陳家剛

摘要：調(diào)研表明，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都能充分認(rèn)識(shí)公共政策評(píng)估的重要價(jià)值。但事實(shí)上，很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公共政策評(píng)估仍然缺乏足夠了解，公共政策評(píng)估開(kāi)展的狀況也不容樂(lè)觀，存在“評(píng)估內(nèi)容偏重政策實(shí)施的結(jié)果或效果，對(duì)政策制定、政策執(zhí)行評(píng)估較少”“評(píng)估主體過(guò)少”“評(píng)估常常流于形式，缺乏實(shí)效”“評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性”“評(píng)估方法偏于定性”和“評(píng)估指標(biāo)過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，需要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，提高重視程度，完善評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，推進(jìn)公共政策評(píng)估法制化，創(chuàng)新評(píng)估方式方法，推進(jìn)評(píng)估主體多元化，加強(qiáng)公共政策評(píng)估研究與宣傳。

關(guān)鍵詞：公共政策評(píng)估；價(jià)值認(rèn)知；評(píng)估主體多元化；大數(shù)據(jù)技術(shù)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）03-0018-（16）

Research on the Evaluation of Local Government Public Policy from the Perspective of Leading Cadres

——Based on the Survey of G Province

CHEN Jiagang

Abstract：The survey shows that most leading cadres can fully realize the important value of public policy evaluation.However，many leading cadres still lack enough understanding of public policy evaluation，and the status of public policy evaluation is not optimistic.There are some problems such as "the evaluation content focuses on the result or effect of policy implementation，and the evaluation on policy formulation and implementation is less""the evaluation subjects are too few""the evaluation is often formalistic and lacks actual effect""the evaluation subjects lack independence""the evaluation method is more qualitative" and "the evaluation indicators focus too much on economic development".In order to solve these problems，it is necessary to "build a scientific evaluation index system""raise the level of attention" "improve the application mechanism of evaluation results""advance the legalization of public policy evaluation""innovate evaluation methods""advance the evaluation subjectsdiversification "and "strengthening public policy evaluation research and publicity ".

Key words：public policy evaluation；value congnition；diversity of evaluation subjects；big data

世界上很多國(guó)家和地區(qū)都十分重視公共政策評(píng)估工作。近年來(lái)，公共政策評(píng)估工作也日益引起我國(guó)理論工作者和實(shí)踐工作者的關(guān)注與重視。早在2009年，陳世香等就指出，中國(guó)政策評(píng)估研究起步晚，開(kāi)發(fā)不夠，還未形成一套成熟的理論體系和方法論[1]。經(jīng)過(guò)十來(lái)年的發(fā)展，我國(guó)公共政策評(píng)估研究成果日益增多，主要圍繞相關(guān)概念、理論基礎(chǔ)、基本原則與理念方法、研究范式、意義和作用、基本要素、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、影響因素、存在的問(wèn)題以及對(duì)策建議展開(kāi)，但是仍然存在實(shí)證研究十分欠缺、研究方法需要?jiǎng)?chuàng)新、研究深度有待加強(qiáng)等問(wèn)題[2]。此外，有關(guān)地方政府公共政策評(píng)估的實(shí)證研究也十分欠缺①。因此，為了了解我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部如何認(rèn)識(shí)政策評(píng)估以及地方政府公共政策評(píng)估工作的情況，課題組于2019年5月至6月，在G省黨校系統(tǒng)的培訓(xùn)班學(xué)員中開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)研。本次調(diào)查采取匿名的方式，由受訪人自填問(wèn)卷，共發(fā)放問(wèn)卷308份，回收問(wèn)卷308份，回收率為100%。在完成問(wèn)卷調(diào)查的地方黨政官員中，79.2%為男性，20.8%為女性；在教育程度方面，50%為本科學(xué)歷，39.6%為碩士學(xué)歷，7.5%為博士學(xué)歷；在職務(wù)級(jí)別方面，2.6%為廳級(jí)官員，19.5%為正處級(jí)官員，40.9%為副處級(jí)官員，36.4%為科級(jí)及科級(jí)以下官員。在調(diào)查對(duì)象中，中共黨員占96.1%，民主黨派和無(wú)黨派占1.6%。在調(diào)查對(duì)象的工作單位類型中，政府系統(tǒng)占38.9%，企事業(yè)單位占25%，黨的系統(tǒng)占20.1%，司法機(jī)關(guān)占7.8%，人大機(jī)關(guān)占2.3%。所在單位級(jí)別，地廳級(jí)占41.5%，縣處級(jí)占34.4%，省部級(jí)占8.1%。

結(jié)合本次調(diào)研情況，下文圍繞我國(guó)地方政府公共政策評(píng)估的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、造成問(wèn)題原因以及解決問(wèn)題的對(duì)策等展開(kāi)論述。

一、公共政策評(píng)估的價(jià)值認(rèn)知

公共政策評(píng)估具有重要的價(jià)值。申喜連認(rèn)為，公共政策評(píng)估可以促進(jìn)政策科學(xué)化[3]。陳世香等認(rèn)為，公共政策評(píng)估“對(duì)于決定政策去向、合理配置資源、實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化、民主化具有重大意義”[4]。王建容認(rèn)為，“政策評(píng)估不僅是考量政策延續(xù)、改進(jìn)和終止的重要依據(jù)，還從根本上決定著公共資源的分配與再分配”[5]。所以，不同的學(xué)者對(duì)公共政策評(píng)估的價(jià)值既有共識(shí)之處，也有不同之處。那么，在實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部是如何看待公共政策評(píng)估的價(jià)值呢？

（一）讓公共政策制定更加科學(xué)

問(wèn)卷調(diào)研表明，90.9%的受訪者主張公共政策評(píng)估可以“讓公共政策制定更加科學(xué)”，可見(jiàn)這一點(diǎn)得到了廣泛的共識(shí)。有學(xué)者就明確指出，“公共政策評(píng)估是進(jìn)行公共政策調(diào)整、提出政策建議或制定新政策的重要依據(jù)，都要依據(jù)政策評(píng)估所提供的結(jié)論”[6]。那么，公共政策評(píng)估為什么可以作為“公共政策調(diào)整、提出政策建議或制定新政策的重要依據(jù)”呢？這是因?yàn)楣舱咴u(píng)估是了解實(shí)際狀況的途徑之一。公共政策評(píng)估可以幫助我們客觀全面地了解既有的政策環(huán)境、政策執(zhí)行的具體情況以及存在的不足，從而為優(yōu)化既有政策或制定更加科學(xué)合理的新政策提供堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)?！皼](méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。”公共政策評(píng)估是一種較為科學(xué)的調(diào)查方式，能夠幫助我們獲取資料和信息，制定更加科學(xué)的公共政策服務(wù)。

（二）檢驗(yàn)公共政策的效果

調(diào)研表明，79.6%的受訪者認(rèn)為，公共政策評(píng)估能夠“檢驗(yàn)公共政策的效果”。事實(shí)上，公共政策評(píng)估其中的一項(xiàng)基本內(nèi)容就是對(duì)公共政策的效果進(jìn)行評(píng)估。一般來(lái)說(shuō)，任何一項(xiàng)公共政策都要實(shí)現(xiàn)一定的預(yù)期目標(biāo)。那么，如何衡量這些目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)了呢？這就需要對(duì)公共政策的效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，以確定是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。如果公共政策的效果達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，表明公共政策的制定與實(shí)施是成功的；反之，則可能表明公共政策本身存在著缺陷或公共政策在實(shí)施過(guò)程存在著一些問(wèn)題。公共政策評(píng)估就是要“搜集相關(guān)的資料和信息，再加以科學(xué)的分析、論證，得出可靠的結(jié)論，以確定該政策是否有好的效果，執(zhí)行過(guò)程是否效率很高以及其效益所在，并明確政策的缺陷”[7]。因此，檢驗(yàn)公共政策的效果是公共政策評(píng)估的基本功能之一。

（三）推進(jìn)公共政策貫徹實(shí)施

美國(guó)公共政策學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執(zhí)行?！盵8]因此，政策執(zhí)行的地位是非常重要的。然而，現(xiàn)實(shí)中存在著主觀的或客觀的原因?qū)е鹿舱叩膱?zhí)行經(jīng)常遇到各種“腸梗阻”的情況。如何破解這一政策執(zhí)行的難題，也是歷來(lái)學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。學(xué)者們的主張也是多種多樣，但是公共政策評(píng)估的重要作用已經(jīng)為很多學(xué)者所重視。這是因?yàn)楣舱叩膱?zhí)行情況也是公共政策評(píng)估的一項(xiàng)基本內(nèi)容。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，77.9%的受訪者認(rèn)為，公共政策評(píng)估可以“推進(jìn)公共政策貫徹實(shí)施”，可以對(duì)公共政策執(zhí)行的實(shí)際情況進(jìn)行全面的描述與分析。如果政策評(píng)估的結(jié)果能夠?qū)φ邎?zhí)行主體的獎(jiǎng)懲產(chǎn)生直接影響，公共政策評(píng)估就會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或個(gè)人產(chǎn)生一定的正面激勵(lì)或負(fù)面激勵(lì)，從而促進(jìn)公共政策的有效實(shí)施。

（四）提高政府管理水平

令人深感意外的是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大家廣泛認(rèn)為公共政策評(píng)估能夠提高政府管理水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，86.7%的受訪者主張，公共政策評(píng)估可以“提高政府管理水平”。政府管理包括計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)有的與決策密切相關(guān)，有的與政策執(zhí)行密切相關(guān)。所以，提升政府管理水平很重要的兩個(gè)方面就是決策能力和執(zhí)行能力的提升。在全球化與現(xiàn)代化相互交織的時(shí)代條件下，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，這就對(duì)政府管理水平，尤其對(duì)政府管理部門的科學(xué)決策能力和高效而公正的執(zhí)行能力提出了更高的要求?！翱陀^公正的政策評(píng)估能有效防止政策制定和執(zhí)行人員不負(fù)責(zé)任的做法，促使他們科學(xué)制定和有效執(zhí)行公共政策?！盵9]因此，政策評(píng)估從這兩方面來(lái)說(shuō)，可以促進(jìn)政府管理水平的提高。由是觀之，公共政策評(píng)估本身也是一種監(jiān)督的方式，可以發(fā)揮對(duì)政府管理人員的監(jiān)督制約作用，讓政府管理人員的行為得到約束和規(guī)范。而行為的規(guī)范性也是政府管理水平的體現(xiàn)之一。

（五）促進(jìn)公眾參與

公共政策評(píng)估需要公眾參與，其本身也是公眾參與的一個(gè)重要渠道。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，72.7%的受訪者認(rèn)可公共政策評(píng)估可以“促進(jìn)公眾參與”。從理論上來(lái)看，公眾如果能廣泛參與公共政策評(píng)估，就能進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)和參與熱情。但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)公共政策評(píng)估各主體的參與程度并不高。從歷史文化的角度來(lái)說(shuō)，“事不關(guān)己高高掛起”的“旁觀”意識(shí)，讓群眾參與評(píng)估缺乏主觀意愿；從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，公眾參與的制度不完善、公眾參與評(píng)估后的結(jié)果運(yùn)用不理想等，導(dǎo)致群眾對(duì)參與評(píng)估缺乏信心[10]。如何改變這種局面，讓廣大群眾重新樹(shù)立信心、鼓足動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與公共政策評(píng)估、讓公共政策評(píng)估結(jié)論更加科學(xué)有效的迫切要求。如果這一局面得不到有效改善，即使公眾參與率再高，也只是形式化的參與行為，從而可能影響公共政策評(píng)估的科學(xué)性和有效性。

二、地方政府公共政策評(píng)估實(shí)施現(xiàn)狀

毫無(wú)疑問(wèn)，公共政策評(píng)估有著重要的作用。那么，我國(guó)地方政府公共政策評(píng)估開(kāi)展的情況如何？下面結(jié)合調(diào)研情況作簡(jiǎn)要的總結(jié)。

（一）總體認(rèn)知

針對(duì)“請(qǐng)問(wèn)您是否了解公共政策評(píng)估”的問(wèn)題，65.3%的受訪者回答“是”，34.7%的受訪者回答“否”。這表明盡管大部分人了解公共政策評(píng)估，仍有很多人對(duì)其并不了解；也說(shuō)明我們對(duì)公共政策評(píng)估的宣傳和普及還有很長(zhǎng)的路要走。這一點(diǎn)從另外一個(gè)問(wèn)題的回答也可以得到印證。針對(duì)“您覺(jué)得當(dāng)前公共政策評(píng)估，最主要的評(píng)估主體是什么”的問(wèn)題，44.2%的受訪者選擇“委托第三方專業(yè)組織”，17.9%的受訪者選擇“直接聘請(qǐng)的評(píng)估專家”，14%的受訪者選擇“社會(huì)公眾”，只有8.1%的受訪者選擇“直屬上級(jí)部門”，6.2%的受訪者選擇“本單位成員”。然而事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)公共政策評(píng)估最主要的形式還是內(nèi)部評(píng)估，最主要的評(píng)估主體也還是以官方為主[11]?！艾F(xiàn)階段我國(guó)的公共政策評(píng)估主體以官方為主，使得大多數(shù)政府在公共政策評(píng)估實(shí)踐過(guò)程中，只是根據(jù)總體安排或以部門為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過(guò)自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對(duì)本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行匯總，在此基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)對(duì)公共政策作出評(píng)估和評(píng)價(jià)。”[12]也因此，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公共政策的認(rèn)知情況與學(xué)術(shù)界的看法存在著較大的誤差。如果從應(yīng)然的層面來(lái)解讀，這表明領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)評(píng)估主體多元化和獨(dú)立性的期待；如果從實(shí)然的層面來(lái)解讀，表明很多領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)對(duì)實(shí)際狀況缺乏了解。不過(guò)，針對(duì)“您認(rèn)為是否有必要開(kāi)展公共政策評(píng)估”的問(wèn)題，91.9%的受訪者都回答“是”，回答“否”的受訪者只占0.65%。由此可見(jiàn)，盡管很多人對(duì)公共政策評(píng)估缺乏了解，但還是對(duì)開(kāi)展公共政策評(píng)估的價(jià)值予以了肯定，表明絕大多數(shù)人都認(rèn)可開(kāi)展公共政策評(píng)估的必要性。

（二）具體看法

那么對(duì)于公共政策評(píng)估具體是如何開(kāi)展的，大家又有何看法呢？

一是評(píng)估啟動(dòng)。公共政策評(píng)估如何啟動(dòng)，對(duì)于開(kāi)展公共政策評(píng)估工作非常重要。針對(duì)“您認(rèn)為舉行公共政策評(píng)估的起因通常是什么”的問(wèn)題，36.7%的受訪者選擇“上級(jí)部門要求”，35.1%的受訪者選擇“某些政策的必要程序”，14.6%的受訪者選擇“因社會(huì)關(guān)注而引發(fā)”，而選擇“本單位自發(fā)評(píng)估”的受訪者只占5.8%，另有7.8%的受訪者選擇“不清楚”。由此可見(jiàn)，當(dāng)前公共政策評(píng)估的發(fā)起，大都是因?yàn)橥獠康幕蚩陀^的因素導(dǎo)致，很少因內(nèi)部的或主觀的自發(fā)而起。這或許可以解釋為什么當(dāng)前公共政策評(píng)估難以得到重視。

二是指標(biāo)設(shè)置。針對(duì)“您覺(jué)得當(dāng)前公共政策評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置狀況如何”的問(wèn)題，51%的受訪者回答“不清楚”，高達(dá)22.4%的受訪者選擇“不太科學(xué)合理”，只有26%的受訪者回答“科學(xué)合理”，回答“非?？茖W(xué)合理”的受訪者只占0.65%。這一方面表明很多人對(duì)公共政策評(píng)估指標(biāo)設(shè)置的狀況不太了解，另一方面也表明公共政策評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置還存在很大的問(wèn)題，有值得改進(jìn)的空間。

三是標(biāo)準(zhǔn)制定。關(guān)于“您覺(jué)得公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是如何制定的”這個(gè)問(wèn)題，55.8%的受訪者選擇“委托第三方組織或?qū)＜抑贫ā保?1%的受訪者選擇“上級(jí)部門有指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”，11%的受訪者選擇“由相關(guān)單位成員制定”，9.1%的受訪者選擇“沒(méi)有制定統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”?？梢?jiàn)，第三方組織或?qū)＜以诠舱咴u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定中發(fā)揮的作用，具有較為廣泛的認(rèn)知。

四是結(jié)果運(yùn)用。公共政策評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用，關(guān)乎公共政策評(píng)估的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)。針對(duì)“您覺(jué)得公共政策評(píng)估的結(jié)果受到單位領(lǐng)導(dǎo)重視的情況如何”的問(wèn)題，選擇最多的是“一般重視”，占比為51%，其次是“很重視，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，幫助改進(jìn)工作”，占比為25%，選擇“不清楚”的高達(dá)17%，選擇“不重視”的占比為8%?？梢?jiàn)，在重視程度方面，受訪者還是廣泛認(rèn)為單位領(lǐng)導(dǎo)只能達(dá)到“一般”的水平。這表明當(dāng)前很多單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公共政策評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的重視程度不夠。

（三）實(shí)際開(kāi)展情況

公共政策評(píng)估在各部門的實(shí)際開(kāi)展，一直是備受關(guān)注的問(wèn)題。當(dāng)前對(duì)公共政策評(píng)估現(xiàn)狀的研究也是理論層面居多，實(shí)證調(diào)研稀缺。那么，公共政策評(píng)估實(shí)際開(kāi)展情況究竟是怎樣的呢？以下結(jié)合調(diào)研的情況，略作概括分析。

一是個(gè)人參加情況。針對(duì)“您是否參加過(guò)公共政策評(píng)估”的問(wèn)題，回答“否”的受訪者占比為81.5%，回答“是”的受訪者僅占18.5%?？梢?jiàn)，絕大多數(shù)人沒(méi)有參加過(guò)公共政策評(píng)估。

二是單位開(kāi)展情況。針對(duì)“近5年內(nèi)，您所在單位是否開(kāi)展過(guò)公共政策評(píng)估”的問(wèn)題，回答“沒(méi)有”的受訪者占比為76%，回答“有”的受訪者僅占24%?？梢?jiàn)，與個(gè)人參加公共政策評(píng)估很少相對(duì)應(yīng)，開(kāi)展公共政策評(píng)估的單位也非常少。對(duì)回答“有”的受訪者進(jìn)一步追問(wèn)，“近5年內(nèi)，您所在單位舉行過(guò)幾次公共政策評(píng)估”，37.3%的受訪者回答“1～2次”，17.3%的受訪者選擇“3～4次”，8%的受訪者選擇“5～6次”，選擇“7次及以上”的受訪者占比為9%，回答“不清楚”的受訪者占28%?？梢?jiàn)，總體上看，一方面，大家對(duì)單位開(kāi)展具體頻率不清楚的比例很高，另一方面，開(kāi)展公共政策評(píng)估頻率越高的部門數(shù)量總體呈現(xiàn)出遞減的趨勢(shì)。

三是組織機(jī)構(gòu)情況。就“您所在單位是否成立了評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組或類似機(jī)構(gòu)”的問(wèn)題，62.1%的受訪者回答了“否”，21.8%的受訪者選擇“不清楚”，僅有16.1%的受訪者回答“是”?？梢?jiàn)，成立組織機(jī)構(gòu)的情況與開(kāi)展公共政策評(píng)估的情況還存在著一定的差距，這似乎表明開(kāi)展公共政策評(píng)估的部門不一定會(huì)成立相關(guān)機(jī)構(gòu)。

四是財(cái)政支持情況。財(cái)政資金支持是公共政策評(píng)估工作順利開(kāi)展的重要保障。但事實(shí)上，公共政策評(píng)估最為欠缺的恰恰是資金支持。針對(duì)“目前您所在單位是否有公共政策評(píng)估或類似專項(xiàng)資金”的問(wèn)題，58.1%的受訪者選擇了“沒(méi)有”，32.1%的受訪者選擇“不清楚”，選擇“有”的受訪者僅占9.8%?？梢?jiàn)，公共政策評(píng)估資金缺乏的狀況較為普遍。

五是群眾參與情況。人民群眾的廣泛參與是公共政策評(píng)估科學(xué)有效的重要前提。但事實(shí)上，群眾參與公共政策評(píng)估的狀況并不容樂(lè)觀。針對(duì)“您覺(jué)得公眾對(duì)開(kāi)展公共政策評(píng)估（或績(jī)效評(píng)估）的積極性如何”的問(wèn)題，回答“非常積極”的受訪者僅占13%，回答“不積極”的受訪者占12%，回答“一般積極”的受訪者高達(dá)70.1%?？梢?jiàn)，公共政策評(píng)估普遍存在著參與積極性一般的情況，積極性很高的情況較為少見(jiàn)。

三、地方政府公共政策評(píng)估存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)地方政府公共政策評(píng)估工作逐步展開(kāi)，取得了一些進(jìn)展，發(fā)揮了一些作用。但總體來(lái)看，公共政策評(píng)估仍然存在不少問(wèn)題，需要采取有效舉措，加以改進(jìn)和解決。針對(duì)“您認(rèn)為當(dāng)前公共政策評(píng)估的問(wèn)題主要有哪些”這一問(wèn)題，以選擇數(shù)量從多到少為順序，結(jié)果依次是“評(píng)估內(nèi)容偏重政策實(shí)施的結(jié)果或效果，對(duì)政策制定、政策執(zhí)行評(píng)估較少”“評(píng)估主體（開(kāi)展評(píng)估的單位或個(gè)人）過(guò)少”“評(píng)估常常流于形式，缺乏實(shí)效”“評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性”“評(píng)估方法偏于定”和“評(píng)估指標(biāo)過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等。下面圍繞這幾個(gè)方面展開(kāi)論述。

（一）評(píng)估內(nèi)容偏重政策產(chǎn)出

調(diào)研中，69.8%的受訪者認(rèn)為，“評(píng)估內(nèi)容偏重政策實(shí)施的結(jié)果或效果，對(duì)政策制定、政策執(zhí)行評(píng)估較少”?！肮舱叨际且蛏鐣?huì)的需要，針對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的特定公共問(wèn)題而制定的，是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家發(fā)展和諧，人民生活安定。”[13]可見(jiàn)，公共政策都會(huì)有一定的產(chǎn)出和功能，對(duì)公共政策產(chǎn)出的評(píng)估是公共政策評(píng)估的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容?！霸谡咴u(píng)估中，評(píng)判某項(xiàng)公共政策的最終標(biāo)準(zhǔn)是其產(chǎn)出的‘結(jié)果，即以‘結(jié)果為最終標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判才能真實(shí)且準(zhǔn)確地評(píng)判一項(xiàng)政策；以‘結(jié)果為最終標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判才能最終評(píng)價(jià)一屆政府的決策能力；以‘結(jié)果為最終標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判才能有效地完成政府的績(jī)效考核?！盵14]因此，直接的政策產(chǎn)出和間接的政策結(jié)果都是公共政策評(píng)估的重心所在，尤其是間接的政策結(jié)果可能更為重要。然而，實(shí)際的公共政策評(píng)估往往存在偏重直接的政策產(chǎn)出而忽視間接的政策結(jié)果的傾向。這可能是因?yàn)殚g接的政策結(jié)果往往需要一段時(shí)間才能夠顯現(xiàn)，而且難以量化、明晰化。同時(shí)，公共政策評(píng)估還存在另一個(gè)問(wèn)題，即對(duì)政策制定和政策執(zhí)行評(píng)估的關(guān)注不夠。政策制定的好壞和政策執(zhí)行的是否得力，都會(huì)影響一項(xiàng)公共政策的產(chǎn)出與結(jié)果。所以，公共政策評(píng)估應(yīng)該從局部的視野轉(zhuǎn)向整體的視野，加強(qiáng)對(duì)其他環(huán)節(jié)的關(guān)注。

（二）評(píng)估主體數(shù)量較單一

公共政策評(píng)估主體是直接進(jìn)行評(píng)估的組織或個(gè)人。在公共政策評(píng)估中，不同的評(píng)估主體發(fā)揮著不同的作用。調(diào)研表明，67%的受訪者認(rèn)為，“評(píng)估主體太單一”。這也是我國(guó)公共政策評(píng)估主體方面存在的一大問(wèn)題。那么，評(píng)估主體太單一究竟所指為何呢？一些學(xué)者提出，“長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)公共政策評(píng)估的主體都是以政府機(jī)關(guān)即官方為主的”[15]。各級(jí)政府機(jī)關(guān)作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，同時(shí)又是公共政策的評(píng)估者；既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，往往很難具有超脫的地位。有學(xué)者指出：“目前，我國(guó)公共政策評(píng)估主體往往還是各種政府組織，他們通常自己就是該項(xiàng)公共政策的制定者、執(zhí)行者，公共政策評(píng)估結(jié)論與政策制定者和執(zhí)行者有著直接的利害關(guān)系，積極的評(píng)價(jià)有助于提高決策者和政策執(zhí)行者的聲望和社會(huì)信譽(yù)，消極的評(píng)價(jià)則會(huì)危及相關(guān)人員的切身利益。從政策制定者和執(zhí)行者角度看，他們總是希望政策評(píng)估有利于自身?！盵16]因此，各級(jí)政府如果是公共政策評(píng)估的唯一主體或者居于壟斷地位的主體，會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是可能影響公共政策評(píng)估的客觀性和公正性；二是可能制約公共政策評(píng)估的科學(xué)性。政府和公務(wù)人員不是專業(yè)的公共政策評(píng)估人員，不一定具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。因此，評(píng)估主體過(guò)于單一，對(duì)于公共政策評(píng)估事業(yè)的影響可能弊大于利。

（三）評(píng)估工作缺乏實(shí)效

調(diào)研中，當(dāng)前公共政策評(píng)估“常常流于形式，缺乏實(shí)效”獲得了64.6%的受訪者的支持。這從另一個(gè)側(cè)面表明公共政策評(píng)估形式化的問(wèn)題頗為嚴(yán)重，已經(jīng)引起了廣泛的關(guān)注。從實(shí)踐來(lái)看，公共政策評(píng)估形式化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是評(píng)估內(nèi)容形式化。有些地方或部門在政策評(píng)估的內(nèi)容選擇上，過(guò)于原則化，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，讓參加評(píng)估的人無(wú)所適從，從而影響了評(píng)估結(jié)果的實(shí)際價(jià)值。二是評(píng)估過(guò)程形式化。有些地方或部門在政策評(píng)估中走過(guò)場(chǎng)，甚至弄虛作假，有意識(shí)地對(duì)政策評(píng)估過(guò)程施加影響，以求評(píng)估結(jié)果符合其現(xiàn)實(shí)需要[17]。三是評(píng)估結(jié)果形式化。有些地方或部門或選擇性使用評(píng)估結(jié)果，“把政策評(píng)估作為炫耀業(yè)績(jī)的工具”；或干脆不重視，甚至束之高閣，對(duì)政策評(píng)估的負(fù)面結(jié)論遮遮掩掩[18]。公共政策評(píng)估形式化極大地?fù)p害了公共政策評(píng)估的真實(shí)性和有效性，是需要著力解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性

“評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性”，也是大家較為廣泛的一個(gè)共識(shí)，獲得了55.5%的受訪者的支持。“從各國(guó)的實(shí)踐看，獨(dú)立的政策評(píng)估組織既是保障政策評(píng)估客觀、公正的前提，也是政策評(píng)估體系趨于成熟的重要標(biāo)志之一?！盵19]可見(jiàn)，評(píng)估主體的獨(dú)立地位是非常重要的，但是我們國(guó)家還沒(méi)有建立起正式的、獨(dú)立的、專業(yè)化的政策評(píng)估組織[20]。這可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一方面，從中央到地方各級(jí)政府內(nèi)部都設(shè)有相關(guān)的政策評(píng)估組織，這些組織本身就是政府系統(tǒng)的一部分，很難擺脫對(duì)上級(jí)或同級(jí)政府的依賴性；另一方面，民間的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，掌握的資源有限，在資金來(lái)源和信息來(lái)源方面都對(duì)政府有一定的依賴性[21]。因此，如何培育和發(fā)展獨(dú)立的公共政策評(píng)估組織，仍然是亟待完成的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（五）評(píng)估方法偏于定性

毫無(wú)疑問(wèn)，公共政策評(píng)估需要科學(xué)的方法。我國(guó)當(dāng)前的公共政策評(píng)估方法還處于比較單一和落后的狀態(tài)。最主要的表現(xiàn)就是，定性評(píng)估方法居于主導(dǎo)地位[22]。調(diào)研中，38.6%的受訪者選擇了“評(píng)估方法偏于定性”?！岸ㄐ苑椒▊?cè)重于用語(yǔ)言文字描述、闡述及探索事件、現(xiàn)象和問(wèn)題。這種方法不需要涉及數(shù)字技術(shù)和方法，具有速度快、方便和直接的優(yōu)點(diǎn)，能夠使黨和政府迅速掌握政策實(shí)施的情況，但受政治氣候和政府官員素質(zhì)的影響較大，科學(xué)性、客觀性難有保障?！盵23]因此，盡管定性的方法有一些優(yōu)點(diǎn)，但是其弊端也非常明顯。在定性評(píng)估方法中，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)往往更加“重視意識(shí)形態(tài)以及道德的作用”，可能會(huì)“用價(jià)值判斷取代事實(shí)分析”[24]。這就讓公共政策評(píng)估有過(guò)多的主觀性，從而影響其客觀公正性。

（六）評(píng)估指標(biāo)過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展

公共政策評(píng)估指標(biāo)是公共政策評(píng)估的核心內(nèi)容，指標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理關(guān)乎公共政策評(píng)估的成敗。公共政策評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則是完備性，“應(yīng)該客觀、真實(shí)、全面地反映執(zhí)行中的公共政策屬性”[25]，但我國(guó)當(dāng)前的評(píng)估指標(biāo)往往比較單一。有學(xué)者指出，“在政策評(píng)估過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府地方政策、官員政績(jī)的評(píng)估指標(biāo)，主要是依據(jù)區(qū)域GDP增長(zhǎng)情況、經(jīng)濟(jì)投資和政府財(cái)政稅收的數(shù)額規(guī)模等側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的硬性指標(biāo)”[26]。事實(shí)上，在很多有關(guān)政策評(píng)估的著作和論文中都可以找到類似的觀點(diǎn)[27]。然而，公共政策評(píng)估過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)，可能會(huì)帶來(lái)較多負(fù)面影響，如犧牲了環(huán)境、妨礙了社會(huì)公平正義等。從深層次來(lái)說(shuō)，公共政策評(píng)估指標(biāo)反映出一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重心。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策取向，帶來(lái)了一系列的政策產(chǎn)出。在一定時(shí)期內(nèi)，公共政策評(píng)估指標(biāo)反映這種政策取向也是合理的，但是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種單一指標(biāo)就不再合理了。針對(duì)分配領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，黨的十七大報(bào)告指出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。因此，公共政策評(píng)估指標(biāo)體系也應(yīng)該更加注重公平等價(jià)值的作用，而適度減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的權(quán)重。

四、地方政府公共政策評(píng)估存在問(wèn)題的原因

地方政府公共政策評(píng)估存在問(wèn)題的原因有哪些，是一個(gè)眾說(shuō)紛紜的話題?？傮w上說(shuō)，可以歸納為主觀、客觀、歷史和現(xiàn)實(shí)等層面的原因。這也可以從本次調(diào)研中得以印證。

（一）現(xiàn)實(shí)原因：管理體制的制約

毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)實(shí)管理體制的制約是造成我國(guó)政府公共政策評(píng)估問(wèn)題的重要因素。75%的受訪者認(rèn)為，造成公共政策評(píng)估問(wèn)題的原因是“現(xiàn)實(shí)中受管理體制制約”。那么，哪些現(xiàn)實(shí)的管理體制可能會(huì)影響政府公共政策評(píng)估呢？

第一，從干部的角度來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)方面的體制可能會(huì)影響公共政策評(píng)估。一是干部任用體制?！拔覈?guó)地方政府中各級(jí)干部，尤其是政府主要干部的任免權(quán)或提名權(quán)掌握在上級(jí)管理者手中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)干部的管理已經(jīng)形成了我國(guó)各級(jí)政府干部管理的主要模式?！盵28]在這樣的干部人事管理體制下，上級(jí)管理者對(duì)地方各級(jí)干部的影響是非常大的，甚至是決定性的。因此，在現(xiàn)實(shí)中，甚至出現(xiàn)了“唯上不唯下”的不正常現(xiàn)象。在公共政策制定與執(zhí)行中，這種情況也在一定程度上存在著。“地方領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)其制定和執(zhí)行的政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)，常常會(huì)根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和其本人的價(jià)值偏好來(lái)決定是否應(yīng)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估?！盵29]二是干部評(píng)價(jià)機(jī)制。干部評(píng)價(jià)機(jī)制是否科學(xué)合理會(huì)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在政府公共政策評(píng)估中的行為產(chǎn)生直接的影響。一方面，干部評(píng)價(jià)機(jī)制中如何看待公共政策評(píng)估的結(jié)果會(huì)直接影響干部對(duì)公共政策評(píng)估的態(tài)度；另一方面，干部評(píng)價(jià)是否過(guò)于看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)影響各級(jí)干部在公共政策評(píng)估中是否把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在突出位置。

第二，從組織的層面來(lái)說(shuō)，政府所處的體制環(huán)境也會(huì)影響公共政策評(píng)估的開(kāi)展。在我國(guó)，主要有幾對(duì)關(guān)系構(gòu)成了地方政府的體制環(huán)境。一是中央與地方的關(guān)系。我國(guó)是中央集權(quán)制，從法理上來(lái)說(shuō)，地方的權(quán)力來(lái)自中央授權(quán)，中央可以領(lǐng)導(dǎo)地方。但是在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中，地方的利益并不總是與中央的利益相一致，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生利益沖突?！坝捎谶@種利益關(guān)系差異和沖突的存在，地方政府在評(píng)估中央政策執(zhí)行和地方政策時(shí)勢(shì)必帶上自身利益的烙印，這就很難客觀公正地評(píng)估某項(xiàng)政策績(jī)效。”[30]二是政府與人大的關(guān)系。從法理上來(lái)說(shuō)，民主集中制作為黨的根本組織原則決定了人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的最高地位。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)地方人大是相應(yīng)層級(jí)政權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。但是在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)作中，人大有時(shí)難以監(jiān)督到位，無(wú)法成為一種外在的強(qiáng)制力量，督促政府的公共政策評(píng)估工作有效開(kāi)展。三是政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系?！霸诤芏嗟胤秸捎谒痉C(jī)關(guān)的人力、物力和財(cái)力或多或少地受到地方政府的牽制，大大影響了司法機(jī)關(guān)對(duì)地方政府政策運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督?！盵31]因此，提高司法機(jī)關(guān)的地位，讓司法機(jī)關(guān)發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用是當(dāng)務(wù)之急。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度?！边@一制度如果得到落實(shí)，將大大提升司法機(jī)關(guān)的地位，改善司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督效能。

（二）主觀原因：領(lǐng)導(dǎo)不夠重視

在主觀原因中，領(lǐng)導(dǎo)的重視度也是一個(gè)非常重要的因素，得到了大家的廣泛認(rèn)可。問(wèn)卷調(diào)研顯示，69.2%的受訪者認(rèn)為，公共政策評(píng)估問(wèn)題的原因是“主觀上領(lǐng)導(dǎo)不夠重視”。這也反映了領(lǐng)導(dǎo)在公共政策評(píng)估體制中的重要地位。針對(duì)“您覺(jué)得公共政策評(píng)估的結(jié)果，受到單位領(lǐng)導(dǎo)重視的情況”的提問(wèn)，47%的受訪者回答“一般重視”，只有24%的受訪者回答“很重視，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，幫助改進(jìn)工作”，還有15%的受訪者回答“不清楚”，7%的受訪者回答“不重視”?？梢?jiàn)，盡管有些領(lǐng)導(dǎo)很重視公共政策評(píng)估工作，但是更多的情況則是，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公共政策評(píng)估的重視程度還不夠。

從具體的表現(xiàn)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)不重視公共政策評(píng)估的原因主要有以下幾種：一是排斥公共政策評(píng)估。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公共政策評(píng)估可有可無(wú)，所以能不評(píng)估的盡量不評(píng)估，甚至直接拒絕開(kāi)展公共政策評(píng)估。二是形式主義對(duì)待公共政策評(píng)估。有些領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)付的態(tài)度對(duì)待公共政策評(píng)估，只注重抓好形式上的工作，而不注重從內(nèi)容上下功夫，讓公共政策評(píng)估表面上風(fēng)風(fēng)光光，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有多大意義。三是工具主義對(duì)待公共政策評(píng)估。有些領(lǐng)導(dǎo)只將公共政策評(píng)估當(dāng)作“歌功頌德的工具”或用以“證明客觀資源不足”，以獲取更多政策資源。為了達(dá)到目的，有些領(lǐng)導(dǎo)在公共政策評(píng)估中往往只突出成績(jī)，而忽略不足；只強(qiáng)調(diào)外在困難，而忽略內(nèi)在過(guò)失。四是故意歪曲利用公共政策評(píng)估。有些領(lǐng)導(dǎo)為達(dá)目的不擇手段，甚至可能在公共政策評(píng)估中黑白顛倒，罔顧事實(shí)。無(wú)論實(shí)際狀況如何，他們都想方設(shè)法獲得良好的評(píng)估結(jié)論，從而“借評(píng)估使效果不佳、績(jī)效不良的政策合理化”，“借評(píng)估以推卸自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任或?qū)⒇?zé)任推給他人”[32]。

（三）歷史原因：理論與實(shí)踐的滯后

我國(guó)公共政策評(píng)估存在問(wèn)題的原因還在于“歷史上缺乏評(píng)估經(jīng)驗(yàn)”。歷史會(huì)影響今天的現(xiàn)實(shí)。無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上，公共政策評(píng)估的歷史積淀都會(huì)在現(xiàn)實(shí)中有所反映。調(diào)研表明，53%的受訪者認(rèn)為，“歷史上缺乏評(píng)估經(jīng)驗(yàn)”是造成今天公共政策評(píng)估問(wèn)題的原因之一?？梢?jiàn)，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)今天的影響是能夠?yàn)榇蠹宜J(rèn)同的。這些經(jīng)驗(yàn)具體來(lái)說(shuō)，既包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也包括理論研究的經(jīng)驗(yàn)。

第一，從實(shí)踐上來(lái)看，我國(guó)的公共政策評(píng)估起步較晚。一般認(rèn)為，現(xiàn)代公共政策評(píng)估起源于西方國(guó)家。早在20世紀(jì)30年代，美國(guó)就開(kāi)始對(duì)為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而推出的羅斯福新政的效果進(jìn)行政策評(píng)估。此后，其他西方國(guó)家也逐漸重視對(duì)干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的政策效果進(jìn)行評(píng)估。這時(shí)的公共政策評(píng)估側(cè)重于實(shí)驗(yàn)的方法。20世紀(jì)60年代初，政策評(píng)估的模式逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵉貙?shí)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，公共政策評(píng)估在世界范圍內(nèi)都成為熱點(diǎn)[33]。而在我國(guó)，公共政策評(píng)估從20世紀(jì)80年代才起步。從一定的范圍來(lái)看，直到今天，很多地方的公共政策評(píng)估還主要表現(xiàn)為經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、工作匯報(bào)和座談會(huì)等形式，與真正意義上的政策評(píng)估還相去甚遠(yuǎn)[34]?？梢?jiàn)，我國(guó)的公共政策評(píng)估實(shí)踐還是比較落后的。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，最近這些年，伴隨中央文件對(duì)決策科學(xué)化、民主化的高度重視，一些地方也開(kāi)始進(jìn)行公共政策第三方評(píng)估的探索與嘗試。

第二，從理論上來(lái)看，我國(guó)公共政策研究還處于引進(jìn)和介紹階段。西方國(guó)家在公共政策評(píng)估方面，理論的產(chǎn)生先于實(shí)踐，其過(guò)程大致可以分為五個(gè)階段：第一代評(píng)估是從1910年到第二次世界大戰(zhàn)期間，特征是“測(cè)量”，認(rèn)為政策評(píng)估就是測(cè)量結(jié)果；第二代評(píng)估是從第二次世界大戰(zhàn)到1963年，特征是“描述”，認(rèn)為政策評(píng)估就是描述事實(shí)，強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估的價(jià)值中立；第三代評(píng)估是從1963年至1975年，特征是“判斷”，認(rèn)為政策評(píng)估體現(xiàn)為個(gè)體判斷；第四代評(píng)估是從1975年至20世紀(jì)末，特征是“回應(yīng)性建構(gòu)主義”，認(rèn)為政策評(píng)估就是政策建構(gòu)，就是政策制定的過(guò)程；第五代評(píng)估就是21世紀(jì)以來(lái)，特征是“協(xié)商”，強(qiáng)調(diào)評(píng)估過(guò)程的民主參與和協(xié)商對(duì)話[35]。相對(duì)而言，我國(guó)的公共政策評(píng)估理論研究起步較晚，理論的建構(gòu)不足，還沒(méi)有建立起具有創(chuàng)新意義的完整的理論體系，對(duì)實(shí)踐的負(fù)面影響也較為明顯。有學(xué)者指出，我國(guó)公共政策評(píng)估“還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起系統(tǒng)的、完備的、適宜的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)為數(shù)不多的政策評(píng)估在實(shí)踐中具有很大的盲目性：不清楚評(píng)估的最終目的，不明確評(píng)估的現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，不確定評(píng)估的具體內(nèi)容，不肯定評(píng)估結(jié)論的實(shí)際作用”[36]。因此，我國(guó)公共政策評(píng)估的理論研究還需要大大加強(qiáng)。

（四）客觀原因：財(cái)力的限制

公共政策評(píng)估工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要投入一定的人力、財(cái)力和物力。但事實(shí)上只有很少的單位或部門能夠充分重視這一問(wèn)題，大多數(shù)單位或部門都不愿意投入太多的資源。調(diào)研結(jié)果也顯示，40%的受訪者認(rèn)為，公共政策評(píng)估存在問(wèn)題的原因之一是“客觀上受單位財(cái)力限制”。

具體來(lái)說(shuō)，這種財(cái)力限制主要分為幾種情況：一是總體的財(cái)政匱乏。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)至改革開(kāi)放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平還不夠高，各級(jí)政府財(cái)政收入也有限。有限的財(cái)政資源只能用于重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。相較于政策制定與執(zhí)行，公共政策評(píng)估往往是被忽視的環(huán)節(jié)。二是人為的經(jīng)費(fèi)不足。伴隨著改革開(kāi)放的步伐，人民生活水平不斷提高，政府的財(cái)政收入不斷增加，財(cái)政總體匱乏的局面得到了很大的改善，很多地方的財(cái)政經(jīng)費(fèi)非常充裕。然而，財(cái)政經(jīng)費(fèi)充裕并不意味著公共政策評(píng)估的經(jīng)費(fèi)就充足，有些人為因素仍然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不足。主要包括兩種情形：一是對(duì)已經(jīng)納入預(yù)算的公共政策評(píng)估項(xiàng)目不予以足額撥款，導(dǎo)致公共政策評(píng)估經(jīng)費(fèi)存在缺口；二是對(duì)公共政策評(píng)估經(jīng)費(fèi)予以截留或挪作他用，導(dǎo)致公共政策評(píng)估經(jīng)費(fèi)短缺乃至消失。究其原因，可能是對(duì)公共政策評(píng)估的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，也可能是出于自身利益考慮，認(rèn)為公共政策評(píng)估會(huì)產(chǎn)生不良影響，從而消極抵制。無(wú)論怎樣，都影響了公共政策評(píng)估經(jīng)費(fèi)的有效保障。由此，評(píng)估經(jīng)費(fèi)短缺成為制約我國(guó)公共政策評(píng)估工作的一大難題。

五、地方政府公共政策評(píng)估的推進(jìn)策略

針對(duì)地方政府公共政策評(píng)估存在的問(wèn)題，如何推進(jìn)地方政府公共政策評(píng)估工作？根據(jù)調(diào)研，多項(xiàng)舉措都獲得了廣泛的支持。按照受訪者選擇的比例高低排序，依次是“構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系”“提高重視程度”“完善評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制”“創(chuàng)新評(píng)估方式方法”“推進(jìn)評(píng)估主體多元化”“推進(jìn)公共政策評(píng)估法制化”“加強(qiáng)公共政策評(píng)估研究與宣傳”。所有選項(xiàng)的支持率都超過(guò)了68%?？梢?jiàn)，大家就如何推進(jìn)地方政府公共政策評(píng)估工作達(dá)成了一些共識(shí)。

（一）豐富內(nèi)容：構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系

一項(xiàng)公共政策評(píng)估的內(nèi)容與方向是否科學(xué)合理往往關(guān)乎公共政策評(píng)估工作的成敗，而公共政策評(píng)估的內(nèi)容與方向又是由政策評(píng)估的指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)決定的。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于公共政策評(píng)估具有前提性和基礎(chǔ)性意義。調(diào)研中，“構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系”獲得了89.6%的受訪者的支持。但是，當(dāng)前我國(guó)政府公共政策評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建還存在不少問(wèn)題，主要包括五個(gè)方面：一是評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容抽象，難以衡量[37]；二是評(píng)估指標(biāo)設(shè)置過(guò)于復(fù)雜，讓評(píng)估難以操作；三是評(píng)估設(shè)置不科學(xué)，存在指標(biāo)“缺失”和指標(biāo)“污染”等情況[38]；四是評(píng)估指標(biāo)權(quán)重不合理，有些指標(biāo)權(quán)重過(guò)大，有些指標(biāo)權(quán)重過(guò)?。晃迨窃u(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)五花八門，各自為政，缺乏頂層設(shè)計(jì)等。構(gòu)建一套科學(xué)合理、簡(jiǎn)潔實(shí)用的評(píng)估指標(biāo)體系是必要的。事實(shí)上，早在2006年，就有學(xué)者嘗試構(gòu)建政策評(píng)估的指標(biāo)體系。宋健峰，袁汝華等從政策的制定、實(shí)施、績(jī)效三個(gè)部分著眼，設(shè)計(jì)了包含12個(gè)一級(jí)指標(biāo)和17個(gè)二級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系。這些指標(biāo)涵蓋兩個(gè)方面：一部分是通用指標(biāo)，用以反映政策評(píng)估中的共性問(wèn)題；一部分是可變指標(biāo)，用以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整[39]。這一指標(biāo)體系從公共政策過(guò)程出發(fā)，結(jié)合公共政策的基本理論進(jìn)行設(shè)計(jì)，有一定的科學(xué)性、合理性。如果進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際情況，將其中的一些指標(biāo)具體化、可操作化，對(duì)于構(gòu)建一套科學(xué)合理、簡(jiǎn)潔實(shí)用的評(píng)估指標(biāo)體系是有所助益的。大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共政策評(píng)估的指標(biāo)體系構(gòu)建，也能夠以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析為指標(biāo)體系的建構(gòu)提供更為堅(jiān)實(shí)的支撐。

（二）強(qiáng)化認(rèn)識(shí)：提高對(duì)評(píng)估的重視程度

如前所述，領(lǐng)導(dǎo)干部不夠重視，也是當(dāng)前造成公共政策評(píng)估問(wèn)題的原因之一。調(diào)研中，78.6%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“提高重視程度”?？梢?jiàn)，這一點(diǎn)已經(jīng)形成了較為廣泛的共識(shí)。因此，強(qiáng)化對(duì)公共政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公共政策評(píng)估的重視程度，也是推進(jìn)公共政策評(píng)估工作的一項(xiàng)重要舉措。一是加大培訓(xùn)力度。要通過(guò)培訓(xùn)讓人們摒棄過(guò)時(shí)的觀念，重新認(rèn)識(shí)和深刻理解公共政策評(píng)估的作用和價(jià)值，尤其要充分認(rèn)識(shí)公共政策評(píng)估可以促進(jìn)政策科學(xué)化和民主化。二是端正評(píng)估工作指導(dǎo)思想。公共政策評(píng)估的根本目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)者作出更好的決策并有效執(zhí)行，從而讓公共政策最大化發(fā)揮效用，更好地為政策對(duì)象服務(wù)。要努力克服一些不端正的思想和態(tài)度，避免把政策評(píng)估當(dāng)作“邀功請(qǐng)賞”的工具和手段[40]。三是加大問(wèn)責(zé)力度。對(duì)于不重視公共政策評(píng)估、在評(píng)估中走形式走過(guò)場(chǎng)甚至弄虛作假的領(lǐng)導(dǎo)干部，要從負(fù)激勵(lì)的角度，切實(shí)做好問(wèn)責(zé)工作。這樣，真評(píng)估的機(jī)關(guān)和個(gè)人才能受到公正的對(duì)待，才能繼續(xù)保持他們參與評(píng)估的積極性和主動(dòng)性。

（三）完善機(jī)制：建立法制化、實(shí)效化的機(jī)制

制度和機(jī)制更具有根本性。健全的制度和機(jī)制，才能更好地保障公共政策評(píng)估工作的開(kāi)展。調(diào)研中，78.3%的受訪者贊成“完善評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制”，72%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“推進(jìn)公共政策評(píng)估法制化”。這都涉及公共政策評(píng)估制度和機(jī)制的建設(shè)與完善問(wèn)題。首先，要推進(jìn)公共政策評(píng)估法制化，通過(guò)立法規(guī)范公共政策評(píng)估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任，明確公共政策評(píng)估的原則、類型和程序，保障評(píng)估資金的到位和評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)與應(yīng)用；同時(shí)也要確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的職能，評(píng)估人員的組成辦法等[41]。其次，要進(jìn)一步完善公共政策評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制。當(dāng)前，公共政策評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用存在隨意性、形式化和方式單一等問(wèn)題，需要從制度機(jī)制上予以解決。具體來(lái)說(shuō)，要完善評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)和接受監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的激勵(lì)機(jī)制、評(píng)估結(jié)果反饋和運(yùn)用的責(zé)任機(jī)制以及評(píng)估結(jié)果評(píng)價(jià)的申訴機(jī)制等[42]。最后，要建立公共政策評(píng)估資金的保障機(jī)制。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立公共政策評(píng)估基金是一種較為可靠的辦法。政策評(píng)估基金可以由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序建立，資金來(lái)源可以是公共財(cái)政，也可以是社會(huì)捐贈(zèng)。公共政策評(píng)估基金需要保持一定的獨(dú)立性，既能保障評(píng)估工作的資金支持，促進(jìn)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也能防止評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門的依賴，從而影響評(píng)估的公正性[43]。

（四）創(chuàng)新方法：充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)

毫無(wú)疑問(wèn)，公共政策評(píng)估需要通過(guò)一定的方式方法來(lái)完成。不同的評(píng)估方法具有不同的優(yōu)勢(shì)，需要根據(jù)不同的情況予以采用?！澳壳俺Ｒ?jiàn)的評(píng)估方法有前后對(duì)比法、對(duì)象評(píng)定法、專家判斷法、自我評(píng)定法等；政策評(píng)估的技術(shù)主要有計(jì)劃評(píng)判技術(shù)、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等?！盵44]這些評(píng)估方法和技術(shù)都各具特色，都可以在不同的情況下發(fā)揮其特長(zhǎng)。科學(xué)的評(píng)估方式方法可以讓評(píng)估工作事半功倍。然而，現(xiàn)有的方式方法已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要了。調(diào)研中，77.3%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“創(chuàng)新評(píng)估方式方法”。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，為公共政策評(píng)估方式方法的創(chuàng)新提供了有利條件。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對(duì)其進(jìn)行清洗、過(guò)濾、存儲(chǔ)、挖掘，分析有用的數(shù)據(jù)信息，從而得出有效的評(píng)估結(jié)果。這就要求我們一要大力培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才，尤其是懂公共政策的大數(shù)據(jù)人才，二要積極開(kāi)發(fā)更多的大數(shù)據(jù)技術(shù)，更好地為公共政策評(píng)估服務(wù)。

（五）培育主體：實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化

公共政策評(píng)估主體多元化已經(jīng)成為廣泛的共識(shí)。調(diào)研中，78.3%的受訪者選擇應(yīng)“推進(jìn)評(píng)估主體多元化”。如上所述，我國(guó)公共政策評(píng)估面臨的突出問(wèn)題是，公共政策評(píng)估主體單一，主要是政府內(nèi)部組織開(kāi)展，即使有第三方評(píng)估組織或人員參加，也與政府部門存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，缺乏獨(dú)立性。這一問(wèn)題可能導(dǎo)致“人情評(píng)估”“奉命評(píng)估”“形式評(píng)估”等負(fù)面現(xiàn)象[45]。因此，必須推進(jìn)公共政策評(píng)估主體的多元化。一是推進(jìn)建立獨(dú)立的公共政策評(píng)估組織。一般而論，越是公共政策評(píng)估搞得好的國(guó)家，獨(dú)立的公共政策評(píng)估組織發(fā)展得也越好；反之亦然，越是公共政策評(píng)估組織發(fā)展得好的國(guó)家，公共政策評(píng)估工作開(kāi)展得也越好。獨(dú)立的政策評(píng)估組織的存在，可以和政府內(nèi)部的評(píng)估體系形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，“不僅有利于降低行政成本，而且能夠在一定程度上提高評(píng)估的質(zhì)量和效率”[46]。二是培養(yǎng)公共政策評(píng)估專業(yè)人才。公共政策評(píng)估需要大量有較高技術(shù)能力和理論素養(yǎng)的專業(yè)人才，但是我國(guó)目前這些人才還比較匱乏，所以大力培育公共政策評(píng)估專業(yè)人才勢(shì)在必行。三是動(dòng)員廣大群眾參與公共政策評(píng)估?！叭嗣袢罕妼?duì)政策效果的關(guān)注，在政策評(píng)估中的積極參與，會(huì)促使政府提供的公共服務(wù)更能符合群眾的需要，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量?！盵47]人民群眾只有參與公共政策評(píng)估，才能夠讓公共政策評(píng)估更加科學(xué)有效地、全面地反映意見(jiàn)與情況。四是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)形成公共政策評(píng)估方案，并最終分析得出公共政策評(píng)估結(jié)論。

（六）加強(qiáng)研究與宣傳：讓評(píng)估新理念普及化

公共政策評(píng)估的現(xiàn)狀表明，推進(jìn)此項(xiàng)工作，不僅需要加強(qiáng)理論研究，也需要加強(qiáng)宣傳教育。調(diào)研中，68.5%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“加強(qiáng)公共政策評(píng)估研究與宣傳”。盡管有超過(guò)一半的受訪者支持這一點(diǎn)，但與其他選項(xiàng)相比，對(duì)該項(xiàng)舉措的支持率還是位列末端。這表明，還有很多人沒(méi)有認(rèn)清加強(qiáng)研究與宣傳的重要性。

第一，要加強(qiáng)公共政策評(píng)估理論研究。我國(guó)公共政策評(píng)估研究起步較晚，目前還沒(méi)有建立起一套具有特色的理論體系，公共政策評(píng)估方法體系尤其薄弱，更不用說(shuō)建立一套成熟的完善的方法體系了[48]。公共政策評(píng)估的理論研究需要在公共政策基礎(chǔ)理論、公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系、公共政策評(píng)估具體方法以及公共政策評(píng)估等方面強(qiáng)化[49]，尤其要著力構(gòu)建一套本土化的公共政策評(píng)估理論。

第二，要加強(qiáng)公共政策評(píng)估的宣傳。即使在公共政策研究領(lǐng)域，對(duì)公共政策評(píng)估的研究也較為薄弱。也因此，很多人可能都不明白公共政策評(píng)估的具體涵義。即使是研究公共政策的學(xué)者也未必能夠充分認(rèn)識(shí)公共政策評(píng)估工作的重要性，更不用說(shuō)政府部門的實(shí)踐工作者和普通老百姓了。要利用各種媒介包括網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、雜志、會(huì)議等渠道加大宣傳力度，讓政府部門、政策評(píng)估工作者甚至全社會(huì)，都能夠充分認(rèn)識(shí)公共政策評(píng)估的內(nèi)涵與意義[50]。

六、小結(jié)與研究局限

（一）小結(jié)

1.公共政策評(píng)估實(shí)證研究需要加強(qiáng)

雖然我國(guó)公共政策評(píng)估的研究總體上已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但是相比決策環(huán)節(jié)和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的研究來(lái)說(shuō)，公共政策評(píng)估研究還有很大的不足。因此，加強(qiáng)地方政府公共政策評(píng)估的實(shí)證研究很有必要。正是在這樣的背景下，課題組開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)研，以了解地方領(lǐng)導(dǎo)干部如何評(píng)價(jià)或者看待公共政策評(píng)估，以及公共政策評(píng)估的實(shí)踐狀況。

2.公共政策評(píng)估可以促進(jìn)決策科學(xué)化

調(diào)研中，90.9%的受訪者認(rèn)為“公共政策評(píng)估讓公共政策制定更加科學(xué)”。此外，“檢驗(yàn)公共政策的效果”和“推進(jìn)公共政策貫徹實(shí)施”也得到了大家的認(rèn)可。令人深感意外的是，“提高政府管理水平”在所有選項(xiàng)中獲也得了較廣泛的支持?？梢?jiàn)，實(shí)踐工作者已從實(shí)際工作的角度，對(duì)公共政策評(píng)估在“提高政府管理水平”方面的重要作用給予了廣泛肯定。

3.地方政府公共政策評(píng)估實(shí)踐狀況不容樂(lè)觀

調(diào)研中，僅18.5%的受訪者參加過(guò)公共政策評(píng)估；近5年內(nèi)，受訪者所在單位開(kāi)展過(guò)公共政策評(píng)估的僅占24%；僅16.2%的受訪者得知成立了相關(guān)組織機(jī)構(gòu)；僅9.7%的受訪者指出所在單位有公共政策評(píng)估或類似專項(xiàng)資金；僅13%的受訪者認(rèn)為群眾“非常積極”地參與公共政策評(píng)估。因此，總體來(lái)看，地方政府開(kāi)展的公共政策評(píng)估實(shí)踐還是比較少的。

4.調(diào)研證實(shí)了公共政策評(píng)估研究的一些觀點(diǎn)假設(shè)

對(duì)于公共政策評(píng)估的問(wèn)題、原因與對(duì)策，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了一些基本的觀點(diǎn)。問(wèn)卷調(diào)研印證了其中一些觀點(diǎn)仍然適用。比如，公共政策評(píng)估內(nèi)容偏重政策實(shí)施的結(jié)果或效果、評(píng)估主體過(guò)少、評(píng)估常常流于形式、評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性、評(píng)估方法偏于定性等。為了解決這些問(wèn)題，就需要從“構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系”“提高重視程度”“完善評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制”“推進(jìn)公共政策評(píng)估法制化”“創(chuàng)新評(píng)估方式方法”“推進(jìn)評(píng)估主體多元化”“加強(qiáng)公共政策評(píng)估研究與宣傳”等方面著手。當(dāng)然，還需強(qiáng)調(diào)的是，大數(shù)據(jù)時(shí)代為公共政策評(píng)估提供了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（二）研究局限性

本研究還存在不少局限性。一是研究的樣本較少；二是量化分析較為粗淺，還應(yīng)該進(jìn)行一些相關(guān)性分析；三是只有問(wèn)卷調(diào)研，沒(méi)有進(jìn)行訪談分析來(lái)提供佐證；四是地方領(lǐng)導(dǎo)干部的看法與公共政策評(píng)估的實(shí)踐存在一定差距。當(dāng)然，有限的研究也并非毫無(wú)意義，可為進(jìn)一步的研究和實(shí)踐的推動(dòng)提供些許鏡鑒。

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