賴秀萍，孫付華，沈菊琴，高 鑫，張丹丹

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 問(wèn)題的提出

我國(guó)是一個(gè)水患頻發(fā)的國(guó)家。1949年后，國(guó)家加大了由堤防、水庫(kù)、湖泊、分洪道和蓄滯洪區(qū)組成的蓄泄兼籌的防洪排澇體系建設(shè)[1]，包括超過(guò) 85 000 個(gè)不同大小的水庫(kù)，總計(jì)28.69萬(wàn)km的各種標(biāo)準(zhǔn)的堤壩，近百個(gè)蓄洪量超過(guò)1 030億m3的蓄滯洪區(qū)[2]，為減少洪澇災(zāi)害作出了突出貢獻(xiàn)。但受全球氣候變暖和人類活動(dòng)的影響[3]，以及城市、人口和財(cái)富在空間分布上呈現(xiàn)出的集中趨勢(shì)，我國(guó)的防洪態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀[4]，每年的洪水災(zāi)害仍然給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。僅2017年，全國(guó)洪澇災(zāi)害受災(zāi)人口達(dá)5 514.90萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2 142.53億元[5]。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多區(qū)域提高了工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)和洪澇的外排能力[6]，在強(qiáng)降雨或者降雨集中時(shí)節(jié)，各區(qū)域共同的外排能力和外排動(dòng)機(jī)將會(huì)過(guò)度消費(fèi)河道納水容量，導(dǎo)致資源使用擁擠、洪水災(zāi)害頻發(fā)。協(xié)調(diào)與合作是解決地區(qū)之間不可避免的利益沖突的核心[2]。目前，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)主要依靠防洪調(diào)度來(lái)實(shí)現(xiàn)，各省市乃至流域都建立了防洪調(diào)度預(yù)案，明確了調(diào)度的原則[7]。然而,當(dāng)前部分中小型水庫(kù)缺少啟閉的硬性條件、人因差錯(cuò)也不可避免[8]，導(dǎo)致調(diào)度難以如臂使指，同時(shí)對(duì)區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等因素綜合考慮不足[6]。

合理的排水權(quán)分配對(duì)減少洪澇災(zāi)害和損失、優(yōu)化防洪調(diào)度具有舉足輕重的作用[2]，是實(shí)現(xiàn)洪水容量資源優(yōu)化配置的重要方法和舉措。傳統(tǒng)的排水旨在盡快排水入河，但不透水面積的增加和局部強(qiáng)降雨使得雨水匯流速度快、水量大，排水系統(tǒng)壓力陡增，易引發(fā)洪澇[9]。目前，排水權(quán)的相關(guān)研究成果較少，僅有部分學(xué)者展開(kāi)了初步探討。于鳳存等[10]創(chuàng)新性地提出了排水權(quán)的概念，并以淮河中游為例，試圖從排水權(quán)的合理配置角度來(lái)解決洪水問(wèn)題。張勁松等[11]論述了排水權(quán)在江蘇省的合理配置的必要性與可行性，認(rèn)為排水權(quán)的合理配置對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、解決排水矛盾、優(yōu)化防洪調(diào)度、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有重要作用。在此基礎(chǔ)上，張凱澤等[12]基于演化博弈視角討論了準(zhǔn)市場(chǎng)下中國(guó)排水權(quán)的交易管理，在該管理體制下，區(qū)域與區(qū)域可以通過(guò)排水權(quán)的買賣來(lái)降低整體的洪災(zāi)損失；張丹丹等[6]則是以蘇南運(yùn)河為例，從公平和效率的角度，建立了排水權(quán)分配的雙層多目標(biāo)規(guī)劃模型，并通過(guò)多目標(biāo)優(yōu)化法和主從層次交互迭代算法進(jìn)行求解。

多年來(lái)，中國(guó)在通過(guò)開(kāi)發(fā)和完善排水溝、水閘、泵站、河網(wǎng)、湖泊等排水工程中，建立了較為完善的蓄滯和排水系統(tǒng)，積累了豐富的排水經(jīng)驗(yàn)，為排水權(quán)的配置提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)有理論相對(duì)匱乏，但排水權(quán)可以從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐獲取經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)環(huán)境署推行的“可持續(xù)排水系統(tǒng)”(SUDS)主張從源頭開(kāi)始分級(jí)削減水量，最終達(dá)到控制排放的目的，主要通過(guò)雨水收集、源頭控制、定點(diǎn)管理和區(qū)域控制途徑來(lái)“消化”雨水[13]，這與排水權(quán)通過(guò)權(quán)力分配削減匯水量的辦法不謀而合。德國(guó)為了實(shí)現(xiàn)排水量零增長(zhǎng)的目標(biāo)，根據(jù)雨水排放費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)、降水情況、業(yè)主擁有的不透水面積計(jì)算出應(yīng)繳納的雨水費(fèi)，促使居民減少排入河流的雨水量。同樣征收雨水費(fèi)的還有美國(guó)[14]。此外，澳大利亞的水敏感性城市設(shè)計(jì)(WSUD)、都柏林對(duì)多個(gè)綜合人工濕地進(jìn)行深入的排水評(píng)估[15]?？梢?jiàn)，無(wú)論是歐洲部分國(guó)家的可持續(xù)排水，還是德國(guó)和美國(guó)的經(jīng)濟(jì)手段，都旨在通過(guò)排水量的逐級(jí)削減，達(dá)到排水可持續(xù)、減少排水系統(tǒng)壓力、防止洪澇災(zāi)害的目的，是排水權(quán)思想的具體體現(xiàn)。

極端氣候?qū)е碌木植亢闈超F(xiàn)象頻繁發(fā)生[16]，相鄰地區(qū)排水糾紛頻發(fā)、難以合理調(diào)度，有其他資源性產(chǎn)權(quán)的理論和排水設(shè)施作為基礎(chǔ)，有國(guó)內(nèi)外的排水權(quán)配置的實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)，表明我國(guó)在局部區(qū)域?qū)嵭信潘畽?quán)的管理和配置已經(jīng)具備相應(yīng)的外部激勵(lì)環(huán)境和內(nèi)在需求。在探究排水權(quán)的合理配置之前，首先需要厘清影響排水權(quán)配置的因素，為排水權(quán)的合理配置提供依據(jù)，從而為進(jìn)一步優(yōu)化防洪調(diào)度決策、減少洪澇損失、謀求流域的防洪效益最大化奠定理論基礎(chǔ)。

2 排水權(quán)的概念與特性

2.1 排水權(quán)的概念

根據(jù)《中國(guó)水利百科全書》的解釋，排水是指收集、輸送、處理和處置城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水和雨水[17]?！吨腥A人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)規(guī)定任何單位和個(gè)人的排水行為不能有損公共利益和他人的合法權(quán)益，可見(jiàn)《水法》僅僅提及了主體允許有排水的行為，對(duì)排水權(quán)的法律概念并沒(méi)有明確。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)則規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)為相鄰權(quán)利人排水提供必要的便利，合理分配對(duì)自然流水的利用，尊重自然流水的流向?！段餀?quán)法》進(jìn)一步明確了排水權(quán)的概念，并且將排水權(quán)分為相鄰自然排水權(quán)和相鄰人工排水權(quán)[18]。一般將排水權(quán)定義為用人為方法排泄流動(dòng)或積存于地表或地下的足以造成危害或可供循環(huán)利用之水的權(quán)力[18]，歸屬于水權(quán)的權(quán)利束[19-20]，是水資源的使用權(quán)而不是所有權(quán)。

由于雨水是影響區(qū)域排水規(guī)模的主要因素，本文所討論的排水權(quán)與現(xiàn)有的排水權(quán)概念不同。于鳳存等[10]、張凱澤等[12]認(rèn)為排水權(quán)是在暴雨驅(qū)動(dòng)下的區(qū)域澇水的排放權(quán)力，其目的是保障區(qū)域不受洪澇災(zāi)害侵襲。一般而言，流域與流域之間不涉及澇水外排帶來(lái)負(fù)外部性的問(wèn)題，然而排水權(quán)不僅是緊急情況下澇水外排的權(quán)力，不同時(shí)期的排水權(quán)也應(yīng)根據(jù)不同的雨情、水情和工情進(jìn)行調(diào)整，其目標(biāo)應(yīng)該是公平和效率兼顧。所以，本文界定的排水權(quán)是指在一定的區(qū)域范圍和給定期限內(nèi)，以防洪安全和防洪效益最大化為前提，兼顧社會(huì)公平的要求，在河道行蓄洪能力的約束下分配給各個(gè)區(qū)域最大的排放澇水的權(quán)力。

2.2 排水權(quán)的特性

作為一種新興概念，排水權(quán)的研究可借鑒水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、防洪調(diào)度以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論，但是排水權(quán)在作用對(duì)象、基本目標(biāo)、實(shí)際操作等方面與之不同，歸結(jié)起來(lái)，排水權(quán)具有強(qiáng)制性、排他性、可交易性、可變性和緊迫性，詳見(jiàn)圖1。

圖1 排水權(quán)的特性

a.強(qiáng)制性。對(duì)于特定區(qū)域的排水主體而言，河道容量資源可以共同享用，但是其所能占用該資源系統(tǒng)的量是不可共享的，這是典型的公共池塘資源治理問(wèn)題。在公共池塘資源中，需要提供一種制度使人們不再單獨(dú)行動(dòng)，限制區(qū)域的外排行為，即配置排水權(quán)。這意味著區(qū)域要付出更大的代價(jià)，通過(guò)滯洪或者尋求其他外排渠道來(lái)降低排水量，從而削減了區(qū)域遵守規(guī)則的意愿。因此，要保障排水權(quán)配置的制度和規(guī)則本身得到有效執(zhí)行和長(zhǎng)期遵守，需要通過(guò)外部強(qiáng)制來(lái)解決可信承諾問(wèn)題，建立健全相關(guān)的法律體系。

b.排他性。依據(jù)《水法》有關(guān)規(guī)定，區(qū)域只能支配其所擁有的排水權(quán)，而不為其他區(qū)域所共同享有，這就是排水權(quán)的排他性。排水權(quán)作為一種物權(quán)，具備物權(quán)的基本屬性，即客體上的獨(dú)特性，實(shí)現(xiàn)上的可支配性和效力上的排他性[21]。然而排水權(quán)與生命財(cái)產(chǎn)安全攸關(guān)，各區(qū)域不會(huì)輕易讓步，對(duì)排水權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制收費(fèi)的成本高，即排水權(quán)的排他性技術(shù)較難實(shí)現(xiàn)，因此排水權(quán)的供給者主要是政府。

c.可交易性。排水權(quán)的可交易性是指排水者之間部分排水權(quán)限可以根據(jù)各主體的意愿進(jìn)行有償轉(zhuǎn)移，這個(gè)過(guò)程并不會(huì)增加水的排放總量，這是排水權(quán)可進(jìn)行交易的根本前提。排水權(quán)交易是主體行權(quán)的重要手段，更是實(shí)現(xiàn)容量資源優(yōu)化配置的有效途徑。排水權(quán)的配置本身是一種制度，極易產(chǎn)生外部性，外部溢出效應(yīng)會(huì)嚴(yán)重削弱排水權(quán)在資源有效配置上所起的作用，從水權(quán)[22-23]、排污權(quán)[24]的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，引入交易機(jī)制是一個(gè)有效的解決方案。

d.可變性。排水權(quán)的可變性體現(xiàn)在量的可變性和時(shí)間上的間隙性。一方面，隨著降雨、上游來(lái)水等條件的變化，區(qū)域可供分配的排水權(quán)不是固定的，子區(qū)域的排水權(quán)也會(huì)隨之而變。另一方面，持續(xù)改變的排水權(quán)不具有應(yīng)用價(jià)值和可操作性，因而在一定期限內(nèi)，排水權(quán)的值是固定的。同時(shí)，排水權(quán)機(jī)制的啟動(dòng)時(shí)間、頻率不是固定的，既可能一年多次，也有可能傳統(tǒng)的防洪手段就可以滿足防洪要求，從而沒(méi)有啟動(dòng)排水權(quán)機(jī)制的必要。這就是排水權(quán)的間隙性。量的可變性要求每次分配的時(shí)候?qū)Ω鲄^(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)重新考慮，而間隙性則要求排水權(quán)的管理機(jī)制中關(guān)注監(jiān)測(cè)信號(hào)的異常。

e.緊迫性。緊迫性是由于排水權(quán)管理的模糊、風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)效。所謂“模糊”是指排水權(quán)分配的信息依據(jù)，如水文預(yù)報(bào)信息、氣象預(yù)報(bào)信息模糊；所謂“風(fēng)險(xiǎn)”是指洪水評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、決策非理性風(fēng)險(xiǎn)以及分配結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)；所謂“時(shí)效”是指各區(qū)域需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)外排，才能達(dá)到錯(cuò)峰的目的。因此，為了更好發(fā)揮排水權(quán)的作用，必須構(gòu)建排水權(quán)的實(shí)時(shí)響應(yīng)機(jī)制和動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制。

3 影響排水權(quán)分配的WSR分析

3.1 WSR方法的適應(yīng)性

WSR是物理-事理-人理(wuli-shili-renli)的簡(jiǎn)稱。趙國(guó)杰等[25]分別從不同的學(xué)科領(lǐng)域先后獨(dú)立生成的WSR方法論契合錢學(xué)森的大成智慧學(xué)，是一種適用于復(fù)雜問(wèn)題處理的東方系統(tǒng)方法論，主要關(guān)注物理(客觀存在與物質(zhì)運(yùn)動(dòng)規(guī)律)、事理(介入機(jī)理和管理)以及人理(人與人之間的關(guān)系及其轉(zhuǎn)化)3個(gè)方面[26]的層次化、系統(tǒng)化和協(xié)同化，廣泛運(yùn)用于水資源管理決策[27]和宏觀系統(tǒng)管理[28]等。

排水權(quán)分配涉及自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、人文建設(shè)等多個(gè)方面，而自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間又相互聯(lián)系、彼此制約，必須將其當(dāng)作一個(gè)復(fù)合體。因此，排水權(quán)的分配可被視為典型的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要從系統(tǒng)的角度，多視角、多維度對(duì)排水權(quán)的分配過(guò)程和影響因素進(jìn)行深層次挖掘，才能滿足對(duì)排水權(quán)分配的系統(tǒng)研究。WSR方法論提倡探尋整體與部分的聯(lián)系，整體辨析、分層探討，對(duì)排水權(quán)分配影響因素的分析既要體現(xiàn)區(qū)域防洪建設(shè)的發(fā)展水平和排水潛力，又要體現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展和取舍。因此，利用WSR方法論建立排水權(quán)分配的分析框架并對(duì)其影響因素進(jìn)行系統(tǒng)辨識(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)排水權(quán)有效配置的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行系統(tǒng)的分層次梳理。

3.2 排水權(quán)分配的WSR分析框架

基于WSR的視角對(duì)排水權(quán)分配這一復(fù)雜問(wèn)題的分析，要求從物理、事理和人理3個(gè)方面展開(kāi)工作。首先是物理層面，要了解排水權(quán)分配的外部環(huán)境，對(duì)區(qū)域的雨情和水情有整體的把控，預(yù)先對(duì)區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。其次是事理層面，運(yùn)用相關(guān)的科學(xué)理論和分析方法，了解區(qū)域?qū)ψ匀画h(huán)境的改造和對(duì)洪水的干預(yù)能力。最后是人理層面，經(jīng)過(guò)物理和人理分析后，通過(guò)對(duì)分配結(jié)果的損益進(jìn)行預(yù)估，考慮總體公平的原則，進(jìn)而對(duì)物理和事理進(jìn)行調(diào)整，以提高分配的合理性。據(jù)此構(gòu)建排水權(quán)分配影響因素的WSR分析框架，如圖2所示。

圖2 排水權(quán)分配的WSR分析框架

4 排水權(quán)分配的影響因素分析

4.1 物理分析

物理是指在處理某個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題時(shí)所涉及的客觀存在和物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，客觀存在性是其典型特征，是短期內(nèi)人的活動(dòng)所不可更改的存在。通過(guò)對(duì)排水權(quán)初始分配的系統(tǒng)分析，認(rèn)為影響排水權(quán)分配的“物理層面”是指分配過(guò)程中應(yīng)該考慮的自然因素、客觀規(guī)律，涉及區(qū)域的降水因子和下墊面因子。

a.降水因子。降水，尤其是極端降水的頻率和強(qiáng)度的變化對(duì)洪澇災(zāi)害有顯著的影響[29]。單一的降水量不能完全反映降水特征，降水強(qiáng)度和降水持續(xù)時(shí)間也是影響徑流的主要因素[30]。降水強(qiáng)度越大，短期內(nèi)形成洪水的可能性越大；降水持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，越容易形成澇水、加大江河徑流量。降水事件與大尺度環(huán)流關(guān)系復(fù)雜，在我國(guó)長(zhǎng)江流域，由于東亞季風(fēng)、太平洋區(qū)域大氣環(huán)流以及其他大尺度環(huán)流的多重疊加，這種復(fù)雜性更為顯著，因此研究我國(guó)的降水成因時(shí)，常常與大氣環(huán)流聯(lián)系起來(lái)。根據(jù)前人研究，東亞季風(fēng)、西太平洋副熱帶高壓[31]、北太平洋濤動(dòng)、北極濤動(dòng)[32]、南極濤動(dòng)[33]以及太平洋和印度洋的海表溫度[34]與我國(guó)的東部和華南地區(qū)的降雨都有顯著的相關(guān)性。此外，研究表明，青藏高原的冬季積雪的增加會(huì)降低來(lái)年夏季東亞上空的溫度，減緩季風(fēng)環(huán)流的北上，從而增加來(lái)年長(zhǎng)江流域梅雨的滯留時(shí)間[35]。氣候因子對(duì)全球氣候變化敏感，深入掌握氣候因子的變化及其規(guī)律有助于對(duì)汛期降水的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，提前做好防范措施和排水權(quán)分配的準(zhǔn)備工作。

b.下墊面因子。下墊面因子，即地表環(huán)境，在短期內(nèi)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。根據(jù)前人的研究[36-37]，包括高程、坡度、植被覆蓋率、土壤類型、河網(wǎng)密度和流域面積等因素。高程標(biāo)準(zhǔn)差反映了地表的起伏度，為洪水災(zāi)害的發(fā)生提供勢(shì)能。一般來(lái)說(shuō)，地勢(shì)相對(duì)越低的地區(qū)，越容易匯集洪水；坡度反映地表的陡緩程度；流域面積，也即集水面積，早在1850年Mulvaney就給出了流域面積與洪峰流量之間的冪函數(shù)關(guān)系，被運(yùn)用于缺乏水文資料的流域匯流的計(jì)算[38]，流域面積越大，洪峰流量越大；植被可以起到蓄水、保土的作用，植被覆蓋率越高，地表糙率越大，極大地減輕了徑流對(duì)地表土層的直接沖刷，同時(shí)還將減少水土流失，降低江水的含沙量，減少河床淤積，從而降低水位；土壤類型影響降雨的產(chǎn)匯流過(guò)程；河網(wǎng)密度表征河流的沖刷作用和區(qū)域地表的破碎程度，距離河道等水體越近，洪水危險(xiǎn)性越高。

4.2 事理介入

事理是指在實(shí)踐過(guò)程中人們?cè)诿鎸?duì)客觀存在時(shí)的處理機(jī)制，是人-物的交互，在排水權(quán)分配的情景中，“事理層面”則具化為人類對(duì)自然環(huán)境的影響和應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害的能力，包括防洪排澇能力、調(diào)蓄能力以及救災(zāi)保障能力。

a.防洪排澇能力。防洪排澇能力由防洪能力、行洪能力和排澇能力組成。防洪能力主要體現(xiàn)為區(qū)域的防洪堤的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及工程質(zhì)量。由于各個(gè)區(qū)域的工程設(shè)計(jì)參數(shù)不一樣，工程的運(yùn)行情況還受人為因素、工程維護(hù)等方面的影響。情境的特殊性決定了排水權(quán)配額實(shí)施效果的不確定性。因此，對(duì)于此類實(shí)時(shí)性強(qiáng)的非程序化事件，應(yīng)當(dāng)有一批富有經(jīng)驗(yàn)的人員組成臨時(shí)工作小組；同時(shí)排水權(quán)分配的額度應(yīng)該留有緩沖余地，避免多個(gè)區(qū)域同時(shí)出現(xiàn)意外導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)。行洪能力主要指河道宣泄洪水的能力，在實(shí)踐操作中，河道行洪能力的設(shè)計(jì)往往要考慮沿岸排澇需求。排澇能力具化為區(qū)域的排水動(dòng)力，體現(xiàn)為在緊急情況下湖泊的出湖水量、水庫(kù)的下泄流量以及泵站等工程的抽水量。區(qū)域的防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、行洪能力和排澇動(dòng)力等不盡相同，這就要求在排水權(quán)的分配中要區(qū)別對(duì)待。

b.調(diào)蓄能力。以湖泊為代表的濕地系統(tǒng)是一種天然的抵御洪水災(zāi)害的屏障，而以水庫(kù)為代表的防洪工程和以河道為代表的非防洪工程調(diào)控洪峰的效果顯著，三者相輔相成，發(fā)揮著巨大的調(diào)蓄作用。但區(qū)域的地理位置和防洪規(guī)劃決定了并非每個(gè)區(qū)域都擁有滿足調(diào)蓄要求的濕地和水利設(shè)施，調(diào)蓄能力的差異決定了不同區(qū)域?qū)樗耐录{能力和對(duì)澇水的承受能力，從而影響區(qū)域排水權(quán)的配額。

c.救災(zāi)保障能力。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，區(qū)域的救災(zāi)能力與保障能力部分決定了洪澇致災(zāi)成害的程度[39]?，F(xiàn)場(chǎng)救援與工程搶險(xiǎn)保障的手段需要與時(shí)俱進(jìn)，人海戰(zhàn)術(shù)固然行之有效，但大量耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力。排水權(quán)分配的實(shí)施階段非程序化風(fēng)險(xiǎn)大，實(shí)時(shí)性高,不重復(fù)出現(xiàn)，難以通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型來(lái)提供優(yōu)化方案，依賴于人的經(jīng)驗(yàn)和意志，這就使得實(shí)施是否有效、效果如何都變成不確定事件。因此，通信與信息保障不僅有利于洪水預(yù)警，而且有助于將實(shí)施的效果實(shí)時(shí)地反饋給上一級(jí)，以便上級(jí)的及時(shí)修正。防汛物資、防汛隊(duì)伍以及日常生活用品需要在第一時(shí)間到達(dá)指定地點(diǎn)，這依賴于交通運(yùn)輸保障。此外，醫(yī)療與衛(wèi)生保障、供電保障等都是區(qū)域救災(zāi)保障能力的體現(xiàn)。

4.3 人理協(xié)調(diào)

人理是指在問(wèn)題處理過(guò)程中所涉及的人與人之間的關(guān)系及其變化等，在排水權(quán)分配的視閾下，“人理層面”關(guān)注的是分配對(duì)社會(huì)公眾的影響，對(duì)不同區(qū)域之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)與改善，是一種基于人文關(guān)懷的考量。人理要在物理和事理的基礎(chǔ)上，預(yù)估此次分配的合理性，并對(duì)物理和事理進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與修正，包括安全性、合理性和合法性等因素。人理既是排水權(quán)分配的目標(biāo)，也是排水權(quán)分配的約束條件。

a.安全性。安全性包括生命安全和社會(huì)穩(wěn)定，主要通過(guò)生命損失和群體沖突事件來(lái)衡量。《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定，“當(dāng)?shù)厝嗣裾头姥纯购抵笓]機(jī)構(gòu)應(yīng)把人民的生命安全放在首位”。這意味著其他的結(jié)果或手段與之相矛盾時(shí)，安全是必須遵循的，這意味著排水權(quán)的分配過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)、效益等目標(biāo)與安全發(fā)生沖突時(shí)，安全應(yīng)優(yōu)先。此外，合乎安全性的排水權(quán)分配還必須保證洪澇災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定，減少乃至避免群體沖突事件。

b.合理性。在分配層面，合理性是公平性和效益性的綜合體現(xiàn)[40]，包括社會(huì)公平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度。公平不是均而等之，而是根據(jù)不同區(qū)域的不同洪水危險(xiǎn)度和易損度進(jìn)行有差別的分配。社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)在人口密度、經(jīng)濟(jì)密度和土地利用類型3個(gè)方面：人口密度反映區(qū)域人口的分布情況；經(jīng)濟(jì)密度以GDP來(lái)表征，體現(xiàn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度；土地利用類型則體現(xiàn)人類對(duì)下墊面的影響。任何一項(xiàng)決策必然有其機(jī)會(huì)成本，排水決策亦如此，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)易損性就決定了排水成本(損失)的大小。其他條件相同的情況下，同樣的洪水等級(jí)，發(fā)生在社會(huì)經(jīng)濟(jì)密集程度高的地區(qū)造成的損失比在落后地區(qū)造成的損失要大得多。預(yù)計(jì)洪災(zāi)損失較少時(shí)，分配的合理性不會(huì)受到太大質(zhì)疑；預(yù)計(jì)洪災(zāi)損失較大時(shí)，若分配結(jié)果或者分配過(guò)程不公正，則民眾會(huì)產(chǎn)生不滿和抵觸的情緒，分配的合理性就需要重新考慮。

c.合法性。排水權(quán)分配的合法性主要考慮其分配過(guò)程是否符合《水法》《物權(quán)法》等相關(guān)的規(guī)定，分配結(jié)果是否符合防洪調(diào)度的基本原則，是否能從制度上促進(jìn)區(qū)域海綿城市的建設(shè)。通常有多種措施引導(dǎo)和維護(hù)防洪安全，約束政府決策行為，但法律是最具有約束力度的，也是最低的標(biāo)準(zhǔn)。利用立法措施引導(dǎo)各區(qū)域的多樣化行為，其目的在于以防洪安全為切入點(diǎn)，增強(qiáng)地方防洪建設(shè)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的防洪建設(shè)聯(lián)動(dòng)式發(fā)展。

由上述分析可知，物理分析描述了洪澇災(zāi)害的孕災(zāi)環(huán)境和致災(zāi)因素，刻畫了區(qū)域洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)；事理介入表征了人類對(duì)自然環(huán)境的改造和對(duì)洪水的干預(yù)程度；而人理協(xié)調(diào)綜合了物理分析和事理介入的結(jié)果，從安全性、合理性和合法性等層面刻畫區(qū)域的排水權(quán)分配的損益。在WSR分析框架下，筆者總結(jié)出排水權(quán)分配的影響因素及其指標(biāo)體系(圖3)。

圖3 排水權(quán)分配的影響因素及其指標(biāo)體系

5 結(jié)論與建議

在我國(guó)防洪態(tài)勢(shì)并不樂(lè)觀的情境下，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論將排水容量資源產(chǎn)權(quán)化，得出排水權(quán)的概念，然而本文僅僅歸結(jié)了排水權(quán)分配的影響因素及其指標(biāo)體系，在實(shí)際運(yùn)用中，還需要確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)建合適的分配模型，以增強(qiáng)其實(shí)用性。排水權(quán)是一個(gè)新興概念，理論界缺乏相關(guān)的討論，實(shí)務(wù)界也欠缺實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，落實(shí)排水權(quán)的管理機(jī)制還需多方面努力。

a.加強(qiáng)排水權(quán)分配相關(guān)的制度建設(shè)。排水權(quán)的強(qiáng)制性和排他性決定了政府在排水權(quán)管理體制中起主導(dǎo)作用。排水權(quán)是一個(gè)新興概念，尚處于初始研究階段，為了進(jìn)一步增強(qiáng)排水權(quán)管理的合法性和可接受性，首要任務(wù)是進(jìn)行排水權(quán)分配相關(guān)的制度建設(shè)，完善排水權(quán)分配制度，明確分配的對(duì)象、主體、適用范圍以及責(zé)任部門，建立合理的分配機(jī)制和科學(xué)的定價(jià)策略等，促進(jìn)排水權(quán)及其管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)法制化、科學(xué)化和市場(chǎng)化發(fā)展；將排水權(quán)納入防洪決策子系統(tǒng)，強(qiáng)化其績(jī)效考核體系，推動(dòng)排水權(quán)的貫徹落實(shí)，從實(shí)務(wù)中汲取經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中完善相關(guān)理論。

b.加強(qiáng)信息的收集和歸納，提升洪水預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和對(duì)區(qū)域防洪能力評(píng)估的精準(zhǔn)度，了解不同區(qū)域的產(chǎn)匯流特性。排水權(quán)分配本質(zhì)上是一種決策，而信息是決策的基礎(chǔ)，決定了決策的質(zhì)量。對(duì)物理層面的氣候、地表環(huán)境以及降雨的準(zhǔn)確預(yù)報(bào)和探知，有利于提前預(yù)知區(qū)域降雨的時(shí)空分布以及可能引起的洪澇災(zāi)害，據(jù)此可以預(yù)判洪水風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，明確排水權(quán)的分配范圍和對(duì)象。而對(duì)事理層面的防洪排澇能力、調(diào)蓄能力和救災(zāi)保障能力的準(zhǔn)確評(píng)估，則是對(duì)區(qū)域洪水致災(zāi)成害可能性的預(yù)測(cè)，為確定各區(qū)域的排水權(quán)配額奠定基礎(chǔ)，達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化防洪調(diào)度的目的。

c.重視各區(qū)域?qū)ε潘畽?quán)分配的意見(jiàn)。從人理層面來(lái)說(shuō)，各區(qū)域?qū)ε潘畽?quán)管理的認(rèn)知與理解以及排水權(quán)分配的效益對(duì)排水權(quán)分配的合理性與穩(wěn)定性有重要影響。及時(shí)編制災(zāi)害損失評(píng)估報(bào)告，分析排水權(quán)分配對(duì)災(zāi)害損失的影響并加以定量化以確定其防洪效益，對(duì)于提升區(qū)域?qū)ε潘畽?quán)分配的認(rèn)同有重要作用。而社會(huì)公眾的參與與監(jiān)督也有利于排水權(quán)分配的實(shí)施與落實(shí)。此外，在排水權(quán)分配管理機(jī)制中，構(gòu)建系統(tǒng)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系以增強(qiáng)分配過(guò)程的透明性，有利于各區(qū)域有的放矢、針對(duì)自身的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行鞏固加強(qiáng)，更有助于各區(qū)域之間的防洪能力建設(shè)聯(lián)動(dòng)式發(fā)展。