朱光輝

摘 要 近年來，隨著行政事業(yè)單位改革的逐步深入、社會的不斷進步，各階層對行政事業(yè)單位的履職能力和服務(wù)水平的要求越來越高，對其各項工作的規(guī)范化管理的關(guān)注度也越來越高，在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會急速轉(zhuǎn)型的時代面前，如何加強內(nèi)部控制、提高公共產(chǎn)品的服務(wù)水平，成為現(xiàn)階段行政事業(yè)單位發(fā)展急需解決的重要問題。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范文件實施以來，行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險防范和管控取得了初步成效，但絕大部分單位仍存在重視度不夠、制度建設(shè)流于形式、缺乏監(jiān)督等問題。本文提出提高單位履職能力和服務(wù)水平，保證業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)信息真實完整，防范舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果的策略。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制在我國的發(fā)展軌跡

改革開放以來，我國經(jīng)濟、社會取得了長足進步，為了保持這種良好的發(fā)展趨勢，加強行政事業(yè)單位自身建設(shè)，提高單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，國家相關(guān)部門先后出臺了一些政策文件。2012年，財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》;2015年12月，財政部針對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些問題，緊接著出臺了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》;2016年制定并印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)評價工作的通知》文件;2017年，制定并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》。近幾年從國家層面到社會層面，對事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品的服務(wù)能力和履行職責(zé)能力的要求越來越高，但是從目前各級行政事業(yè)單位落實內(nèi)部控制規(guī)范，實施內(nèi)部控制的效果質(zhì)量來看，仍有諸多不足之處。

（二）內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位來說，就像交通規(guī)則對于車輛、鐵軌對于火車那樣重要，能夠確保單位內(nèi)部各項事務(wù)運行在正確的軌道上。首先是能夠?qū)崿F(xiàn)合法合規(guī)性目標(biāo)，通過內(nèi)部控制建設(shè)，可以合理保證單位經(jīng)濟活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展，防范違法違規(guī)風(fēng)險;其次是能夠?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)安全性目標(biāo)，通過內(nèi)部控制建設(shè)可以合理保證國有資產(chǎn)的安全，防范資產(chǎn)損失風(fēng)險;再者是能夠?qū)崿F(xiàn)真實性目標(biāo)，內(nèi)部控制的實施可以合理保證單位財務(wù)信息的真實、完整;最后是能夠提示服務(wù)效率和效果，通過內(nèi)控建設(shè)可以提高行政事業(yè)單位履行公共服務(wù)職責(zé)使命的效率和效果。因此，必須深刻理解內(nèi)部控制的重要意義，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是大勢所趨、歷史發(fā)展之必然。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識薄弱

目前，現(xiàn)實狀況是很多單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制不了解或不清楚，仍停留在過去指揮型的管理模式上，停留在人管人的思維慣性軌道上。對內(nèi)控制度重要性的認(rèn)識不足、關(guān)注度不夠，這是單位內(nèi)部控制的首要問題。有些領(lǐng)導(dǎo)不清楚內(nèi)部控制的實質(zhì)，不了解內(nèi)部控制是用來干什么的，對于落實國家內(nèi)控規(guī)范缺乏足夠的重視。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)流于形式

由于對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的認(rèn)識不到位、理解不深刻，很多單位的內(nèi)部控制建設(shè)止步于墻面制度或手冊制度，認(rèn)為內(nèi)部控制就是把一些常規(guī)制度貼在墻面上，或者將這些墻面制度匯總裝訂成冊，開個會議提提要求，就是落實內(nèi)部控制制度。如果問任何一個事業(yè)單位負(fù)責(zé)人“你們單位有沒有內(nèi)部控制制度”，可能每個單位負(fù)責(zé)人都會說有，還會列舉單位有哪些制度、發(fā)放了多少本內(nèi)部控制手冊，甚至?xí)ьI(lǐng)大家到單位各個部門實地查看裝訂精美、安裝在墻面上的條框制度。

（三）內(nèi)控建設(shè)落后于社會的發(fā)展

隨著經(jīng)濟發(fā)展、改革的逐步深入，不論是行政機關(guān)還是事業(yè)單位，都必須要求某些職能緊跟經(jīng)濟、改革的形勢。一是要轉(zhuǎn)變履行職能的方式方法，二是要求相關(guān)的業(yè)務(wù)流程和服務(wù)流程不斷更新優(yōu)化。但是在很多部門和單位，履職方式方法仍停留為原模式、原方法，仍習(xí)慣于原流程、原狀態(tài)，內(nèi)控建設(shè)落后于社會的發(fā)展和進步。

（四）缺乏信息溝通和傳遞

內(nèi)部控制建設(shè)需要建立健全信息溝通和傳遞制度，當(dāng)今時代信息的及時有效溝通和傳遞是一個單位正常運行的重要保障，更是內(nèi)部控制起到有效作用的必要保障。但在實際工作中，很多單位存在信息溝通不暢、信息傳遞不及時的問題，甚至上級與下級之間、部門與部門之間存在信息壁壘，這是信息溝通和傳遞制度建設(shè)不到位的一種表現(xiàn)，這種情況會造成上下級之間、平行部門之間信息溝通障礙，如果發(fā)生重大事件，特別是突發(fā)的重大事件，不能及時傳遞到最高層，可能會造成不可想象的后果。

（五）有效監(jiān)督和評價缺失

單位內(nèi)部控制建設(shè)和運行需要進行內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部評價，以促進內(nèi)部控制的有效實施，但是在單位內(nèi)部監(jiān)督和評價缺失的情況下，更需要上級部門的外部監(jiān)督和評價，以推動單位內(nèi)部控制的建設(shè)和落實。比如有些單位的手冊或制度還是幾年前的，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)名單已經(jīng)物是人非，有的人退休、調(diào)離了，但其名字還在原單位墻上領(lǐng)導(dǎo)小組的名單中。

三、完善事業(yè)問題內(nèi)部控制的對策

（一）調(diào)動單位領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)生動力

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)是一種內(nèi)部行為，加強內(nèi)部控制的內(nèi)生動力應(yīng)當(dāng)來源于單位自身，單位外部任何試圖促使單位加強內(nèi)部控制的影響因素，在單位不具備內(nèi)生動力的情況下，都難以取得好的效果。因此領(lǐng)導(dǎo)層的態(tài)度顯得極為重要。單位負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的理解、認(rèn)識及重視程度顯得極為重要，只有領(lǐng)導(dǎo)層給予充分的重視、支持和參與，內(nèi)部控制的建設(shè)和運行才能取得較好的效果。

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)層要深刻地理解國家為什么要推進行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度，其次是想明白單位想要成長為什么樣的單位、達到什么戰(zhàn)略目標(biāo)，只有深刻理解國家的意圖和其本質(zhì)意義，才能從思想深處真正有動力重視內(nèi)控建設(shè)、評價、整改和提升，促進內(nèi)控建設(shè)落到實處，使單位實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）強化內(nèi)部控制實質(zhì)性建設(shè)

內(nèi)部控制建設(shè)對任何單位都非常重要，不僅需要完善的制度、合理的運行規(guī)則，更需要把制度、規(guī)則落實到每一項業(yè)務(wù)單元、活動單元，落實到單位各個層次、各個方向、各個領(lǐng)域;內(nèi)控建設(shè)不能停留在內(nèi)控制度本身，而是要把內(nèi)控制度嵌入每一個流程，真正實現(xiàn)內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性及目標(biāo)成本效益，并不斷檢驗修正完善，再檢驗再修正再完善，始終保持螺旋式上升。不同的單位需要根據(jù)自身的實際情況，制定完善適合本單位的內(nèi)部控制相關(guān)制度，可以利用外部專業(yè)力量，協(xié)助單位建立健全內(nèi)部控制體系。

要實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實質(zhì)性建設(shè)，首先單位領(lǐng)導(dǎo)層在思想上高度重視的同時，需要完成單位的頂層設(shè)計，優(yōu)化單位層面的控制環(huán)境，并為內(nèi)控制度的有效運行保駕護航，帶頭執(zhí)行，發(fā)揮模范作用;其次要調(diào)動全體職工的積極性，全員參與內(nèi)部控制建設(shè)，保證內(nèi)控建設(shè)的有效開展和落實;再者，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視引入教育機制和競爭機制，注重培訓(xùn)工作，提升全體人員服務(wù)技能，建立完善的獎懲晉升制度，提升履職能力和服務(wù)效率;最后還要重視對關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)風(fēng)險點的梳理，不能存在盲點，比如不相容崗位人員設(shè)置、關(guān)鍵崗位定期輪崗及強制性休假制度要得到有效落實和實質(zhì)性控制。

（三）堅持內(nèi)部控制建設(shè)與時俱進

內(nèi)控制度建設(shè)需要不斷往復(fù)循環(huán)地改進和提升，這就是遵循內(nèi)控的適應(yīng)性原則，要求行政事業(yè)單位要隨內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化，隨著政策變化而變化，緊跟形勢發(fā)展，著眼于單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷調(diào)整內(nèi)部控制制度。其不僅需要得到領(lǐng)導(dǎo)層的重視，還需要單位全體人員的參與，這樣才能在構(gòu)建內(nèi)部控制制度時及時掌握全面、真實的內(nèi)控信息和相關(guān)數(shù)據(jù)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)層制定出正確的決策，促進單位健康、穩(wěn)定運行和發(fā)展。

（四）加強信息有效溝通和傳遞

內(nèi)部控制建設(shè)、運行及監(jiān)督和評價都離不開信息的有效溝通。在信息溝通環(huán)節(jié)，既要注重上下層級的溝通，也要注重職能部門之間的溝通，內(nèi)控部門要注重對信息的搜集匯總，甄別對內(nèi)部控制建設(shè)和運行有用的信息，并且及時傳遞到領(lǐng)導(dǎo)層，這樣才能發(fā)揮其價值。

（五）強化監(jiān)督與評價的作用

首先要發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)的監(jiān)督評價作用。內(nèi)部監(jiān)督部門需要注重日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合，一般事項和重要事項要有所區(qū)別，重點審查內(nèi)部控制制度設(shè)計及運行、內(nèi)部控制制度的有效性。要發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)的監(jiān)督作用，對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行再控制。

其次要強化外部監(jiān)督的作用。上級行政事業(yè)單位要加強對本系統(tǒng)本部門所屬單位內(nèi)控情況的監(jiān)督檢查，監(jiān)督的結(jié)果要在一定范圍內(nèi)予以披露，要和考核考評掛鉤，和單位領(lǐng)導(dǎo)的提拔晉升掛鉤，倒逼下級單位、下級部門內(nèi)部控制的實質(zhì)性建設(shè)和有效運行。特別是對于內(nèi)控建設(shè)不到位、內(nèi)部監(jiān)督不到位的單位，更需要用外部監(jiān)督力量去強力推動和介入，更需要提高和加大外部監(jiān)督的頻率和力度，必要時可強制入軌。同時，應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的作用，必要時還可以聘請外部獨立第三方對單位內(nèi)部控制進行審計，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

四、結(jié)語

目前，在全新的時代背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)必須適應(yīng)時代發(fā)展的趨勢，緊隨內(nèi)外部環(huán)境的變化，進一步優(yōu)化內(nèi)部控制各項流程，不斷完善內(nèi)部控制機制體制，充分合理地保證行政事業(yè)單位的日常運行和可持續(xù)發(fā)展。制度建設(shè)的目的是解決問題，真正能夠起到作用的制度絕不是墻上的條框制度，也不是裝訂成冊的條文，而應(yīng)該是內(nèi)化于心的行為規(guī)范、鑲嵌在運行程序中的無形制衡，直至形成一種單位內(nèi)部文化?？床灰姷闹坪?，才是最好的制衡。有一句話叫“日用而不知”，就是最好的注釋。每個單位領(lǐng)導(dǎo)和管理人員都要充分重視內(nèi)部控制管理工作，全員參與、全方位滲透、全過程控制，努力使行政事業(yè)單位取得更長遠(yuǎn)的發(fā)展，提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力，進而促使我國經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位為江蘇省東海縣教育局）

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