摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，政治體制改革存在系統(tǒng)性失調(diào)弊病，雖經(jīng)歷數(shù)次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，但仍難以根除頑疾。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新提出了優(yōu)化協(xié)同高效的目標(biāo)，其中，協(xié)同以其獨(dú)特的方法論視角貫穿于整個(gè)改革方案，并為改革方案的實(shí)施提供明確指引，具體體現(xiàn)在：黨政關(guān)系改革領(lǐng)域基于整體主義立場(chǎng)的協(xié)同創(chuàng)新，基于主體間性關(guān)系建立的央地協(xié)同發(fā)展關(guān)系，橫向部門(mén)間的復(fù)合型水平分工與協(xié)同關(guān)系，以及為彌合行政體制改革與司法體制改革之間斷裂而構(gòu)建的新型嵌入式關(guān)系。通過(guò)對(duì)協(xié)同理論深層次效應(yīng)的發(fā)掘，一方面可改善政治體制中的不協(xié)同現(xiàn)象，另一方面有助于提升國(guó)家政治系統(tǒng)的統(tǒng)合力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同原則;系統(tǒng)失調(diào);黨政合署;央地關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D267 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1003-0751（2020）06-0008-04

黨的十九屆三中全會(huì)作出了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，形成總體效應(yīng)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要繼續(xù)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使權(quán)責(zé)更加協(xié)同。協(xié)同一詞在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話及中央文件中頻頻出現(xiàn)，引起理論界的密切關(guān)注。近些年來(lái)，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革存在不協(xié)同現(xiàn)象，直接或間接地引發(fā)政治體制改革的結(jié)構(gòu)性失調(diào)，削弱了機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中國(guó)家的主導(dǎo)力。本文以協(xié)同理論為切入點(diǎn)，結(jié)合十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系協(xié)同性要求，系統(tǒng)分析《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）中協(xié)同的具體內(nèi)涵與實(shí)踐要求，提出國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中堅(jiān)持協(xié)同原則的具體路徑。

一、機(jī)構(gòu)改革中析出的協(xié)同原則 ?協(xié)同是社會(huì)學(xué)和管理學(xué)研究的主要概念，由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立，是研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開(kāi)放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過(guò)自己內(nèi)部協(xié)同作用，自發(fā)地出現(xiàn)時(shí)間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)。按照協(xié)同理論，一切事物都在不斷演進(jìn)與變化之中，不同系統(tǒng)具有不同性質(zhì)致使其子系統(tǒng)的演進(jìn)過(guò)程產(chǎn)生差異，不同系統(tǒng)演進(jìn)所呈現(xiàn)出“非線性相互作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相干效應(yīng)，使系統(tǒng)形成有一定功能的有組織結(jié)構(gòu)，在宏觀上便產(chǎn)生了時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)或時(shí)—空結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了新的有序狀態(tài)”①。協(xié)同理論是一個(gè)開(kāi)放性理論，主要回答事物從低級(jí)系統(tǒng)向高級(jí)系統(tǒng)演變的根本原因。協(xié)同學(xué)不僅用于自然科學(xué)研究，更廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)研究，這在政治體制改革領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。政治體制改革本身就是去除原有體制內(nèi)不協(xié)同現(xiàn)象，促使政治系統(tǒng)向高層級(jí)演變。

黨的十八大以前，中央文件中雖然出現(xiàn)協(xié)同一詞，但僅僅局限在社會(huì)管理、科技創(chuàng)新或基層民主管理等領(lǐng)域。十八大以后，中央文件對(duì)協(xié)同一詞的使用頻率提升，更是將協(xié)同作為國(guó)家和社會(huì)體制改革的突破口，如2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中六處提到協(xié)同發(fā)展，2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告四次提及協(xié)同發(fā)展，十九屆四中全會(huì)公報(bào)更是九處論及協(xié)同一詞。

協(xié)同原則指引下黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能科學(xué)配置體現(xiàn)在兩方面，一是加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，二是整合、組建黨和國(guó)家新的職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)黨及國(guó)家機(jī)構(gòu)部門(mén)職能運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《改革方案》體現(xiàn)了黨中央機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間形成的縱橫協(xié)同關(guān)系。

一是縱向協(xié)同方面，在不同層次的權(quán)力關(guān)系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革的各個(gè)方面，黨中央機(jī)構(gòu)改革之下形成了上下協(xié)同改革關(guān)系?？v觀歷次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，往往缺乏黨中央機(jī)構(gòu)改革協(xié)同推進(jìn)，改革效果甚微。從本次《改革方案》使用的“重新組建”“組建”“整合”等用語(yǔ)可以看出，此次改革力度很大，改變了以往“微調(diào)”式改革路徑。此外，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革也助力了黨中央機(jī)構(gòu)改革，黨作為社會(huì)主義事業(yè)引領(lǐng)者，若要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須保持自身治理能力現(xiàn)代化水平，在國(guó)家機(jī)構(gòu)優(yōu)化整合的宏觀背景下，黨中央機(jī)構(gòu)改革需優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化自身全面領(lǐng)導(dǎo)能力，這也是融入國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)之一。二是國(guó)家機(jī)構(gòu)之間形成了新的橫向協(xié)同關(guān)系。協(xié)同理論自組織原理解釋稱(chēng)：在一定的外部能量流、信息流和物質(zhì)流輸入的條件下，系統(tǒng)會(huì)通過(guò)大量子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用而形成新的時(shí)間、空間或功能有序結(jié)構(gòu)。②一方面，國(guó)家機(jī)構(gòu)作為行使國(guó)家權(quán)力的整體，由多個(gè)子系統(tǒng)組成，不同子系統(tǒng)承擔(dān)著不同功能;另一方面，各個(gè)子系統(tǒng)并非獨(dú)立存在，而是體現(xiàn)不規(guī)則的協(xié)同與耦合關(guān)系。如有學(xué)者指出，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系下，國(guó)家機(jī)關(guān)不實(shí)行分權(quán)與制衡，國(guó)家機(jī)關(guān)之間實(shí)行職能分工，并且在分工的基礎(chǔ)上合作與制約。③分工合作恰是協(xié)同原則的表現(xiàn)形式之一，制約則體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力之間的耦合狀態(tài)，是協(xié)同原則的異化表現(xiàn)。通常情況下，中央提出的大政方針須由國(guó)務(wù)院制定具體實(shí)施方案，通過(guò)政協(xié)參與討論，最后由人大審議并通過(guò)后上升為國(guó)家意志。國(guó)家政治系統(tǒng)是一個(gè)協(xié)同運(yùn)行的整體系統(tǒng)，在每個(gè)子系統(tǒng)中又存在縱向分列的多個(gè)協(xié)同系統(tǒng)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以及政治體制改革正是要理順這些不同系統(tǒng)間關(guān)系，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。

二、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)中存在的失調(diào)現(xiàn)象

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)共進(jìn)行了七次大型機(jī)構(gòu)改革。然而，迄今為止，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)中仍然存在某些失調(diào)的地方，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.橫向間部門(mén)職能運(yùn)作失調(diào)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政體制內(nèi)部門(mén)之間存在職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象，雖然歷經(jīng)大部制與權(quán)力清單制度改革后有所好轉(zhuǎn)，但是部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理部門(mén)仍以傳統(tǒng)的“塊塊為主”，即中央部門(mén)統(tǒng)一管理，地方部門(mén)以事分包。例如，在環(huán)境保護(hù)方面，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督和管理全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)也有權(quán)監(jiān)督管理涉及環(huán)境資源事項(xiàng)，這就容易造成環(huán)境保護(hù)主體過(guò)于分散而導(dǎo)致職權(quán)運(yùn)行困難現(xiàn)象。一方面，若過(guò)度強(qiáng)調(diào)部門(mén)間的協(xié)作，則可能導(dǎo)致某些部門(mén)的職責(zé)變相削弱，權(quán)力影響力降低;另一方面，若讓環(huán)保部門(mén)牽頭統(tǒng)一行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)，又會(huì)因其牽頭能力不足而使其喪失管理權(quán)威。類(lèi)似上述協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全所引發(fā)的“政出多門(mén)、政策效應(yīng)互相抵消”的情況，在實(shí)踐中大量存在。

2.縱向間央地改革失調(diào)

央地關(guān)系的法律依據(jù)源自《憲法》第3條的規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”我國(guó)改革長(zhǎng)期遵循“央地互為主導(dǎo)”模式，包括自上而下的改革政策制定推進(jìn)和自下而上的地方經(jīng)驗(yàn)推廣兩種。縱觀近些年來(lái)的改革，總體上呈現(xiàn)央地間改革的失調(diào)性現(xiàn)象，一些改革在中央層面如火如荼，在地方上卻收效甚微;或者一些改革地方成效顯著，在中央層面卻不容樂(lè)觀。其主要原因在于央地間改革未能形成良性互動(dòng)，這已成為改革的一大體制性頑疾。

3.黨政合署后的黨政關(guān)系失調(diào)

合署辦公是中央針對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的職能交叉重疊等情況而作出的制度安排，“因?yàn)樵趨f(xié)調(diào)黨政關(guān)系、優(yōu)化治理體系、增強(qiáng)協(xié)同合力、提升治理績(jī)效上的優(yōu)勢(shì)，合署辦公在當(dāng)代中國(guó)政治生活中有其合理性與現(xiàn)實(shí)意義”④。但是，黨政合署辦公只是解決職能相近或相似的黨政部門(mén)如何辦公的問(wèn)題，未能解決黨政合署之后黨政之間職能配置的問(wèn)題。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。然而，在具體領(lǐng)導(dǎo)方式與處理國(guó)家具體事務(wù)的方式上，黨與政府有著明顯的不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，側(cè)重從宏觀上和方向上加強(qiáng)引領(lǐng)與指導(dǎo)，對(duì)具體行政事務(wù)的處理，更適合黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府各級(jí)部門(mén)。若讓黨替代政府處理社會(huì)事務(wù)，那么“執(zhí)政黨的行政化與國(guó)家化，帶來(lái)的是行政事務(wù)的繁重與對(duì)深入群眾實(shí)踐的逐漸淡化甚至不作為”⑤。黨政合署辦公后，中央應(yīng)及時(shí)探索黨領(lǐng)導(dǎo)方式的銜接與轉(zhuǎn)換，即如何保證在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，最大限度地保持行政的生機(jī)與活力，理順政治領(lǐng)導(dǎo)與處理社會(huì)繁瑣事務(wù)之間的關(guān)系，利用黨政合署辦公平衡公權(quán)力與公共利益之間的關(guān)系。

三、協(xié)同原則引導(dǎo)下的改革進(jìn)路思考

基于協(xié)同理論，應(yīng)在充分尊重我國(guó)憲制安排前提下，審視不同主體的關(guān)系，強(qiáng)化改革主體與客體間的信任感以形成有效磨合與協(xié)同推進(jìn)，即理解和運(yùn)用“四種關(guān)系”，解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)中的系統(tǒng)性失調(diào)問(wèn)題。

1.整體主義下的黨政協(xié)同關(guān)系

整體主義是西方社會(huì)科學(xué)研究中最基本的范疇之一，其本身是一個(gè)模糊的、交界性詞語(yǔ)，既有哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的整體主義，又有組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)、方法論上的整體主義。整體主義認(rèn)為，整體不僅是內(nèi)部個(gè)體的簡(jiǎn)單相加，而是在這個(gè)合并基礎(chǔ)上又獲得了比這個(gè)總和更多的屬性。杜爾克姆認(rèn)為：“社會(huì)是獨(dú)立存在的客體，盡管社會(huì)是由無(wú)數(shù)個(gè)人聯(lián)合而成的，但它本身是屬于高于個(gè)人的相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，具有超越于個(gè)人的獨(dú)特性質(zhì)，這種獨(dú)特性質(zhì)無(wú)法在單個(gè)個(gè)人身上找到?！雹拚w主義的核心觀點(diǎn)在于，整體的功能大于各部門(mén)功能疊加。

實(shí)踐中，黨政之間職能存在不同步性現(xiàn)象，如黨的紀(jì)檢部門(mén)與行政監(jiān)察、刑事檢察職能之間未能協(xié)同運(yùn)行，同一違法違紀(jì)案件中常出現(xiàn)紀(jì)律審查、行政調(diào)查和刑事偵查重復(fù)進(jìn)行，紀(jì)檢部門(mén)附帶了部分刑事偵查和行政調(diào)查內(nèi)容，但在案件流轉(zhuǎn)之后，由于審查標(biāo)準(zhǔn)不同，偵查與調(diào)查的證明指向必然存在差異，這就造成同案不同審和司法行政資源重復(fù)浪費(fèi)。國(guó)家監(jiān)察委實(shí)行黨政合署辦公，一定程度緩解了黨政權(quán)能交叉與不協(xié)同局面。

黨政合署后客觀上擴(kuò)大了原有職責(zé)范圍，但這不僅僅是幾個(gè)部門(mén)的簡(jiǎn)單合并，而是以協(xié)同為核心的系統(tǒng)性權(quán)能增強(qiáng)。黨政合署辦公不是“1+1=2”，而是“1+1>2”，即《改革方案》強(qiáng)調(diào)形成的“總體效應(yīng)”，這種效應(yīng)不僅體現(xiàn)在合署機(jī)構(gòu)本身，還對(duì)整個(gè)政治系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同影響，正如學(xué)者在研究紀(jì)委監(jiān)委合署時(shí)指出那樣，“紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性的影響既涉及紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察委與紀(jì)委之間、不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系，也會(huì)影響監(jiān)察委與黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與其內(nèi)部與外部監(jiān)督主體之間的互動(dòng)關(guān)系”⑦。

綜上，整體主義視域下黨政合署的協(xié)同效應(yīng)可分解為：一是規(guī)范性超越。在國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域內(nèi)，黨政關(guān)系更為明確和規(guī)范，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有效銜接的基礎(chǔ)上，之前黨政不分和以黨代政的情形將會(huì)逐漸避免。二是聯(lián)動(dòng)性超越。部門(mén)之間職能通過(guò)優(yōu)化組合可以提升行政權(quán)效能，降低同級(jí)部門(mén)、上下級(jí)部門(mén)之間協(xié)調(diào)成本。三是統(tǒng)合性超越。黨政合署還具有統(tǒng)合效應(yīng)，這種效應(yīng)不局限于黨政機(jī)關(guān)，還將涉及行政機(jī)關(guān)、黨與社會(huì)組織、政府與社會(huì)組織之間的合署，這也將黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治統(tǒng)合力擴(kuò)散至社會(huì)整體。

整體主義還為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新提供智力支持。運(yùn)用整體主義視域下的協(xié)同理論有利于探索實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化具體路徑。黨在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)前提下具體領(lǐng)導(dǎo)方式存在差異化。本文提出，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)處理的是黨在政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)具體行政事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式問(wèn)題，旨在厘清黨政合署辦公后黨與具體行政事務(wù)關(guān)系，通過(guò)協(xié)同黨政關(guān)系，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)黨政之間職能上協(xié)調(diào)運(yùn)作，增強(qiáng)“決策—行動(dòng)”的合力。

2.央地間主體間性關(guān)系

主體間性是指一個(gè)主體與另一主體的關(guān)系性，這種關(guān)系性是在主體與主體的交往中形成的聯(lián)系或共識(shí)?！陡母锓桨浮犯淖兞艘酝幌抻谥醒胍患?jí)機(jī)關(guān)改革的局面，創(chuàng)新提出央地協(xié)同改革的方案，這可視為央地主體間性關(guān)系逐漸確立的原點(diǎn)。

現(xiàn)代社會(huì)“地方政府憲政結(jié)構(gòu)的運(yùn)作所依靠的動(dòng)力，是在憲法和法律框架下的地方各方‘動(dòng)能”⑧，中央政府政治結(jié)構(gòu)運(yùn)作所依靠的動(dòng)力，源自地方政府對(duì)中央政府是政府能力貢獻(xiàn)，央地關(guān)系并非簡(jiǎn)單的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)劃分問(wèn)題，而是逐漸演化為利益一致的動(dòng)態(tài)平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系，雙方主體應(yīng)在利益目標(biāo)一致的前提下互相尊重、恪守央地分權(quán)的憲制安排，維護(hù)各自權(quán)威。⑨無(wú)論從哪個(gè)角度看，都應(yīng)將中央與地方作為兩個(gè)主體，在此基礎(chǔ)之上討論“關(guān)系”問(wèn)題才合乎邏輯。央地兩端在政治體制中的功用不應(yīng)當(dāng)差異化對(duì)待，尤其對(duì)中央地方而言，需對(duì)地方政府“‘人格化的承認(rèn)”和對(duì)其“‘分殊利益的承認(rèn)”⑩。主體間性關(guān)系確立并非要地方脫離中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但也并不代表中央可以任意為地方權(quán)力劃定界限，二者在維護(hù)國(guó)家體制良性運(yùn)轉(zhuǎn)共同目標(biāo)下應(yīng)當(dāng)是平等的，如有學(xué)者提出，在憲政的權(quán)力制度安排中，中央與地方的兩種權(quán)力體系對(duì)于國(guó)家的健康存在與穩(wěn)定發(fā)展，具有同等的地位與功用，因此兩種權(quán)力應(yīng)當(dāng)是平等的權(quán)力。

無(wú)論是中央還是地方都必須及時(shí)破除二者的二元對(duì)立關(guān)系認(rèn)識(shí)桎梏，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是自上而下的協(xié)同性和整體性改革，中央的宏觀事務(wù)管理權(quán)與地方的自主權(quán)并不矛盾，應(yīng)將央地間的事權(quán)劃分作為處理央地關(guān)系的基礎(chǔ)前提。只有在這種權(quán)力關(guān)系區(qū)分下，二者才可能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，中央和地方的兩個(gè)積極性才會(huì)得到充分發(fā)揮。

3.橫向部門(mén)間復(fù)合型水平分工與協(xié)同關(guān)系

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革析出的協(xié)同原則還表現(xiàn)為通過(guò)調(diào)整不同部門(mén)之間功能，使之相互促進(jìn)形成有序的運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中，除了中央一級(jí)以外，地方上有省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個(gè)行政層級(jí)，每一層級(jí)所享有的財(cái)權(quán)與事權(quán)有所不同，且同一層級(jí)不同地區(qū)間享有的財(cái)權(quán)與事權(quán)均有差異。有學(xué)者從政府提供公共物品視角提出了“水平分工理論”，該理論認(rèn)為，在需要由政府提供的公共物品集合中，每一級(jí)政府都直接提供應(yīng)該由這一級(jí)政府提供的公共物品。在這樣一個(gè)體系中，中央政府、省政府、縣政府，是肩并肩的水平關(guān)系，中央政府主要不是作為地方政府的上級(jí)而存在，各級(jí)政府之間關(guān)系主要是提供公共物品的分工者之間的關(guān)系。不可否認(rèn)，水平分工關(guān)系僅揭露了央地關(guān)系所呈現(xiàn)出的縱向權(quán)力分配關(guān)系，但缺少對(duì)同級(jí)政府之間、部門(mén)與部門(mén)之間在央地關(guān)系坐標(biāo)軸下面臨的分散與隔斷問(wèn)題的闡釋。

復(fù)合型水平分工協(xié)同理論在各級(jí)政府對(duì)公共物品分工基礎(chǔ)之上加入了三個(gè)維度，以形塑橫向政府、橫向部門(mén)間的戰(zhàn)略協(xié)同關(guān)系。

首先，績(jī)效維度能夠解決政府或部門(mén)行為的驅(qū)動(dòng)力問(wèn)題。隨著目標(biāo)責(zé)任制的施行，同一責(zé)任目標(biāo)往往涉及多方主體，換言之，政府或部門(mén)績(jī)效考核目標(biāo)已經(jīng)使同級(jí)政府間或部門(mén)間形成了利益上的共同體，在目標(biāo)一致的前提下和資源重組的需求下，政府間以及部門(mén)間的行動(dòng)才有可能趨于統(tǒng)一。

其次，組織維度旨在解決政府或部門(mén)間合作模式問(wèn)題。政府體系龐大，組織嚴(yán)密，通過(guò)增加政府機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作容易引發(fā)政府機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題，因此可嘗試突破傳統(tǒng)的網(wǎng)格化橫向行政機(jī)制，引入第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)橫向政府和職能部門(mén)間組織協(xié)調(diào)職能，這樣一方面可有效避免機(jī)構(gòu)膨脹，另一方面還增強(qiáng)了職能調(diào)配與合作的靈活性。

最后，立法維度為橫向間部門(mén)協(xié)同提供法律保障。立法的目的和出發(fā)點(diǎn)是為橫向部門(mén)合作營(yíng)造良好的法治環(huán)境，解決各地立法間的相互沖突問(wèn)題，各地政府可嘗試建立區(qū)域性立法協(xié)調(diào)機(jī)制，在維護(hù)地方穩(wěn)定的前提下為跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)同提供法律保障。當(dāng)然，橫向間立法除了能夠?yàn)檎g、部門(mén)間提供利益協(xié)調(diào)機(jī)制以外，還能為中央立法輸送寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)。

4.行政司法體制改革之間的嵌入型關(guān)系

人民代表大會(huì)制度下司法與行政之間并非平等的制衡關(guān)系，而是時(shí)常表現(xiàn)出一種互相“嵌入”關(guān)系，“司法權(quán)在政府與社會(huì)之間起到了良好的緩沖作用，避免了社會(huì)矛盾對(duì)政府所形成的直面沖突，同時(shí)還能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)矛盾的法律導(dǎo)入和通過(guò)法律來(lái)保障不同社會(huì)群體的利益之目的”。司法權(quán)與行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的組成，是政治有機(jī)體的重要組成部分，正如學(xué)者所言：“一個(gè)國(guó)家司法權(quán)力運(yùn)行的效果在某種程度上有賴(lài)于這個(gè)國(guó)家的政治制度和社會(huì)環(huán)境。”因此，當(dāng)前行政體制改革不能忽視司法體制的功能與效用。

就此次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革而言，方案的實(shí)施過(guò)程中必須調(diào)適與司法體制改革之間關(guān)系，盡可能避免改革之間的矛盾與沖突。根據(jù)我國(guó)政體特殊性以及人大的特殊地位，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面做出努力。一是在權(quán)力性質(zhì)方面，明確行政權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)之間聯(lián)系。審判權(quán)與檢察權(quán)的獨(dú)立性與行政權(quán)的能動(dòng)性之間不僅僅是簡(jiǎn)單的對(duì)立，實(shí)踐中兩種屬性的權(quán)力通常體現(xiàn)為“協(xié)作”關(guān)系，如“兩法銜接”過(guò)程中行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效對(duì)接，使兩種類(lèi)型權(quán)力在保障社會(huì)主義事業(yè)順利進(jìn)行目標(biāo)下形成合力。因此，在改革過(guò)程中需繼續(xù)探索兩種權(quán)力性質(zhì)之間的聯(lián)系，優(yōu)化人大制度下權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。二是在改革推進(jìn)方面，應(yīng)使司法改革與行政體制改革同步推進(jìn)。除了從員額制、責(zé)任終身追究制等內(nèi)部視角保證審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立性，行政體制改革中行政職能的重新配置、行政執(zhí)法行為規(guī)范化同樣會(huì)影響到司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的獨(dú)立性。三是在主導(dǎo)改革方面，必須有個(gè)權(quán)威主體主導(dǎo)“嵌入型”關(guān)系形成。中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，重申了黨對(duì)政法的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是由于政法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能定位不同，黨對(duì)政法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式與對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式必然有所差異。我國(guó)《憲法》規(guī)定了人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大對(duì)由它產(chǎn)生的具體國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力生成、調(diào)整和改變均具有憲法上明確依據(jù)，因此，由人大主導(dǎo)二者“嵌入型”關(guān)系兼具正當(dāng)性與權(quán)威性。

注釋

①劉迅：《“新三論”介紹——二、協(xié)同理論及其意義》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》1986年第4期。②白列湖：《協(xié)同論與管理協(xié)同理論》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。③朱?；荩骸丁拔逅膽椃ā迸c國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的形成與創(chuàng)新》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。④徐理響：《現(xiàn)代國(guó)家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。⑤張振：《社會(huì)治理視域下黨的角色定位研究》，《理論探討》2016年第3期。⑥賈春增：《外國(guó)社會(huì)學(xué)史》（修訂本），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年，第128頁(yè)。⑦呂永祥、王立峰：《“紀(jì)委”與“監(jiān)察委”合署辦公的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與解決路徑——以政治系統(tǒng)論為分析視角》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。⑧沈榮華、金海龍：《地方政府治理》，社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第124—125頁(yè)。⑨關(guān)于央地利益協(xié)調(diào)關(guān)系可參見(jiàn)朱成燕：《央地關(guān)系的協(xié)調(diào)性與當(dāng)代中國(guó)縱向政治制度變遷》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期。關(guān)于央地互動(dòng)性關(guān)系可參見(jiàn)蘇利陽(yáng)、王毅：《中國(guó)“央地互動(dòng)型”決策過(guò)程研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。⑩苗連營(yíng)教授以現(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)為例，提出中央與地方關(guān)系如同母公司與子公司之間關(guān)系，子公司必須有獨(dú)立的財(cái)政保障才能充分發(fā)揮行為能力和承擔(dān)責(zé)任，央地政府需在財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的積極性，承擔(dān)各自的政府責(zé)任。本質(zhì)上講，這種承認(rèn)個(gè)體的獨(dú)立性也是主體間性理論的基本前提。苗連營(yíng)：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。任劍濤：《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》，《學(xué)?！?007年第1期。張文魁：《中央與地方關(guān)系選擇：水平性分工與當(dāng)?shù)鼗写怼?，《改革?015年第6期。王孟嘉：《通過(guò)司法理性的社會(huì)治理——基于社會(huì)內(nèi)部秩序規(guī)則引導(dǎo)下的思考》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2019年第3期。李擁軍：《司法改革中的體制性沖突及其解決路徑》，《法商研究》2017年第2期。

責(zé)任編輯：浩 淼 ? 文 武

Abstract：For a long time， there have been systematic maladjustments in the reform of the political system. Although it has gone through several state institutional reforms， it is still difficult to eradicate persistent diseases. The reform and innovation of the Party and state institutions in 2018 proposed the goal of optimizing synergy and efficiency. Among them， synergy runs through the entire reform program with its unique methodological perspective and provides clear guidance for the implementation of the reform plan. The synergy principles and theories analyzed in the reform plan have important theoretical value and practical effects in dealing with Party-government relations， central-regional relations， horizontal government and inter-department relations， and relations between administrative and judicial reforms. By exploring the deep-seated effect of synergy theory， not only can the uncoordinated phenomenon in the political system be improved， but also the unity of the national political system can be enhanced.

Key words：principle of coordination; system imbalance; Party-government cooperation; central-local governments relations