科技投入績效的建議。

關鍵詞：財政;科技投入;績效評價

引言

科技是提高社會生產力和國家綜合實力的重要力量，是國家經濟社會發(fā)展水平的重要象征，是各級財政部門重點支持的領域。國家通過多種方式加大財政對科技的投入，促進科技力量的提升，推動科學事業(yè)的發(fā)展。為了提高財政科技投入管理水平，國家制定了一系列政策，保障科技事業(yè)的健康發(fā)展，但科技活動有較強的專業(yè)性，其成果有一定的不確定性，因此，科技投入的管理客觀上存在一定的難度。

一、相關理論

（一）財政科技投入的概念

財政科技投入是政府對科技的投入，代表政府的意志，是我國國家戰(zhàn)略的體現。廣義的財政科技投入包括對公共研發(fā)部門的投入，對企業(yè)的資助，科技稅收優(yōu)惠政策等;狹義的財政科技投入不包含稅收優(yōu)惠政策產生的隱性收入。目前我國財政科技投入主體多元化，中央與地府各級財政部門都可以進行資金劃撥，分為直接撥款和間接投入。直接撥款是財政科技投入的主要形式，間接投入包括稅收優(yōu)惠、政府采購等，間接投入范圍較廣，也難以量化，本文討論的財政科技投入以財政直接撥款為主。

（二）財政科技投入的目標

財政科技投入是衡量一個國家科技實力的重要指標之一，也是提高綜合國力的重要舉措，科技已成為促進經濟社會發(fā)展的重要推動力，各國將財政科技投入與國家發(fā)展戰(zhàn)略相結合，視同科技投入是對國家未來的投資。各國科技投入存在許多共同點，例如培養(yǎng)高端科技人才、提高公共服務水平等。我國在科技投入方面的問題相比于發(fā)達國家更多。例如科學綜合實力較低，科研成果轉化難等，這些問題制約著我國科技實力的整體提高。因此，我國財政科技投入主要是提高公益科技方面的資金投入，加大人才培養(yǎng)方面的資金投入，培養(yǎng)高端、高層次科技隊伍的資金投入。財政部財預〔2020〕10號文件對項目支出績效評價的重新進行了界定，特別是增加了“激勵約束”的原則，強調績效評價結果應與預算安排、政策調整、改進管理實質性掛鉤，體現獎優(yōu)罰劣和激勵相容導向，有效要安排、低效要壓減、無效要問責;績效評價的主要依據增加項目決算或驗收報告等材料;確定績效評價期限包括年度、中期及項目實施期結束后，提出對于實施期5年及以上的項目，應適時開展中期和實施期后績效評價;確定單位自評對象包括納入政府預算的所有項目支出，規(guī)定了單位自評的主要內容;界定了財政和部門評價的主要內容，并提出部門評價原則上應以5年為周期，實現重點項目全覆蓋等內容。

（三）財政科技投入的性質

財政科技投入是政府履行社會職能進行宏觀調控促進科技發(fā)展的重要手段。政府有提供社會公共產品的責任，促進國家整體實力的提高。同時，財政科技投入主要在市場失靈的領域，包括基礎研究農業(yè)領域等。這些領域中的科學研究會推動社會的發(fā)展，但是企業(yè)不愿意對這些領域投入。另一方面，財政科技投入主要針對科研單位和科技企業(yè)，目的是追求社會效益的提高，雖然政府進行科技投入會導致經濟利益流出，不能馬上見到效益，但對整個社會而言卻能產生巨大的社會效益，財政科技投入應以追求社會價值提高，推動社會高質量發(fā)展為目標。

（四）財政科技投入的功能

財政科技投入主要為了實現更為有效地配置資源。第一是提供公共產品，通過有效地干預方式彌補市場失靈。政府對科技投入是對抗市場失靈的客觀要求，對于回報周期長，企業(yè)不愿意進入的行業(yè)，需要財政資金的重點扶持;對于容易形成科技壁壘的行業(yè)，企業(yè)愿意進入，就不需要政府過度干預。另一方面，財政科技投入能夠分擔創(chuàng)新風險，科技投入具有較大的不確定性，出于風險規(guī)避考慮，企業(yè)不愿選擇投資周期長，投入資金較大的項目。對于較為復雜的項目，需要多部門共同協(xié)助完成，因此對資金量提出了更高的要求。財政資金要加強對風險高的項目的投入，降低企業(yè)研發(fā)風險。

二、我國財政科技投入現狀

（一）財政科技投入現狀

1.投入規(guī)模

2018年，研究與試驗發(fā)展（R&D）經費，從投入主體看，各類企業(yè)經費支出15233.7億元，比上年增長11.5%;政府屬研究機構經費支出2691.7億元，增長10.5%;高等學校經費支出1457.9億元，增長15.2%。企業(yè)、政府屬研究機構、高等學校經費支出所占比重分別為77.4%、13.7%和7.4%。目前我國投入研究與試驗的經費在逐年增加，研究與實驗經費投入和國內生產總值相比逐步提高，企業(yè)科研經費支出與政府研究機構經費支出逐年增加，高等學校科研經費支出逐年增加。從科技活動類型來看，用于基礎研究的經費支出與應用研究經費支出、試驗發(fā)展經費支出在逐年增加。

2.投入結構

財政科技投入結構會影響財政科技投入的效率，因此要對結構加以分析，并對投入結構加以優(yōu)化，提高財政資金的投入產出效率。2018年，研究與試驗發(fā)展（R&D）經費，從投入類型看，全國基礎研究經費1090.4億元，比上年增長11.8%;應用研究經費2190.9億元，增長18.5%;試驗發(fā)展經費16396.7億元，增長10.9%?；A研究、應用研究和試驗發(fā)展經費所占比重分別為5.5%、11.1%和83.3%。從財政撥款的分配結構來看，針對社會公益研究、重大實驗室建設、重大科技專項等方面有待進一步加大投入。

3.來源結構

科技經費的來源較為廣泛，本文以財政資金投入為主體研究對象，但其他來源的主體也會影響財政投入的規(guī)模，進而影響投資效率。

（二）財政科技投入的問題

1.投入相對量不足

科技發(fā)展促進了經濟方式的轉型，也促使國民經濟步入快速發(fā)展的軌道，政府需要加大財政科技投入的力度。根據各級政府的實際需求，突出重點，資助科技項目發(fā)展。目前科技部和財政部的人員有限，難以對越來越多的資助項目進行監(jiān)督與管理，因此目前重投入輕管理的現象較為嚴重，針對這一現象應改善項目管理，引入第三方評價機制，由第三方獨立機構開展財政科技投入績效評價工作，并將評價結果作為財政資金分配的重要依據，從而提高財政資金的使用效率，為我國科技水平的提高提供支持與保障。

（二）發(fā)揮政府引導性作用

1.明確政府職責

完善財政科技投入績效評價體系，就需要進一步明確政府行政部門的職責?；A研究、應用研究、技術開發(fā)是科技活動的核心內容，政府以直接撥款方式進行投入，以稅收優(yōu)惠、政府采購等方式間接參與?？萍纪度氩荒軆H依靠市場配置，更需要借助財政支持的指導性作用，科技活動的公共產品形式也決定了科技投入的必要性，政府干預的目的在于彌補市場失靈。對于企業(yè)不愿意涉足的領域，更應該加強財政資金的投入，發(fā)揮杠桿性作用，增強社會資源配置能力，明確政府的職責，在科技投入的不同階段樹立不同的目標，例如，在項目初期以政府科技投入為主，在產品成果轉換期以企業(yè)為主;明確科技投入的作用，如果是純公共產品的科技投入，政府應該全力支持，政府應加強公共科技領域的投入，集中資金配置市場失靈領域。

2.健全財政科技投入機制

目前財政科技投入占GDP的比重不足，和發(fā)達國家相比明顯偏低，因此應加強政府的財政科技投入力度。財政科技投入經費要高于同期財政經常性收入增長幅度。第一，通過財稅政策引導地方政府在科技投入方面的積極性，確保投入總量的提高。第二，要建立政府財政科技投入的保障機制，從法制上確保財政科技投入的高速增長，確保財政科技投入預算的規(guī)范化與透明化。第三，在政府預算執(zhí)行過程中，若財政科技投入增長幅度低于經常性收入增長幅度，應對預算進行調整，確保財政科技投入穩(wěn)定的增長。

另一方面，政府要合理配置財政科技投入經費，加強支持基礎研究與社會公益研究等活動，提高投入的績效。第一，政府要加大對基礎平臺建設的資金投入，促進信息技術的數字化與網絡化，解決設備利用率低的問題，為科研和實驗發(fā)展提供良好的基礎性條件。第二，要加大對高科技前沿的戰(zhàn)略性產業(yè)的投入，高新技術的推廣能有效促進生產力的提高，可以通過專項撥款、提供貸款等方式，鼓勵高新技術的研發(fā)，充分發(fā)揮財政科技投入的引導作用。第三，要重點加強對基礎研究的經費投入，提高基礎研究占科技經費投入的比重。第四，要加強對農業(yè)的科技投入，農業(yè)是我國的劣勢產業(yè)，應設立農業(yè)科技的專項資金，支持農業(yè)科技項目的發(fā)展。

3.健全財政科技投入管理制度

政府要健全財政科技投入績效評價體系，執(zhí)行科學的標準對科技投入的過程及結果進行客觀衡量，更好地為社會提供公共產品和服務。首先要對評價項目進行分類，同一類別的項目才具有可比性;其次要確保評估數據的真實性，權衡各指標的制約關系，避免人為因素導致的評價結果偏離;再次，要明確評估價值的相對性，項目的績效處于動態(tài)的變化，無法做到沒有差異的計量。最后，要保障績效評價管理的可行性，促使績效評價體系易于操作，從而有效發(fā)揮財政資金對科技的激勵作用。

（三）通過評價結果指導資金投向

科技資金投向會影響科技資源的配置效率，也會影響財政科技投入的績效，因此要科學規(guī)劃財政科技投入的方向，改善資金配置效率，從而完善績效評價效果。政府扶持的項目中有發(fā)展前景良好、技術含量較高的項目，但是政府選定的產業(yè)或技術是在超越市場假設的前提下進行的，市場配置缺乏效率領域是政府優(yōu)先選擇的部分，政府需要優(yōu)先扶持公共領域，例如前沿技術研究，但是高科技具有較大的不確定性，加上個別企業(yè)積極利用公關技巧，導致政府扶持的項目可能不是最優(yōu)的項目。按照公共管理學理論，政府的財政科技資金投入應面向中小微企業(yè)，但是由于受到評價方法與評價制度不完善的影響，政府投入資金傾向于大型企業(yè)，因為大型企業(yè)具有研發(fā)實力。對中小微企業(yè)的資金投入較少，導致中小微企業(yè)科技研發(fā)處于停滯狀態(tài)。同時，中小微企業(yè)信息不對稱較為嚴重，普遍存在著融資困難等問題，且在人才儲備、市場營銷等方面劣勢較為明顯，因此政府需要加強對中小微企業(yè)的財政科技資金投入。

結語

科技投入在支持公共活動、引導社會資金投入等方面發(fā)揮著重要的作用。近年來我國重視通過財政資金直接投入、稅收優(yōu)惠等政策來支持科學技術的發(fā)展，我國綜合實力也在明顯提升，高科技人才隊伍逐漸壯大，從事研發(fā)人員的總量、發(fā)表國際論文的數量都位于世界前列。財政科技投入作為財政預算支出的重要部分，對其展開績效評價是法律規(guī)定，也是提高資金效益的要求。國家的一系列文件規(guī)定，要加強對科技經費管理使用的績效評價，健全問責機制，全面提高資金使用效益。本文針對財政科技投入績效評價進行研究，具有一定的理論意義與現實意義。

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