摘要：本文試圖從總體公共政策（general public policy，簡稱GPP）角度高度反思中華人民共和國成立以來人口與社會(huì)發(fā)展的曲折經(jīng)歷，并探索未來發(fā)展方向?；诠舱呦到y(tǒng)分析和歷史-比較方法提煉出“變遷中的經(jīng)濟(jì)國家”概念范疇，打破國際上社會(huì)政策學(xué)科由福利國家統(tǒng)領(lǐng)的局面，使各種發(fā)展型與非/反發(fā)展型國家GPP模式探討亦成為可能，為深刻理解中國經(jīng)驗(yàn)提供比以往“問題”與“主義”焦點(diǎn)之分更為完整貼切的理論框架。概言之，關(guān)于人口與社會(huì)70余年變遷的主要觀點(diǎn)有：（1）中華人民共和國創(chuàng)建的是與西方福利國家根本不同的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)國家；（2）“主義”之爭導(dǎo)致GPP政治化，“文化大革命”時(shí)期“以階級斗爭為綱”的指導(dǎo)思想對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及計(jì)劃生育的失誤負(fù)有重要責(zé)任；（3）經(jīng)濟(jì)方面，中共十一屆三中全會(huì)確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)國家GPP去政治化，改革開放擱置“主義”之爭更是進(jìn)一步加速了物質(zhì)生產(chǎn)自由化發(fā)展；人口方面，則在經(jīng)濟(jì)國家“兩種生產(chǎn)”指導(dǎo)思想下推行計(jì)劃生育，不惜采取強(qiáng)制性一胎化政策；（4）“唯GDP論”和“一切向錢看”積累了許多重大社會(huì)問題，同時(shí)，政府在改革開放中被去經(jīng)濟(jì)化（下放企業(yè)自主權(quán)、利改稅等）亦越來越有余力研究解決這些問題；（5）21世紀(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，中共十九大提出了新的社會(huì)主要矛盾和既求充分又求平衡的發(fā)展戰(zhàn)略，標(biāo)志著“后經(jīng)濟(jì)國家”新時(shí)代的到來；（6）面對婚姻家庭解組、生育意愿低下、人口急劇老齡化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，新時(shí)期GPP重點(diǎn)再次轉(zhuǎn)變，很大程度上將從“人口與經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向更為全面和動(dòng)態(tài)平衡的“人口與社會(huì)”發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放之初被擱置的“主義”之爭亟待在更高水平上研究出科學(xué)合理的答案，以徹底解決各種“問題”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

關(guān)鍵詞：中國人口與計(jì)劃生育；總體公共政策（GPP）；后經(jīng)濟(jì)國家；“問題”與“主義”；撥亂反正與改革開放；社會(huì)發(fā)展與歷史-比較研究

中圖分類號：C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）03-0005-（13）

Evolution of Chinas Population and Social Policy in the Past 70 Years——Concurrently discussing"problem""ism" and "GPP"

CHEN Sheying

Abstract：This article reviews population and social change in China since the founding of the Peoples Republic of China（PRC），reflects on its zig-zags from the viewpoint of general public policy（GPP），and explores its future direction.Based on the analysis of public policy systems and historical- comparative methods，the concept of”economic state in transition”was refined.It breaks new ground in social policy study beyond the limits set by Western welfare states.Inquiry into diverse GPP models including both developmental and non-/anti-development types is made possible.This also leads to a more relevant and comprehensive theoretical framework for understanding Chinese experience than the century-long argument over"problems vs.doctrines/-isms" by adding a GPP perspective for greater analytical power.Major points regarding Chinas population and social change in the past 70 years include：（1）The PRC is a socialist economic state fundamentally different from Western welfare states.（2）The arguments over“-isms”led to extreme politicization of Chinas GPP，and the guiding ideology of"class struggle as the key link"during the "cultural revolution"was responsible for the errors of the planned economy and family planning.（3）In economic，establishing economic construction as the main focus or center for government work in the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the Communist Party of China was actually an effort to depoliticize the economic state GPP.resulting in“open-door”and reform with the shelfing of ideological fights over“-isms”to help free and promote material production. In population growth，it was more tightly controlled with a unique“one-child”policy under the economic states“two kinds of production”GPP thinking.（4）Preoccupation with GDP-only and“focusing on money”resulted in more and more social problems；at the same time，the government was de-economicized in the process of reform and open-door（giving up direct control of stateowned enterprises，changing profit turn-in to taxes， etc.）and put in a better and better position to deal with social issues.（5）Based on a remarkably developed economy in the 21st century，the 19th Congress of the CPC redefined the“main contradiction”of Chinese society by establishing a new development strategy aiming at both sufficiency and“balance”，characterizing the advent of a“post-economic state”.（6）Faced with the challenges of dissolution of traditional family and marriage，declining fertility aspiration，rapid aging，etc.，the countrys GPP in the new era to a large extent will shift from focusing on“population and economy”to“population and society”with a more comprehensive and dynamically balancing strategy. The arguments over“-isms”tabled at the beginning of reform and open-door now need to be sorted out carefully at a higher level in order to help resolve various“problems”and realize social equity and justice.

Key words：Chinas population and family planning；general public policy（GPP）and post-economic state；"problems vs.doctrines/-isms"； "setting things to rights"vs."open door and reform"；social development and historical-comparative research

引言：人口及生育政策70年

中華人民共和國（本文聚焦大陸/內(nèi)地，除非另有說明）成立70余年來人口與社會(huì)及有關(guān)公共政策的歷史演變，以幾個(gè)大起大落曲折反復(fù)為特征。人口政策方面，初期先是鼓勵(lì)生育限制節(jié)育，之后很快意識到人口無計(jì)劃盲目增長與國民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃發(fā)展的矛盾。然而，計(jì)劃生育研究與政策導(dǎo)向剛開始，即受到1957年反右派斗爭擴(kuò)大化的影響（馬寅初等學(xué)者的人口理論及節(jié)制生育建議，被說成是“利用人口進(jìn)行政治陰謀”“向共產(chǎn)黨社會(huì)主義進(jìn)攻”）[1]，接踵而來的“大躍進(jìn)”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”及全國勞動(dòng)力短缺等假象又讓“人多好”的觀點(diǎn)統(tǒng)治了人口理論界，任由人口自然增長率在三年困難時(shí)期過后達(dá)到中華人民共和國成立以來的最高峰（1963年為33.33‰）[2]。1964年，國務(wù)院成立計(jì)劃生育委員會(huì)，國家領(lǐng)導(dǎo)人明確指示，提倡晚婚和節(jié)育；然而晚婚晚育的政策倡導(dǎo)剛剛形成一定規(guī)模和聲勢后又被打斷，人口增長進(jìn)入了失控狀態(tài)。從1966年到l970年的五年間，全國人口數(shù)凈增近1億。1971年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，把控制人口增長的指標(biāo)首次納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃；1973年，國務(wù)院成立計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，在計(jì)劃生育宣傳教育上提出“晚、稀、少”（“兩個(gè)正好”）口號；1978年，計(jì)劃生育政策正式被載入憲法，并進(jìn)一步提倡“只生一個(gè)好”。另一方面，改革開放大大提高了人民的生活水平及市場活動(dòng)主體的自由度，加之20世紀(jì)五六十年代高峰期出生的“嬰兒潮”一代逐漸進(jìn)入育齡，人口出生率又開始有所反彈。為了盡快走出“人口爆炸”的困境[3]，1980年，中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，正式出臺了史無前例的獨(dú)生子女政策；1982年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，正式將計(jì)劃生育定為基本國策?！翱刂迫丝跀?shù)量、提高人口素質(zhì)”等各種政策舉措亦取得實(shí)效（2000年全國第五次人口普查顯示，全國總?cè)丝谶_(dá)到12.95億人，雖然超過原定目標(biāo)12億人，但是人口增量和增速得到了遏制），中國人口發(fā)展呈現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折性變化。不過，長期實(shí)行“一胎化”政策加上現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和人們生活思維方式等發(fā)生了巨大變化，逐步形成了以極低生育率為基本特征而令人擔(dān)憂的新的人口慣性[4]。

21世紀(jì)以來，中國人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動(dòng)年齡人口及育齡婦女開始減少（大陸/內(nèi)地15歲至59歲勞動(dòng)年齡人口2012年年末比上年年末減少了345萬人，為改革開放以來首次下降），呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)人口極度老齡化等危險(xiǎn)傾向（截至2014年年底，全國60歲以上老年人已經(jīng)達(dá)到2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%）[5]。再加上男女比例失調(diào)和離婚/不婚率飆升等各種趨向，使得所謂的“四二一”家庭結(jié)構(gòu)搖搖欲墜，特別是“空巢”家庭和“失獨(dú)”家庭的養(yǎng)老撫幼功能進(jìn)一步弱化，后果嚴(yán)重[6]。作為重要應(yīng)對措施之一，嚴(yán)格施行了30多年的“一胎化”政策開始松動(dòng)調(diào)整：2002年實(shí)施的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》推出“雙獨(dú)二孩”政策；2013年，中共十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策（夫妻若有一方為獨(dú)生子女可生育第二個(gè)孩子）；2016年1月1日起，我國全面實(shí)施一對夫婦可以生育兩個(gè)孩子的政策，執(zhí)行了30多年的獨(dú)生子女政策正式宣告終結(jié)，強(qiáng)制避孕節(jié)育逐步成為歷史。然而，此時(shí)的中國社會(huì)已顯示出遠(yuǎn)低于預(yù)期的生育意愿（當(dāng)時(shí)中國總和生育率已經(jīng)連續(xù)20余年低于2.1的世代更替水平，2010年第六次人口普查總和生育率僅為1.18；人口自然增長率自2008年以來一直在0.5%的水平徘徊）[7]。人口發(fā)展的慣性，要求進(jìn)一步積極地調(diào)整公共政策，預(yù)示著不久的將來很有可能實(shí)現(xiàn)自由生育，甚至獎(jiǎng)勵(lì)生育。

但是，基本國策調(diào)整起來談何容易。不僅學(xué)者之間爭論不休甚至針鋒相對，人口與生育政策也成為“兩會(huì)”期間辯論最為激勵(lì)的話題之一[8]，社會(huì)輿情對這種人口發(fā)展趨勢帶來的老齡化等各種緊迫問題亦表現(xiàn)出極大關(guān)注。

一、中國社會(huì)研究的“問題”“主義”與GPP

影響人口發(fā)展的因素極為復(fù)雜。一方面，人的再生產(chǎn)是一個(gè)自然過程，人口發(fā)展也有其客觀規(guī)律；中國的工業(yè)化、現(xiàn)代化也會(huì)像其他國家一樣，經(jīng)歷從高出生率、高死亡率到低出生率、低死亡率的人口轉(zhuǎn)型過程[9]。因此，不能簡單地把人口與生育政策當(dāng)作萬能，或把當(dāng)前社會(huì)所面臨的種種有關(guān)人口的問題，都認(rèn)為是由領(lǐng)導(dǎo)或?qū)W者意志所決定。另一方面，人口問題確是極其重要的社會(huì)問題，所以計(jì)劃生育控制人口是中國第一個(gè)明文規(guī)定的基本國策；人口與生育政策不是要不要繼續(xù)的問題，而是如何修改完善并根據(jù)國情變化適時(shí)調(diào)整、如何將社會(huì)綜合效益最大化并以造福人民的根本利益問題。

但凡社會(huì)問題的解決思路，都與有關(guān)理論基礎(chǔ)或“主義”指導(dǎo)分不開。但有時(shí)對“問題”的研究和對“主義”的探討卻被對立起來（國內(nèi)學(xué)者對于發(fā)生在20世紀(jì)初葉的“問題”與“主義”之爭應(yīng)耳熟能詳，本文不加贅述）。需要指出的是，像人口（與經(jīng)濟(jì)）這樣的重大“問題”，關(guān)于“主義”的研究一直未能給出一勞永逸或令人滿意的答案?！安]有完全搞清楚”[10]，這是“改革開放總設(shè)計(jì)師”鄧小平同志當(dāng)年對國內(nèi)外社會(huì)主義理論研究及其政治經(jīng)濟(jì)后果的歷史總結(jié)與現(xiàn)狀針砭，也是以他為核心的中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體不得不“摸著石頭過河”，并踐行改革開放“不爭論”“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”的一個(gè)重要原因[11]。這里有兩點(diǎn)值得注意：一是“并沒有完全搞清楚”“不爭論”并不等于說“主義”不重要（事實(shí)上“主義”之爭問題近年在中國又熱了起來）[12]；二是實(shí)事求是“摸著石頭過河”、解決問題“捉到老鼠就是好貓”的政策實(shí)踐，可以（至少暫時(shí)）不必為無休止無結(jié)論的理論或“主義”爭論所困[13]。但事關(guān)全局的方針大略，顯然不能也靠“白貓黑貓”或任憑大家去“摸石頭”，而需要有某種信念以至理論、方法論解釋。這對于政策制定和執(zhí)行至關(guān)重要，卻是傳統(tǒng)的“問題”與“主義”兩分法難以回答的認(rèn)識論“怪題”。

從社會(huì)政策的學(xué)科角度來看，Morris的“公共政策系統(tǒng)”分析方法提供了一個(gè)較為全面的視野和突破性的思路[14]。在這個(gè)系統(tǒng)研究框架之中，對于作為公共事務(wù)準(zhǔn)則和指南的社會(huì)政策，Morris辨析了幾個(gè)要素、維度或?qū)用妫员阊芯亢屠斫庹咧贫ㄅc實(shí)施的復(fù)雜過程，其中包括：

（1）社會(huì)的理想和目標(biāo)；

（2）社會(huì)規(guī)范或“社會(huì)的（societal）政策”；

（3）確定公共政策系統(tǒng)優(yōu)先目標(biāo)及首選手段之指南，又稱總體公共政策（GPP）；

（4）局部或部門公共政策（如社會(huì)保障政策、住房供給政策、健康服務(wù)業(yè)政策、家庭政策、老齡政策等）；

（5）政府機(jī)構(gòu)在提升或改進(jìn)社會(huì)規(guī)范中的領(lǐng)導(dǎo)角色；

（6）被倡導(dǎo)的相對于實(shí)際被采用的政策；

（7）評估政策方針的標(biāo)準(zhǔn)，如是當(dāng)作慈善施舍還是公民權(quán)利（中產(chǎn)階級立場），直接分配還是再分配等等。

上述公共政策系統(tǒng)架構(gòu)并非完美無缺，也未能得到“主流學(xué)界”的重視，甚至Morris本人也未作進(jìn)一步闡述。但它對于上面的研究思路具有重要的啟迪作用，可拿來借鑒并進(jìn)一步加工利用（經(jīng)由筆者本人詮釋開發(fā)）[15]。

所謂“主義”，屬于社會(huì)的理想，在Morris政策分析架構(gòu)里可以歸為最高層面，并為整個(gè)公共政策體系提供長遠(yuǎn)目標(biāo)，指明發(fā)展方向。但Morris的這個(gè)政策分析架構(gòu)，把政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中籠統(tǒng)的“上層建筑”或意識形態(tài)制度等進(jìn)一步區(qū)分為上述分析框架中第（1）和第（2）兩個(gè)不同的層面，在后文的討論中可以看到，這一細(xì)分能大大增加其分析力。所謂“問題”，則可理解為各部門/局部公共政策所面對要解決的、尚未滿足的社會(huì)需求，屬于上述分析框架中的第（4）層面。另外一個(gè)層面，總體公共政策即上述分析框架中的第（3）層面，則特別重要。

作為確定整個(gè)公共政策體系優(yōu)先目標(biāo)及首選手段之指南，GPP決定各個(gè)部門政策之間的權(quán)重關(guān)系及整個(gè)政策體系的重心，這是局部/部門政策層面所看不清楚也難以明白的。部門間權(quán)重關(guān)系和整個(gè)體系重心，在歷史-比較研究中對于確定一個(gè)國家公共政策的性質(zhì)很重要。例如，中華人民共和國建立之初與西方福利國家就有本質(zhì)區(qū)別，無論是從政府部門構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、功能配置還是從指導(dǎo)思想來看，公共政策重心都偏重于經(jīng)濟(jì)而非直接提供福利服務(wù)，故可視為一個(gè)與福利國家相對的“經(jīng)濟(jì)國家”[16]。因此，在研究中國社會(huì)問題與社會(huì)政策時(shí)盲目套用福利國家模式和做法，是漠視兩者社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度根本差異的嚴(yán)重誤導(dǎo)。因此，本文將重點(diǎn)聚焦于這個(gè)層面。

筆者對于GPP分析框架的進(jìn)一步界定和闡發(fā)，包括如下要點(diǎn)[17]：首先，GPP在人力物力和財(cái)政預(yù)算等社會(huì)資源分配上的具體表現(xiàn)，就是社會(huì)生活與國家管理各個(gè)不同方面之間的權(quán)重關(guān)系，由此決定各個(gè)部門政策（sectoral policies），即Morris系統(tǒng)中的第（4）層面的相對地位或重要性。不同的GPP取向決定了不同的國家性質(zhì)。譬如，福利國家把社會(huì)福利的提供作為優(yōu)先目標(biāo)及首選手段，而“經(jīng)濟(jì)國家”一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。以此類推，“戰(zhàn)爭國家”熱衷于窮兵黷武，“政治國家”“宗教國家”則強(qiáng)調(diào)政治或宗教可以沖擊一切，等等。這里關(guān)于國家的不同標(biāo)簽，并非指任何國家都可能或應(yīng)該具備的各種功能（如福利、經(jīng)濟(jì)、科技、政治、軍事、宗教等等），而是不同的功能在公共政策體系中所占的權(quán)重，且特別關(guān)注的是某一方面會(huì)否成為整個(gè)公共政策體系的優(yōu)先目標(biāo)及首選手段（中國特別強(qiáng)調(diào)的“路線”問題也可以在這個(gè)框架下加以科學(xué)研究）。而這種有意或無意形成的“不平衡”，會(huì)造成不同類型的總體公共政策或稱之為GPP模式。奉行不同GPP模式的國家在結(jié)構(gòu)、功能、指導(dǎo)思想等方面都會(huì)有量和質(zhì)的區(qū)別，甚至可歸結(jié)為發(fā)展型和非/反發(fā)展型的GPP（例如，“經(jīng)濟(jì)國家”和“福利國家”都屬于不同的發(fā)展型GPP，而像納粹德國和日本軍國主義那樣的“戰(zhàn)爭國家”則常淪落為反發(fā)展型GPP）。國際歷史經(jīng)驗(yàn)表明，福利國家比“戰(zhàn)爭國家”要好，以經(jīng)濟(jì)為中心比過度政治化或宗教化要好。但是，從長遠(yuǎn)來說，一個(gè)國家持續(xù)健康發(fā)展的基本要求，就是社會(huì)生活不同方面之間、國家不同部門之間要保持一定的平衡；任何失衡狀態(tài)下，發(fā)展可在特定歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)生，但久而久之若不加以調(diào)整糾正，都會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問題[18]。

從GPP研究的高度回顧中華人民共和國的歷史，中共十一屆三中全會(huì)最重要的歷史意義，是“撥亂反正”，還經(jīng)濟(jì)國家以本來面目，即把工作重心轉(zhuǎn)回到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。至于改革開放種種具體措施，則是實(shí)現(xiàn)這一重新確立的“經(jīng)濟(jì)國家”GPP的新方法、策略和手段，后者為市場機(jī)制的成功創(chuàng)造了絕無僅有的歷史條件。經(jīng)濟(jì)國家GPP去政治化，加上改革開放的大膽決策，促成了中國大陸經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和騰飛。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，勢必影響“社會(huì)”發(fā)展的其他方面，包括社會(huì)福利服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、教育等各種社會(huì)資源的供給和分配。在人口研究領(lǐng)域，關(guān)注重點(diǎn)自然是“人口與經(jīng)濟(jì)/發(fā)展”（效率優(yōu)先），而非“人口與社會(huì)/福祉”（社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)等）。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的高速但與社會(huì)不夠協(xié)調(diào)的發(fā)展，社會(huì)問題日益突顯，越來越為民眾所詬病，也受到公共政策越來越多的關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中共中央陸續(xù)提出了一系列關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略構(gòu)想，特別是2006年10月中共十六屆六中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，再到2017年10月中共十九大認(rèn)定“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化”，中國大陸GPP已從偏重經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型到兼顧社會(huì)，從而進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)代[19]。

GPP研究的理論解釋和預(yù)測，與中共十九大關(guān)于社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的判斷完全吻合。實(shí)際上，每個(gè)五年計(jì)劃都會(huì)提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，才特別明確指出“不平衡”的問題并將其提升為社會(huì)主要矛盾的兩大方面之一。中國總體公共政策應(yīng)該從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上升轉(zhuǎn)型到真正“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展”，是筆者一貫的研究主張和決策建議。這對今后國家發(fā)展的指導(dǎo)意義是：求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”（或任何情況下都必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心），“經(jīng)濟(jì)國家”已經(jīng)在退出歷史舞臺；求“充分”，就仍要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，而不能照搬“福利國家”的GPP模式。在這個(gè)歷史與比較研究的意義上，認(rèn)為中國大陸已進(jìn)入一個(gè)“后經(jīng)濟(jì)國家”新時(shí)期，應(yīng)該是最合適的理論解釋（即不會(huì)回到經(jīng)濟(jì)國家，也不會(huì)變成福利國家）。一方面，經(jīng)濟(jì)從特殊的矯枉過正時(shí)期的“中心”轉(zhuǎn)變?yōu)楦像R克思主義原理的更具有可持續(xù)性的“基礎(chǔ)”，“社會(huì)”從“靠邊站”回到黨和國家為人民謀福利、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的“宗旨”地位。另一方面，福利國家主要管社會(huì)而較少管經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，若生搬硬套到中國公共政策的研究和制定上來，是不明智和不符合國情的（尤其是在西方都嫌其過時(shí)的時(shí)候）。因此，GPP研究的創(chuàng)新視角對于公共政策的實(shí)踐有極其重要的指導(dǎo)作用[20]。

二、GPP視角下社會(huì)與人口發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

由上可見，“問題”與“主義”分別屬于第（4）和第（1）的不同層面，兩者既相互影響又相對獨(dú)立?！皢栴}”實(shí)際上與GPP的關(guān)系更直接一些，因?yàn)椴煌舱唧w系的不同重心（代表不同的GPP模式）決定各部門間政策資源分配的權(quán)重關(guān)系，會(huì)直接影響具體社會(huì)問題和需求的解決。例如，福利國家偏重社會(huì)服務(wù)的提供，經(jīng)濟(jì)國家則強(qiáng)調(diào)首先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。重心不同可能造成國家政策體系取向的差異，并將引起糾紛和沖突，其嚴(yán)重程度并不一定遜于意識形態(tài)所導(dǎo)致的“主義”之爭。同時(shí)，GPP與“主義”和“問題”又會(huì)相互影響。例如，窮兵黷武的“戰(zhàn)爭國家”GPP，不管以什么“主義”的名義，都有可能給人類帶來極大的災(zāi)難；又如，一個(gè)“經(jīng)濟(jì)國家”的GPP，若因?yàn)椤爸髁x”之爭被政治化到“以階級斗爭為綱”“政治可以沖擊一切”的極端，則有可能在“主義”還沒徹底弄明白之前就把國民經(jīng)濟(jì)帶到崩潰的邊緣。從世界范圍看，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，福利國家興起、擯棄戰(zhàn)爭國家GPP，代表了歷史潮流的巨大進(jìn)步。同樣，1978年，中國總體公共政策的“撥亂反正”，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，擯棄了“以階級斗爭為綱”，終于使中華民族回到了復(fù)興的軌道。而改革開放的各種具體措施只是解決問題的策略手段。通常來說，不同國家GPP代表不同的發(fā)展戰(zhàn)略，例如福利國家和經(jīng)濟(jì)國家走的是不同發(fā)展道路。但是，發(fā)展戰(zhàn)略的研究并不一定適合所有國家的所有時(shí)期，因?yàn)椴⒎撬械腉PP模式都具有“發(fā)展”的性質(zhì)；換句話說，非/反發(fā)展型GPP也是一種客觀存在，且要特別認(rèn)真研究預(yù)防。如曾不可一世的軍國主義/戰(zhàn)爭國家GPP，甚至經(jīng)濟(jì)國家偏離發(fā)展軌道時(shí)出現(xiàn)的殘酷斗爭和漠視民生的極端政治化政策，都是人類不可忘卻的血的教訓(xùn)。

這樣基于系統(tǒng)研究框架的層次、類別清晰區(qū)分，使公共政策歷史-比較研究有了十分明確的理論方法指導(dǎo)。特別是在第（3）層面，作為制定優(yōu)先目標(biāo)及首選手段的指南，各個(gè)國家對不同歷史時(shí)期GPP的界定在比較研究中占有極其重要的地位。GPP研究的一個(gè)主要貢獻(xiàn)，就是在世紀(jì)性的“主義”與“問題”論爭中，厘清了二者的關(guān)系，同時(shí)增加了一個(gè)關(guān)鍵性的分析層次/維度，可以解決“問題”與“主義”視角所無法圓滿完成的研究課題（如社會(huì)主義國家的公共政策，也要注重民生而避免誤入對內(nèi)殘暴對外稱霸的歧途，且避免跌入福利國家經(jīng)歷過的陷阱；這就必須保證其GPP正確取向，光談“問題”與“主義”是不夠的。經(jīng)濟(jì)國家政治化軍事化也是以蘇聯(lián)為首的前東方陣營的慘痛歷史教訓(xùn)）。由此開辟一個(gè)新研究領(lǐng)域，提煉出“變遷中的經(jīng)濟(jì)國家”研究范式[21]，打破社會(huì)政策學(xué)科中福利國家統(tǒng)領(lǐng)的局面，使各種發(fā)展型與非/反發(fā)展型國家GPP模式探討亦成為可能，為深刻理解中國經(jīng)驗(yàn)包括“中國模式”和“中國特色”提供比傳統(tǒng)的“問題”與“主義”之分更為完整貼切的分析框架。GPP在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)作用十分重要，以至任何的忽略都會(huì)在歷史和比較研究中引起長久的困惑。在實(shí)踐中，若要避免因基本路線或總政策錯(cuò)誤造成災(zāi)難，就必須在這個(gè)方面深入研究，而GPP能夠把這樣一個(gè)傳統(tǒng)研究禁區(qū)開發(fā)出來，供科學(xué)探索和客觀比較。

當(dāng)代人口與社會(huì)發(fā)展是極為復(fù)雜且充滿變數(shù)的歷史及全球化過程，無法用任何單一變量來準(zhǔn)確解釋和預(yù)測。但是，利用上述公共政策系統(tǒng)分析框架重新審視中華人民共和國70余年來人口與社會(huì)政策的演變，可以看到其中的大起大落與GPP的曲折發(fā)展有著密切關(guān)系。雖然“錯(cuò)批一人，誤增三億”之類的簡單化說法曾引起了極大爭議而淪為不實(shí)之詞，但計(jì)劃生育政策研究伊始即受到1957年反右派斗爭擴(kuò)大化、“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的影響是不爭的歷史事實(shí)。1964年，國務(wù)院成立計(jì)劃生育委員會(huì)。晚婚節(jié)育的人口政策剛形成一定規(guī)模和聲勢，又被緊隨而來的“文革”打斷，也是有目共睹。如果沒有這些沖擊和干擾，“人口爆炸”的威脅就不會(huì)發(fā)展到那么嚴(yán)重，資源、環(huán)境等問題也會(huì)比較容易解決。故20世紀(jì)70年代計(jì)劃生育政策的一步步收緊導(dǎo)致20世紀(jì)80年代獨(dú)生子女政策最終嚴(yán)格執(zhí)行，在某種意義上可以看作是彌補(bǔ)或矯正過去GPP政治化所造成的影響。改革開放擱置“主義”之爭、GPP擯棄“以階級斗爭為綱”，去政治化而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)化，加速了物質(zhì)生產(chǎn)自由化發(fā)展。這種“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的高度經(jīng)濟(jì)化在人口政策方面的表現(xiàn)卻似乎是反其道而行之，非放任自流而是大力加強(qiáng)計(jì)劃生育。其實(shí)，物質(zhì)生產(chǎn)的市場化和人口再生產(chǎn)的嚴(yán)格控制，看似對立，實(shí)則同源，都出于經(jīng)濟(jì)國家GPP的“兩種生產(chǎn)”指導(dǎo)思想。這種思維方式表現(xiàn)在人口政策上，是一種純經(jīng)濟(jì)或唯生產(chǎn)力思路或傾向，不太可能未雨綢繆對老齡化、性別比例失調(diào)、婚姻家庭和生育意愿變化以及其他社會(huì)問題給予更多的研究關(guān)注。這些歷史教訓(xùn)，在新的GPP正確指導(dǎo)下，需與過去70年成功經(jīng)驗(yàn)一道，在未來公共政策研究制定中予以充分考慮。

三、GPP視野中后經(jīng)濟(jì)國家時(shí)代的中國社會(huì)與人口研究

經(jīng)濟(jì)國家GPP走向極度政治化造成國民經(jīng)濟(jì)巨大損失和社會(huì)生活各方面的“十年浩劫”，是中華人民共和國成立后頭30年公共政策的最大失誤。1978年撥亂反正，不得不導(dǎo)致矯枉過正而造成GPP的去政治化和一度極端經(jīng)濟(jì)化，在社會(huì)生活中的反映是“人人下?！薄耙磺邢蝈X看”，社會(huì)問題則傾向于被忽略。從正面和主流看，GPP以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時(shí)實(shí)行改革開放的發(fā)展策略，后四十年帶來了中國經(jīng)濟(jì)的起飛。經(jīng)濟(jì)國家本身隨著經(jīng)濟(jì)改革（包括下放企業(yè)自主權(quán)、利改稅等）的進(jìn)行，經(jīng)歷了自身去經(jīng)濟(jì)化的過程[22]。但因意識落后于存在，撥亂反正后得以徹底實(shí)現(xiàn)的、徹頭徹尾的經(jīng)濟(jì)國家GPP指導(dǎo)思想仍然持續(xù)到世紀(jì)之交。經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷加速和社會(huì)問題的大量涌現(xiàn)，以及政府的逐步去經(jīng)濟(jì)化（包括原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理部門關(guān)停并轉(zhuǎn)和社會(huì)管理功能不斷擴(kuò)充），最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)國家GPP進(jìn)一步轉(zhuǎn)變成為必要和可能。理論上，GPP研究結(jié)論早已預(yù)見并開始呼吁，需用“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合/全面動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展”取代總是一切“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的GPP[23]。公共政策實(shí)踐向這個(gè)方向的發(fā)展，則以2006年中共十六屆六中全會(huì)作出的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》和2017年中共十九大報(bào)告對中國社會(huì)主要矛盾的新表述為兩個(gè)最重要的里程碑。從GPP研究角度看，中國正由經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)入到后經(jīng)濟(jì)國家新時(shí)代。其最重要涵義有兩點(diǎn)：一是中國不再是改革開放頭二十幾年里寧可犧牲其他利益原則（如環(huán)境保護(hù)等）也要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)國家，即今后只能以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，而不再繼續(xù)讓其在任何時(shí)候都占據(jù)全局的中心；二是中國不會(huì)變成一個(gè)福利國家，即GPP仍要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，也更不會(huì)變成一個(gè)反發(fā)展的戰(zhàn)爭國家或走回頭路搞極端政治化?！白冞w中的經(jīng)濟(jì)國家”GPP模式最終導(dǎo)致“后經(jīng)濟(jì)國家”新時(shí)代到來，這一結(jié)論已經(jīng)為中共十九大對社會(huì)主要矛盾的新界定所驗(yàn)證。過去種種不平衡發(fā)展和將來既要求充分又要求平衡的戰(zhàn)略格局，如能貫徹到底，將以中共十九大為歷史的分水嶺[24]。

從20世紀(jì)末在公共政策系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)GPP的重要作用，到21世紀(jì)初建立新的“問題-主義- GPP”三維/層政策研究范式，不僅是科學(xué)哲學(xué)上必然與偶然的統(tǒng)一，而且是社會(huì)科學(xué)歷史上的巧合，因?yàn)橐灾袊鵀榘咐⒌腉PP模型所預(yù)言的向后經(jīng)濟(jì)國家再次轉(zhuǎn)變真的發(fā)生了[25]。后經(jīng)濟(jì)國家新時(shí)代的到來，表明中國社會(huì)經(jīng)歷了70年艱難曲折之后，終于開始踐行一個(gè)具有長期可持續(xù)性的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展”道路。這一重大轉(zhuǎn)折與成就（以中共十九大為標(biāo)志[26]），可與1978年的歷史性轉(zhuǎn)折（以中共十一屆三中全會(huì)為里程碑[27]）相媲美，是繼“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”取代“以階級斗爭為綱”之后，再次體現(xiàn)歷史螺旋式上升的否定之否定?！耙噪A級斗爭為綱”已被實(shí)踐證明偏離了發(fā)展的正確軌道，而“路線是個(gè)綱，綱舉目張”仍是一個(gè)普遍真理。不過，“路線”研究的科學(xué)性客觀性很難達(dá)到。究其原因，一是你死我活的政治斗爭歷來不容學(xué)者多言；二是“路線”很容易把“主義”和GPP這兩個(gè)不同層面/維度的概念混為一談[28]。而“問題-主義-GPP”三維/層政策研究新范式，代表了21世紀(jì)社會(huì)科學(xué)研究在這方面的理論方法論及實(shí)踐影響力的重要提升。從國際上來看，否定了二戰(zhàn)期間戰(zhàn)爭國家GPP的西方福利國家，已經(jīng)過否定之否定進(jìn)入一個(gè)后福利國家的新時(shí)代[29]，而中國現(xiàn)在也可以通過后經(jīng)濟(jì)國家這樣一個(gè)學(xué)術(shù)研究平臺與之進(jìn)行平等對話，既與國際接軌又保持中國特色（從兩端互相接近，既“趨同”又有界線），科學(xué)客觀地總結(jié)和分享過去70年的經(jīng)驗(yàn)成果，探討對人類命運(yùn)共同體未來發(fā)展的可能獨(dú)特貢獻(xiàn)。總之，后經(jīng)濟(jì)國家要在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展”的道路上長期堅(jiān)持下去，就必須在GPP層面/維度上有正確方向或路線的保證。GPP研究提綱挈領(lǐng)具有生死攸關(guān)的重要性，能夠指導(dǎo)和要求各部門政策按既定的輕重緩急協(xié)同運(yùn)作，以應(yīng)對各種各樣的社會(huì)問題。

但是，就前述的系統(tǒng)分析架構(gòu)來看，一個(gè)政策體系的重心及所代表的各部門權(quán)重關(guān)系本身，哪怕再正確（如注重民生而不亂折騰），也需要更高層面指導(dǎo)。從最高的第（1）層面來說，即代表一個(gè)社會(huì)的目標(biāo)和理想的“主義”。當(dāng)“主義”還沒完全搞清楚的時(shí)候（如1978年第一次劃時(shí)代轉(zhuǎn)折做決策時(shí)所判定的國情），GPP可以相對獨(dú)立運(yùn)作，可依據(jù)第（2）層面的社會(huì)規(guī)范來指導(dǎo)制定具體的部門公共政策。但是，這些政策的性質(zhì)最終是由其所體現(xiàn)的“主義”來決定的，如到底反映的是自由放任資本主義精神還是初級階段社會(huì)主義原則。若理論上混淆不清，尤其是“白貓黑貓”總是只求抓住生產(chǎn)力這個(gè)“老鼠”時(shí)，“主義”所注重的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系（其總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度）就有可能會(huì)被弄得一團(tuán)糟，產(chǎn)生與社會(huì)主義基本原則背道而馳的兩極分化。在改革開放頭二十來年“唯生產(chǎn)力論”流行的時(shí)期，公共政策決策較少考慮生產(chǎn)關(guān)系，或者說“破”字當(dāng)頭而認(rèn)真研究“立”不夠。但是，正如筆者多年前指出的那樣，“光講效率和生產(chǎn)力，而不講公平和生產(chǎn)關(guān)系，不是馬克思主義和社會(huì)主義，甚至比不上現(xiàn)代發(fā)達(dá)資本主義”[30]。極端情形下生產(chǎn)關(guān)系崩潰的后果，要么是民眾起來造反，要么是國家不得不去掠奪，這樣的例子在世界歷史上屢見不鮮。人口經(jīng)濟(jì)學(xué)研究也需要有公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野，社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作等更要參與引領(lǐng)平衡/公平發(fā)展大潮流。值得所有人思考的是，21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過馬克思的年代；當(dāng)溫飽不再是主要問題之后，“關(guān)系”可能直接成為幸福乃至健康的來源[31]。顯然，如果馬克思主義還需要?jiǎng)?chuàng)造式發(fā)展、社會(huì)主義國家的使命仍然是為人民謀福利的話，就不能像改革開放初期那樣，繼續(xù)讓唯GDP主義傾向、唯生產(chǎn)力論和新舊自由主義之類來主導(dǎo)或阻擾社會(huì)主義中國公共政策的制定和執(zhí)行。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)國家GPP極端政治化，是中華人民共和國成立頭30年經(jīng)濟(jì)失敗的重要原因；完全歸罪于計(jì)劃或讓社會(huì)主義背鍋，既不符合歷史事實(shí)也無助于普通老百姓創(chuàng)造幸福生活。市場機(jī)制和新自由主義的作用在過去40年得到充分展現(xiàn)之后，下一步更深入的改革開放則需要重新考慮如何體現(xiàn)社會(huì)主義原則，并找到既高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又超出市場經(jīng)濟(jì)（或克服各自失靈）的二者相結(jié)合的最優(yōu)機(jī)制或道路。對此，發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)也沒有完全可比性，唯有中國特色社會(huì)主義創(chuàng)新道路才可能有最美好的前程。

可見，即使有了正確的GPP，“主義”仍然要弄清楚，才能徹底妥善地解決“問題”。關(guān)鍵是要調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，以達(dá)到社會(huì)公平與正義。在撥亂反正、矯枉過正的經(jīng)濟(jì)國家歷史時(shí)期，“發(fā)展才是硬道理”；在GPP再次轉(zhuǎn)型升級的后經(jīng)濟(jì)國家新時(shí)代，更高的發(fā)展階段則是“平衡/公平發(fā)展才是硬道理”。如果說新時(shí)期“白貓黑貓論”仍然適用的話，也可不必太計(jì)較何種“主義”（就像GPP中的經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)亦或繼續(xù)以“中心”名義），只要原則上、實(shí)際上有助于達(dá)到公平正義和共同富裕的社會(huì)理想與目標(biāo)，為此而建立最廣泛的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。在這個(gè)意義上，破除官僚官商弊端的市場改革仍需深入進(jìn)行。

中華人民共和國社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度70余年的變遷，是一個(gè)飽受GPP極度政治化然后極度經(jīng)濟(jì)化影響的曲折歷程。從中華人民共和國成立初期新民主主義社會(huì)多種經(jīng)濟(jì)成分并存，一下過渡到社會(huì)主義公有制，在“大躍進(jìn)”“四清”等政治運(yùn)動(dòng)中被一步步強(qiáng)化，到“文革”結(jié)束時(shí)形成了高度集中的公有制度；1978年開始的改革開放，則從單一公有制向以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。在意識形態(tài)上，“文革”結(jié)束時(shí)社會(huì)主義至高無上，神圣不可侵犯；而改革開放初期暫時(shí)撇開“姓資還是姓社”的爭論，全力發(fā)展生產(chǎn)力；最近十多年，對經(jīng)典馬克思主義和中國特色社會(huì)主義的研究又變得越來越活躍，公共政策則開始強(qiáng)調(diào)和諧社會(huì)、共建與共享。雖然社會(huì)不公、兩極分化積重難返，但在新一代領(lǐng)導(dǎo)人的倡導(dǎo)下，政策輿論日益強(qiáng)調(diào)反腐、扶貧、民生等積極方面，充分體現(xiàn)了公共政策系統(tǒng)中第（5）層面即政府機(jī)構(gòu)在提升或改進(jìn)社會(huì)規(guī)范中的領(lǐng)導(dǎo)角色的作用。種種跡象表明，追求公平正義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，仍有較大概率成為中國未來發(fā)展的方向和主流。而按照前述政策系統(tǒng)分析架構(gòu)中的第（6）和第（7）層面，被倡導(dǎo)的相對于實(shí)際被采用的政策都需要用符合大眾利益的標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估[32]。

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責(zé)任編輯：趙春燕