上海率先立法保護(hù)古老魚類中華鱘

仲穎

中華鱘種群自白堊紀(jì)延續(xù)至今，已有1.4億年，是地球上最古老的魚類之一。對中華鱘的研究，尤其是在研究生物進(jìn)化、地質(zhì)、地貌、海浸、海退以及地球變遷等方面具有難以估量的科學(xué)、生態(tài)和社會價(jià)值。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，中華鱘種群數(shù)量急劇下降，2010年中華鱘被世界自然保護(hù)聯(lián)盟列為極危級保護(hù)物種。如何保護(hù)中華鱘，從根本上避免它走向功能性滅絕？立法保護(hù)是一項(xiàng)重要舉措。2020年5月14日，上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱“條例”），并將于6月6日起在上海正式實(shí)施，這是全國率先對長江流域特定物種保護(hù)的地方性立法。在此前的常委會會議分組討論中，委員們圍繞“條例（草案）”提出了不少修改意見。

立法：上海為何率先保護(hù)中華鱘

“從2014年開始，我們在長江口連續(xù)幾年沒有發(fā)現(xiàn)中華鱘的幼魚。”據(jù)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員介紹，野生中華鱘族群的生存狀況非常嚴(yán)峻，“2014年、2016年、2018年、2019年，四年都沒有發(fā)現(xiàn)幼魚。我們查了一下資料，主要是跟它產(chǎn)卵有關(guān)。最新數(shù)據(jù)顯示：截止到2013年，產(chǎn)卵的中華鱘已經(jīng)不足一百尾了，而且不是每條魚都參與產(chǎn)卵，現(xiàn)在專家研究出來雌雄比是1∶10”。近年來，由于長江流域水域環(huán)境狀況的巨大變化，水生生物資源急劇衰退，中華鱘數(shù)量正大幅減少。

中華鱘是一種隸屬于鱘形目、鱘科、鱘屬的大型溯河洄游產(chǎn)卵魚類。每年6月至8月，中華鱘成體會從海洋進(jìn)入長江口上溯3000多公里至長江上游進(jìn)行產(chǎn)卵繁殖，孵化后的中華鱘幼魚于產(chǎn)卵次年5月至9月再經(jīng)過長江口進(jìn)入海洋中生長發(fā)育。在中華鱘的整個(gè)生命周期中，長江（上海段）水域?qū)λ某砷L有著特殊的意義?！霸诔婶~進(jìn)入長江洄游的時(shí)候，必須要在長江口停留，在這里要做產(chǎn)卵前的能量積蓄。另外幼魚在回歸大海的時(shí)候，也必須在長江口逗留相當(dāng)長的時(shí)間，以便在此水域進(jìn)行生理的適應(yīng)過程。這個(gè)過程有好幾個(gè)月，甚至半年左右的時(shí)間。這也就意味著長江口水域?qū)χ腥A鱘保護(hù)的重要性不言而喻?！睂徸h中，上海市人大常委會委員李富榮將上海為什么要率先立法推動中華鱘的保護(hù)，做了闡述。

上海市人大常委會的委員們認(rèn)為，條例的制定體現(xiàn)了上海城市的精神，長江（上海段）水域的保護(hù)有特殊意義，上海做得好了，可以為全流域的相關(guān)環(huán)境保護(hù)作出好榜樣。條例既是宣示性的，也是在法制效能上很有必要的地方立法。

在肯定上海主動作為的同時(shí)，上海市人大常委會委員葉青還提出上海要考慮到做這件事的難度，“中華鱘的生活區(qū)域遠(yuǎn)超上海直接管轄的范圍”，雖然條例（草案）對中華鱘協(xié)作保護(hù)做了規(guī)定，如開展執(zhí)法合作、科研合作、救助合作等，但是他表示，物種的保護(hù)還需要更多方面的配套、協(xié)調(diào)，“中華鱘資源調(diào)查的合作要不要？環(huán)境監(jiān)測，對水質(zhì)的要求很高，水是流動的，生態(tài)修復(fù)合作要不要？”他建議相關(guān)的省份能夠聯(lián)動合作。

“這幾年很時(shí)髦的立法就是區(qū)域立法。這個(gè)項(xiàng)目我認(rèn)為可以把它做大一點(diǎn)，以此作為一個(gè)起點(diǎn)，搞成一個(gè)區(qū)域合作立法項(xiàng)目。不然我們在這里規(guī)定了一些東西，在上海這段能夠執(zhí)行，到了鎮(zhèn)江南京以后，人家各管一段，你管不了人家?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯瘑T毛放表示。

思路：全社會共同參與保護(hù)

中華鱘的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，全社會的參與正日益廣泛、深入?！拔覀兪菑奈锓N保護(hù)到棲息地保護(hù)，從棲息地保護(hù)到系統(tǒng)保護(hù)，從系統(tǒng)保護(hù)再到社會保護(hù)，這樣轉(zhuǎn)變的。無論是中華鱘的物種，還是就長江口其棲息地環(huán)境的監(jiān)測，以及棲息地環(huán)境的修復(fù)等工作，我們都做得卓有成效，在全國范圍內(nèi)比較領(lǐng)先的?！鄙虾Ｊ修r(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員向記者介紹了這些年保護(hù)思路的演變。

這樣的思路在立法中得以強(qiáng)化。條例（草案）從充分調(diào)動各方面的積極性，形成工作合力的角度，明確了上海市中華鱘保護(hù)實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會共同參與的保護(hù)體制。

在部門分工負(fù)責(zé)方面，除了涉及上海市漁業(yè)行政主管部門外，還包括規(guī)劃資源、住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)（海洋）、交通、綠化市容、市場監(jiān)管、公安、應(yīng)急、海事等眾多部門。

上海市人大常委會委員田春華認(rèn)為，條例（草案）中動員社會力量，讓社會各部門共同參與保護(hù)的內(nèi)容上相對比較薄弱。審議中，有的委員還提出中華鱘保護(hù)涉及多個(gè)行政部門，建議完善優(yōu)化相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。還有委員建議加強(qiáng)中華鱘保護(hù)，增加行政保護(hù)與司法保護(hù)銜接的內(nèi)容。

對此，目前通過的條例明確：市漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立與綠化市容（林業(yè)）、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)行政管理部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)作開展信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、突發(fā)事件應(yīng)對等工作，共同做好中華鱘保護(hù)與管理。

上海市漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的工作銜接，依法及時(shí)打擊危害中華鱘保護(hù)的犯罪行為。

保護(hù)：重視兼顧生態(tài)環(huán)境中其他關(guān)聯(lián)物種

具體到保護(hù)措施的設(shè)定，條例（草案）對中華鱘的資源調(diào)查、增殖放流、捕捉管理、收容救護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面做了專門規(guī)定，旨在為中華鱘創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，最終提高其種群的數(shù)量。

長江水域生態(tài)環(huán)境是中華鱘世代繁衍生息的基礎(chǔ)，如何維護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善中華鱘的棲息條件是委員們關(guān)注的重點(diǎn)。上海市人大常委會委員毛放表示，在中華鱘的棲息環(huán)境中，其他的物種也很重要，“什么是中華鱘的生態(tài)環(huán)境？這個(gè)生態(tài)環(huán)境有水、水草、海水和江水之間的關(guān)系，它也有一個(gè)食物鏈。我們在法規(guī)上要注意延伸，要把保護(hù)中華鱘拓展到保護(hù)長江珍稀動物、珍稀魚類、珍稀生物，這樣給人感覺我們不僅是保護(hù)了中華鱘，也保護(hù)了我們的母親河?！?/p>

為了防止工程建設(shè)活動破壞中華鱘的生存環(huán)境，條例（草案）規(guī)定實(shí)施開發(fā)利用活動或者工程建設(shè)項(xiàng)目可能對中華鱘產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定編制專題論證報(bào)告，并將其納入環(huán)境影響報(bào)告書（表）。

對此，有的委員提出，環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)該明確不同等級，比如滿足什么樣的條件可以來開發(fā);哪些活動是不被允許的等，以此作為項(xiàng)目批準(zhǔn)的條件和驗(yàn)收的內(nèi)容。

為此，目前通過的條例明確：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書（表）未依法經(jīng)審批部門審查或者未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

針對增加生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的建議，表決通過的條例明確任何單位和個(gè)人，違反生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，除依法承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任外，造成中華鱘棲息水域生態(tài)環(huán)境損害的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

規(guī)范：誤捕誤食行為需明確責(zé)任認(rèn)定

近年來，我國國民對中華鱘的保護(hù)意識逐年加強(qiáng)，參與水生野生動物保護(hù)的積極性不斷提高。但非法捕撈、誤捕等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。為此，條例（草案）明確禁止捕捉、殺害中華鱘。因科研等特殊情況必須捕捉的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得特許捕捉證。

“中華鱘的捕捉證與一般漁業(yè)捕撈證一定要有區(qū)別?！绷纸芪瘑T提出，“特許捕捉證只能發(fā)給單位?！?/p>

條例（草案）還提出了一系列禁止行為，包括禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用中華鱘及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買中華鱘及其制品。

上海市人大常委會委員錢耀忠提出這樣的疑問，“禁止生產(chǎn)經(jīng)營中華鱘制作的食品，是指食品不能吃，還是不能制作？禁止為食用非法購買的中華鱘，如果不是為了食用就可以購買中華鱘嗎？我覺得所有的出售、購買都應(yīng)該統(tǒng)統(tǒng)禁止”。他建議禁止行為要清清楚楚，要很堅(jiān)決、很果斷地給大家一個(gè)明確的信號。

針對委員們的意見，表決通過的條例對禁止行為作了進(jìn)一步明確，包括禁止生產(chǎn)、出售、收購、運(yùn)輸、食用中華鱘及其制品制作的食品。禁止非法出售、收購、運(yùn)輸、利用中華鱘及其制品。禁止利用中華鱘及其制品的名義進(jìn)行營銷宣傳等行為。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com