祁雪瑞

2019年，第三次修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地法》），在第六十二條集中規(guī)定了對(duì)宅基地的管理內(nèi)容，確定了縣級(jí)人民政府應(yīng)保障農(nóng)村村民戶有所居、一戶一宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃應(yīng)改善村民居住環(huán)境、村民自愿有償退出宅基地，國(guó)家鼓勵(lì)盤(pán)活利用閑置宅基地等原則。在以上原則和鄉(xiāng)村振興的背景下，如何管好用好宅基地，助力鄉(xiāng)村地域內(nèi)的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，是我們面臨的新課題。

宅基地是保障生活的財(cái)產(chǎn)也是改善生活的資產(chǎn)

2020年，全面脫貧以后決策管理更應(yīng)注重宅基地的資產(chǎn)性質(zhì)。國(guó)家對(duì)宅基地的管控經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段，即只能自用、村集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和更大范圍流轉(zhuǎn)階段。宅基地從建國(guó)初期的土地私有制演變成集體所有制，公有制的性質(zhì)延續(xù)至今。

當(dāng)前，國(guó)家為了振興鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民，鼓勵(lì)盤(pán)活宅基地，將宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分，并在2015年出臺(tái)了宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)政策，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大授權(quán)，在確定的試點(diǎn)地區(qū)，暫停執(zhí)行《土地法》的有關(guān)條款，以盤(pán)活為宗旨，充分放開(kāi)對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，使其類(lèi)似于所有權(quán)的權(quán)能，賦予使用權(quán)人完整的權(quán)利束。宅基地由靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)變?yōu)榭闪鲃?dòng)的財(cái)產(chǎn)，甚至是作為生產(chǎn)資料的資產(chǎn)，其權(quán)能大大豐富，給農(nóng)民帶來(lái)了福音。2018年，中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)了宅基地三權(quán)分置。2019年，中央又提出“拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容”的要求。在非試點(diǎn)地區(qū)，決策者也在依據(jù)鼓勵(lì)適度放活的立法精神，深入研究放活的路徑和措施。比如，將閑置宅基地改造成旅游民居、共享農(nóng)屋等，發(fā)展休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

做好基層兩級(jí)規(guī)劃改善居住環(huán)境建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

根據(jù)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。宅基地屬農(nóng)村建設(shè)用地，可依法與其他類(lèi)別建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)換，也可轉(zhuǎn)換為農(nóng)用地，閑置宅基地和住宅從功效方面來(lái)說(shuō)類(lèi)似于未利用地，在土地緊張的大背景下是一種嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

依據(jù)《土地法》第四十二條，國(guó)家鼓勵(lì)土地整理，改造整治閑散地和廢棄地。依據(jù)《土地法》第五十九條，村民住宅應(yīng)當(dāng)符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局。據(jù)調(diào)查，在河南廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶新建房屋仍處在自發(fā)狀態(tài)，規(guī)劃引領(lǐng)作用十分有限。在河南南部某著名自然景觀附近的村莊，也沒(méi)有進(jìn)行合理規(guī)劃，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。村莊規(guī)劃應(yīng)該因地制宜，不可千篇一律，完全向城市小區(qū)看齊就失去了鄉(xiāng)村風(fēng)味。如何規(guī)劃鄉(xiāng)村，既保持鄉(xiāng)土味兒，又增加舒適度、宜居度，是一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)課題?，F(xiàn)今，城市生活節(jié)奏較快，高樓林立，環(huán)境嘈雜，廣大老年人無(wú)不向往能在美麗鄉(xiāng)村養(yǎng)老，鄉(xiāng)村發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)存在巨大潛力。

自愿有償退出需完善操作細(xì)則

根據(jù)《土地法》第六十二條規(guī)定，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。目前，總體用地形勢(shì)緊張，村集體對(duì)宅基地退出持積極態(tài)度，但退出機(jī)制還很不成熟，沒(méi)有國(guó)家指導(dǎo)范本，存在各自為政問(wèn)題。總體來(lái)看這些不同的政策，表現(xiàn)出對(duì)放活宅基地使用權(quán)的審慎態(tài)度的不同程度，有較為大膽的，有比較中庸的，有相對(duì)保守的。一個(gè)地區(qū)的政策取向與發(fā)展速度具有高度正相關(guān)關(guān)系，對(duì)于宅基地自愿有償退出原則的落實(shí)，需要有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別以上的符合《土地法》關(guān)于“放活”的立法精神的指導(dǎo)規(guī)則。

“自愿”和“有償”是正相關(guān)關(guān)系，是一個(gè)多因子多變量的復(fù)雜問(wèn)題，是多重因果關(guān)系相互作用的結(jié)果，屬于資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇。主線應(yīng)是純粹村民與雙重身份村民的利益博弈問(wèn)題，根據(jù)保護(hù)弱者的法律精神，制度設(shè)計(jì)應(yīng)適當(dāng)傾向于純粹村民。對(duì)于喪失集體成員資格的前村民的宅基地退出，需要法律進(jìn)一步明示。

建立健全組織和平臺(tái)鼓勵(lì)盤(pán)活閑置宅基地

依據(jù)《土地法》第六十二條規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用宅基地和閑置住宅。閑置住宅的本質(zhì)是閑置宅基地，按照房地一體原則，處置住宅也必須同時(shí)處置宅基地。一般情況下，宅基地所有權(quán)歸村集體，其成員原始取得準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，現(xiàn)行法律對(duì)處分權(quán)有所限制，但正在逐步放開(kāi)。

對(duì)于宅基地三權(quán)分置的試點(diǎn)地區(qū)，原則上已沒(méi)有法律限制，現(xiàn)有限制是各地政策的限制，這些限制隨時(shí)可以改變和取消。對(duì)于廣大的非試點(diǎn)地區(qū)，還必須在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)尋求宅基地使用權(quán)的多樣性表達(dá)，學(xué)習(xí)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)相關(guān)平臺(tái)，成立相關(guān)組織，對(duì)零星的需求進(jìn)行整合，對(duì)混亂的狀態(tài)進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)流通程序進(jìn)行便利化服務(wù)。引入產(chǎn)業(yè)化的理念和項(xiàng)目，如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為前景廣闊的藍(lán)海，盤(pán)活宅基地可圍繞養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

盤(pán)活閑置宅基地助力鄉(xiāng)村健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展

老齡化是中國(guó)的基本國(guó)情，也是河南的基本省情，河南某些地區(qū)已經(jīng)是深度老齡化的狀態(tài)，而河南農(nóng)村的老齡化更甚，已經(jīng)達(dá)到35%的超高老齡化程度。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老事業(yè)機(jī)構(gòu)只針對(duì)五保戶等三無(wú)老人，尚不能完全滿足需求，對(duì)農(nóng)村實(shí)際失養(yǎng)老人更是難以顧及。以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)提升是一種雙贏的思路，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已經(jīng)作為河南省九大支柱產(chǎn)業(yè)之一，各地的康養(yǎng)小鎮(zhèn)已經(jīng)紛紛布局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率約為10.7%，愈發(fā)達(dá)地區(qū)閑置率愈高。宅基地盤(pán)活后所增加的土地?cái)?shù)量可觀，無(wú)論是作為居住用地使用還是轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用，都能給鄉(xiāng)村健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)注入能量，還可以解決鄉(xiāng)村養(yǎng)老事業(yè)資源不足難題。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有一定的公益性質(zhì)，項(xiàng)目用地可以享受相關(guān)優(yōu)惠政策。但是應(yīng)當(dāng)注意，嚴(yán)禁利用宅基地建設(shè)別墅和私人會(huì)所。

養(yǎng)老用地法律政策的理解與適用

政策是法律的先聲，法律是政策的提升。土地政策已經(jīng)明確集體建設(shè)用地可開(kāi)辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，集體留用地、宅基地轉(zhuǎn)換地應(yīng)優(yōu)先用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)由“統(tǒng)籌發(fā)展”“一體化發(fā)展”階段正式邁向了“融合發(fā)展”的新階段，也發(fā)出了營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施下農(nóng)村的信號(hào)。各地應(yīng)充分利用政策優(yōu)勢(shì)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，允許各種主體在農(nóng)村投資開(kāi)辦營(yíng)利性養(yǎng)老企業(yè)。

2014年，原國(guó)土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地明確為“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”，確定了優(yōu)先供應(yīng)、專(zhuān)地專(zhuān)用、低價(jià)供地原則，鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。土地具體用途限制為專(zhuān)門(mén)為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、托管等服務(wù)的房屋和場(chǎng)地設(shè)施，排除了商業(yè)性設(shè)施占用土地，強(qiáng)調(diào)滿足基本生活需求的服務(wù)性特征。以后的政策又明確排除了老年公寓，將它定性為房地產(chǎn)，養(yǎng)老地產(chǎn)中包含小部分養(yǎng)老設(shè)施用地。土地供應(yīng)需要做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老地產(chǎn)、狹義養(yǎng)老地產(chǎn)與廣義養(yǎng)老地產(chǎn)的甄別工作，厘定不同的優(yōu)惠幅度。2019年4月，自然資源部辦公廳印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》，提出了更加靈活多樣的養(yǎng)老用地供應(yīng)方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)包括養(yǎng)老業(yè)在內(nèi)的公共設(shè)施優(yōu)先、足額供地。同年6月，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，擬替代即將到期的2014年《指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)盤(pán)活集體土地，包括修建養(yǎng)老設(shè)施，但沒(méi)有明示營(yíng)利性，也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)非盈利性，應(yīng)該理解為全面支持。

養(yǎng)老設(shè)施用地存在時(shí)限太短的問(wèn)題，影響企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。較短的用地時(shí)限，與養(yǎng)老設(shè)施前期投入大、回收期長(zhǎng)、盈利空間有限的特點(diǎn)相悖，易誘發(fā)企業(yè)短期行為。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成本回收期一般達(dá)到10年甚至更長(zhǎng)，養(yǎng)老綜合社區(qū)多以商業(yè)或綜合用地性質(zhì)拿地，用地期限為40年或50年，時(shí)間較短。而且，按照《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定，到期后前途未卜，對(duì)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃產(chǎn)生不利影響。租賃用地期限20年更是尷尬。建議下次修改法律的時(shí)候，延長(zhǎng)養(yǎng)老設(shè)施用地時(shí)限。（作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院）