毛素平

〔嘉興學(xué)院 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，浙江 嘉興 314001〕

一、引言

2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))正式發(fā)布，明確提出“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”“著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局”[1]。2019年財(cái)政部制定發(fā)布了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，提出“加強(qiáng)事業(yè)單位成本核算的主要目的是為了提升單位內(nèi)部管理水平和運(yùn)行效率”[2]。因此，對(duì)于高校來說，教育成本的核算及績效考評(píng)不是最終目的，而是提高資源配置效率、合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及完善預(yù)算績效管理的重要手段和措施。要想充分發(fā)揮成本核算的功能效用，其前提是必須建立起合理、科學(xué)、可行性高的教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系。本文就高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建問題做些探析。

二、高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

目前學(xué)界對(duì)高校教育成本的研究大多集中在教育成本核算方面，而對(duì)教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的研究不多，主要從狹義教育成本和廣義教育成本兩個(gè)維度進(jìn)行研究。如馬發(fā)生將教育成本與戰(zhàn)略成本進(jìn)行區(qū)分，將廣義的教育成本作為高校戰(zhàn)略成本進(jìn)行研究，并提出了從投入維度、產(chǎn)出維度和風(fēng)險(xiǎn)維度來建立高校戰(zhàn)略成本管理績效考評(píng)體系[3]；馬璐璐主要從狹義教育成本角度，側(cè)重于對(duì)教學(xué)成本核算的成本考核進(jìn)行研究，提出將作業(yè)成本法運(yùn)用到高校成本考核中，計(jì)算出成本指標(biāo)來衡量各學(xué)院和各類型學(xué)生的成本情況。[4]

在對(duì)教育成本績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究方面，政府成本績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究可以為高校提供有益的借鑒。如覃雄彪提出，應(yīng)從成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、成本效率評(píng)價(jià)指標(biāo)、成本效益評(píng)價(jià)指標(biāo)三個(gè)維度來設(shè)計(jì)政府成本管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以反映政府成本管理的績效水平[5]；趙愛英和馬曉娟提出，優(yōu)化政府績效評(píng)估體系，應(yīng)以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系和將政府績效評(píng)價(jià)為先導(dǎo)，構(gòu)建政府成本會(huì)計(jì)體系[6]。

總之，廣義的教育成本考核指標(biāo)研究更側(cè)重事前控制，指標(biāo)設(shè)計(jì)上與高校發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)，主要解決的是教育成本績效指標(biāo)的構(gòu)建問題。該類研究主要是為了滿足外部績效評(píng)價(jià)需求，以單位整體作為成本績效考評(píng)指標(biāo)的構(gòu)建對(duì)象。而狹義的教育成本考評(píng)指標(biāo)研究側(cè)重于事后考核及評(píng)價(jià)，更注重研究教育成本核算結(jié)果，雖兼顧了內(nèi)部和外部成本評(píng)價(jià)需求，但對(duì)成本績效指標(biāo)與高校發(fā)展目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度研究不夠深入。不同層次的高校，教育資源與管理理念不同，對(duì)高校教育成本績效的考評(píng)需求也必然不同，因此構(gòu)建普遍適用的高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系有一定的現(xiàn)實(shí)難度。

三、構(gòu)建高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，隨著綜合國力的不斷增強(qiáng)，我國高等教育的辦學(xué)規(guī)模和經(jīng)費(fèi)開支水平顯著提高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1978年至2018年40年間，我國高等院校數(shù)量由598所增加到2663所，增長了4倍多，高等教育毛入學(xué)率從1.55%增加到48.1%,增長了30多倍。與此同時(shí)，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入已經(jīng)超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，公共財(cái)政教育支出也已經(jīng)占到了政府的財(cái)政支出總量的14%以上。[7]

隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，高等教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)使用效率越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。一方面，我國高等教育發(fā)展水平與世界先進(jìn)水平相比還有一定的差距，高校事業(yè)發(fā)展需要大量資金投入；另一方面，由于現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度，很難再通過大幅增加經(jīng)費(fèi)撥款的方式促進(jìn)高等教育發(fā)展。因此，最大限度利用現(xiàn)有資源成為高校注重成本績效管理的內(nèi)生動(dòng)力。由于高校的公益性辦學(xué)屬性及財(cái)政撥款體制，導(dǎo)致高校的成本績效管理意識(shí)相對(duì)淡薄，成本績效考評(píng)指標(biāo)體系與企業(yè)相比有很大的差距，構(gòu)建系統(tǒng)的教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系有一定難度。

1.沒有形成統(tǒng)一的核心考評(píng)指標(biāo)

對(duì)企業(yè)而言，與成本緊密相關(guān)的核心績效指標(biāo)是利潤。因此，關(guān)注價(jià)值提升與成本規(guī)劃是企業(yè)績效管理的顯著特點(diǎn)。而高校最重要的任務(wù)是育人，育人成果很多時(shí)候難以價(jià)值量化，且衡量指標(biāo)無法統(tǒng)一，不同業(yè)務(wù)條線的成本績效有不同的考核指標(biāo)。因此，高校公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出績效核心評(píng)價(jià)指標(biāo)不凸顯，成本績效指標(biāo)導(dǎo)向難以聚焦。

2.考評(píng)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步優(yōu)化

目前針對(duì)高等教育進(jìn)行的各類考核以及評(píng)估中，資金投入絕對(duì)量都是一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。而且，投入年年有增量，增長比例高低等指標(biāo)一定程度上代表了高校對(duì)某類業(yè)務(wù)的重視程度。筆者認(rèn)為，這既不科學(xué)也是不可持續(xù)的。因?yàn)楦咝５慕逃聵I(yè)投入不可能無限增長。另外，高校發(fā)展階段和戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整，也必然會(huì)導(dǎo)致資源配置的結(jié)構(gòu)調(diào)整。片面地以資金投入絕對(duì)值作為考核指標(biāo)，而忽略了資金使用效益和效率評(píng)價(jià)，客觀上給高校教育成本績效的考評(píng)，特別是資源優(yōu)化配置造成了一定障礙。

3.成本績效考評(píng)的期間難以合理確定

高校的育人成果很多難以在短期內(nèi)以量化體現(xiàn)。統(tǒng)一的成本績效指標(biāo)考評(píng)容易讓部門管理者只注重短期目標(biāo)，而忽略了高等教育的根本目的，一定程度上造成短視行為，這對(duì)高等教育的影響是深遠(yuǎn)的，也是不可取的。但是，過多考慮育人成果的實(shí)現(xiàn)區(qū)間問題，容易進(jìn)入無法真正開展成本績效考核的誤區(qū)。高校除了日常維持經(jīng)費(fèi)投入外，其他如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、高層次人才引進(jìn)的投入績效等需要幾年甚至更長的培育期，所以，簡單地以自然年度評(píng)價(jià)其成本績效就不夠合理，而成本分?jǐn)倳r(shí)也難以預(yù)計(jì)收益實(shí)現(xiàn)年限，這就需要在成本績效考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)站位更高，目標(biāo)更明確，方法更合理，措施更科學(xué)。

本文主要從高校內(nèi)部教育成本績效考評(píng)需求角度，以業(yè)務(wù)活動(dòng)類型、內(nèi)部組織部門等作為成本績效考評(píng)指標(biāo)的構(gòu)建對(duì)象，探析如何構(gòu)建動(dòng)態(tài)科學(xué)的高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系，為優(yōu)化資源配置，提高教育資源使用效率提供參考。

四、高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)是學(xué)校及各部門發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，也是指揮棒。筆者認(rèn)為，成本績效考評(píng)指標(biāo)體系在優(yōu)化資源配置、提高資源使用效益效率中充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵，在于指標(biāo)構(gòu)建時(shí)應(yīng)遵循以下原則：

1.與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合

高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的建立，必須與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合，以內(nèi)涵價(jià)值提升為目標(biāo)。在有限的資源條件下，充分發(fā)揮成本績效考評(píng)這根指揮棒的導(dǎo)向作用。只有明白了高校短期及中長期發(fā)展目標(biāo)是什么，才能在資源分配時(shí)做到重點(diǎn)突出，目標(biāo)聚焦，才更有勇氣和魄力做到“斷舍離”，真正實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事。

2.以綜合性績效考評(píng)為核心

高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的建立，必須構(gòu)建基本指標(biāo)和附加指標(biāo)相結(jié)合的綜合性績效考評(píng)指標(biāo)體系。從指標(biāo)設(shè)計(jì)總體思路上來說，應(yīng)從資金(或成本、支出)投入、績效產(chǎn)出維度綜合考慮，同時(shí)根據(jù)部門重點(diǎn)任務(wù)，基本指標(biāo)應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，附加指標(biāo)可做動(dòng)態(tài)調(diào)整。這樣，既保證了成本績效考評(píng)目標(biāo)導(dǎo)向與高校發(fā)展規(guī)劃的一致性，又一定程度上體現(xiàn)了部門發(fā)展空間的個(gè)性需求，從而增加指標(biāo)體系的可操作性。

3.設(shè)計(jì)可計(jì)量性的考評(píng)指標(biāo)

成本績效考評(píng)指標(biāo)的可計(jì)量性，是指標(biāo)設(shè)計(jì)能否發(fā)揮可操作性作用的重要因素。所以當(dāng)前教育成本績效考評(píng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化，指標(biāo)不定量化就會(huì)難以操作，或形同虛設(shè)。因此，當(dāng)前在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，定性指標(biāo)設(shè)計(jì)要適度，盡量轉(zhuǎn)化為可計(jì)量的定量指標(biāo)。但等條件進(jìn)一步成熟后，根據(jù)高等教育服務(wù)的特性，還可以在可計(jì)量價(jià)值指標(biāo)的基礎(chǔ)上，加入定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，如服務(wù)質(zhì)量、管理規(guī)范化、改革創(chuàng)新性等。

4.強(qiáng)化成本績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用

要達(dá)到教育成本內(nèi)部控制的目的，就必須有效運(yùn)用成本績效考評(píng)結(jié)果，將教育成本績效考評(píng)結(jié)果與部門績效考核、預(yù)算管理掛鉤。只有這樣，才能通過成本績效考評(píng)指標(biāo)這個(gè)紐帶，更好地將高校發(fā)展目標(biāo)與部門的具體目標(biāo)聯(lián)系起來，讓成本績效考評(píng)指標(biāo)體系充分發(fā)揮指揮棒作用，實(shí)現(xiàn)資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高?？沙掷m(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

五、高校教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本框架

在實(shí)踐中，高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校中長期發(fā)展戰(zhàn)略以及學(xué)校的資源情況，建立起多層次、多維度獎(jiǎng)懲結(jié)合的成本績效考評(píng)機(jī)制。否則，學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)得不到實(shí)質(zhì)性提升，可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展可能也無法得到保障。

1.教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的基本指標(biāo)構(gòu)建

為全面落實(shí)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合部門(學(xué)院)的工作特點(diǎn)，應(yīng)建立起以基本指標(biāo)為基礎(chǔ)、附加指標(biāo)為補(bǔ)充的分類考核和評(píng)價(jià)的成本績效控制機(jī)制。而從內(nèi)部成本控制角度出發(fā)設(shè)計(jì)的成本績效考評(píng)指標(biāo)體系，考評(píng)對(duì)象的核心指標(biāo)必須是該部門單位可控成本，間接分?jǐn)偝杀緫?yīng)由間接費(fèi)用責(zé)任單位控制，同時(shí)應(yīng)充分考慮部門單位實(shí)現(xiàn)學(xué)?？傮w目標(biāo)的任務(wù)側(cè)重，以目標(biāo)成果為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核，突出目標(biāo)。因此，可按業(yè)務(wù)活動(dòng)類型構(gòu)建教學(xué)中心、科研中心、行政中心、社會(huì)服務(wù)中心、后勤中心等成本績效考評(píng)中心。這是一項(xiàng)最重要的成本績效控制的基礎(chǔ)工作。如表1所示：

表1 高校成本績效考評(píng)基本指標(biāo)構(gòu)建例表

2.教育成本績效考評(píng)指標(biāo)體系的附加指標(biāo)構(gòu)建

附加指標(biāo)的構(gòu)建可以更好地體現(xiàn)部門單位的資金使用情況，為更科學(xué)分配資源提供依據(jù)。為了避免單一成本指標(biāo)考核影響學(xué)校事業(yè)發(fā)展，在附加指標(biāo)構(gòu)建時(shí)要從資金使用效率以及績效產(chǎn)出角度多加考慮。

對(duì)于教學(xué)中心、教學(xué)管理和學(xué)生管理部門來說，可以增加單位教學(xué)成果成本指標(biāo)，將教學(xué)成果按規(guī)定折算為分值，除生均成本指標(biāo)外，增加產(chǎn)出指標(biāo)。針對(duì)有些教學(xué)管理部門重資金二次分配輕資金使用監(jiān)督的問題，可以增加資金執(zhí)行率等指標(biāo)。

對(duì)于科研管理部門以及科研專職機(jī)構(gòu)來說，為了盡量杜絕科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范的問題，可以增加違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目率作為反向指標(biāo)；針對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率低等問題，可以增加科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率作為附加指標(biāo)。

在構(gòu)建行政中心的附加指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該根據(jù)職能部門的工作職責(zé)進(jìn)一步細(xì)分，對(duì)有重點(diǎn)突破任務(wù)的職能部門，可以增加成本包干附加指標(biāo)；對(duì)于一般的服務(wù)保障類職能部門，則可以增加資金節(jié)約率指標(biāo)。從而調(diào)動(dòng)不同職能部門的工作積極性和創(chuàng)造性。

總之，不同的成本績效考評(píng)中心在設(shè)置附加指標(biāo)時(shí)，必須結(jié)合不同部門的職能定位來合理設(shè)計(jì)基本指標(biāo)和附加指標(biāo)的結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生成本績效綜合指標(biāo)結(jié)果，再通過綜合績效指標(biāo)結(jié)果的應(yīng)用最終實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

六、高校教育成本績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用

構(gòu)建以內(nèi)部成本績效控制為需求的成本績效考評(píng)指標(biāo)體系，最主要的目的不是單純?yōu)榱私档统杀荆菍?shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)籌集約，提升資源的使用效率。因此，成本績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果應(yīng)用與部門單位目標(biāo)任務(wù)考核結(jié)果應(yīng)用之間既有密不可分的聯(lián)系，又有顯著的區(qū)別。部門單位目標(biāo)任務(wù)考核的直接結(jié)果是對(duì)個(gè)人或部門的獎(jiǎng)懲，而成本績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用以此為基礎(chǔ)，更注重資金使用效率和風(fēng)險(xiǎn)控制，最終實(shí)現(xiàn)單位資源統(tǒng)籌集約，集中力量辦大事。

高校運(yùn)用教育成本績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果時(shí)，應(yīng)將各成本績效考評(píng)中心分成兩大類：一類是教學(xué)中心、科研中心和社會(huì)服務(wù)中心，該類考評(píng)中心又需細(xì)分為完成目標(biāo)任務(wù)單位和未完成目標(biāo)任務(wù)單位；另一類為行政中心和后勤中心，該類成本績效考評(píng)中心為綜合目標(biāo)任務(wù)單位。在考評(píng)結(jié)果應(yīng)用時(shí)還需要通過大量調(diào)研和測(cè)算，可參考同類高校同類指標(biāo)數(shù)值，根據(jù)本單位歷年指標(biāo)平均數(shù)進(jìn)行修正后設(shè)置各類成本績效指標(biāo)允許浮動(dòng)區(qū)間和成本績效考評(píng)單位的標(biāo)準(zhǔn)成本，每年滾動(dòng)調(diào)整，使指標(biāo)考評(píng)更具操作性和可比性。如表2所示：

表2 高校成本績效指標(biāo)考評(píng)結(jié)果應(yīng)用表

相對(duì)于企業(yè)來說，公立高校的資金來源比較固定，特別是對(duì)于普通本科高校來說，拓展資金渠道的途徑有限。而且，高校對(duì)公共服務(wù)的定價(jià)也與企業(yè)不同，無法根據(jù)畢業(yè)生能力高低、受就業(yè)市場(chǎng)歡迎程度等來調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所以，高校教育成本績效指標(biāo)的構(gòu)建和考評(píng)，最主要是解決如何用相對(duì)固定的資源更好地實(shí)現(xiàn)高校自身的發(fā)展規(guī)劃問題。只有把成本績效考評(píng)指標(biāo)與目標(biāo)任務(wù)考核指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，利用考評(píng)結(jié)果積極引導(dǎo)各部門(單位)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)更加注重成本績效管理，發(fā)揮潛能，通過資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能更好地促進(jìn)高校各項(xiàng)事業(yè)的良性高質(zhì)量發(fā)展。