帝國治理的嬗變：從封建制到家產官僚制

莫太齊 莫太林

摘要：從行政官僚化角度看，封建制到郡縣制的實質轉變是以官僚政治取代貴族政治。著眼于封建制到家產官僚制這一歷史轉變，本文揭露了封建制與郡縣制在文化精神與制度上的本質差異，并在此基礎上重點分析了家產官僚制及其相應的制度安排。韋伯所呈現(xiàn)的中國圖像是以家產官僚制為核心的帝國體制。該體制高度重視行政安全而導致制度設計上呈現(xiàn)復雜的分權制衡，致使在繁密的制度中帶來了以皇權為中心的集權效應，也必然降低地方政權的行政效率。故此，帝國面臨“有限集權與粗放行政”的困境，其科舉制誘導并強化了士人階層間的利益競爭，降低了士人的道德自律，進而也變相地增強了科舉制的社會整合功能。而家產官僚制的膨脹導致組織資源的單一化，特別有利于家產帝國擴大支配的社會基礎。基于此，家產官僚制有助于我們深入探究帝國治理所折射出的制度化文化。

關鍵詞：韋伯；封建制；家產官僚制；帝國治理；制度化文化

中圖分類號：C91-0文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）03-0034-（16）

The Transformation of Imperial Governance： From System of Enfeoffment to Patrimonial Bureaucracy

MO TaiqiMO Tailin

Abstract：From the perspective of administrative bureaucratization， the essential transformation from the feudal system of fiefdom（封建制）to system of prefectures and counties（郡縣制）is to replace aristocratic politics with bureaucratic politics. In light of the historical transformation from the feudal system of fiefdom to patrimonial bureaucracy， this article firstly reveals the essential differences between the feudal system of fiefdom and prefectural system in terms of cultural spirit and institutions. And on this basis， this article focuses on the analysis of patrimonial bureaucracy and its corresponding institutional arrangements. The Chinese image presented by Max Weber is an empire system centered on patrimonial bureaucracy. The system highlights administrative security and leads to complicated decentralization and balance in institutional design， which leads to the centralization effect centered on imperial power in the dense system， and inevitably decreased the administrative efficiency of local government. Therefore， Chinese empire is confronted with the paradox of“l(fā)imited centralization and extensive administration”in dealing with the relationship between the central and local government.And the civil examination institution induced and strengthened the realistic interests of the literati class，thereby reducing their moral self-discipline and expanding the social integration function of the civil examination system. The expansion of patrimonial bureaucracy leads to the singularization of organizational resources，thus contributing to broaden the social foundations of the Chinese empire. In sum，patrimonial bureaucracy helps us to understand the institutionalized culture reflected in the imperial governance.

Key Words：Weber；system of enfeoffment；patrimonial bureaucracy；imperial governance；institutionalized culture

一、問題的提出

費孝通先生曾首倡“從社會結構認識中國”這一結構論視角，并在《鄉(xiāng)土中國》《鄉(xiāng)土重建》《皇權與神權》等著作中提出了一系列關于“雙軌政治”的觀點，試圖“從政治的角度認清我們鄉(xiāng)土的社會結構”[1]。其“雙軌政治”假設了古代中國政治是“皇權不下縣”，即“中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了”[2]。同樣，它也假設地方自治團體是一個獨立的生活單位而不接受地方政權的吸納。由此，在“縣衙門到每家大門”這一段形成了由“紳士-宗族”來協(xié)調的“隱形地方自治”。進一步，費孝通先生又將“雙軌政治”上溯至周秦之變開創(chuàng)的“皇權與紳權”的權力關系結構和“政統(tǒng)與道統(tǒng)”的政治文化源流。在此種意義上，我們可以將此研究概括命題為“雙軌政治”。不過，費孝通先生聲稱此命題只是他的初步嘗試，“目的偏重在提出問題，不在獲得結論”[3]。

沿著“雙軌政治”的思路，學者趙曉峰指出，“雙軌政治”既有“縣政與村治上下分治的治理領域劃分意涵，也有政務傳遞與壓力反饋上下通達的信息溝通意涵”，“雙軌政治”這一概念其實蘊含著費孝通先生對中華帝制時代國家與社會關系的深刻解讀[4]。接續(xù)費孝通先生對“雙軌政治”存而未論的自下而上的軌道，周丹丹等人則試圖從秦至清郡縣制時代中的封建、世族和鄉(xiāng)誼組織入手，考察古代中國地方組織力量如何通過對正式制度的非正式運作，從而呈現(xiàn)了這一軌道復雜的運作機制[5]。而鄭衛(wèi)東則認為，將傳統(tǒng)中國基層社會視為“皇權不下縣”的理想世界有失偏頗，作為理想型的“雙軌政治”在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的實際分布并不均衡，其實質是上層的“雙軌政治”[6]。從治理的角度看，渠敬東認為，費孝通先生的“雙軌政治”是在郡縣制這個框架下展開的基于“皇權與紳權”的上下分治[7]。所以，他試圖通過對話經史傳統(tǒng)中的“道統(tǒng)與政統(tǒng)”“封建與郡縣”等傳統(tǒng)社會的基本問題，以此拓寬傳統(tǒng)雙軌治理體系的文明精神之源流。

可見，上述討論都承認“雙軌政治”具有巨大的靈活性與變通性，在此種意義上它似乎具有“自治”色彩，但是他們也有把“雙軌政治”隱含的前提假設理想化為簡單的“國家與社會”二分關系的嫌疑。就社會史的角度看，上述研究也并沒有落實到已有的制度與組織分析上，更沒有揭露在雙軌治理的實際過程中所折射的制度文化；而且討論更多地強調經典思想而忽視了傳統(tǒng)雙軌治理中所折射出的“社會思想”，畢竟經典思想也是社會的產物。此外，費孝通先生其實早就看到了歷史上理性的“道統(tǒng)”雖可以“用之則行，舍之則藏”，但是在皇權面前，“道統(tǒng)”最后不得不屈服[8]。于此，跳脫出對經典思想的迷戀而落實到一系列社會制度所塑造的“制度文化”，則是理解傳統(tǒng)“雙軌政治”的新視角。

有鑒于此，本文延續(xù)費孝通先生“從社會結構看中國”的社會學視域，借助韋伯對中國傳統(tǒng)社會的結構分析，通過對家產官僚制這一歷史線索來深入分析帝國治理的制度邏輯。在韋伯看來，政治的理性化實質是行政的官僚化。因此，封建制到郡縣制的實質轉變則是以官僚政治取代貴族政治，即家產官僚制不斷鏟除封建制支配的過程。在此基礎上，本文著重分析家產官僚制及其制度安排，由此揭露出國家權力、家產官僚制、民眾三者之間的關系，也即本文的主旨。

二、封建制到家產官僚制之變

（一）封建社會的政治秩序

西方中世紀的封建制（feudal system）不同于中國的封建制，它是“在希臘羅馬古典文明個體化進程已經走得很遠的情況下，在古典社會崩潰中以否定之否定形式‘再現(xiàn)的宗法關系，因而它不能不帶有自由個體間契約關系的不少痕跡”[9]。換言之，西歐的封建共同體正是在血緣紐帶已經被異化的情況下建立起來的，其社會關系不是對自然人血緣關系的直接復制。史學大師布洛赫認為，封建社會不同于血緣基礎上的社會，“雖然從血緣關系產生出來的各種義務在封建社會具有非常重要的作用，但封建社會并不是只依賴血緣關系；更確切地說，它是在血緣關系不能發(fā)揮作用的時候才能發(fā)展起來的”[10]。所以，他認為封建關系本質上是一種附庸契約關系，即“通過附庸契約關系將不同等級上的兩個人聯(lián)系在一起”，這種契約是“兩個面對面的活生生的人之間自由簽訂的”[11]。此外，韋伯對廣義上的封建關系有一種獨特的分類，認為西歐是基于忠誠關系與采邑制結合的“自由”封建制。簡言之，西歐封建制是一種基于相互宣誓效忠關系而建立起來的人身依附關系，契約對于封建制的形成起到了重要作用。故此，我們把中國的封建制放在此參照中加以勾勒。

在韋伯看來，中國的封建制是從“氏族國家”里衍生出來的。豪門家族作為身份制的基礎，貴族秩序也是從家族內部的等級秩序衍生而來。所以，封建時期的采邑秩序與世襲性貴族的等級是對應的。歸納起來，封建時期的政治秩序有如下特征：一是諸侯統(tǒng)轄的“畿外”與天子所在的“王畿”是分封而治；二是天子干預諸侯的權力是有限的，由此造成政治封建化，形成貴族政治；三是封建官職、采邑依據(jù)家族的世襲地位而來；四是理論上，家族的世襲性“卡里斯瑪”地位是首要的品位秩序[12]。韋伯發(fā)現(xiàn)，曹魏時期的遷都伴隨著“貴族”的強制遷移，當時的官職等級依舊是根據(jù)家族世襲性資格而定。換言之，強制征服與人口隨徙并沒有帶來強固家族紐帶的松弛或者解體，結果反而強化了人身依附關系。這就是韋伯所謂的“氏族國家”，其實它就是“率其宗氏，輯其分族，將其類丑”（《左傳》）而來的城市國家形態(tài)。所以，由“氏族國家”衍生的乃是貴族政治，此種貴族政治不是基于“契約”，本質是對家庭內長幼尊卑關系的一種擬制。具體言之，由家庭內部的長幼、尊卑、嫡庶等倫理序列可以推廣為層層分封的政治秩序，而且此種政治秩序也基本遵守著由“大宗、小宗”等親疏遠近觀念，即費孝通先生所講的“差序格局”。所以，此種政治秩序同樣有家庭內部的親疏遠近之別，即天子與各級諸侯之間的權利與義務也不一樣。那么，由父子之間的“父慈子孝”的權責自覺自然也可以推出“君君臣臣”的自覺關系，即“君仁，則臣忠”。由此，封建制所構建的層層分封的政治秩序，實則是從家族內部的長幼尊卑秩序推出的“各親其親、長其長”的天下秩序。

不過，中世紀的封建制與西周時期的封建制在形式上的確具有極大的相似性。第一，它們都是基于層層分封而建立起來的政治共同體秩序，都遵循著“我的附庸的附庸不是我的附庸”的原則，任何天子或者國王都不可能發(fā)生直接的越級控制?？梢?，層層分封的封建秩序根本上不同于科層化的權力結構。第二，就形成封建制的社會聯(lián)系而言，二者存在最大不同。西歐的封建關系更類似于“戰(zhàn)友”與“首領”之間通過相互效忠的宣誓而建立的一種契約關系，布洛赫稱之為“擬軍事共同體”；而西周的封建關系是直接繼承血緣親族的“父權-溫情”紐帶而來，可以看作是“家國一體的血緣共同體”。由此，西歐的封建制是在家產制關系已經大為削弱的基礎上建立起來的自由“契約”關系，它具有從“共同體”向“社會”方向發(fā)展的傾向[13]；而西周的封建關系本質上是對宗法關系的擬制，其宗法性更強。雖然同為封建制，但它們都是以較低的行政成本來擴展天下秩序的制度，社會秩序上則是各安其位，因而此種等級制度比較穩(wěn)定。不過，封建制的有效性只限于小共同體社會，所以它很難抵御現(xiàn)實政治競爭引起的“軍備競賽”。

（二）封建制到郡縣制之變

西周封建制的致命弱點在于它的維持全有賴于天子對禮樂的主持，同時通過不斷地擴展來滿足不斷分封的要求[14]。雖然天子作為象征性的全國大家長，擁有禮儀上的特權，諸侯如若對其發(fā)動戰(zhàn)爭，在理論上則是一種儀式的冒犯；但在封建制下，政權并不集中在最高的天子手中。這是一個層層分封所構建起的權力金字塔，每個諸侯都分享著一部分權力。所以，天子的禮儀性權威很容易被削弱，并陷入一種艱難的依附關系。尤其到了戰(zhàn)國后期，鐵器的普遍推廣，社會生產力的增加，特別是商業(yè)活動與高利貸活動的交換經濟的發(fā)達，導致在某些地域、某種程度確實施行了的領主經濟封建制一般都無法繼續(xù)維持[15]。所以，此種封建政治的軟肋就在于以下幾個方面：

一是抵御不了外部現(xiàn)實政治競爭所引起的社會離心傾向。一旦共同體內部的“父父子子”關系被破壞，那么小共同體也將由此解體，勢必“禮崩樂壞”。自戰(zhàn)國爭霸以來，西周的宗法制度可以說是名存實亡。商鞅的現(xiàn)實政治就是典型，其改革公開鼓勵分家，其實從內部消解了小共同體的團結；而鼓吹“軍功爵位”榮譽，則為平民打開了上升的渠道，以此來削弱豪門貴族的世襲特權。

二是古老官僚體的存在從一開始就抑制著戰(zhàn)國時期的封建性格，“并不斷激發(fā)士人階層向行政技術與功利主義的官僚制的軌道去思考”[16]。不過，“周秦之變”是一場在政治競爭與理性行政、合法性危機與重建、制度革新、社會齊平化的基礎上，實現(xiàn)了對“周制”的整體取代，因此士人階層在此一歷史進程中也發(fā)揮了自己獨特的作用。

三是帝國的統(tǒng)一在“文化統(tǒng)一性”上實際地展現(xiàn)出來，體現(xiàn)在身份、宗教、禮儀、士人階層的統(tǒng)一性上[17]?！拔幕y(tǒng)一性”的擔綱階層便是“士人階層”①。士人階層并不是來自封閉的、世襲的貴族門第，他們精通禮儀，有著優(yōu)雅的俗世教養(yǎng)，其社會地位主要是基于文字書寫與通曉經典。所以，他們有資格在儀式上與政治上指導國內行政以及諸侯的生活樣式。同時，士人階層覺得他們自己是一個一體的身份團體，要求同樣的身份榮譽，同時由于感覺自身為同構型的中國文化之惟一擔綱者而結合起來[18]。在韋伯看來，士人階層才是走出封建社會的支撐階層，他們之間的知識競爭也直接促進了制度創(chuàng)新與官僚化。

四是戰(zhàn)國期間的政治競爭為士人與平民階層打開了上升的流動渠道，這也鋪平了以平民階層瓦解封建制內部的家臣及貴族階層的社會基礎。存在于平民與具有貴族身份的強宗大族之間的身份性對立，是整個社會得以“平鋪化”的動力。由此，不斷的官僚化趨勢勢必瓦解家臣及強宗大族的行政。比如，在軍事領域，以政府供養(yǎng)的職業(yè)軍隊取代了家臣組成的軍隊，大量的平民讀書人成為官職的受益者。結果，封建秩序下的層層分封、各安其位的秩序不可避免地被瓦解，而代之以科層化權力結構的興起。

在結束諸侯之間無序競爭的局面后，“秦制”由此確立，其實質是典型的“家產官僚制”①，它將國家政權作為私人權力、私人家產，并且置于其官僚制行政的管理之下[19]。因此，家產官僚制的內在傾向就是不斷擴大家產權力的支配范圍，同時保持一個可以調控的官僚隊伍。而能否做到這一點，只是一個權力關系的問題。因此，秦制主要采用以下兩點來維持官僚隊伍的身份平等化。

一是推進官吏層的“民主化、平等化”。一個平時根據(jù)功績與皇恩而晉升的官職開放給所有平民，這是獨裁君主與平民階層聯(lián)手對抗身份貴族的表現(xiàn)。同時，因財政上的需求，大開官職買賣很快使多元化的平民階層稀釋了貴族身份，平民階層暫時性地擠占了士人階層的位置。此后俸祿秩序決定性地取代了世襲貴族秩序。比如，秦漢之初所謂的“吏”即“庶人之在官”，而“吏民之別”就在于“吏”掌握了一般之“民”所沒有的權力。由此，秦制重新確立的以官職特權為主的新的品位秩序，即官僚隊伍在君主面前一律“身份平等”的俸祿秩序。

二是削弱讀書人階層的身份教養(yǎng)。秦制一開始，士人只處于“非官方”的地位。但是，秦制確立的“皇帝位尊于古”，即不得以古制今，這實際上改變了封建制下“君君臣臣”之間的權責對應關系。通過短時間的私人寵幸政治登場，打擊了士人最后一點基于身份與教養(yǎng)的尊嚴。不久，我們便看到后世士人階層瘋狂掌權的趨勢，其實是士人階層整體的“妥協(xié)”。也就是說，士人階層必須與皇權建立人身隸屬關系，士人才能夠獲得身份上的“自由”?？梢姡朔N政治上的依附關系其實是士人階層必須依靠的“逃避權力的淵藪”。

所以，就封建與郡縣而言，它們不僅是兩種文化精神之別，在制度性質上也存在根本的差異。西周的封建制根本上是基于“血緣紐帶”“親情-父權”的倫理關系的擬制所建立起來的政治秩序。在文化精神上，它比較注重“人人親其親、長其長，則天下平”的自覺向上、推己及人的倫理秩序。就制度而言，政治秩序也不過是由“五服、大宗小宗”等親疏遠近原則來界定的。既然它是一種親屬遠近、講究分寸、各安其位的秩序，就會形成溫情脈脈的小共同體社會。不過，封建制下的制度安排仍然帶有很強的倫理色彩，因而制度有效性的半徑也大打折扣。就郡縣制而言，它本質上就是韋伯所說的“家產官僚制”，意味著封建制之下的“天子與諸侯”的倫理秩序轉變?yōu)椤盎实叟c官僚”的科層隸屬關系[20]。就君臣關系而言，它明顯不同于封建制的“君君臣臣”關系，本質上是君臣之間“不平等的政治隸屬”關系。就制度安排而言，其制度安排是由帝國所服務的合法性決定的，意在打破“君臣”之間的權責對應關系，傾向于維護皇權的至高無上。所以，在具體的制度設計與意識形態(tài)結構中，郡縣制與封建制會不斷在對抗。但封建不完全是“各私其政”，它首先是一種調節(jié)君臣關系的機制；郡縣不允許“專制”，是一種“分享權力”的機制。大一統(tǒng)以來，封建與郡縣之爭在制度上表現(xiàn)為“皇權與官僚權力”的博弈對抗，在文化精神上表現(xiàn)為“忠孝”的對抗。它們構成了顧炎武所說的“寓封建之意于郡縣之中”的實際意涵。

總之，在帝國統(tǒng)一的過程中，士人階層作為文化統(tǒng)一性的代表，既是走出封建制的支撐階層，也是官僚制的擔綱者；此外，他們也僅僅是順應大一統(tǒng)的歷史趨勢而推進了行政理性化進程而已。在家產官僚制確立以后，伴隨著家產化權力的擴大，從此確立了以官職特權為主的新的品位秩序，穩(wěn)定了家產官僚制隊伍。只有個人的功績，并且只有功績本身，是取得官職的必備資格[21]?；实郾救说臋嗤c他所開創(chuàng)的王朝政權都可能因失去天命而產生變革，但是王制本身不能變革[22]。于是，作為最高的皇權與官僚權力被嵌入到一個彼此依附的制度結構中，他們的行為選擇也構成了帝國的制度邏輯。

三、家產官僚制及其制度安排

“國家愈大，愈是個強權，對官僚制的依存就愈是絕對。”[23]那么，這樣一個家產官僚制能否應對龐大的帝國治理？又如何在“一統(tǒng)體制”與“有效治理”之間取得平衡？為此，首先，我們要分析家產官僚制在帝國治理中的基本位置關系；其次，從國家、官僚體制、民眾三者之間的關系中揭示帝國治理的基本邏輯及困境；最后，揭示整個官僚體制對理性化行政的影響。

在韋伯看來，中國的家產官僚制是家產制與官僚制的混合，即皇權與官僚權力的并存治國。所以，“當君侯以一種人身的強制，而非領主式的支配，擴展其政治權力于其家產制之外的地域與人民，然而其權力的行使仍依循家權力的行使方式時，我們稱之為家產制國家”[24]。那么，當君主以一套官僚制的方式將其政治權力擴展到全國時，就形成了韋伯所講的家產官僚制。不過，家產制與官僚制存在明顯的主從和互動關系，官僚制看上去只是擴展皇權的工具，官僚仍舊是君主的“家臣”?？梢?，帝國治理的邏輯就孕育于皇權與官僚權力的主從和互動關系之中，我們有必要先認識這兩種權力的屬性與互動關系。

從權力的合法性看，首先，皇權的合法性來自于傳統(tǒng)權威和卡里斯瑪權威。這也由此衍生出皇權的“溫情與父權”的兩面性，皇權也就具有倫理性與專斷性的特點?；蕶啾举|而言是一種“專斷權力”，它體現(xiàn)為“父愛主義”的形象。其次，官僚權力的合法性基礎來自于皇權的權威，即“自上而下的授權”，體現(xiàn)為“向上負責制”[25]。這也就決定了官僚權力隸屬于皇權，接受皇權的批評與教化。所以，官僚權力是一種輔助皇權、擴展其行政管理的“常規(guī)權力”，也是一種彌散在全國的日常權力。最后，從權力的互動看，官僚機構作為一個利益單位，有自己的“經濟人”屬性，所以彌散化的日常權力常常失控、甚至被私人化，此時專斷權力表現(xiàn)為“自由裁量權式”干預；官僚群體作為一個身份集團，也可以變相地通過集體行動來制約皇權、抵制改革?？梢?，皇權與官僚權力二者共同構成了帝國的治理邏輯，帝國治理以皇權為中心，而官僚體制則為皇權提供了帝國治理的組織基礎和治理工具[26]。

（一）大一統(tǒng)體制與理性行政的困境

韋伯一針見血地指出，就像所有幅員廣大而交通不夠發(fā)達的家產制國家結構一樣，古代中國行政里中央集權的程度非常有限[27]。在官僚制國家建立以后，皇權與官僚權力始終存在沖突與對立，而且京官與地方官也存在身份性差異。一是從側面說明了皇權本身的不穩(wěn)定性，圍繞“皇權”展開的“爭斗”始終存在。譬如，距離皇權越近的京官，越可能把握更大的權力。二是中央集權化的努力也一再失敗。比如，財政管理權不斷下放，但無法保證穩(wěn)定的財政收入，最后中央政府只好允許租稅保持一個定額往上輸送，而默認地方官員保留其余。三是雖然皇權是“順天應民”，但中國文化中的“天”帶有濃厚的世俗色彩，這也就決定了皇權也缺少神圣性支持[28]。比如，在皇族內部、外戚、權臣等顯貴中不乏覬覦者，抱有“鴻鵠之志”者也大有人在。此外，皇權本身的專斷性，也決定了皇權并不神圣，而皇權不穩(wěn)定導致官僚體制也不能有效運轉。由此，我們也不難領悟到家產官僚制創(chuàng)制的精神了。

由此，帝國以行政安全考慮為主，有時甚至是犧牲行政效率，而采取了如下措施。一是皇帝運用家產制手段有意識地分割事權，使其左右牽制。比如，以內朝官牽制外朝官；在同一部門，也以事權相互牽制。此一原則，“既妨礙了行政的嚴密性，本質上也無助于統(tǒng)一”[29]。二是采取嚴苛的回避制。規(guī)定本省人不得在本省任官，通常是跨省任職，同一轄區(qū)也禁止任用親戚以防同鄉(xiāng)結黨營私；即便是外省人也不得久任，通常是三年一調以防任職日久而結成地方關系網(wǎng)。這也導致中央任命的官吏無法于地方扎根，難以熟悉地方事務，實際上使實權易落入本地的幕僚、胥吏之手，官吏也成為仰賴下級的犧牲品。三是實施競爭的科舉考試?？婆e制以教育資格而不是出身或世襲的等級來授予官職，從形式上看比“身份制”公正，也比任何“察舉制”客觀[30]。但韋伯一再地強調“此一制度導致候補者互相競爭俸祿與官職，因而使得他們無法連成一氣地形成封建官吏貴族”[31]。四是中央依舊保持著對不聽話官員的任意剝奪權。不過，下屬的官府通常都將中央政府的令諭看作是倫理性、權威性的建議或者期望，而不是命令[32]。所以這些諭令看上去更像是對地方政務的一種“家長式”的批評。

從實用角度看，這些“理性化”制度卻是在試錯機制中經歷了漫長歷史的考驗，因而它具有了突出的積極作用。但是，一方面它高度重視行政安全，由此衍生的碎片化的分權制衡、左右牽制、短期流動，這其實降低了治理權力的有效性，導致權力不能有效地扎根地方，由此還滋生了對上負責的“短期行為”；另一方面，以私制私、設事防事的權力制衡其實是皇權本位的，這也塑造了高度對上負責的依附性官員。地方官員也只把皇帝看作一個倫理性的大家長，中央一旦妥協(xié)，地方便會傾向于粗放治理、各自為政。我們不難看出，其實科舉制所塑造的利益競爭環(huán)境從內部分化了士人階層，更是誘導了士人階層同化于官僚體制；皇權對官僚權力的批判與監(jiān)督，既可以維持官僚隊伍的紀律，又能通過隨時打斷、甚至是叫停官僚權力，從而保持對官僚隊伍的特殊權力?？梢?，這一套基于行政安全考慮的制度安排，其初衷是維護皇權本身的安全，其動機是高度“對上負責”的，反映出制度的動機是“藏天下于筺篋”之中，它根源于皇權本身的不穩(wěn)定性。但是這個理性化制度內在的根本缺陷卻是自身難以克服的，制度之弊端也生于繁密的制度之中。譬如，科舉制本來是一種有效而客觀的考試制度，但隨著制度的疊床架屋，“科舉限制愈嚴，競爭愈烈，而其思想統(tǒng)制，亦愈易就范；對上級官僚，亦愈易卑躬屈節(jié)表示忠誠”[33]。

客觀而言，家產官僚制不能徹底理性化還存在貨幣經濟的限制。韋伯也認為，“在中國，和西方一樣，家產官僚制是個強固且持續(xù)成長的核心，也是大國形成的基礎”[34]。但是，家產官僚制運作的精神根本不同于近代的官僚制，近代官僚制的基本精神乃是基于公私分離的專業(yè)化與非人格化，而家產官僚制的內在精神就在于它“既是官僚的，也是封建的”[35]。此外，官僚制的運作也須結合一個前提——維持其運作的持續(xù)性收入：它可以是私人的利潤收入、固定的地租收入或者是穩(wěn)固的租稅制度，而只有完全成熟的貨幣經濟才能為此種租稅制度提供一個穩(wěn)固的基礎[36]。

不過，家產制國家的經濟基礎，歸根到底還是建立在“以非自由勞動為基礎的自給自足的自然經濟”上[37]。家產制國家在土地分配、納稅義務與徭役義務上長久以來即是以互為變化的關系為主[38]。帝國的公共負擔主要由徭役義務與租稅義務構成，同時以實物與貨幣經濟方式來供應。但對于帝國來說，實物經濟一直都是比貨幣租稅更為理想的滿足公共需求的方式，它不但可以強化對子民的人身束縛以控制賦稅源泉，而且是在既有技術條件下最安穩(wěn)、最聰明的辦法了。比如，曹魏時期的屯田制、晉代的占田制、北魏乃至隋唐時期的均田制便是通過政府出面來統(tǒng)制土地分配權從而穩(wěn)定財政收入的田制。到了隋唐時期，均田制及其伴隨的稅法也更加系統(tǒng)化，由此發(fā)展為“有田則有租，有家則有調，有身則有庸”的租庸調制?？梢?，由北魏政府組織分配的“份田”到以“土地、人頭、家戶”為計量單位的實物賦稅制度，極大方便了家產制國家阻止家戶對賦稅的逃避。此外，在家產制國家行政里，任何政治性的義務都有轉化為一種固定負擔的內在傾向，即以具體的財產為對象來課征貢賦[39]。盡管在中國早就有了貨幣租稅，但是由于通貨的不穩(wěn)定，導致整個貨幣體系不易維持，租稅依舊擺回實物經濟。對于土地租稅，一是可以直接以貨幣租稅解決；二是可以固定配額。比如，自楊炎施行量出制入的兩稅法到明代施行的統(tǒng)征、折算混一的“一條鞭法”，及清代簡化征收的“攤丁入畝”，均是在承認既有土地所有關系的基礎上、以一種實用理性的方式來增加政府的財政收入。

但是，家產制國家內部的人身依附關系并沒有隨著土地租稅的貨幣化而得到解放，租稅體系隨著財政危機而一再回歸實物經濟。一旦租稅體系倒退為實物經濟，也就意味著俸祿體系的實物化，從而滋生了官僚隊伍的政治離心傾向，弱化了官僚隊伍的紀律，而這又潛在地助長了政治集權的必要性。反言之，支撐帝國財政收入的物質基礎愈是自然經濟化，那么整個財政收入愈只能維持對賦稅源泉上更加無節(jié)制的、簡化的控制，從而潛在助長了帝國政治集權的可能。總之，大一統(tǒng)體制本身的內在矛盾決定了帝國的政治經濟政策具有名實分離的實用傾向。

那么，值得繼續(xù)追問的是，這僅僅是因為帝國的粗放行政沒有能力建立一個明確的財政預算體系來維持官僚隊伍的可靠運轉嗎？帝國的集約治理達到了最節(jié)省的地步，但是為何依舊面臨著巨大的財政危機？這就需要回到整個俸祿利益的掌舵者身上去尋找緣由。

（二）理性行政與主導階層利益固化的對張

在韋伯看來，主宰歷史進步的乃是這個社會的擔綱者，而擔綱者的精神氣質才是推進改革的實際動力。那么，中華帝國的主導擔綱階層是否存在推動改革的實際動機？我們先來談談他們作為主導階層的世俗狀況。這個階層主要由擁有官吏身份者的官僚以及具有官職候補身份的士紳組成。

中國家產官僚制一直保持著集約化的財政，這體現(xiàn)在官吏收入普遍的低薪。薪俸往往只是官吏收入中微不足道的一小部分，既無法靠其過活，也無法支付其行政義務內的開銷。自1713年“一條鞭法”以來，中央政府就開始考慮確定各省官吏每年負責的稅收額度，但這并不意味著已經改善了地方官吏的物質狀況。相反，中央政府在不經意間轉嫁了征收更多租稅需要支付的行政成本。例如，“以明代為例，萬歷六年全國夏稅秋糧共2663.8萬石，其中起運1528.7萬石，占57.4%；存留1135.1萬石，僅占42.6%；康熙二十四年、雍正二年與乾隆十八年，全國各征收地丁糧分別占到2819萬兩、3028萬兩和3013.3萬兩，其中起運部分分別占77.82%、76.79%、78.77%”[40]。所以，存留給地方官吏的物質利益是不多的，這客觀上默許了地方的“創(chuàng)收”行為。

家產制下的官吏與皇帝之間保持著政治上的臣屬關系，官吏可以任意行事，只要其不違反傳統(tǒng)的力量以及支配者的利益。所以，通貫于家產制性格中的是，“官吏將其行政內所得的收入作為俸祿，事實上與其私人收入并無區(qū)別”[41]。只要在合法性范圍之內，地方官吏便可以將官職作為私人創(chuàng)收的手段。既然朝廷將本來合法范圍內的加派起運一空，也只能對下面的“創(chuàng)收”行為睜一只眼閉一只眼。畢竟，通過科舉制取得官職的實際代價是很大的，任官之后往往是債務纏身。同樣，地方機構與朝廷一樣作為利益單位也有“經濟人”屬性，趨向于在權力所受到的制約邊界內實現(xiàn)自身利益的最大化[42]。那么，整個俸祿階層是如何改變自己的物質狀況？又是如何“創(chuàng)收”的呢？

從前述可知，官吏不僅需要從他的收入里支付其行政義務內的開銷，還要負責行政幕僚的花費。畢竟縣官們也要看屬下的胥吏們的眼色行事，他們的職業(yè)生涯靠的就是及時完成納稅定額[43]。所以，地方官員和胥吏往往是同流合污的。同時，官吏為了維持行政內的開銷以及自己的生活方式，也會合理地選擇“加派”來“創(chuàng)收”。一是他們可以加收至少20%的稅款來作為征收的經費，也就是把征收的成本也按理“加派”進去了；二是對于拖欠者，也可以追加類似的稅款，往往是官吏有意造成的；三是把實物稅轉換成貨幣稅，操縱兌換率；四是在一套不明確的財政預算體系下“上下其手”；五是依據(jù)家產制的標準，官吏的每一項職務活動都必須以“禮物”來回報，因為沒有法定的手續(xù)費明細存在[44]。其實官職即俸祿，官職本身就成了一門“創(chuàng)收”的買賣，即形成了官僚階層內部的利益共享機制。因為地方官要在地方發(fā)財，就不得不賄通京官；而京官要通過地方官才能發(fā)財，又不得不敷衍地方官[45]。因此，下級官吏也必須盡可能地在逢年過節(jié)獻上大禮，以博取對其命運有決定影響力的上級歡心。此種以“禮物”作為“創(chuàng)收”機會在各級官吏之間不斷流動、甚至上達宮中宦官[46]。此外，京官也另有“陋規(guī)”，供其中飽私囊。比如為了奏銷地丁，就有“奏銷部費”；報銷錢糧，就有“報銷部費”，調一缺，提一官，皆有打點照應之手續(xù)費不可[47]。

此外，正式官吏是可以被任意免職的，任期也短，這客觀上導致官僚隊伍的流動性。中央也慎重地將互相敵對的學派成員和鄉(xiāng)黨成員，混合在同一個轄區(qū)和相同的職位上[48]。從實用角度看，該制度有利于中央政府的實際控制地位，在官吏隊伍的不斷流動中獲得了最有效的保證；也保持了官僚隊伍內部競相爭取俸祿，從而在官僚隊伍中間制造了利益競爭的離心傾向。這是因為個人的利害和人與人之間的利害，很難被統(tǒng)合起來，與上級之間的關系也不會穩(wěn)固[49]。韋伯將其抽象為“中國官吏階層的整個權威主義式的內化束縛”。簡單說來，帝國制度安排具有高度的理性基礎，它深入人性中的利益計算以及人在利益面前趨炎附勢的心理機制，誘導并加劇了人在現(xiàn)實利益面前降低道德自律，從而也容易維持官僚隊伍對皇權的忠誠，降低官僚隊伍的分化基礎。整體而言，官僚階層雖然有著名義上低薪，但實際存在的“加派創(chuàng)收”與“禮物創(chuàng)收”，這實則是潛在的獎勵，他們占有著“不可測但又不勝其數(shù)”的物質利益。不過，此一俸祿制也直接強化了整個行政與經濟政策上極端的傳統(tǒng)主義。

自家產官僚制度以來，尤其是自科舉制以來，整個官僚隊伍也日漸的“俸祿化”①。因此，官僚制與俸祿化的結合越是緊密，越會衍生一群具有“坐食者”的官僚貴族。同時，此類官僚貴族不是作為個別地占有利得機會，而是由可以任免的官吏所構成的整個身份團體所占有[50]；而任何對傳統(tǒng)經濟與行政的干預，都必然觸及食俸階層的“不可測但又不勝其數(shù)”的利益。他們對于既得利益保持敏感的原因在于：這些物質利益不僅是官吏們謀生的家計來源，更是作為其整體生活方式的保證；既得利益也面臨著激烈的競爭，而利益競爭則強化了他們排他性占有的動機。所以，他們集體反對、甚至迫害任何號召理性行政的改革家。一般來說，官僚們對任何理性財政的改革保持著“疏離與不信任”的態(tài)度。此外，改革不僅存在一股巨大的物質利益與之對立，并且也沒有獨立于這些利益團體之外的與利益無涉的執(zhí)行機構來實現(xiàn)它[51]。不難想象，地區(qū)性分離主義、財政上的分離主義，其實就是官僚貴族既得利益固化所致。那么，王安石與張居正的現(xiàn)實化改革必然遭遇權貴阻止，“百日維新”同樣舉步維艱。那么，貨幣經濟的發(fā)展能夠推動官僚制的理性化嗎？

在韋伯看來，家產制國家是可以與貨幣經濟共存的，不過它極容易轉化為政治性資本主義。但貨幣經濟并不能帶來任何分化的動力，反而強化了“官僚貴族”的傳統(tǒng)主義心態(tài)。這是因為，貨幣經濟與俸祿結合以后，為支配階層創(chuàng)造了特殊的利得機會；由此便強化了他們的“坐食者心態(tài)”，使他們對于如何維持以往經濟條件的關注達到頂點[52]。所以，被俸祿利益所俘獲的官吏階層，既缺乏自發(fā)改革的動力，也必然成為官僚體制下的寄生蟲與“殉葬者”。

（三）國家權力與民眾的關系

在莊園領主制結構下，西方社會可能會發(fā)生一些分化。正如布洛赫曾說，西歐封建社會“與其說是一個等級社會，倒不如說是一個不平等的社會：一個有首領而沒有貴族，有農奴而沒有奴隸的社會”[53]。同樣，布洛赫也不把西歐封建社會看作是完全缺乏流動的等級社會。但是，他依然認為“封建制度還是意味著一群卑微的人對少數(shù)豪強嚴格的經濟隸屬”。換言之，封建社會嚴格來說還是基于人身依附關系而結成的等級社會，由此種人身依附關系進而派生出其他不平等；而此種不平等也意味著雙方之間的義務是互相依存的，“附庸服從的義務的條件是，領主認真履行契約規(guī)定的義務”[54]。尤其到了中世紀晚期，不僅封建主渴望自由而通過“超經濟的強制”打破依附共同體，平民之中分化出的第三階級也渴望沖破人身依附網(wǎng)。如特許契約權的發(fā)展、權利申明的規(guī)定，都是平民尋求義務穩(wěn)定化的表現(xiàn)。

此外，莊園領主制下的不自由也是可以“通過立法廢除的，或者通過擺脫封建法權的控制（逃入城市）而中止”[55]。不僅如此，中世紀西歐城鎮(zhèn)中的行會也為爭取城市的自治發(fā)揮了重要作用，盡管行會是市場經濟發(fā)展的障礙。更明顯的例子是“英國的圈地運動與血腥立法運動”。拿“圈地運動”來說，它主要指封建貴族將土地上納租較少的農民趕走，代之以愿意繳納較高地租的養(yǎng)羊業(yè)。這完全等同于一種自由解放運動，只不過是以“市場經濟”的方式來完成的。此時被剝奪土地的農民，因貧苦而成為“自由無產階級”。對此，英國又頒布懲治流浪者的血腥立法，通過這種手段，流浪的人口被迫屈從于雇傭勞動制度所必須的紀律[56]。所以，一方面，前近代社會中的自由分化力量，是走出依附性共同體的原始力量；另一方面，基于“自由人的聯(lián)合體”才是走出依附共同體的最大可能。

由此，我們有必要重新考察家產制國家如何看待社會分化。從社會史的角度觀之，家產制國家所允許的財產分化的限度又何在？這一社會分化水平又必然刻畫在商品經濟的原始積累與私人財產分化上，從而為人民打破共同體的人身束縛關系提供經濟支撐。

這首先就關乎怎么來認識自然經濟與商品經濟了。在某些人看來，商品經濟似乎就是交換經濟，而自然經濟就是自給自足而無剩余、無交換的經濟。但嚴格說來，無剩余的自然經濟是不存在的，龐大的官僚階層正是寄生在此種有剩余的自然經濟基礎上。商品經濟就其本質來說，是建立在自由勞動基礎上的基于價值規(guī)律支配與調節(jié)的經濟。因此，自然經濟是有剩余因而也存在交流的經濟。如唐長安的城市規(guī)模與人口數(shù)倍于漢長安，但商業(yè)區(qū)卻從漢長安的“九市”縮減為“二市”，社會上的自然經濟氛圍卻變濃了[57]?？梢?，自然經濟最本質的特性不在于有無交換，也無關交換規(guī)模；它毋寧是缺少基于自由勞動的流通經濟（流通經濟即面向市場的等價交換經濟）。因此，自然經濟所允許的商品流動量也往往是極大的，只不過它不經過市場競爭與價格機制調節(jié)；就其配置機制來說毋寧是“命令經濟”或者說是“計劃經濟”[58]。也因此，盡管家產制國家可以與商品經濟并存，統(tǒng)一的政治權力固然會在交通、市場、貨幣等方面便利商業(yè)，但是政治權力的壟斷與商業(yè)性格又是天然不合的。因為正如政治權力天然追求壟斷一樣，商品經濟也是追求自由競爭的經濟，一旦政治權力過于集中在家產制政府手中，也極可能打擊商業(yè)發(fā)展。比如，中國過去的鹽業(yè)、鐵業(yè)、酒業(yè)、茶業(yè)乃至后來的印刷業(yè)等，都在不同程度上變?yōu)楣贅I(yè)或官僚壟斷之業(yè)，而且其贏余往往轉化為不事生產的消費[59]；同時，商人或一般商工業(yè)者往往是“以末致富，用本守之”。因此，過去的商品經濟“就好像是建立在一個不斷擴張的自然經濟基礎上的上層建筑”[60]，它依舊帶有政治投機的性格。

此外，國家為保持人民的納稅能力而采取“父愛主義式”的福利政策。該政策以國家財政為導向，不過以“均貧富”作為道義借口。即歷代朝廷對農民的保護措施，都少不了“抑兼并”的政策。該政策其實是以“天補平均”為名來干預富裕者的資產，從而抑制了資本主義大私有的積累；但是此種抑兼并政策的實際效果往往也是“大魚吃小魚、小魚吃蝦米”，結果反而是以權力扭曲了福利政策的實際功效。此外，土地所有權極度不穩(wěn)定的性格貫穿歷代，往往表現(xiàn)為“皇帝以家長身份，通過限天、王田、占田、均田、屯田、公田等方式，乃至通過直接暴力手段干預財產關系”[61]。上述經濟干預政策的考量完全是在“任意地干涉與完全自由放任之間來回擺蕩”，而此種擺蕩是由家產制國家的內在本性決定的。不過，家產制國家的“任意地干預”往往表現(xiàn)為梁啟超所言的“國家自為的兼并”，如王安石變法；其“自由放任”的政策紅利也一再地被官僚貴族們把持，如司馬光主張的“自由放任”。所以，只要普通人民沒有在政治上取得“平等”“自由”權利，他們面對的任何福利政策都可能演變?yōu)椤翱疹^承諾”，反而加劇普通人民面臨的生存威脅。

在此情況下，普通人民依附于地方家族似乎是作為自救的唯一出路，事實如此嗎？先從法律條款而論，所謂父母在，子女“不敢私其財”“無私活、無私蓄、無私器、不敢私假、不敢私與”的儒家道德規(guī)范，在曹魏時期“以禮入法”的法律改革中正式載入法典[62]。這也從法律上規(guī)定了子女不得擁有私人財產。在家庭之上，族權對個人財產的干預也很強，龐大的家族財產往往束縛著個體財產的分化。此外，土地的買賣也給予“親戚的優(yōu)先購買權”，世襲的土地很少落入外人之手。真正的土地買賣也保持著再度買回的權利，佃戶其實保留著它的田面所有權，這個權利不受田底所有者的干涉[63]。就土地形式看，只有官田、民田以及不可分割的家族田產之分，也主要以“公田”為主。此外，包括土地在內的所有資產，在法律上都保持著共同繼承，這其實加強了土地的平均化、分散化趨勢，反而抑制了農業(yè)生產方法的改進，由此限制了農業(yè)生產剩余。此外，王安石變法采取了嚴苛的戶籍登記制度，恢復了保甲法，由此加劇了基層政權對地方社會的行政控制。

因此，不難看出，家產制國家的政治經濟政策往往是以“父愛主義”的福利政策為名來達到積累國家財政的目的，作為民間財富的積累與分化是很艱難的?！吧鐣骄膬A向與家產官僚制國家是相呼應的”[64]。一方面，國家的“父愛主義”政策正好契合了農民的“平均主義”訴求，從而發(fā)揮了調節(jié)社會財富分化的杠桿作用；另一方面，為官僚貴族把持的權力紅利卻不斷在蠶食這個社會分化的動力，而且官僚貴族不太可能分化出自由的“市民階層”，平民之中也更難以分化出其他階級來打破共同體的束縛。就是作為溫情脈脈的家族為抑制個體財產分化也提供了倫理秩序，從而變相地為家產官僚制的社會統(tǒng)制提供了原始外衣。韋伯說：“按照法律，直接位于小市民與小農民之上的，是家產官僚制的機制。”[65]不過，我們與其承認不存在西方那樣的中介階層，毋寧看到家產制官僚制的膨脹不僅壓抑個人自由權利，而且連小共同體自由空間也一同被壓制。由此，中華帝國時期的國家與社會關系是國家蠶食社會，社會寄生于國家。那么，費孝通先生所希冀的“雙軌政治”在歷史上的命運由此可見一斑。

四、結論與反思

從社會史的角度看，韋伯所呈現(xiàn)的中國圖像是以家產官僚制為核心的帝國體制，該體制奠定了傳統(tǒng)中國的基本政治架構，由上往下逐步滲透且固化了傳統(tǒng)中國社會結構的“封建性”。

士人階層既是帝國統(tǒng)一的文化擔綱者，也是家產官僚制下的行政擔綱者。作為統(tǒng)一的知識分子，他們不僅是諸侯國理性行政的擔綱者，更是沖擊封建體制下作為世襲貴族的有力武器；但是，他們也僅僅是順應大一統(tǒng)的歷史趨勢而推進了行政理性化進程而已。大一統(tǒng)以來的家產官僚制保留了作為“家長制”色彩的最高皇權，因而家產官僚制的精神既是“官僚的，也是封建的”，其中的士人階層則必須與皇帝建立政治臣屬關系才得以獲得“自由”的政治身份。該體制由于高度重視行政安全，制度設計上的分權制衡也衍生了一系列非預期的后果，體現(xiàn)在兩個方面：一方面，帝國行政安全至上的考慮往往犧牲行政效率，由此衍生的碎片化的分權設計和左右牽制的事權分割，不可避免地降低了常規(guī)權力的有效性，導致權力不能有效地扎根地方；另一方面，以私制私、設事防事的權力制衡其實是“皇權本位”的，這也塑造了完全“對上負責”的依附性官員。所以，地方官員只把皇帝看作一個倫理性的大家長，中央一旦妥協(xié)，地方便傾向于粗放治理、各自為政。乍看上去，帝國飽受著“有限集權與粗放行政”的折磨。但歸根到底，帝國“行政安全至上”的考量造成了權力在制衡中過度集權，而行政的無效率只是權力分割與制約不當?shù)囊粋€副產品。

客觀而論，伴隨皇權的不穩(wěn)定性而來的合法性危機始終伴隨著大一統(tǒng)體制，這也就加劇了大一統(tǒng)體制在制度安排上過于分權，致使組織資源過于單一化。在組織上，作為皇權附屬物的官僚體制，在擴展皇帝私人權威的同時，也擴大了家產帝國行政的組織基礎。不過，因家產官僚制的膨脹而導致組織資源的單一化，也有利于家產制國家擴大支配的社會基礎，從而衍生出國家與民眾之間基于“父權-溫情”的共同體關系。在制度上，帝國的科舉制構成了進入官僚體制的中介渠道，但是科舉制本身基于“政治防范”的考慮遠大于德性倫理的審查。這表現(xiàn)在，科舉制塑造的利益競爭格局降低了士人階層的道德自律，反而強化了士人階層的世俗傾向，從而擴充了科舉制的社會整合基礎。韋伯將此種機制抽象為“權威主義式的內化束縛”，即現(xiàn)實利害關系的內化束縛。所以，家產官僚制這一社會史角度，有助于我們深入帝國治理在組織與制度安排上所折射的“制度文化”。此種制度文化體現(xiàn)了帝國治理過程中所遵循的“社會思想”，此種社會思想強調實用理性的制度制衡、組織資源的單一控制、科舉制度的利益競爭，從而塑造了理性化的體制牢籠，進而固化了士人階層的現(xiàn)實利益，由此擴大了整個家產官僚制社會統(tǒng)制基礎?？傮w看來，此種理性化制度在反復的試錯機制中經歷了長期的實驗，也具有了持續(xù)的生命力與突出的積極作用。

家產官僚制的最大啟示在于，帝國如何在這一體制基底上構建起權責一致的授權機制，從而較好地解決政權的合法性問題。那么，大一統(tǒng)之前的封建制下的“君臣關系”的協(xié)調機制便構成了我們的重要參照。正因此，本文也嘗試勾勒出封建制與郡縣制在對待“公私”態(tài)度上所體現(xiàn)出的文化精神與制度上之殊異。西周封建制實質是對“父權-溫情”的倫理關系的擬制而建立起來的政治秩序，全國是無數(shù)小家長聯(lián)合而成的敬愛分明的“小共同體社會”；就君民關系而論，君民之間的權利與義務具有自然倫理性，故而遵循著“父父子子”的原則，封建制在此種意義上開辟了“公天下”的民本秩序。自帝國和平化以來，封建與郡縣之爭在文化精神上表現(xiàn)為“忠孝”的對抗，在制度上是“皇權與官僚權力”的博弈。從政治官僚化角度看，郡縣制本質上可以看作是“家產官僚制”，內部也蘊生著“天下為公”與“天下為家”的沖突。就君臣關系而論，郡縣制實質是一種君臣之間的“不平等的政治隸屬關系”，這就破壞了原來封建制下的君臣之間的“自覺契約”；就制度安排而言，其制度安排是由帝國所服務的合法性決定的，此時制度安排也意在打破了“君臣”之間權責對應關系，制度安排傾向于維護皇權的至高無上。所以，郡縣制也可能是一個比封建制更加自私的“家天下”；而封建制下并不意味沒有天下秩序，封建制至少在君臣權責對應方面比郡縣制更加堅持“天下為公”。

那么，“寓封建之意于郡縣之中”命題的現(xiàn)代意涵便是如何在制度基底上構建起經由民主授權的權責一致的的合法性基石。這是費孝通先生當年提出“雙軌政治”命題所隱而不彰的關切，他希冀基層政治能夠“上通下達，來去自如”。不過，只有建立起“雙軌”經由民主授權這一近代政治前提，“雙軌政治”才真正具有現(xiàn)代意涵。

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責任編輯：侯欣