宋佳寧，陸 旭

(1.天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387；2.天津市人民檢察院，天津 300222)

區(qū)域生態(tài)環(huán)境要求區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互聯(lián)系、相互影響和相互依賴，某一種要素的變化，不僅會對其他要素產(chǎn)生影響，也會促使整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生改變。[1]保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，離不開各方力量的協(xié)同治理，包括地方政府、企業(yè)和社會大眾等主體等的參與。[2]隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有效推進(jìn)，對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律模式的研究也提上了日程。

一、京津冀環(huán)境協(xié)同治理存在的問題

2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略正式提出。三地環(huán)境保護(hù)作為協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，引發(fā)社會各界高度關(guān)注。三省市相關(guān)職能部門先后頒布多部涉及京津冀環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)范性文件，力圖通過整體規(guī)劃與單項污染防治等手段徹底解決京津冀區(qū)域環(huán)境污染問題。但是，自規(guī)范性文件實施以來，效果卻差強(qiáng)人意。

(一)域內(nèi)污染流轉(zhuǎn)不公現(xiàn)象層出

三省市在規(guī)劃之初的定位不同[3]導(dǎo)致域內(nèi)污染流轉(zhuǎn)不公現(xiàn)象非常嚴(yán)重。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略制定的初衷是緩解北京的“非首都功能”，通過京津兩地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展拉動河北，以實現(xiàn)“先富帶動后富”的“空間溢出效應(yīng)”。[4]理論上，河北省對京津兩地的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)[5]大于后者對河北省的經(jīng)濟(jì)溢出，而天津?qū)Ρ本┑慕?jīng)濟(jì)溢出亦大于北京對天津的溢出水平，因此，經(jīng)濟(jì)增長的溢出效應(yīng)在一定程度上擴(kuò)大京津與河北之間日益增加的經(jīng)濟(jì)差距。[6]但在實踐中，受到京津兩地豐富的市場和科技資源的吸引，大量已轉(zhuǎn)型成功的河北省優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和人才資源大量涌入京津地區(qū)。而京津兩地向河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移則多為淘汰落后產(chǎn)能的夕陽產(chǎn)業(yè)。[7]這種不協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加劇了區(qū)域內(nèi)污染流轉(zhuǎn)的不公現(xiàn)象。而被定位為“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”的河北省長期接收大量重污染企業(yè)也是導(dǎo)致其環(huán)境負(fù)擔(dān)加重的重要原因之一，這也從一個側(cè)面，拖慢了整個區(qū)域的環(huán)境治理步伐。

(二)域內(nèi)協(xié)同治理配合不力

良好的政策要靠實際有效的落實才能發(fā)揮效用。2013年到2018年間，京津冀三省市涉及環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，從整體規(guī)劃到單項治理均有涉及(具體內(nèi)容參見下表1)。從涉及領(lǐng)域來看，三省市基本將所有涉及環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)容均進(jìn)行了規(guī)范，但仍存在以下問題。

1.文件規(guī)定流于形式

文件內(nèi)容多為原則性和概括性規(guī)定，對于具體工作流程或?qū)嵤┓桨傅囊?guī)定較少，缺乏實操性。大多框架性協(xié)議的內(nèi)容流于形式，關(guān)于區(qū)域政府間協(xié)作的具體事項、協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)等均未作規(guī)定，這就導(dǎo)致現(xiàn)實工作中政府間協(xié)作極其困難。對于具有可實施性的部分內(nèi)容，由于大多規(guī)范性文件并未充分考慮三地利益需求，又極易出現(xiàn)相互扯皮、推卸責(zé)任的情況，使得現(xiàn)實中此類協(xié)作僅僅是“噱頭”而并未“落地”。

表1 京津冀三地環(huán)境協(xié)同治理規(guī)范性文件匯總表(2013-2018)

2.省市間環(huán)境污染衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

三地政府均已出臺各自的《大氣污染防治條例》，三部《條例》從章目設(shè)置、條款內(nèi)容到法律責(zé)任的承擔(dān)等均有明顯不同的量化標(biāo)準(zhǔn)。且條例本身也多為原則性規(guī)定，多以“具體規(guī)定由市人民政府制定”為結(jié)，這就人為割裂了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理活動的統(tǒng)一推進(jìn)，也導(dǎo)致實際工作中出現(xiàn)“有法不能依”的尷尬局面。

3.缺乏統(tǒng)領(lǐng)三地環(huán)保部門的單獨(dú)機(jī)構(gòu)——京津冀環(huán)保協(xié)同部門

在相互扯皮時，沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)制辦法。大多數(shù)情況下，三省市還是以其自身利益為準(zhǔn)，忽視配合，導(dǎo)致京津冀環(huán)境協(xié)同治理落實難、效果堪憂。除此之外，尚缺完整的跨區(qū)域環(huán)境信息共享機(jī)制。區(qū)域間的合作首要的就是暢通信息溝通渠道。京津冀在此領(lǐng)域的合作仍處初期探索階段。[8]信息溝通的不順暢導(dǎo)致部分重要信息缺失或錯誤，不利于區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，也無法形成“1+1+1>3”的理想效果。

(三)跨界污染現(xiàn)象屢禁不止

京津冀三地地理位置相鄰，水域縱橫交通，彼此聯(lián)系密切，也導(dǎo)致跨界污染現(xiàn)象層出不窮。最

典型的是從入冬至開春三個月，域內(nèi)霧霾污染十分嚴(yán)重。2018年11月12日，北京、河北中南部和河南北部區(qū)域共12個城市日均濃度達(dá)到重度污染水平，PM2.5日均濃度最高達(dá)220微克/立方米(北京和石家莊，14日)，PM2.5小時濃度最高達(dá)289微克/立方米(邢臺，13日13時)。北京市持續(xù)42個小時重度及以上污染，11月13日和14日PM2.5日均濃度分別為180和220微克/立方米，PM2.5小時濃度最高達(dá)261微克/立方米。研究數(shù)據(jù)顯示，霧霾污染存在明顯的溢出效應(yīng)，鄰近地區(qū)的霧霾濃度每升高1%，本地區(qū)的霧霾濃度就會相應(yīng)地升高0．739%。[9]表明，京津冀地區(qū)大氣污染治理迫在眉睫，而區(qū)域間的交互污染使得協(xié)同治理工作難上加難。

(四)協(xié)同發(fā)展水平與污染治理程度不同步

《2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》(以下簡稱《公報》)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，京津冀區(qū)域細(xì)顆粒物(PM2.5)平均濃度比2013年分別下降39.6%，北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米。[10]由此可見，京津冀地區(qū)環(huán)境治理成效顯著，但由于污染基數(shù)大和治理機(jī)制尚待完善等因素，京津冀域內(nèi)各城市環(huán)境污染治理程度同全國同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的其他城市相比仍處于較低水平。《2018年中國生態(tài)環(huán)境情況公報》中對全國169個城市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控并排名，其中環(huán)境空氣質(zhì)量相對較差的10個城市中京津冀區(qū)域占5個。由此可見，與同為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的長三角及珠三角地區(qū)相比，京津冀區(qū)域無論在協(xié)同發(fā)展水平還是污染治理程度方面均存在較大差距。具體數(shù)據(jù)見下表2。

表2 環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)控排名(2017年)

二、域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理法律模式比較研究

如上所述，經(jīng)過將近6年的協(xié)同治理，京津冀環(huán)境污染問題有了很大改善，但仍在協(xié)同治理領(lǐng)域存在一定問題。如何解決上述問題是實務(wù)屆和學(xué)術(shù)界一直探討的重點。與之相應(yīng)，我國長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)在其發(fā)展過程中也曾出現(xiàn)過與京津冀目前面臨的類似問題。由此可見，學(xué)習(xí)和借鑒其經(jīng)驗教訓(xùn)是非常有必要的。

(一)整體政策及制度比較

1.總體要求和發(fā)展目標(biāo)比較

區(qū)域發(fā)展的總體要求不僅是區(qū)域政策的核心，也是建立在區(qū)域地理環(huán)境、政策傾斜以及發(fā)展優(yōu)勢條件基礎(chǔ)之上的。因此，結(jié)合立法背景，對京津冀、珠三角和長三角三區(qū)域環(huán)境治理政策的總體要求進(jìn)行對比分析是了解三區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理背景、原則及目的的重要途徑。

在《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》中，明確將京津冀一體化發(fā)展的總體要求定位為“我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級新引擎；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)；面向亞太地區(qū)全方位開放合作門戶”。珠江三角洲位于廣東省中南部、珠江入?？谔帲o鄰香港和澳門地區(qū)，與東南亞地區(qū)隔海相望，海陸交通便利，具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢；同時是我國改革開放的排頭兵，思想觀念新潮，極具發(fā)展?jié)摿εc創(chuàng)新活力，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》將其總體要求定位為“探索科學(xué)發(fā)展模式試驗區(qū)；深化改革先行區(qū)；擴(kuò)大開放的重要國際門戶；世界先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地”。長三角地區(qū)包括上海市、江蘇省和浙江省，是我國綜合實力最強(qiáng)的地區(qū)，也是推動全國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要動力。而上海作為重要的國際經(jīng)濟(jì)商貿(mào)中心城市之一，起到了很好的輻射作用，城市群發(fā)展水平較高且均衡，城市間合作密切且高效，成為我國協(xié)同程度最高、協(xié)作機(jī)制最完善的區(qū)域。根據(jù)此區(qū)域人文與地理優(yōu)勢，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》將總體要求定位為“亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群”。

基于對三區(qū)域政策總體要求的理解，再對其發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行對比分析。發(fā)展目標(biāo)是環(huán)保政策乃至所有區(qū)域政策最終要完成的任務(wù)，具有重要的指向作用。根據(jù)《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》所述，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)為“2020年，京津冀協(xié)同發(fā)展新局面初步建成；2025年，環(huán)渤海發(fā)展機(jī)制更加完善；2030年，京津冀一體化格局基本形成”，具體到環(huán)保領(lǐng)域的目標(biāo)規(guī)定較為模糊，整體可概括為“生態(tài)優(yōu)先，民生為本”。不難發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展道路，無論是環(huán)境治理，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展均處于起步和探索階段。根據(jù)《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的規(guī)定，長三角地區(qū)環(huán)境治理的發(fā)展目標(biāo)為“主要污染物排放總量得到有效控制，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗接近或達(dá)到世界先進(jìn)水平，形成人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境”。長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧關(guān)系，并提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。而《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中對發(fā)展目標(biāo)的規(guī)定較為具體，涉及到森林、水源、能源、土壤等多個方面，到2020年實現(xiàn)一個較大的飛躍。綜上所述，在發(fā)展目標(biāo)層面，珠三角和長三角地區(qū)的規(guī)定更為具體和務(wù)實。

2.區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制比較

環(huán)保協(xié)作機(jī)制的不同，主要體現(xiàn)在協(xié)作制度的發(fā)展程度不同、協(xié)作領(lǐng)域的深度和廣度不同以及區(qū)域間協(xié)作配合程度不同等方面。以區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的“市長聯(lián)席會議”為例，進(jìn)行比較分析。

京津冀市長聯(lián)席會議制度起源于2007年，天津市濱海新區(qū)提出成立“京津冀聯(lián)系會議制度”的構(gòu)想，但基于地區(qū)利益考量，北京市并沒有做出積極響應(yīng)。直到2014年，《京津冀藍(lán)皮書》中再次提出建議應(yīng)該建立常態(tài)化的“京津冀市長聯(lián)席會議制度”。2016年8月，京津冀三省市聯(lián)席會議在天津舉行，同年11月，京津冀政協(xié)主席聯(lián)席會議第二次會議在北京召開。標(biāo)志著京津冀市長聯(lián)席會議進(jìn)入常態(tài)化。如果將京津冀三地放入更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域——環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，可考究的市長聯(lián)席會議制度就要從1992年談起。僅1992-2002年間，環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會議共達(dá)成1400多個合作項目，合作金額近300億元。[11]然而2002年后，該制度逐漸后勁不足，最終淪為形式之舉。毋容置疑，市長聯(lián)席會議制度在京津冀地區(qū)尚處于初期探索的階段，如何將此制度落于實處，仍有待后續(xù)推進(jìn)。

相比較而言，長三角與珠三角區(qū)域早已建立起包括論壇、洽談會以及聯(lián)席會議制度在內(nèi)的協(xié)同機(jī)制，而長三角地區(qū)的市長聯(lián)席會議制度特點顯著。早在1992年，長三角區(qū)域內(nèi)的14個城市便由地方政府牽頭，自愿成立“城市協(xié)作主任聯(lián)席會”，截至1996年共召開5次會議。2001年，滬蘇浙三省市發(fā)起成立了由常務(wù)副省(市)長參加的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會”，長三角區(qū)域合作進(jìn)入了一個著眼于建立長期性、戰(zhàn)略性、整體性區(qū)域合作框架的新階段。2004年，啟動了滬蘇浙三省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度，長三角區(qū)域合作已納入到最高決策層的視野。2008年9月正式印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著長三角一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略。長三角政府協(xié)同層面，便形成了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會作為決策層，明確任務(wù)方向；聯(lián)席會議作為協(xié)調(diào)層，居中進(jìn)行利益衡量、協(xié)調(diào)推進(jìn)決策的落實；聯(lián)席會議辦公室和重點專題組，則作為執(zhí)行層具體落實”的機(jī)制框架。在執(zhí)行方面，長三角區(qū)域還采用輪值制度，每年由一個省(市)作為輪值方。此制度推行至今，共設(shè)立了交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、城市合作、產(chǎn)業(yè)以及食品安全12個重點合作專題。還包括基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、公共信息平臺建設(shè)、政策協(xié)調(diào)對接、工作聯(lián)運(yùn)機(jī)制等在內(nèi)的區(qū)域一體化配套措施也取得初步成效。[12]總體而言，長三角區(qū)域協(xié)同機(jī)制發(fā)展較為完善，此區(qū)域的影響力也不斷地擴(kuò)張。以上海為軸心，至今擴(kuò)展到3個省級城市中的26個地級市，以一個完整的都市群的姿態(tài)，在國際競爭與區(qū)域重組中，都發(fā)揮著重要的作用。

(二)協(xié)同及落實情況對比

1.短期協(xié)同效果顯著，但難以形成長期協(xié)作機(jī)制

(1)大氣污染協(xié)同治理

京津冀地區(qū)大氣協(xié)同治理由來已久，但基于多種因素，始終未達(dá)到高度協(xié)同的程度。較為典型的是在2008年北京奧運(yùn)會舉辦期間，為實現(xiàn)“北京藍(lán)”，開展了一系列跨域大氣污染治理活動。三地政府聯(lián)合制定了應(yīng)對奧運(yùn)期間極端不利氣象條件下空氣污染控制應(yīng)急措施，實現(xiàn)了“確保一片藍(lán)天”的目標(biāo)。然而此次政府間大氣協(xié)同治理也隨著奧運(yùn)會結(jié)束而落幕。

同樣受大氣污染所困的長三角地區(qū)在大氣污染治理協(xié)作機(jī)制上則走得更穩(wěn)。2014年1月，浙江省與上海、安徽、江蘇4省市會同8部委成立了長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，邁出了區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的重要步伐。同年，長三角大氣污染預(yù)警中心在上海成立。該機(jī)構(gòu)在暢通長三角大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)交流渠道方面起到了重要作用。截至2018年2月，長三角區(qū)域大氣污染防治寫作小組會已召開5次會議，協(xié)作機(jī)制運(yùn)作良好，長三角區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量逐年改善，PM2.5濃度相比較2013年降幅超三成。

(2)水污染協(xié)同治理

京津冀水污染協(xié)同治理存在種種問題，以生態(tài)補(bǔ)償為例。河北省作為“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”，承擔(dān)著向京津提供優(yōu)質(zhì)水資源的責(zé)任，但對其后續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制卻尚未完善。一方面，補(bǔ)償具有延時性。一般來說，補(bǔ)償?shù)南路磐院颖笔」?yīng)水資源所達(dá)到的實際效果作為考評標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)牡轿煌h(yuǎn)遠(yuǎn)晚于對環(huán)境的實際破壞，這對于河北省環(huán)境的修復(fù)影響較大。另一方面，相關(guān)配套機(jī)制的監(jiān)督和落實效果較弱，使得后續(xù)補(bǔ)償落空。早在2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中就指出要“推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點”；《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》中也提出“鼓勵地區(qū)間探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，在流域生態(tài)保護(hù)區(qū)與收益區(qū)之間開展橫向生態(tài)補(bǔ)償試點”。但上述政策均停留在鼓勵、提倡層面，并沒有具體措施出臺。

長三角與珠三角也同樣存在著跨界河流污染治理的問題，而兩地實現(xiàn)長期治理的方法有共通之處，其中一項便是通過一系列的環(huán)保工程來保證治理效果。比如，針對某個污染嚴(yán)重的界河，根據(jù)前期、中期和后期治理過程中出現(xiàn)的不同問題，形成不同的治理工程，并緊密跟進(jìn)效果評測，及時修改已有的措施。最后，再對治理效果進(jìn)行鞏固。在針對太湖流域的治理中，根據(jù)《太湖流域管理條例》，長三角地區(qū)建立起區(qū)域間生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。具體實施方式是上下游地區(qū)沒完成排放總量削減計劃、未達(dá)到污染水質(zhì)凈化效果的地區(qū)，要補(bǔ)償另一地區(qū)。同時兼顧民生，對減排的企業(yè)和轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)的農(nóng)民，由政府通過財政、信貸、發(fā)放補(bǔ)貼、培訓(xùn)、納入社會保障體系等方式予以扶持。

此外，“河長制”也是長三角區(qū)域推進(jìn)河流污染長效治理的重要手段之一。河長制的目的是把行政管理中的不同機(jī)制，如競爭機(jī)制、約束機(jī)制和激勵機(jī)制等全部引入水環(huán)境的治理中，發(fā)揮各級黨委和政府的作用，提升水環(huán)境的整體治理效果以及效率。[13]2008年，包括時任省長羅志軍在內(nèi)的15位省級、廳級官員與河流所在地的政府官員形成“雙河長”，共同負(fù)責(zé)15條河流的水污染防治。至2016年，江蘇省各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任的“河長”已遍布全省727條骨干河道1212個河段。[14]有些地區(qū)還根據(jù)實際情況，使“河長”呈現(xiàn)區(qū)域特色。比如，無錫推行4層河長制，確保河流污染治理具體到有責(zé)任的個人，從而達(dá)到有效治理河流污染的效果。京津冀在“河長制”運(yùn)行方面較為落后，2015年起才在北京市海淀區(qū)進(jìn)行試點，試點地區(qū)也僅僅為照搬他地制度，并未加入本地特色，效果寥寥。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置流于形式，缺乏配套運(yùn)行機(jī)制

(1)大氣污染協(xié)同治理

大氣污染治理方面，京津冀并不缺乏跨域合作機(jī)構(gòu)。早在2013年，針對大氣污染治理的專門協(xié)作小組便在北京成立。小組成員包括北京市、天津市、河北省、國家發(fā)改委、環(huán)保部和氣象局等單位，下設(shè)有小組辦公室，由北京市政府和環(huán)保部負(fù)責(zé)，委托隸屬于北京市環(huán)保局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”負(fù)責(zé)辦公室的日常運(yùn)作工作。[15]為進(jìn)一步確保大氣污染區(qū)域聯(lián)控的落實，還設(shè)立了用于污染防治的專項基金。但該小組因行政級別低等原因在很長時間內(nèi)并未有所作為。2018年7月，小組“升格”為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親任組長的“領(lǐng)導(dǎo)小組”后，在一定程度上緩解了之前協(xié)作小組級別不高，受地方政府部門約束等問題，但仍缺乏配套制度。

在配套機(jī)制建設(shè)方面，珠三角地區(qū)有其獨(dú)到的經(jīng)驗可供參考。多年來，粵港澳構(gòu)建了以聯(lián)席會議為核心的環(huán)境合作機(jī)制。在聯(lián)席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設(shè)的專責(zé)(項)小組，落實執(zhí)行相關(guān)環(huán)境合作規(guī)劃、計劃或協(xié)議。[16]早在2003年，在大珠三角區(qū)域內(nèi)實行了粵澳合作聯(lián)席會議制度。其工作內(nèi)容與上文提到的“領(lǐng)導(dǎo)小組”趨同，都起到了高屋建瓴、立足全局、統(tǒng)籌規(guī)劃的作用。值得注意的是，根據(jù)不同發(fā)展項目的需要，聯(lián)席會議下設(shè)專門負(fù)責(zé)小組。專責(zé)小組之下還可再設(shè)專項工作小組。[17]如此便把上層的決策逐層落實到基層，并保證了每個環(huán)節(jié)均能得到有效的監(jiān)督和落實。其中較為典型的要數(shù)“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”。其項下的專責(zé)小組包括：珠江三角洲空氣質(zhì)量、珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)、粵港林業(yè)及護(hù)理、粵港海洋資源護(hù)理、粵港城市規(guī)劃、粵港車用柴油規(guī)格、大鵬灣及后海灣(深圳灣)區(qū)域環(huán)境管理、東江水質(zhì)保護(hù)專題小組等。[18]到2016年，粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組已先后召開了16次會議。具體到在大氣污染治理方面，粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組成立空氣質(zhì)量合作專項小組，開展空氣監(jiān)測合作，逐步開展項目研究，加強(qiáng)雙方在空氣質(zhì)量和管理領(lǐng)域的交流，為粵澳政府改善區(qū)域空氣質(zhì)量提供管理和決策支持。[19]此外，2008年7月成立的“港澳合作專責(zé)小組”，就構(gòu)建政府間直接協(xié)同合作提供了橋梁。該小組還通過例行會議確定設(shè)立“珠澳環(huán)保合作工作小組”，進(jìn)一步完善了珠三角的環(huán)保組織機(jī)制。

(2)水污染協(xié)同治理

長三角與珠三角在此方面，均有經(jīng)驗可循。共同點在于，充分利用協(xié)商機(jī)制，達(dá)成合作協(xié)議或者合作項目，以具體實施環(huán)保政策，從而達(dá)到治理水污染的效果。在具體運(yùn)行方面，珠三角運(yùn)用了化整為零的方式，逐個突破環(huán)境治理問題，在整體協(xié)同的背景下推行小范圍內(nèi)城市間互助。2008年廣東省提出建立廣佛肇(廣州、佛山、肇慶)、深莞惠(深圳、東莞、惠州)和珠中江(珠海、中山、江門)三大經(jīng)濟(jì)圈，由此將珠三角一體化化解為三個城市圈的一體化。而針對跨界河流水污染的治理，具體到各城市間的合作較為普遍。2009年深圳、東莞、惠州簽署《深莞惠界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》，聯(lián)手治理石馬河、淡水河、茅洲河、沙河等跨界河流的污染問題。2012年深莞惠三市共同簽署了《深莞惠飲用水源與跨界河流水質(zhì)監(jiān)測工作一體化協(xié)議》，要求對龍崗河、觀瀾河、淡水河等流域的重污染企業(yè)和污染企業(yè)治理，明確跨界河流的監(jiān)測合作，并訂立詳細(xì)的三市交流機(jī)制，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測信息和資源共享。2015年深莞簽署《深莞兩市加大茅洲河流域污染源環(huán)保執(zhí)法力度框架協(xié)議》，對茅洲河流域內(nèi)污染源開展環(huán)保專項執(zhí)法檢查和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查行動等，不勝枚舉?？梢娭槿窃趹?yīng)對跨界河流污染治理問題上，城市間交流非常密切，形成了更加具體且有針對性的治理措施，以城市為單位的協(xié)同，更有利于因地制宜，在發(fā)生突發(fā)狀況時緊密配合，高效實現(xiàn)治理目標(biāo)。

3.跨區(qū)域信息共享機(jī)制有待完善

(1)大氣污染協(xié)同治理

為督促有關(guān)部門履行職責(zé)，確保大氣治理工作順利進(jìn)行，2017年，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強(qiáng)化督查信息公開方案》。盡管該方案規(guī)定了信息公開的內(nèi)容、方式及時限，但并未涉及具體落實措施，更沒有規(guī)定域內(nèi)城市間信息交流的實現(xiàn)途徑或辦法。此外，《方案》中的所謂“問責(zé)條款”過于簡單，類似“依照有關(guān)規(guī)定實施問責(zé)”的條款內(nèi)容基本形同虛設(shè)。在之后頒布的《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責(zé)規(guī)定》中，也沒有對責(zé)任承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)做出具體詳細(xì)的規(guī)定。

珠三角地區(qū)的應(yīng)對思路是通過充分利用政府間的行政協(xié)議來實現(xiàn)信息的快速對接。行政協(xié)議按照地理位置及政府級別可分為大珠三角區(qū)域間、小珠三角區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)城際間的政府協(xié)議。在大珠三角區(qū)域，2014年9月，粵港澳簽署了《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》。該協(xié)議書中明確提到共建大珠三角空氣質(zhì)量監(jiān)測平臺、聯(lián)合發(fā)布區(qū)域空氣質(zhì)量信息，解決信息溝通不暢難題。同時，通過增設(shè)監(jiān)測站點等辦法，實現(xiàn)對于第一手信息更為全面地收集。在城際間大氣治理相關(guān)協(xié)議中，有關(guān)暢通信息溝通渠道的規(guī)定更為具體。2011年，為保證第26屆世界大學(xué)生運(yùn)動會期間深圳的空氣質(zhì)量，深圳市與東菀、惠州3市協(xié)同簽訂《深菀惠機(jī)動車排氣污染聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)議》。其中，關(guān)于信息共享的條款為：建立聯(lián)合開展機(jī)動車排氣污染專項整治及信息溝通等多項工作機(jī)制，每年定期聯(lián)合整治深莞惠黑煙車、跨境柴油車；上線運(yùn)行“深莞惠環(huán)境信息共享系統(tǒng)”，常態(tài)化查處黃標(biāo)車、黑煙車等。[20]此信息溝通系統(tǒng)的運(yùn)作，很好地解決了城市間交通信息取證難、不能及時獲取有效信息等問題。更值得推崇的是，此系統(tǒng)的運(yùn)作并未隨著運(yùn)動會的落幕而終止。在此基礎(chǔ)上，深菀惠三市進(jìn)一步鞏固環(huán)境治理成果，簽訂了《區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動工作框架協(xié)議》，確立了環(huán)境應(yīng)急信息互通共享機(jī)制。2015年，深莞惠三市又簽訂了《環(huán)境信息共享系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全及運(yùn)營管理協(xié)議》和《深莞惠經(jīng)濟(jì)圈(3+2)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合交叉執(zhí)法工作協(xié)議》，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境信息對接共享和加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法合作。[21]

(2)水污染協(xié)同治理

京津冀三地在水污染信息共享方面，仍存在較大完善空間。從現(xiàn)行實施措施來看，三地更多關(guān)注自身的管轄區(qū)域，缺乏必要的外部溝通交流機(jī)制，信息不暢通，由此導(dǎo)致的直接結(jié)果便是難以形成統(tǒng)一、有效的協(xié)同行動，從而不利于水污染協(xié)同治理的推進(jìn)。目前，京津冀三地只在應(yīng)急污染聯(lián)防聯(lián)控等方面可以進(jìn)行信息共享，其他如汛情雨情、省級斷面水質(zhì)水量等方面的信息只能通過查閱各地的環(huán)保和水務(wù)部門的水質(zhì)水量公報等公開渠道獲取。[22]可見，京津冀區(qū)域信息共享機(jī)制雖有發(fā)展，但整體仍處于起步階段，由此產(chǎn)生弊端：其一，通過公報獲取的信息具有延后性和間接性，有責(zé)部門不能及時依照有效信息做出應(yīng)急反應(yīng)。其二，公開渠道獲取的信息質(zhì)量可能基于地方利益保護(hù)等因素，存在不準(zhǔn)確、不真實等問題。

長三角區(qū)域解決水污染信息共享的思路與大氣污染信息共享的思路一致，相關(guān)的規(guī)范體系已趨于完備。鑒于信息交流機(jī)制作為環(huán)境協(xié)同治理中的一環(huán)，在上述多文件條款中均有體現(xiàn)，在此便不再贅述。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律模式問題成因

京津冀環(huán)境協(xié)同治理法律模式中存在的問題可大致概括為以下方面。區(qū)域間協(xié)同程度和合作積極性均不高，且缺乏有效的協(xié)作機(jī)制。政府間尤其是具體到市與市、區(qū)與區(qū)之間的合作，包括環(huán)保協(xié)議和項目，明顯要少于其他兩區(qū)域，且落實情況較差。一方面，區(qū)域間合作多體現(xiàn)為政府間對話，缺乏公眾群體、社會團(tuán)體的參與，難以形成良好的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，缺乏完善的信息交流平臺及實時準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測體系，確保環(huán)保措施高效落實的保障制度尚未建立。與此同時，未能形成完善的環(huán)保法律體系。具體表現(xiàn)為，地方上規(guī)范性文件制定主體繁多且不統(tǒng)一，導(dǎo)致文件數(shù)量多、但質(zhì)量參差不齊以及執(zhí)行力弱。

(一)三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

立法中的矛盾沖突必然反映了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，河北省與京津兩地差距較大。盡管京津冀一體化戰(zhàn)略實施后，河北省經(jīng)濟(jì)有較快增長，但由于基數(shù)差，其經(jīng)濟(jì)水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于兩市；京津冀整體經(jīng)濟(jì)競爭力較弱，雖然京津冀協(xié)同發(fā)展態(tài)勢良好，但如將其與長三角和珠三角相比，還是有一定的差距。從人均GDP看，京津冀的人均GDP相當(dāng)于長三角的77%，經(jīng)濟(jì)實力上還存在著一定的差距；同時京津冀區(qū)域缺乏核心競爭力，也沒有像長三角、珠三角那樣具有強(qiáng)大輻射效應(yīng)的中心城市。[23]此外，北京作為此區(qū)域的“龍頭城市”，在環(huán)保協(xié)同工作中，并沒有發(fā)揮出很好的模范帶頭作用。

(二)城市發(fā)展定位不同

在協(xié)同發(fā)展中，京津冀有著不同于其他區(qū)域的沖突和矛盾。三地不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，其政治地位也不對等。北京作為首都，其行政高位帶來了最好的政策優(yōu)勢，并對其他行政區(qū)域產(chǎn)生一定的“威懾力”，河北和天津在一定程度上會以“服務(wù)首都”為協(xié)同發(fā)展的前提。資源配置不公。以水資源的協(xié)同互補(bǔ)為例。京津冀地處我國水資源十分短缺的海河流域，水資源十分匱乏，京津冀三地多年的平均水資源量不及全國的1%，特別是河北省人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7，屬于嚴(yán)重缺水的省份之一。盡管如此，河北省仍需每年向北京和天津兩地提供約占80%以上的日常用水。[24]除此之外，產(chǎn)業(yè)布局不公。京津冀一體化發(fā)展的主要目標(biāo)之一在于緩解北京的非首都功能，將北京的大量高耗能、高污染和低受益的第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其余兩地，尤其是以河北省承接為主。此舉不僅不利于河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，還為本就處于污染重災(zāi)區(qū)、人口聚居區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后區(qū)的河北增添壓力。

(三)缺乏良好協(xié)作機(jī)制

如上所述，京津冀享有立法權(quán)的主體較多，形成的規(guī)范性文件數(shù)量繁雜，造成較為嚴(yán)重的重復(fù)立法、司法資源浪費(fèi)現(xiàn)象。究其原因，也與三地特殊的行政區(qū)位有關(guān)。2015年新《立法法》修訂通過之前，域內(nèi)具有立法權(quán)的主體就有6個，而新法將享有地方立法權(quán)限的“較大市”進(jìn)一步明確為“設(shè)區(qū)市”，賦予其在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項上制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，這使得新法生效后京津冀區(qū)域的地方立法主體多達(dá)15個。立法主體數(shù)量眾多，很容易導(dǎo)致立法內(nèi)容的重復(fù)甚至沖突。域內(nèi)并未形成系統(tǒng)配套制度來促進(jìn)協(xié)同治理的實施，使得三地的合作盡管規(guī)范性文件數(shù)量眾多，但實踐中多浮于表面，無法深入。

四、京津冀環(huán)境協(xié)同治理法律模式對策研究

針對京津冀環(huán)境協(xié)同治理出現(xiàn)的一系列問題，通過與長三角、珠三角比較，充分借鑒兩區(qū)域的治理經(jīng)驗，再結(jié)合京津冀實際情況，探索有效的環(huán)保法律運(yùn)作模式。

(一)法律原則

法律原則作為相關(guān)法律的基準(zhǔn)和內(nèi)核，是法律內(nèi)容的指導(dǎo)思想和高度凝練，在整部法的體系中居于核心位置。討論適用于京津冀環(huán)境協(xié)同治理法律模式，首要應(yīng)著眼于法律原則的界定。關(guān)于環(huán)保法基本原則的界定，學(xué)界通說包括以下幾種原則：經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則；預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則；全面規(guī)劃、合理布局原則；誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)原則。結(jié)合京津冀發(fā)展特點，在環(huán)境協(xié)同治理中，應(yīng)明確以下幾種原則。

1.共同但有區(qū)別原則

共同但有區(qū)別原則最初的含義為各國對環(huán)境保護(hù)應(yīng)承擔(dān)共同的責(zé)任，又可細(xì)化為共同責(zé)任原則和區(qū)別責(zé)任原則。筆者認(rèn)為，該原則更應(yīng)適用于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中。京津冀各地區(qū)享有的政策優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染程度均不同，因此，其擁有的環(huán)保資源及治理能力也不同，那么要求區(qū)域中的所有城市對治理環(huán)境作出完全相同的貢獻(xiàn)并不公平。同時，在協(xié)同過程中政府往往從地方利益出發(fā)，這就造成協(xié)同治理環(huán)境工作很難深入。要改善上述情況，首要堅持的便是共同但有區(qū)別原則，具體說來包括兩方面。

堅持共同責(zé)任原則，此原則的含義是與環(huán)境污染或資源破壞有直接或間接關(guān)系的人或組織，都要共同承擔(dān)責(zé)任。在環(huán)境法律責(zé)任的承擔(dān)方面，關(guān)鍵問題是解決環(huán)境利用獲益者與環(huán)境資源消費(fèi)者的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)問題，以及在區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任主體不明情況下的責(zé)任承擔(dān)問題。[25]為防止歸責(zé)不明而造成對治理污染責(zé)任的缺位，首要堅持的就是共同責(zé)任，即確保一切破壞環(huán)境的個人、團(tuán)體或組織，均可成為承擔(dān)責(zé)任的主體。具體到京津冀，就是域內(nèi)的污染，尤其是行政邊界區(qū)域發(fā)生污染時，發(fā)生責(zé)任歸屬不明時，要由涉及到的城市共同承擔(dān)責(zé)任，周邊城市視情況承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。堅持有區(qū)別責(zé)任原則，此原則的落實要求基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景、打破地方利益保護(hù)的壁壘，由發(fā)達(dá)地區(qū)(北京、天津)，向較為落后的地區(qū)(河北省)提供資金、技術(shù)等各種資源支持，幫助其治理污染、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從根源處解決環(huán)境問題。同時立足區(qū)域整體，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)承擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)的責(zé)任，而不應(yīng)與落后地區(qū)趨同。

2.不得惡化原則

這是一種新的說法，含義為在環(huán)境治理過程中，至少要維持現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)保水平。具體到京津冀，一是三省市的整體環(huán)境不得惡化，即不得出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境交互污染、加重環(huán)境整體負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。二是域內(nèi)城市環(huán)境不得惡化。主要是針對污染流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，發(fā)達(dá)地區(qū)不得將污染重、效益小的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，從而加重此地區(qū)的環(huán)境壓力。具體而言，就是要加強(qiáng)京津冀域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理的力度，不得因強(qiáng)調(diào)重點城市的治理而忽略了其他城市的需求。這也是公平原則的體現(xiàn)。

3.生態(tài)民主原則

生態(tài)民主原則具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具體體現(xiàn)在以下幾方面：環(huán)保立法或相應(yīng)政策都要體現(xiàn)人民的意志，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，提高人民生活水平的同時也不能剝奪人們賴以生存的碧水藍(lán)天；立法及政策制定的過程中，都不能缺少人民的參與，即僅由政府層面達(dá)成的協(xié)議是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。環(huán)境治理要從上至下，包括政府、企業(yè)、團(tuán)體、公民在內(nèi)的每個部分都要充分參與其中，才能確保環(huán)保政策真正落于實處；要充分保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。環(huán)保檢測信息要及時公開，接受公民的監(jiān)督，并充分考慮公民的意見，對相關(guān)政策進(jìn)行適時修改。政策的制定過程也要讓公民以各種形式參與其中，充分集中民意，使得政策的制定反映人民真實的需求。

(二)協(xié)作模式

要想治理好區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，各城市間單打獨(dú)斗是行不通的。京津冀三地在協(xié)同發(fā)展以來，雖然取得了一些成績，但環(huán)境治理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。結(jié)合長三角、珠三角的發(fā)展經(jīng)驗。

1.推進(jìn)京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法

主要是為了解決因京津冀三地立法觀念、立法技術(shù)不同，而出現(xiàn)的立法內(nèi)容和立法標(biāo)準(zhǔn)不同，最終限制區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)象發(fā)生。解決此問題的思路：一要建立專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)立法?？梢試L試共同成立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會。該工作委員會的建制可由三地人大牽頭，通過共同簽署設(shè)立協(xié)議的方式，性質(zhì)確定為三地環(huán)境立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，人員構(gòu)成為三地省級人大常委會法制工作委員會、省級司法行政機(jī)關(guān)、環(huán)保廳(局)抽調(diào)相關(guān)工作人員，同時也可吸納環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與。[26]二要確立京津冀協(xié)同立法的機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)在三地充分協(xié)商基礎(chǔ)上形成，發(fā)揮三地各自的優(yōu)勢，兼顧三地的實際情況，實現(xiàn)互利共贏，貫徹“共同但有區(qū)別”原則，在實體和程序上均實現(xiàn)相對公平。

2.破除地方利益壁壘

京津冀三地政府合作明顯少于其他兩區(qū)域，重要原因之一就是城市間發(fā)展不協(xié)調(diào)與較強(qiáng)的地方保護(hù)主義觀念。三地雖地域相連，但立法技術(shù)和立法觀念尚有差距，沒有辦法達(dá)成一致。想要增加政府間的合作，必然要改變政府行政觀念，立足全局和眼光長遠(yuǎn)。使地方政府自發(fā)合作，要確保該地區(qū)合作后獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單獨(dú)治理環(huán)境的收益。推動政府間合作的思維就不應(yīng)僅局限于環(huán)保領(lǐng)域，因為只有在經(jīng)濟(jì)實力相當(dāng)?shù)那闆r下才更容易開展對話與合作，相關(guān)宣傳與政策也要跟進(jìn)。

3.加大城市間合作力度

要是針對框架性協(xié)作偏多和環(huán)保政策無法落實到位的問題提出的。其一，降低合作單位級別，加大環(huán)境協(xié)同治理的寬度。合作的事項更加具體，磋商的成本更低，出臺的規(guī)范性文件更具針對性、可操作性。其二，加強(qiáng)專項合作，加大環(huán)境協(xié)同治理的深度。充分發(fā)揮各城市的主觀能動性，但為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可以制定區(qū)域內(nèi)通行的政策，但各城市可因地制宜，根據(jù)實際情況進(jìn)行變通后適用。省級文件中可建立環(huán)保專項基金，用來獎勵合作成果較好的城市，以加大城市間合作的積極性。其三，要重視龍頭城市的帶動作用，充分利用政策經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢，起到很好的輻射和示范作用。北京作為京津冀龍頭城市，協(xié)同帶動作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該積極主動地發(fā)起與周邊城市的合作，探索環(huán)保的新技術(shù)、新方法和新模式。

(三)配套制度

1.建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度

為更好地解決京津冀區(qū)域內(nèi)資源流轉(zhuǎn)不公與后續(xù)補(bǔ)償無法跟進(jìn)問題，應(yīng)盡快建立域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度。如果將此制度細(xì)分，又可分為評價機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。評價機(jī)制是指的域內(nèi)城市間進(jìn)行資源流轉(zhuǎn)后，對本城市的生態(tài)環(huán)境造成的不利影響的評估。具體分為評估項目的確定，適用何種評估標(biāo)準(zhǔn)，評估時間的起算與流轉(zhuǎn)工程的前后、補(bǔ)償主體的確定、補(bǔ)償客體的認(rèn)定等多種事項。補(bǔ)償機(jī)制是指確定好補(bǔ)償主體與客體后，涉及具體補(bǔ)償事項的實體與程序問題。其中最重要的就是補(bǔ)償時間和補(bǔ)償方式的確定，為防止補(bǔ)償?shù)倪^分遲延而導(dǎo)致補(bǔ)償落空，應(yīng)提前制定與每個環(huán)保項目實施過程相適應(yīng)的補(bǔ)償計劃。同時，補(bǔ)償?shù)姆绞讲粦?yīng)僅限于資金流轉(zhuǎn)或財政補(bǔ)貼。多種形式和多主體參與的補(bǔ)償機(jī)制，是符合京津冀環(huán)境治理的有效生態(tài)補(bǔ)償制度。

2.建立區(qū)域信息交流制度

信息的準(zhǔn)確、及時和有效一定程度上決定了環(huán)保政策制定的思路與方向，要完善區(qū)域內(nèi)信息交流制度，既要政府間搭建信息交流平臺。信息交流平臺可分為線上和線下兩種模式。線上主要是借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)高效、低成本的公布相關(guān)信息?？赏ㄟ^出臺規(guī)范信息公布平臺建設(shè)的專項立法，具體規(guī)定公布的主體、內(nèi)容、期限及違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。線下主要是通過舉辦聯(lián)席會議、簽訂政府間協(xié)議的方式達(dá)到信息溝通的目的。長三角、珠三角多采取此種方式，效果顯著。又要充分發(fā)揮社會團(tuán)體及民間組織的積極作用。環(huán)境的治理不能僅靠政府的領(lǐng)導(dǎo)。只有集合全社會的力量，才能真正將環(huán)境治理落到實處。在確保政府信息公開透明的前提下，鼓勵和發(fā)揮基層民眾、環(huán)保組織、區(qū)域內(nèi)大中小學(xué)校、學(xué)者以及專家等的積極性與參與感，集思廣益，才能形成良好的環(huán)保信息交流機(jī)制。