韓福國(guó)

（復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

一、三層變遷結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)：政治權(quán)威、“央-地分權(quán)”與地方創(chuàng)新

“未來(lái)總是在不停地變化”（Always in motion is future，Jedi Yoda），但任何一個(gè)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)象的學(xué)術(shù)化分析，必須建立一個(gè)觀察原點(diǎn)與時(shí)間截止點(diǎn)進(jìn)行反觀，提出可能的理論解釋。當(dāng)然，“學(xué)者常常只會(huì)問(wèn)那些他們?cè)诤侠矸秶心軌蚧卮鸬膯?wèn)題”①。我們對(duì)超大規(guī)模社會(huì)的中國(guó)的思考，也需要找到合適的觀察點(diǎn)，進(jìn)行反觀和反思。

（一）多元議題的集中與疊加：?jiǎn)栴}的復(fù)雜性

社會(huì)主義階段內(nèi)的中國(guó)發(fā)展引人注目，似乎涵蓋了發(fā)展中國(guó)家所有的結(jié)構(gòu)性要素——黨國(guó)（party-state）體制與威權(quán)體制（authoritarian regime）的強(qiáng)化版本、超大規(guī)模的社會(huì)（huge-scale society）體量、社會(huì)主義的政治實(shí)驗(yàn)（socialist political expertiment）、單一制的“央-地”關(guān)系（central-local relationship），暫且不論歷史的多元遺產(chǎn)（historical legacy），這些都形成了中國(guó)進(jìn)行探索性改革開(kāi)放（open and reform policy）之上的社會(huì)主義政治框架。

圖1 社會(huì)主義與現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)關(guān)系圖示

以上多種典型因素都在現(xiàn)代化的框架——社會(huì)主義現(xiàn)代化之下進(jìn)行了結(jié)合，形成了中國(guó)非典型“混合體”（Hybrid），因?yàn)楹芏嘁匾恢迸c現(xiàn)代化的兩個(gè)支撐——民主制度和科學(xué)管理進(jìn)行著持續(xù)的合作與沖突。民主與科學(xué)是威權(quán)體制宣傳和必須借助的現(xiàn)代化力量，但是隨著民主與現(xiàn)代化的推進(jìn)和深入，威權(quán)體制的結(jié)構(gòu)性因素卻在抵抗著它們的進(jìn)程，例如中國(guó)共產(chǎn)黨不斷若隱若現(xiàn)地強(qiáng)調(diào)的“既得利益集團(tuán)”對(duì)改革進(jìn)程的阻礙。

“民主”可以在社會(huì)主義名義之下被借用來(lái)促進(jìn)社會(huì)與市場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)部分領(lǐng)域的自治；“科學(xué)”可以在現(xiàn)代化的名義之下被作為工具，用來(lái)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化，被用來(lái)推進(jìn)管理的科學(xué)化、績(jī)效化和國(guó)際化。但是“暫時(shí)借用”和“真正使用”的界限如何平衡和拿捏，過(guò)去與今天一樣，對(duì)于單一執(zhí)政的權(quán)力中心而言，都是一個(gè)致命性的難題，當(dāng)然，社會(huì)本身并不在乎究竟是借用還是使用，它會(huì)一直按照其社會(huì)規(guī)律前行。

截至今日，一個(gè)基本的判斷就是：在改革開(kāi)放40余年的歷程中，在強(qiáng)調(diào)高度政治統(tǒng)合——中央威權(quán)控制的體制下，中國(guó)社會(huì)基本實(shí)現(xiàn)了有序的持續(xù)發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷方面，因此，我們需要思考的問(wèn)題：它具體通過(guò)什么樣的實(shí)踐路徑，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“文化大革命”這一社會(huì)發(fā)展危機(jī)的化解？其中有沒(méi)有一個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程的存在，并且能在理論上得以合理解釋這一進(jìn)程何以可能，并且這一過(guò)程能否持續(xù)，即如果持續(xù)進(jìn)展，它“摸著石頭”到最后，要過(guò)的是一條什么樣的“河”？

如果這一結(jié)構(gòu)性過(guò)程無(wú)法持續(xù)，那么它崩潰的可能性在哪里？會(huì)帶來(lái)什么樣的結(jié)果——重新回到啟動(dòng)前的歷史階段，還是一個(gè)新的發(fā)展結(jié)構(gòu)？

“顯而易見(jiàn)的規(guī)律性構(gòu)成了政治行為特殊性的基礎(chǔ)，現(xiàn)代化過(guò)程通過(guò)比較性的經(jīng)驗(yàn)研究得以最清晰的說(shuō)明?！雹诘胤秸恢北灰暈檎母锏脑囼?yàn)田，取得的成功經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常被其他政府吸收和借鑒（Douglass M. Ihrke，2006），這是國(guó)際范圍的普遍經(jīng)驗(yàn)。由于規(guī)模較小且決策迅速果斷，地方政府比中央政府更傾向于進(jìn)行創(chuàng)新（Gabris，Golembiewski，1996；Bickers，Williams，2001；Oakerson，1999）。這又構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的最基本優(yōu)勢(shì)，即使中國(guó)政府體制強(qiáng)調(diào)中央和上層政策的引領(lǐng)性，但是這種不同層級(jí)的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，中國(guó)人用“船小好調(diào)頭”這一句話來(lái)委婉地表達(dá)地方的優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)地方政府創(chuàng)新是顯而易見(jiàn)的，但“規(guī)律性”卻并不那么明顯，已有的研究基本上集中于具體案例或者跨案例的分析，需要在地方政府創(chuàng)新比較研究基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)律性考察，中國(guó)地方政府創(chuàng)新擴(kuò)展的路徑如何形成，以及未來(lái)如何形成結(jié)構(gòu)化的創(chuàng)新擴(kuò)展？這構(gòu)成思考中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展路徑和社會(huì)主義政治發(fā)展規(guī)律的核心問(wèn)題，也是思考國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化如何完成這一命題的基礎(chǔ)，更是各個(gè)學(xué)科思考中國(guó)40 余年改革開(kāi)放路徑的基準(zhǔn)點(diǎn)。這構(gòu)成了本文主要問(wèn)題的聚焦，也是論述過(guò)程展開(kāi)的中軸線。

（二）三個(gè)結(jié)構(gòu)的形成與互動(dòng)

1949 年，中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)建立，為理想的社會(huì)主義“整體性發(fā)展模式”提供了政治實(shí)踐上的載體可能性，改變了古典社會(huì)的分散性社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，也完成了民國(guó)政府沒(méi)有完成的“政權(quán)下縣”任務(wù)③。因此，在不停的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，中國(guó)保持了整體性發(fā)展路徑，即新中國(guó)成立初期的“齊步走”戰(zhàn)略④。

這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展的中軸，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)推行基礎(chǔ)上的中央政府政策管控和規(guī)劃設(shè)計(jì)，完成了國(guó)家工業(yè)體系的基本建設(shè)，它所希冀的是“國(guó)家治理體系和治理能力”的“整體性一步到位”。但是，1966—1976 年間“文化大革命”所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全面衰敗、精神和信仰的危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致了即使是體制學(xué)者也毫不諱言的中國(guó)社會(huì)發(fā)展陷入了全面危機(jī)⑤?！捌鋵?shí)際狀態(tài)是：既喪失了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所可能提供的發(fā)展基礎(chǔ)和動(dòng)力，同時(shí)也喪失了為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供有效戰(zhàn)略和政策推動(dòng)的能力”⑥。對(duì)于黨政力量來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)基礎(chǔ)上的社會(huì)失控的壓力就日益增加，也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理模式上出現(xiàn)了雙層的“經(jīng)濟(jì)躍進(jìn)-效率低效”與“社會(huì)失控-政治管控”結(jié)構(gòu)。中國(guó)發(fā)展道路的這一“歷史經(jīng)驗(yàn)和沉重代價(jià)”，已經(jīng)回答了“分權(quán)改革”為何必要這一問(wèn)題。

二元階級(jí)認(rèn)知帶來(lái)了社會(huì)發(fā)展的挫折，當(dāng)我們重新思考馬克斯·韋伯關(guān)于政治的定義時(shí)，整個(gè)社會(huì)的政治認(rèn)知面臨著激烈的轉(zhuǎn)變：“我們可以如此界定‘政治’：政治追求權(quán)力的分享、追求對(duì)權(quán)力的分配有所影響——不論在國(guó)家之間或者同一個(gè)國(guó)家內(nèi)的各團(tuán)體之間?！雹呷藗冎鸩矫靼祝芜€可以在一個(gè)國(guó)家內(nèi)的各個(gè)團(tuán)體之間分享或者相互影響——我們要改革，政治還可以在國(guó)家之間分享或者相互影響——我們要開(kāi)放。

1979 年3 月30 日鄧小平在《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》的講話中，公開(kāi)說(shuō)社會(huì)科學(xué)（政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治）要補(bǔ)課，尤其是政治學(xué)要補(bǔ)課的時(shí)候（當(dāng)時(shí)政治學(xué)系基本屬于法學(xué)院），中國(guó)政治學(xué)教材才從馬克思主義哲學(xué)教材體系中重新開(kāi)始“現(xiàn)代化”起來(lái)。當(dāng)時(shí)的中央層面在政治上已經(jīng)確認(rèn)過(guò)去的十年的路徑錯(cuò)了，要“想象另一種可能”，于是提出對(duì)內(nèi)要改革，對(duì)外要開(kāi)放，但具體的操作措施只能是讓各個(gè)地方去探索——“膽子大一點(diǎn)、步子快一點(diǎn)”。

改革開(kāi)放后，中國(guó)的國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型核心就是從“一步走”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺植阶摺薄＿@一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)，就是國(guó)家發(fā)展模式從整體性的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣牡胤桨l(fā)展格局?！安桓愀母镩_(kāi)放，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不逐步地改善人民生活，走任何一條道路，都是死路?！雹嘣谧層心芰Φ囊徊糠秩讼雀黄饋?lái)、有能力的地區(qū)先發(fā)展起來(lái)的理念轉(zhuǎn)變之下，地方政府具有了公開(kāi)的創(chuàng)新激勵(lì)，但是中央政府對(duì)原有的政策體系進(jìn)行的具體調(diào)整卻十分緩慢，因?yàn)榫唧w如何去改革，面對(duì)一個(gè)經(jīng)過(guò)十年折騰的體制——新在位的是沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的，上來(lái)的是被“打倒了”10 年的，并且大家都對(duì)國(guó)際社會(huì)的新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新知之甚少，因此潛在的地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。體制的慣性，會(huì)讓很多事成之后看上去很容易的政府改革與創(chuàng)新在當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中變得十分脆弱。一個(gè)習(xí)慣了按照習(xí)慣性標(biāo)準(zhǔn)去運(yùn)行的社會(huì)，最害怕的就是改變，雖然改變已經(jīng)成了共識(shí)。

這樣一來(lái)，無(wú)論是否可以形成“中國(guó)模式”這一概念，至少中國(guó)發(fā)展結(jié)構(gòu)形成了三個(gè)突出層面——三層路徑的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，它們構(gòu)成了我們探討中國(guó)地方行為（經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革、公共管理創(chuàng)新和政治民主嘗試）的整體性外在框架。

二、為何必要：權(quán)威保持穩(wěn)定下的中國(guó)改革

穩(wěn)定壓倒一切，這是中國(guó)改革開(kāi)放后不斷強(qiáng)調(diào)的議題，它是一直貫穿于改革開(kāi)放的中軸線，在這個(gè)線上下圍繞著“中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“社會(huì)治理格局變動(dòng)”兩條線。換句話說(shuō)，中國(guó)要解釋黨的領(lǐng)導(dǎo)和改革開(kāi)放兩個(gè)議題都“為何必要”，其選擇是在執(zhí)政黨權(quán)威保持穩(wěn)定下的改革開(kāi)放推進(jìn)。這構(gòu)成了實(shí)踐多元議題交叉重疊的第一個(gè)層面的政治框架。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心位置，是在建黨之后多次運(yùn)動(dòng)中反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)化的結(jié)果，主要是體現(xiàn)在：黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則；黨管干部的原則；黨管意識(shí)形態(tài)的原則；黨管重大決策的原則⑨。因此無(wú)論中國(guó)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提供政治支持，還是為地方的公共管理制度改革提供政治擔(dān)保，抑或?yàn)榈胤降恼伟l(fā)展的試驗(yàn)提供前途擔(dān)保，都面臨著巨大的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)性，因?yàn)閺?qiáng)大的組織力量可以讓任何一名干部“隨時(shí)隨地”地調(diào)換崗位和離開(kāi)任職區(qū)域。

1949年后的中國(guó)社會(huì)體制中，一個(gè)核心的關(guān)鍵點(diǎn)就是不管簡(jiǎn)政放權(quán)如何進(jìn)行，共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)位置沒(méi)有發(fā)生變化，也就是說(shuō)即使中央實(shí)行“向地方放權(quán)”，也可以隨時(shí)保有“集權(quán)調(diào)控”的權(quán)威。40余年來(lái)，在改革開(kāi)放的政策不斷推進(jìn)的同時(shí)，中央權(quán)威也一直在不斷強(qiáng)化。從改革開(kāi)放初期作為理路支撐的“新權(quán)威主義”⑩開(kāi)始，一直到今天，并沒(méi)有在執(zhí)政理念上有其他的理論來(lái)替代，也沒(méi)有回答當(dāng)初理論討論提出的威權(quán)主義是否要轉(zhuǎn)型以及如何轉(zhuǎn)型?的問(wèn)題，反而“新威權(quán)主義”的“威權(quán)”特征不斷加強(qiáng)。如果在具體管理上再不能動(dòng)搖，那么這一全面性權(quán)威就是“新威權(quán)主義”的典型。經(jīng)過(guò)20 世紀(jì)80年代末期事件之后，一度出現(xiàn)的政治改革快速進(jìn)展局面發(fā)生了改變，在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位上回避了所有可能挑戰(zhàn)的議題，即“中央權(quán)威”這一問(wèn)題不能動(dòng)搖（黨的領(lǐng)導(dǎo)和中央領(lǐng)導(dǎo)是一體兩面的問(wèn)題），其后明確了“五不搞”與“七確定”。

我們梳理一下中央權(quán)威的制度特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的核心是執(zhí)政黨的“政治權(quán)威不動(dòng)搖”，在這一前提下才能進(jìn)行其他議題的討論和發(fā)展。

（二）“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”：中心是重點(diǎn)

1979年3月30日，在北京召開(kāi)的理論工作務(wù)虛會(huì)上鄧小平同志代表中共中央作了題為《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》的講話，將中國(guó)共產(chǎn)黨一貫所強(qiáng)調(diào)的思想政治方面的原則概括為“四項(xiàng)基本原則”。這就是“第一，必須堅(jiān)持社會(huì)主義道路；第二，必須堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政；第三，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；第四，必須堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想”，并把它界定為“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的根本前提”。

鄧小平特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心，是堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“每個(gè)共產(chǎn)黨員不允許在這個(gè)根本立場(chǎng)上有絲毫的動(dòng)搖”。1987年10月中共十三大把“四項(xiàng)基本原則”寫(xiě)進(jìn)了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線中，即“領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把中國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而奮斗”（一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)）。1992 年10 月18 日，中共十四大把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論和黨的“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線正式載入黨章?。

“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的目標(biāo)不僅僅在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”這一中心大局，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一致性。因此，無(wú)論經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)過(guò)多少次短暫遲疑，依然保持了持續(xù)進(jìn)行的態(tài)勢(shì)。這突出地體現(xiàn)在鄧小平的“南方談話”等節(jié)點(diǎn)事件上。即使有強(qiáng)大的“左”的思潮存在，中央的基本戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移——執(zhí)政的中心已經(jīng)從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上來(lái)。

這構(gòu)成了第一層面的基本框架，就是中央繼續(xù)保持權(quán)威穩(wěn)定的前提下，進(jìn)行發(fā)展路線和發(fā)展方向的重大改革，形成了中國(guó)改革開(kāi)放的第一個(gè)驅(qū)動(dòng)力量，執(zhí)政黨的政治緊箍咒至少在形式上解除了。到了十九大以后，中共中央又提出了“第二次改革”與“改革開(kāi)放再出發(fā)”的政治命題。

（三）“五不搞”和“七確立”：意識(shí)形態(tài)的邊界

2011年中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)全國(guó)人大的法律途徑，確立了“中國(guó)特色政治文明”的國(guó)家原則，即“五不搞”和“七確立”?。

“五不搞”是指“不搞多黨輪流執(zhí)政，不搞指導(dǎo)思想多元化，不搞‘三權(quán)分立’和兩院制，不搞聯(lián)邦制，不搞私有化”?！捌叽_立”作為中國(guó)的“特色政治文明”不可動(dòng)搖的法制根基，是指“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法和法律的形式，確立了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，確立了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想的指導(dǎo)地位，確立了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的國(guó)體，確立了人民代表大會(huì)制度的政體，確立了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民、公民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，確立了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。到了中共十九大進(jìn)一步提出了“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的“全面領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制。

至此，黨的威權(quán)地位被十分明確地表達(dá)出來(lái)，并且在黨政分工上以部分領(lǐng)域的“黨政合一”的機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)替代了“黨政分開(kāi)”：黨從政治領(lǐng)導(dǎo)管大事演變到了“黨領(lǐng)導(dǎo)和管理一切”，執(zhí)政黨重新確立了自己的管理核心位置（與政治核心相對(duì)應(yīng)）。

分析至此，可以把中國(guó)改革開(kāi)放的必要前提總結(jié)為兩點(diǎn)：一是中央權(quán)威保持國(guó)家穩(wěn)定格局；二是中央對(duì)地方要放權(quán)，謀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三、何以可能：分層放權(quán)策略下的地方發(fā)展格局

如果僅僅聚焦于第一層面的結(jié)構(gòu)，我們無(wú)法解釋中國(guó)的發(fā)展結(jié)構(gòu)是如何生成的，因?yàn)樵谡谓Y(jié)構(gòu)的大背景下，40 余年的地方發(fā)展格局卻呈現(xiàn)“百花齊放”態(tài)勢(shì)，這主要是中央層面采取了分層放權(quán)的策略（而不是制度化意義上的分權(quán)）——讓各個(gè)地方成為國(guó)家改革開(kāi)放的多元承接平臺(tái)，構(gòu)成社會(huì)發(fā)展的直接動(dòng)力。地方格局主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的多元化

40余年來(lái)，中國(guó)從南到北形成了各具特色的地方模式，東部沿海區(qū)域特別凸顯，例如包含“深圳特區(qū)”“東莞模式”“順德模式”和“中山模式”的“珠江模式”，包含“溫州模式”“臺(tái)州模式”“寧紹平原”“義烏模式”和“杭嘉湖平原”的“浙江模式”，包含“蘇州模式”“昆山模式”和“蘇錫常區(qū)域”的“蘇南模式”；包含“膠東半島”“淄博萊蕪區(qū)域”的山東半島發(fā)展模式，以及“東北老工業(yè)基地”等。其中，很多模式是面臨著“結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型和重生”的“傳統(tǒng)模式”。

中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)的動(dòng)力是巨大的，也是革命性的。截至2019 年，“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了浙江全省65%的GDP、74%的稅收、77%的出口、87%的就業(yè)、91%的企業(yè)數(shù)量。2018 年中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)中，浙江占93席，連續(xù)20年居全國(guó)各省份之首”?。全國(guó)來(lái)看，2018 年廣東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值為5.26 萬(wàn)億，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)54.1%；福建則是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了全省67%的GDP，70%以上的稅收與80%以上的就業(yè)，市場(chǎng)主體占90%以上?。2018 年11月，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)座談會(huì)用“56789”概括了當(dāng)下中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，即“概括起來(lái)說(shuō)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)具有‘五六七八九’的特征，即貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量”?。如果加上40余年的發(fā)展，就是“456789”。由于我們習(xí)慣上在“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”范圍內(nèi)不包括外資經(jīng)濟(jì)，如果包括外資經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的就業(yè)、GDP與稅收，其規(guī)?？隙ǜ鼮榭捎^。

同時(shí)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)基本上還是集中在傳統(tǒng)自然資源以及依靠壟斷的行業(yè)里，因此，其作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的支撐力量的判斷，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的篩選。當(dāng)然，這些行業(yè)也容易給國(guó)家提供稅收，提供國(guó)家行政任務(wù)完成的載體，暫且拋開(kāi)其效率不言，例如高鐵的建設(shè)布局、高速公路的建設(shè)等基礎(chǔ)工程。

雖然社會(huì)輿論上一直擔(dān)心中國(guó)“國(guó)進(jìn)民退”，并且也的確有不斷的嘗試跡象，但是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的支持和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障卻沒(méi)有真正中斷過(guò)，即使在20 世紀(jì)90 年代初，鄧小平仍然通過(guò)“南方談話”這一方式強(qiáng)調(diào)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性。與此對(duì)應(yīng)的是俄羅斯持續(xù)堅(jiān)持“國(guó)進(jìn)民退”的策略，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”。此處引用2016 年的一個(gè)分析：“以大型國(guó)有企業(yè)為核心的‘國(guó)家資本主義’模式不僅沒(méi)有帶動(dòng)、反而制約著俄羅斯的發(fā)展和創(chuàng)新。以2003 年末的‘尤科斯事件’為標(biāo)志，俄羅斯政府推行了一種‘國(guó)家資本主義’的發(fā)展模式，大力扶植大型國(guó)有企業(yè)，力圖將它們作為‘經(jīng)濟(jì)引擎’實(shí)現(xiàn)‘趕超式發(fā)展’。但10 多年以后，這一模式的實(shí)際效果卻讓人大跌眼鏡。伊納澤姆采夫列（俄羅斯著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、后工業(yè)化社會(huì)研究中心主任）舉了一連串的數(shù)字來(lái)證明這一思路的失?。骸砹_斯最大的壟斷企業(yè)——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司2015 年的天然氣開(kāi)采量只有4140億立方米，遠(yuǎn)不及1999年的5450億立方米。而同一時(shí)期，卡塔爾的天然氣產(chǎn)量從240 億立方米提升至1770億立方米，銷(xiāo)售卻從未遭遇瓶頸；俄羅斯石油公司這些年間不斷吞并一切可能的石油資產(chǎn)，從尤科斯到伊捷拉天然氣運(yùn)輸公司，又在2013 年花550億美元買(mǎi)下了秋明-BP 石油公司，但如今自己的市值卻僅為340 億美元；被寄予厚望的對(duì)外經(jīng)濟(jì)銀行，經(jīng)過(guò)多年經(jīng)營(yíng)如今瀕臨破產(chǎn)，國(guó)家不得不拿出逾萬(wàn)億盧布加以拯救。俄羅斯技術(shù)公司除了履行那些掏空預(yù)算的軍事訂單外，幾乎一無(wú)所長(zhǎng)。’”?與此對(duì)應(yīng)的是：“在普京執(zhí)政年代，俄羅斯經(jīng)濟(jì)中發(fā)展最快的幾乎都是批發(fā)零售貿(mào)易、通信、私營(yíng)銀行等非國(guó)有行業(yè)，國(guó)有企業(yè)不僅效率低下，甚至成為腐敗的溫床，某種程度上，‘國(guó)家成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙’?！?這恰恰是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型成功的一個(gè)基本支撐點(diǎn)，無(wú)論漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型還是激進(jìn)式轉(zhuǎn)型的路徑選擇的問(wèn)題。

（二）地方社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異化

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化快速發(fā)展帶來(lái)了工業(yè)化和城市化的顯著性變化，使得中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人口流動(dòng)模式和人口居住模式發(fā)生了現(xiàn)代化與國(guó)際化的轉(zhuǎn)變，這才是對(duì)政黨執(zhí)政和政府管理模式帶來(lái)最大沖擊的因素，也構(gòu)成了中國(guó)治理現(xiàn)代化的底色。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同區(qū)域模式基礎(chǔ)上，地方社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的廣東、浙江、蘇南等地區(qū)不僅本地的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的分層，而且還集聚了大量的外來(lái)人口，導(dǎo)致了社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的多元。截至2018年，農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到了2.88億人。

而“截至2017 年底，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量超過(guò)2700 萬(wàn)家，個(gè)體工商戶超過(guò)6500 萬(wàn)戶，注冊(cè)資本超過(guò)165萬(wàn)億元”?。如果按照最簡(jiǎn)單的“三口之家”計(jì)算，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“資本主體”人口數(shù)量將為：（2700+6500）×3=27600萬(wàn)人。

這就是中國(guó)典型的兩個(gè)2.8 億左右人口結(jié)構(gòu)的變化，再加上其他社會(huì)人口的重新分層，整個(gè)社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)性的重組。很多研究與著作，都會(huì)談到這一結(jié)構(gòu)性變遷，但是這些人口對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，很多人并沒(méi)有真正地意識(shí)到，尤其是政黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部群體，他們?cè)谡摺皩?xiě)作型設(shè)計(jì)”上以此為開(kāi)頭——尊重多元社會(huì)的利益和參與，但是結(jié)論卻是導(dǎo)向另一個(gè)方向——如何更好地管理，至少如何“行政化吸納”進(jìn)來(lái)。

圖2 2008—2018年中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量變化圖

（三）地方政府管理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不同生成和地方化社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，對(duì)地方政府提出現(xiàn)代化的政策需求以及管理制度改革，這也是促使地方政府做出創(chuàng)新的最基本動(dòng)力，進(jìn)而在各種地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，形成了各個(gè)地方區(qū)域的公共管理結(jié)構(gòu)的多樣化。可以毫不諱言地講，從沿海的浙江到最西部的區(qū)域之間，政府管理的模式和干部群體理念的差異之大，并不亞于從美國(guó)到非洲。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟度不同，對(duì)政府管理的需求也不同，這就是地方政府現(xiàn)代化管理水平差異性的根本所在，不同地方政府對(duì)公共危機(jī)的反應(yīng)，充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，在這個(gè)意義上說(shuō)，一旦政治桎梏放開(kāi)，社會(huì)就開(kāi)始現(xiàn)代化進(jìn)程了，并且它是主動(dòng)現(xiàn)代化的，趨勢(shì)往往是不可逆的，它必然成為一個(gè)國(guó)際現(xiàn)代化體系的一部分，面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)也是一樣的。在這一點(diǎn)上，馬克思針對(duì)早期資本主義的發(fā)展就提出過(guò)國(guó)際化市場(chǎng)的必然性和必要性。政府管理的現(xiàn)代化則是被動(dòng)的、滯后的，因此，“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”是中國(guó)仍然要面臨的一個(gè)核心任務(wù)，又回到了鄧小平當(dāng)年的擔(dān)憂——政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系。即使治理體系在文件設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，但是“治理能力”能否隨之產(chǎn)生？這又需要地方政府進(jìn)行長(zhǎng)期的具體創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（四）地方社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府管理的多元，自然造成了各個(gè)地方治理結(jié)構(gòu)的差異，各個(gè)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)育也存在著很大的不同，各種傳統(tǒng)的因素沉淀、現(xiàn)代要素的產(chǎn)生和國(guó)際因素的影響糾纏在一起，導(dǎo)致了地方社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。

可以斷定，40余年改革發(fā)展和前十年計(jì)劃統(tǒng)一模式的一個(gè)最大差異，就在于允許地方區(qū)域的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣性，讓中國(guó)實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)外的各種發(fā)展機(jī)遇，因此，在這幾個(gè)基本結(jié)構(gòu)上，形成了地方支撐的“百花齊放”的中國(guó)發(fā)展格局。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)“地方化中國(guó)”的呈現(xiàn)，呼應(yīng)了一個(gè)超大規(guī)模社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展議題，使之成為可能。這個(gè)道理需要我們不斷地確認(rèn)和深化，而不是被其他議題所淹沒(méi)，否則，就無(wú)法真正理解中國(guó)40 余年的發(fā)展軌跡的邏輯結(jié)構(gòu)是如何生成的。

當(dāng)年習(xí)仲勛同志說(shuō)廣東要搞個(gè)“聯(lián)邦”，獲得發(fā)展機(jī)遇，鄧小平等人說(shuō)不要搞“聯(lián)邦”了，可以給點(diǎn)“特權(quán)”，這是一種策略權(quán)變下的“一黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方化發(fā)展”，也回應(yīng)了“不搞聯(lián)邦制”的理論困境與實(shí)踐空間。如果不進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謱臃艡?quán)，超大規(guī)模社會(huì)無(wú)法獲得發(fā)展可能性，進(jìn)而兩個(gè)張力結(jié)構(gòu)就會(huì)出現(xiàn)，這個(gè)壓力就留給了“央-地關(guān)系”來(lái)承接。

四、制度化分權(quán)的必要：“放權(quán)”下的結(jié)構(gòu)張力逐漸增加

在中央政治結(jié)構(gòu)可以隨時(shí)保持“集權(quán)”與“放權(quán)”的前提下，雖然有各種各樣的問(wèn)題，但中國(guó)政治結(jié)構(gòu)保持了基本穩(wěn)定，也形成了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。無(wú)論有什么樣的認(rèn)知分歧，這一觀點(diǎn)在很多討論中都是大家基本認(rèn)可的中國(guó)發(fā)展特征。發(fā)展的激勵(lì)主要來(lái)自于“央-地關(guān)系”中的“放權(quán)”，這構(gòu)成了一個(gè)重要的“驅(qū)動(dòng)輪”，但是在地方創(chuàng)新逐漸勃興的基礎(chǔ)上，第三個(gè)層面的結(jié)構(gòu)性張力就呈現(xiàn)出來(lái)，并且日益突出。我們?cè)谶@里討論激勵(lì)下的張力所在，因?yàn)檫@恰恰是政府創(chuàng)新的原因所在。

（一）以蘇聯(lián)為“榜樣”的1949—1978年

中華人民共和國(guó)在經(jīng)濟(jì)政治文化上全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，地方一律按照中央計(jì)劃和命令一致進(jìn)行工業(yè)化生產(chǎn)，地方政府和企業(yè)生產(chǎn)融為一體，國(guó)企干部和政府官員基本一致化，因此，中國(guó)也一度被人稱(chēng)為“小蘇聯(lián)”?。其中比較典型的就是“一五”計(jì)劃（1953—1957）期間以蘇聯(lián)技術(shù)指導(dǎo)和設(shè)備援助為主的156 項(xiàng)重點(diǎn)工程，奠定了中國(guó)的工業(yè)雛形?。我們?cè)谄渌胤揭灿懻摰?，?duì)蘇聯(lián)的“照搬”也是個(gè)“飛來(lái)峰”的命題，因?yàn)檎w性的制度照搬最后也遇到了“中蘇交惡”，雖然都是堅(jiān)持自己是真正的社會(huì)主義體制，對(duì)方是“修正派”，其后各自都采取了自己的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型之路。直至今日，俄羅斯的模式仍然搖擺在“傳統(tǒng)集權(quán)”與“國(guó)際化”之間，有人把俄羅斯體制稱(chēng)為“威權(quán)式民主”?或者“新封建主義”?，并且進(jìn)行了各種解釋。如果做一個(gè)比較分析，我們可以發(fā)現(xiàn)俄羅斯不缺乏中央大規(guī)模的放權(quán)，但缺乏第二個(gè)層面的結(jié)構(gòu)——地方的發(fā)展格局并沒(méi)有成熟。

（二）對(duì)世界體系快速融入的1978—2008年

中國(guó)開(kāi)始在經(jīng)濟(jì)上全面學(xué)習(xí)世界規(guī)則，尤其是加入WTO后，各個(gè)地方政府在政府行政管理上主動(dòng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，其中主要是英美等國(guó)的，但是中國(guó)在整體性政治體制上，不學(xué)習(xí)西方國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)。1989年的北京政治風(fēng)波之后，整個(gè)制度的穩(wěn)定性上升到極高的政治地位，形成了“維穩(wěn)體制”。幸運(yùn)的是，1992年鄧小平南方談話確立了“要防右，但主要是防左”的政治態(tài)度，確立了“基本路線一百年不動(dòng)搖”的政治信念，此后是1994年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立。即使面臨著政治氛圍的變化，最近的領(lǐng)導(dǎo)人表態(tài)依然是：“黨的十八大以來(lái)，我多次重申堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持‘兩個(gè)毫不動(dòng)搖’?！?/p>

此后，黨的十八屆三中全會(huì)提出，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)；公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯；國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。到了黨的十八屆四中全會(huì)，又提出要“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，清理有違公平的法律法規(guī)條款”。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)依法進(jìn)入更多領(lǐng)域，引入非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革，更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力”。黨的十九大把“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”寫(xiě)入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，作為黨和國(guó)家一項(xiàng)大政方針進(jìn)一步確定下來(lái)?。但是這些政策進(jìn)展，仍然是伴隨著另外一個(gè)政治權(quán)威強(qiáng)化的過(guò)程，不能孤立地看待。

（三）“兩個(gè)張力結(jié)構(gòu)”的逐步呈現(xiàn)

此后，中國(guó)社會(huì)發(fā)展逐漸形成了兩個(gè)結(jié)構(gòu)性緊張狀態(tài)：第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和地方社會(huì)發(fā)展的速度超越了地方政府管理的能力，形成第一個(gè)緊張的狀態(tài)；第二，地方政府的行政改革的速度超過(guò)了中央政府政治空間，形成第二個(gè)緊張的狀態(tài)。兩個(gè)緊張狀態(tài)，恰恰是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給中國(guó)政治與政府管理帶來(lái)的必然壓力結(jié)果，無(wú)所謂好壞，都必須面對(duì)和回答。這就需要從中央完全決定的“放權(quán)”策略走向制度化的“分權(quán)”制度戰(zhàn)略，讓張力在不同層面得到化解。

“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的2018 年講話”專(zhuān)門(mén)澄清了一些言論：“一段時(shí)間以來(lái)，社會(huì)上有的人發(fā)表了一些否定、懷疑民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的言論。比如，有的人提出所謂‘民營(yíng)經(jīng)濟(jì)離場(chǎng)論’，說(shuō)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完成使命，要退出歷史舞臺(tái)；有的人提出所謂‘新公私合營(yíng)論’，把現(xiàn)在的混合所有制改革曲解為新一輪‘公私合營(yíng)’；有的人說(shuō)加強(qiáng)企業(yè)黨建和工會(huì)工作是要對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行控制，等等。這些說(shuō)法是完全錯(cuò)誤的，不符合黨的大政方針。在這里，我要再次強(qiáng)調(diào)，非公有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用沒(méi)有變！我們毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策沒(méi)有變！我們致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會(huì)的方針政策沒(méi)有變！我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度寫(xiě)入了憲法、黨章，這是不會(huì)變的，也是不能變的。任何否定、懷疑、動(dòng)搖我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的言行都不符合黨和國(guó)家方針政策！所有民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家完全可以吃下定心丸、安心謀發(fā)展！”

任何言論（國(guó)家政策往往界定為“社會(huì)輿論”）都不會(huì)是無(wú)源之水，這些論調(diào)恰恰反映了這兩個(gè)張力結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的體現(xiàn)，如果無(wú)法形成有序的壓力化解結(jié)構(gòu)，國(guó)家往往會(huì)把帶來(lái)社會(huì)發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為“問(wèn)題的產(chǎn)生者”，以“老方式”解決。黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的公開(kāi)嚴(yán)肅反駁，說(shuō)明了國(guó)家政策會(huì)保持基本穩(wěn)定，尤其是在面臨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重壓力的環(huán)境下。

因此，中央政府通過(guò)“經(jīng)濟(jì)放權(quán)”來(lái)化解發(fā)展危機(jī)，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和恢復(fù)社會(huì)的任務(wù)轉(zhuǎn)移和分解到地方，通過(guò)“管理放權(quán)”來(lái)解決政府管理的低效和落后問(wèn)題，把政府改革的任務(wù)也默許放到地方政府去“試錯(cuò)”，所以地方政府在中國(guó)1978 年后40 余年進(jìn)程中就扮演著一個(gè)重要的角色。這也是中國(guó)地方政府創(chuàng)新40余年來(lái)一直持續(xù)呈現(xiàn)逐步增加的原因，這就為國(guó)家發(fā)展結(jié)構(gòu)的制度化“央地分權(quán)”提出了戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)型需求，要從策略發(fā)展到戰(zhàn)略。

五、結(jié)論：穩(wěn)定地方政府創(chuàng)新對(duì)超大規(guī)模社會(huì)發(fā)展的支撐功能

自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，中國(guó)地方政府在區(qū)域發(fā)展中的作用，一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的一個(gè)熱點(diǎn)研究領(lǐng)域，相關(guān)研究可以說(shuō)是不勝枚舉。

在中國(guó)40余年的發(fā)展歷程中，一個(gè)結(jié)構(gòu)化命題已經(jīng)形成：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要各個(gè)地方政府作出“在地化”的行政回應(yīng)模式（地方政府創(chuàng)新），尋找中央政策的“開(kāi)放空間”，如“打擦邊球”“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”（周雪光等）。而社會(huì)結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，也需要地方政府根據(jù)每一區(qū)域的具體社會(huì)狀態(tài)（區(qū)域發(fā)展），作出對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)重組后的政策應(yīng)對(duì)措施（地方治理）。因此，地方政府在這兩個(gè)壓力的激勵(lì)下“不得不”采取創(chuàng)新行動(dòng)。

中央政府一直在政策上強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮，構(gòu)成了以上結(jié)構(gòu)化命題成立的政策前提。當(dāng)然，這一政策一直存在，只是改革開(kāi)放后面臨著危機(jī)以后，才真的“做實(shí)”了。因此，我們需要在理論上解釋的問(wèn)題就是：國(guó)家宏觀制度設(shè)計(jì)與地方政府創(chuàng)新之間的互動(dòng)，呈現(xiàn)了什么樣的關(guān)系結(jié)構(gòu)？地方政府在區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中做出的不同創(chuàng)新行為選擇，對(duì)于中國(guó)整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)發(fā)揮了什么樣的功能、產(chǎn)生了什么樣制度性影響？這些問(wèn)題的界定也在一定程度上深化了開(kāi)頭提出的核心議題，直接決定著中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式合理性與持續(xù)性的解釋可能。

大量的地方政府創(chuàng)新個(gè)案，揭示了地方創(chuàng)新對(duì)于國(guó)家整體性發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響。本研究就是力圖在目前地方政府創(chuàng)新的個(gè)案式研究（idiographic）與量化分析的基礎(chǔ)上，嘗試進(jìn)行一些通則式（nomothetic）——規(guī)律性的解釋。我們?cè)谂卸ǖ胤秸畡?chuàng)新對(duì)整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了任務(wù)分解的前提下，在以上三個(gè)結(jié)構(gòu)的形成與互動(dòng)的基礎(chǔ)上，形成三個(gè)基本的理論判斷：

第一，地方政府的制度創(chuàng)新，尤其是涉及行政管理制度的創(chuàng)新，支撐了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地方社會(huì)發(fā)展模式的多元性，使得超大規(guī)模的國(guó)家發(fā)展任務(wù)能被分解，社會(huì)面臨的危機(jī)也能在地方化解，這是中央權(quán)威能夠放權(quán)的前提。

第二，地方政府創(chuàng)新的有效而合法的經(jīng)驗(yàn)，能被國(guó)家整體性制度所吸納，使得傳統(tǒng)僵化的國(guó)家集權(quán)體制能持續(xù)提供基本穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，讓“央-地關(guān)系”具有了適度活力。這也讓中央權(quán)威下的放權(quán)具有了績(jī)效基礎(chǔ)。

第三，地方政府創(chuàng)新結(jié)果具有問(wèn)題解決績(jī)效，也形成了問(wèn)題解決的啟示，因此具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，可以形成地方間的創(chuàng)新擴(kuò)展，從而為整個(gè)國(guó)家發(fā)展提供了地方自主性，讓“分步走”策略成為可能。這是從放權(quán)策略走向分權(quán)戰(zhàn)略的必要。

因此，問(wèn)題依然在于如何讓這一良好的態(tài)勢(shì)持續(xù)下去，這就回歸到了從“分層-放權(quán)”結(jié)構(gòu)走向“分層-分權(quán)”結(jié)構(gòu)的制度化。這直接關(guān)系到“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心命題。

注釋?zhuān)?/p>

①[以色列]尤瓦爾·赫拉利：《人類(lèi)簡(jiǎn)史：從動(dòng)物到上帝》，中信出版集團(tuán)2017年版，第59頁(yè)。

②[美]丹尼爾·勒納：《發(fā)展中地區(qū)的政治》，上海人民出版社2012年版。

③參見(jiàn)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900—1949年的華北》，江蘇人民出版社2010年版。

④在中華人民共和國(guó)成立之前，中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本特征是分散化發(fā)展和鄉(xiāng)村自治，但中國(guó)共產(chǎn)黨一經(jīng)在中國(guó)局部地區(qū)進(jìn)行執(zhí)掌政權(quán)，就開(kāi)始對(duì)基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，中國(guó)共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)時(shí)期，就著手改變基層社會(huì)控制力量，從而達(dá)到從“宗族到國(guó)家”的國(guó)家建設(shè)目的（張侃：《從宗族到國(guó)家：中國(guó)共產(chǎn)黨早期的基層政權(quán)建設(shè)——以1929—1934年的閩西贛南為中心的考察》，《福建論壇》（人文社科版），2002年第5期，第89-94頁(yè)；陳益元：《1949—1957 年中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)變遷：以湖南省醴陵縣為個(gè)案的研究》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》，2007 年第3 期；李文治：《明代宗族制的體現(xiàn)形式及其基層政權(quán)作用：論封建所有制是宗法宗族制發(fā)展變化的最終根源》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》，1988年第1期，第54-72頁(yè)）。中華人民共和國(guó)成立初期，根據(jù)1950年12月中央人民政府政務(wù)院公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（行政村）人民政府組織通則》，全國(guó)各地農(nóng)村普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（行政村）政權(quán)。1951 年4 月，中央人民政府政務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)的指示》，已經(jīng)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制。到1952 年，已有28 萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)了人民代表會(huì)議。1954 年9 月通過(guò)的中華人民共和國(guó)第一部憲法，規(guī)定了中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)的建制正式確立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建制在1958 年以后的20多年間被取消，由“政社合一”的人民公社體制所代替。1958 年底，全國(guó)共辦起了23630個(gè)人民公社，至1982 年，全國(guó)共有人民公社54352個(gè)。人民公社使得整體性建設(shè)具有徹底動(dòng)員和資源整合的社會(huì)組織基礎(chǔ)。它本質(zhì)上是依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的基層黨組織的體系化建設(shè)，按照“支部建在連上”的黨組織為中軸而建立起來(lái)的“一竿子插到底”的政權(quán)組織，真正徹底的國(guó)家一體化的“黨政合一”。

⑤林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000 年版，第369 頁(yè)。Pursiainen C，Pei M.Authoritarianism or Democracy？At the Crossroads of Post-Communist Modernisation. Palgrave Macmillan UK，2012.

⑥林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版，第308頁(yè)。

⑦馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，錢(qián)永祥等譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第199頁(yè)。

⑧鄧小平：“南方談話”，《中國(guó)改革開(kāi)放30年》（第一集），2008年。

⑨“黨管重大決策”的原則，體現(xiàn)在各級(jí)黨委的文件規(guī)定中的黨委對(duì)地方發(fā)展的重大事務(wù)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)，這些文件最后還會(huì)加上一句“黨委認(rèn)為重要的其他事項(xiàng)”。決策權(quán)，同時(shí)這些文件最后還會(huì)加上一句“黨委認(rèn)為重要的其他決策事項(xiàng)”。

⑩王滬寧：《政治民主和政治穩(wěn)態(tài)的相關(guān)分析》，《政治學(xué)研究》，1989 年第1 期，第36-43 頁(yè)；王滬寧：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治要求：新權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)》，1993 年第2 期，第3-7 頁(yè)；王滬寧：《論90年代現(xiàn)階段中國(guó)政治發(fā)展中的幾對(duì)關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》，1989 年第10 期，第14-19 頁(yè)；王滬寧：《新政治功能：體制供給和秩序供給》，《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》，1994 年第2 期，第69-77頁(yè)；王滬寧：《中國(guó)的行政發(fā)展：動(dòng)力與方向》，《天津社會(huì)科學(xué)》，1992 年第5 期，第4-9 頁(yè)；王滬寧：《中國(guó)九十年代的戰(zhàn)略抉擇：體制驅(qū)動(dòng)》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，1992 年第1 期，第2-10 頁(yè)；王滬寧：《社會(huì)主義民主政治發(fā)展的生態(tài)分析》，《天津社會(huì)科學(xué)》，1988 年第3 期，第22-27 頁(yè)；林尚立：《現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2013年第8期，第22-46頁(yè).

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