柴子曈 李元博

摘要：當今扶貧工作的重點將從絕對貧困的消除轉(zhuǎn)向更為復(fù)雜隱蔽的相對貧困問題的解決。同時黨的十九大進一步明確了要實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強我國農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)村發(fā)展。解決相對貧困、促進鄉(xiāng)村振興應(yīng)當以政府為主導(dǎo)，通過明確政府職責、履行政府自身職能，在財政、金融等宏觀政策制定過程中形成相應(yīng)的扶貧政策支撐，充分調(diào)動市場、社會等各方積極性，形成全社會廣泛參與的解決相對貧困的長效機制。

關(guān)鍵詞：相對貧困 鄉(xiāng)村振興 貧困治理

中圖分類號：F323 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）11-0214-02

隨著精準扶貧政策的完善與落實，我國對貧困的治理慢慢轉(zhuǎn)向了相對貧困問題。同時伴隨著全面小康時代的到來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也要進一步開展與實施。如何打贏脫貧攻堅戰(zhàn)最后一仗同時在政策方面銜接好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為我國政府亟待研究與解決的重要問題。

一、我國扶貧工作的成就與未來鄉(xiāng)村振興趨勢展望

近年來我國脫貧攻堅工作取得了重大成就，就實施效果來看，2018年年底我國貧困人數(shù)銳減了近八千萬人，而貧困率百分比則由10.2%銳減到1.7%。照此勢頭進行下去，我們在2020年能夠解決絕對貧困問題，從根本上移除貧困這座壓在中國發(fā)展道路上的巨石，同時為下一步“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施開辟天地。這一宏偉目標的實現(xiàn)不僅要堅持適用于中國國情的相關(guān)脫貧解困戰(zhàn)略，還要注意對尚未實現(xiàn)脫貧的地區(qū)加以重點關(guān)注。目前就相對貧困這一概念，我國尚未有具體的定義和界定標準。但可以確定的是，相對貧困是一種多維的發(fā)展型貧困，不能單純以收入差距進行簡單判斷。當歸屬于不同地區(qū)或不同階層的成員之間客觀存在占有的公共資源，以及享受的公共服務(wù)出現(xiàn)不平衡、不公平的情況下便會產(chǎn)生“相對貧困”。故應(yīng)當制定適用于國情和地方政策的扶貧策略，完善針對相對貧困對應(yīng)的解決機制，對已有貧困治理成果加以鞏固，為下一步實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略掃清障礙。

二、相對貧困治理存在的困境

1.就相對貧困這一概念，我國尚未有具體的定義和界定標準

當今中國社會不同于古時，相關(guān)資源分配和占有尚不合理，公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)也有待完善。相對貧困是在近幾年通過扶貧實踐與理論研究所提出的新概念，因此我國相對貧困人口的界定也比較模糊。目前，相對貧困概念在國際上普遍接受的測定方式是以一個國家或者區(qū)域中社會成員收入的中位數(shù)或者平均收入的某一比率為主要參考的。舉例來說，世界銀行對其的界定是將個人年收入不超過社會平均收入的三分之一的人群定義為相對貧困人群。而我國不同區(qū)域有各自經(jīng)濟、社會發(fā)展特點，我國不同區(qū)域發(fā)展差距較大事實依舊存在，要想統(tǒng)一東中西部、沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)相對貧困的標準十分困難，相應(yīng)的對于我國相對貧困人口的界定帶來更大的困難。同時相對貧困是多維度的貧困，不能“一刀切”單純依靠收入多少進行評判，如何建立適用于我國國情的相對貧困多維評價體系目前還在探索之中。

2.我國貧困邊緣戶基數(shù)較大，多地返貧風(fēng)險依舊存在

我國相對貧困人口在數(shù)量和整體比重上要比絕對貧困大得多，相對貧困特點在于不同于絕對貧困可以徹底消除。當我國進入全面小康時代，絕對貧困的存在在我國將成為歷史，但與此相伴的是相對貧困返貧風(fēng)險的依然存在。雖然有許多貧困群體通過扶貧政策支撐和自身努力實現(xiàn)了溫飽，擺脫了絕對貧困，但還有很大一部分脫貧人口可能會因為自然風(fēng)險和社會風(fēng)險的沖擊、公共資源與公共服務(wù)分配不平衡等原因走向相對貧困。部分地區(qū)的脫貧情況僅僅是為了迎合國家審查或者第三方驗收而表現(xiàn)出來的“理論脫貧”，雖然這些脫貧戶滿足了國家規(guī)定的“兩不愁、三保障”指標要求，但其就解決相對貧困問題而言并不具備應(yīng)對的能力。有些地方政府為了順利“脫貧摘帽”或者通過考核，對相關(guān)貧困人口進行“一股了之”“一保了之”的“數(shù)字脫貧”。一旦終止了扶貧的相關(guān)政策，有相當一部分的脫貧人群也許會重新恢復(fù)到之前的貧困水平。

3.解決相對貧困問題處于“脫貧攻堅戰(zhàn)”與“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”過渡銜接過程中，理論結(jié)合實踐具有一定難度

為了有效減少相對貧窮人群，需要聯(lián)合鄉(xiāng)村振興等相關(guān)政策，讓脫貧事業(yè)和社會發(fā)展齊肩并行。我國貧困大戶幾乎都在農(nóng)村，而農(nóng)村作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根據(jù)地，也僅僅只是在發(fā)展的初步階段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施應(yīng)當同解決絕對貧困治理問題和相對貧困治理問題而有效銜接，進而帶動我國農(nóng)村地區(qū)的人口實現(xiàn)第二步“致富”。但就我國所采取的相關(guān)脫貧政策落實情況而言，由于政策落實偏差或政策落實不徹底容易形成政策落實不到位的情況。而緩解相對貧困問題，更加依靠貧困人口的內(nèi)生動力。從現(xiàn)實來講雖然有一部分貧困戶能夠脫貧，但是從長期來看其脫貧效果不一定穩(wěn)固，許多脫貧戶在獲得脫貧技能和改變思想方面還需要進一步努力。也有不少貧困人口在滿足“兩不愁”與“三保障”擺脫絕對貧困情況后便已經(jīng)滿足，喪失了繼續(xù)努力奮斗的動力和信心，造成自身滑向相對貧困的風(fēng)險加大。發(fā)生這種問題情況下，一旦國家相關(guān)扶貧政策隨時間而終結(jié)，曾經(jīng)的脫貧地區(qū)有可能又恢復(fù)到先前的貧困狀態(tài)，形成“脫貧理論與實踐相?！钡那闆r。另外，某些貧困地區(qū)由于之前扶貧扶志與扶智工作不到位，一些脫貧人口沒有樹立起自力更生的意識，僅僅依靠政府幫扶和社會救助致使其未來面對相對貧困風(fēng)險時沒有辦法化解和防范。

4.進入全面小康時代后我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展與各地實際情況可能會產(chǎn)生新的變化

在未來針對相對貧困問題制定具體的扶貧策略時，應(yīng)當對相關(guān)的工作和制度體系加以調(diào)整和完善。在進入全面小康時代消除我國絕對貧困現(xiàn)象后，需要實時建立一套關(guān)于緩解相對貧困的政策體系與治理機制，重點關(guān)注在脫貧攻堅戰(zhàn)中已經(jīng)依靠各項幫扶政策和措施實現(xiàn)了脫貧但依舊處于低收入群體的人群。從我國經(jīng)濟社發(fā)展的現(xiàn)實情況來看，目前相對貧困的具體標準劃定并不明確，各區(qū)域潛在的相對貧困群體無法充分劃定，進而加大了相對貧困的治理難度。同時我國從中央到地方政府并未對相對貧困扶貧政策作出具體安排，相應(yīng)扶貧工作的開展還未進行，相關(guān)與貧困治理相銜接的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也沒有正式開展和實施。有些地區(qū)在制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，忽略了剛剛實現(xiàn)絕對貧困脫貧的相對貧困人口存在的治貧風(fēng)險，同時也沒有將脫貧村、摘帽縣放到優(yōu)先發(fā)展的位置，這樣就很難利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一契機鞏固脫貧成果進一步緩解相對貧困。

三、緩解相對貧困與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的思路與建議

1.建立符合我國國情的相對貧困分級評價標準

在大數(shù)據(jù)技術(shù)的基礎(chǔ)上將貧困人口、貧困區(qū)域按不同程度分成不同的相對級別，對不同相對級別的貧困人口與貧困區(qū)域采取不同力度的扶持幫助。不同級別的相對貧困人口與貧困區(qū)域的致貧因素錯綜復(fù)雜，因此必須建立起多層次、城市與鄉(xiāng)村相結(jié)合的貧困識別系統(tǒng)。同時在這種系統(tǒng)的構(gòu)建過程中要避免陷入單一問題細節(jié)的陷阱中，相關(guān)決策者要合理運用科學(xué)手段進行分析，多次論證，并盡可能多地聆聽基層勞動人民的心聲和相關(guān)專業(yè)專家的分析與建議。針對貧困人口的識別，建議借鑒國際經(jīng)驗，以人均可支配收入中位數(shù)為相對貧困線，但在識別實施過程中應(yīng)把不同發(fā)展程度的區(qū)域和城鄉(xiāng)之間區(qū)別開來。在鄉(xiāng)村，對相對貧困區(qū)域的識別建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往資源人才差距不大，相對貧困人口也易于識別。同時原則上東部發(fā)達地區(qū)和中西部大城市群區(qū)域不宜再劃定為相對貧困區(qū)域，但在識別過程中需要特別關(guān)注區(qū)域內(nèi)的相對貧困人口，因為即便在發(fā)達的地區(qū)也會出現(xiàn)因各種風(fēng)險沖擊而導(dǎo)致貧困的群體。

2.建立能夠與鄉(xiāng)村振興有效銜接的相對貧困治理機制，確保政策落實到位

在相關(guān)治貧政策進行的同時，依法治理相對貧困的機制也需要加快建立并完善，實現(xiàn)相對貧困治理的法治化。新情況下貧困的治理對我們提出了新的要求，即應(yīng)當使相對貧困人口脫貧變得更加具有持續(xù)性，實現(xiàn)長效脫貧。經(jīng)過對我國脫貧攻堅政策實施以來扶貧實踐經(jīng)驗的總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)應(yīng)當盡快制定出中國相對貧困治理的法律法規(guī)，為中國特色減貧道路相關(guān)法規(guī)的制定打下法治基礎(chǔ)。在貧困治理轉(zhuǎn)入常規(guī)化治理軌道之后，應(yīng)研究出臺與此相適應(yīng)的規(guī)范性政策，明晰各級政府的“責權(quán)利”，做到有責必有權(quán)。同時貧困治理的成效考核與監(jiān)督機制和貧困治理的成效考評機制也需要進一步完善。針對扶貧考核評價或許存在不夠科學(xué)的情況，應(yīng)適當引入第三方評估機制以有效提高數(shù)據(jù)采集、分析的科學(xué)性。同時也可讓第三方在考核評估的過程中發(fā)揮更大的力量，確保相對貧困治理得到盡可能多的保障，并充分發(fā)揮貧困監(jiān)督機制的積極作用，促使相對貧困治理的有效推進并加強與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。

3.做好貧困風(fēng)險預(yù)防，建立貧困預(yù)警與快速反應(yīng)機制

貧困風(fēng)險的預(yù)防工作是化解脫貧攻堅時代農(nóng)村貧困人群面對各類意外情況不斷增多從而導(dǎo)致致貧風(fēng)險提升的有效路徑。針對我國經(jīng)濟與社會整體發(fā)展情況，應(yīng)當建立健全貧困預(yù)警和快速反應(yīng)機制，細致化貧困類型，從受助對象的致貧原因和家庭狀況、勞動能力等多方面進行細致化處理。要落實好投入和監(jiān)管責任主體，及時發(fā)現(xiàn)和救助，從而進一步完善相對貧困人口的定期聯(lián)系走訪機制。以貧困人口的資源能力為基礎(chǔ)，針對性地實施救助政策，從而給予受助人不同程度和不同方式的保障與管理。要切實抓好受助對象生活變化情況的反饋，確保政策扶持一定符合受助對象的需求，依靠健全有效的措施與制度，有效地落實或執(zhí)行社會救助的各項制度。

4.建立由政府主導(dǎo)的解決相對貧困的多層次、多體系的政策資源支撐體系

目前一些地區(qū)產(chǎn)生相對貧困的主要原因在于這一地區(qū)人群缺乏信息資源。在當前信息社會背景下，能獲得更多的致富機會關(guān)鍵在于掌握更多的信息和資源;根據(jù)相對貧困問題的產(chǎn)生根源和現(xiàn)實特點，政府可以持續(xù)增加政策扶持或是扶貧資金投入，使其從多方面的扶貧措施中獲得相對貧困的多層次資源支撐和保障的解決辦法。相信形成以政府為主導(dǎo)的解決相對貧困的多層次、多體系的資源支撐體系并實際進行操作后，我國相對貧困問題能夠得到進一步解決，同時更有效地銜接下一步實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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責任編輯：劉健