秦嶺生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償制度的問(wèn)題識(shí)別與機(jī)制創(chuàng)新

王濤 白丹 秦學(xué)

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手被提高到了新的高度。在取得積極進(jìn)展的同時(shí)，秦嶺地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度仍然存在一些問(wèn)題，諸如，生態(tài)禮償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)欠科學(xué)、補(bǔ)償力度偏低;資源確權(quán)并未完全建立，生態(tài)補(bǔ)償主體尚不十分明確;政策法規(guī)體系嘔待完善。通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫湍Ｊ桨ㄕ鳛槲ㄒ谎a(bǔ)償主體模式和政府主導(dǎo)模式。在識(shí)別問(wèn)題并加強(qiáng)域外比較研究的基礎(chǔ)上，本文提出的體制機(jī)制創(chuàng)新包括：明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑茖W(xué)量化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：秦嶺;生態(tài)補(bǔ)償;機(jī)制創(chuàng)新

1秦嶺地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)欠科學(xué)，補(bǔ)償力度偏低

生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，本質(zhì)上說(shuō)是將生態(tài)價(jià)值貨幣化。目前，秦嶺地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中一個(gè)最大的技術(shù)障礙就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和補(bǔ)償費(fèi)用的核算。由于生態(tài)補(bǔ)償制度在中國(guó)實(shí)施的時(shí)間較短，量化方面更是處于初始研究階段，加之環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)等相關(guān)科學(xué)基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，理論依據(jù)不足，評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失，加大了測(cè)算生態(tài)環(huán)境外部效應(yīng)的難度，造成在補(bǔ)償方和受償方之間，無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

1.2自然資源確權(quán)程度低，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊

自然資源確權(quán)程度低的結(jié)果在于，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中缺乏充分界定和考量各方利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，對(duì)于各方當(dāng)事人的權(quán)利與責(zé)任界定十分模糊，同時(shí)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容、采取何種補(bǔ)償方式和何種程度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)制度規(guī)定的并不明確。生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者在生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中實(shí)際上是一種權(quán)、責(zé)再平衡的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施，必須以明確相關(guān)各方的角色，以及由此角色產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任為基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)行制度，尤其是與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的制度體系并未詳細(xì)規(guī)定利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，主要以強(qiáng)制性規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為主。由此導(dǎo)致的問(wèn)題在于，各方當(dāng)事人之間在生態(tài)補(bǔ)償方面存在權(quán)、責(zé)混亂的問(wèn)題。

1.3政策法規(guī)體系亟待完善

以秦嶺地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償為例，秦嶺是南水北調(diào)中線地區(qū)重要水源地，秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的高低不僅事關(guān)其所處的長(zhǎng)江流域，更是作為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性生態(tài)屏障而在國(guó)家生態(tài)、糧食、防洪等方面的國(guó)家安全領(lǐng)域具有舉足輕重的地位。尤其是秦嶺作為漢江、丹江的發(fā)源地，決定著南水北調(diào)的水質(zhì)，屬于生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的區(qū)域。然而，現(xiàn)在的問(wèn)題是，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)域政策多而法律少，政策過(guò)多帶來(lái)的后果在于降低了生態(tài)補(bǔ)償政策法律體系的穩(wěn)定性，使得整個(gè)體系隨機(jī)性提高。

2 國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫湍Ｊ?/p>

2.1政府作為唯一補(bǔ)償主體模式

政府作為唯一補(bǔ)償主體模式，是指政府財(cái)政作為生態(tài)補(bǔ)償唯一的來(lái)源。以德國(guó)為例，德國(guó)根據(jù)其獨(dú)特的歷史經(jīng)驗(yàn)率先實(shí)施以充裕的資金、公平的核算、橫向的運(yùn)轉(zhuǎn)為主要特征的生態(tài)補(bǔ)償制度，在歐美各國(guó)中享有較多的生態(tài)補(bǔ)償制度經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起了充分的制度優(yōu)勢(shì)。所謂橫向的運(yùn)轉(zhuǎn)，就是享受優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的富裕地區(qū)按照平衡不同區(qū)域利益格局以及公共服務(wù)水平的思路、固定的標(biāo)準(zhǔn)向因提供良好環(huán)境服務(wù)而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貧窮地區(qū)支付一定的資金。橫向生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)轉(zhuǎn)所支付的資金分為兩部分：一部分是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的根據(jù)各州居民人數(shù)分配;另一部分是財(cái)政比較富裕的州，按照一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算后，撥給窮州的補(bǔ)助金。此類橫向支付屬于區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度。

2.2政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式，即政府在生態(tài)補(bǔ)償支付中居于主要地位的一種生態(tài)補(bǔ)償模式，以美國(guó)《食品安全法》于1986年設(shè)立的全國(guó)性的針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目“土地休耕保護(hù)計(jì)劃”為代表。該計(jì)劃以農(nóng)民自愿參與為前提，實(shí)施周期為10年至20年的退耕還林、退耕還草活動(dòng)。該計(jì)劃的目標(biāo)在于，將適應(yīng)能力較弱以及因受到化學(xué)污染物侵蝕的耕地識(shí)別出來(lái)，由政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r，農(nóng)民放棄這些土地上的農(nóng)業(yè)耕種，在10至20年的時(shí)間內(nèi)以自然恢復(fù)為主，逐步改善這些土地上被污染的水質(zhì)，控制土壤被化學(xué)產(chǎn)品侵蝕的程度，從而實(shí)現(xiàn)改善野生動(dòng)物棲息和野生植物繁茂的目的。美國(guó)實(shí)施的以政府為主導(dǎo)而非政府作為唯一補(bǔ)償主體的模式的前提在于，對(duì)于政府與公民之間在包括土地在內(nèi)的自然資源領(lǐng)域的權(quán)限清晰和明確的劃分。這一模式的優(yōu)勢(shì)在于，美國(guó)政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中能夠充分考慮到如何在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的過(guò)程中（土地或者其他資源的征收）如何避免或者最小程度的侵犯公民的利益。通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)制度，一方面促進(jìn)了自然生態(tài)資源價(jià)值良好運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面激發(fā)公民投入生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中的積極性。

3秦嶺生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

3.1明確生態(tài)補(bǔ)償主體

中央政府、地方各級(jí)政府作為補(bǔ)償主體的范圍分別包括全國(guó)性、地方性保護(hù)意義的自然資源、跨行政區(qū)域范圍的自然資源，如全國(guó)性自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、森林公園等，跨省域范圍江河、湖泊水體、濕地、山脈、沙漠等自然資源。

3.2豐富生態(tài)補(bǔ)償方式

秦嶺地區(qū)實(shí)施的全面依靠政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ截叫璧玫礁淖儭Ｔ谶@一模式中，政府既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員;既在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮主導(dǎo)地位，又是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施者。因此，繼續(xù)豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健＞唧w而言，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，盡量多的引入市場(chǎng)主體，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為前提，以法治手段為方法解決生態(tài)補(bǔ)償制度中過(guò)于注重政府地位的問(wèn)題?？梢苑e極借鑒美國(guó)或者德國(guó)豐富的生態(tài)補(bǔ)償方式。

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作者簡(jiǎn)介：

王濤，法學(xué)博士，西北工業(yè)大學(xué)法學(xué)系助理教授，研究方向：環(huán)境法。

基金項(xiàng)目：2020年度陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目“陜西省秦嶺地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的問(wèn)題識(shí)別與機(jī)制創(chuàng)新研究”（20ST-159）階段性成果。