借勢(shì)：在華外國商會(huì)的擇地游說行為

(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

一、前言

商會(huì)的組織目標(biāo)是聚合及代表其會(huì)員企業(yè)的商業(yè)利益。正如中國歐盟商會(huì)官網(wǎng)所宣示的標(biāo)語：“作為歐洲在華商業(yè)的獨(dú)立聲音，我們尋求廣泛的市場(chǎng)準(zhǔn)入并幫助歐洲企業(yè)優(yōu)化營商環(huán)境?！本捅姸嗤鈬虝?huì)的工作內(nèi)容而言，政策倡議(policy advocacy)和政府外聯(lián)(government outreach)等游說活動(dòng)是其表達(dá)商業(yè)利益的途徑。具體來說，在華外國商會(huì)經(jīng)常通過發(fā)布諸如白皮書(white paper)、商務(wù)環(huán)境調(diào)查報(bào)告(business climate survey report)、建議書(position paper)、商業(yè)信心調(diào)查(business confidence report)等出版物，并通過媒體乃至與各級(jí)政府官員會(huì)晤等多種途徑表達(dá)涉及其會(huì)員企業(yè)商業(yè)利益的政策意見。外國商會(huì)由此建立了廣泛的政府關(guān)系和政策影響力，游說成績相當(dāng)驚人[1]。

在具體實(shí)踐中，在華外國商會(huì)除了對(duì)中國不同層級(jí)的政府部門及其官員展開游說活動(dòng)之外，同時(shí)也會(huì)跨越國界，回到其母國對(duì)本國政府游說，這種對(duì)不同游說場(chǎng)地的選擇可稱為“擇地游說”(venue shopping)(1)關(guān)于venue shopping的中譯文目前尚無定論，有些公共政策領(lǐng)域文獻(xiàn)將其翻譯為“部門選購”或“場(chǎng)地挑選”。本文借鑒法學(xué)中關(guān)于forum shopping的中譯文(擇地訴訟)，在特指游說活動(dòng)時(shí)將venue shopping翻譯為“擇地游說”。。本文的具體研究對(duì)象即為在華外國商會(huì)的擇地游說行為。既有文獻(xiàn)普遍指出了這一具體游說行為在中國所處的制度環(huán)境所具有法團(tuán)主義(corporatism)的基本特征，但同時(shí)又表現(xiàn)出中國特有的模式。這種制度環(huán)境除了體現(xiàn)為特定的國家與社會(huì)關(guān)系類型之外，同時(shí)也是一種組織化利益代表(organized interest representation)的制度安排。因此，本項(xiàng)研究關(guān)注的問題便是：在中國制度環(huán)境下，在華外國商會(huì)是如何實(shí)施游說行為的？更具體地說，在華外國商會(huì)為什么會(huì)在東道國和母國不同層級(jí)政府部門及其官員之間“擇地”展開游說？研究認(rèn)為，由于嵌入中國特定制度環(huán)境的公共政策過程具有不同強(qiáng)弱程度的政治勢(shì)能，在華外國商會(huì)會(huì)根據(jù)有關(guān)政策之政治勢(shì)能，采取不同的擇地游說策略，“借勢(shì)”影響政策過程。

下文將首先通過文獻(xiàn)綜述，分析在華外國商會(huì)游說行為的制度環(huán)境及該類組織的積極自主性特征，由此引出政治勢(shì)能的強(qiáng)弱程度作為該特定制度環(huán)境與商會(huì)游說行為間的微觀機(jī)制，并基于此建立一個(gè)分析在華外國商會(huì)“借勢(shì)”實(shí)施擇地游說行為的理論框架，分別分析美商會(huì)和歐商會(huì)的具體游說案例，最后討論在華外國商會(huì)游說活動(dòng)對(duì)中國國家—社會(huì)關(guān)系的潛在影響。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)在華外國商會(huì)游說行為的制度環(huán)境

商會(huì)是一種利益代表組織，作為一種“非國家權(quán)力”(non-state power)或“社會(huì)勢(shì)力”(social force)[2]9-40，它的游說目的在于影響涉及其會(huì)員商業(yè)利益、具有國家權(quán)力(state power)屬性的公共政策。這一“社會(huì)勢(shì)力”和“國家權(quán)力”的互動(dòng)過程表明，商會(huì)及其游說活動(dòng)嵌入于特定的國家—社會(huì)關(guān)系之中，同時(shí)反映出組織化利益代表的制度安排?！皣摇鐣?huì)關(guān)系”與“組織化利益代表制度”一同構(gòu)成了商會(huì)實(shí)施游說行為的制度環(huán)境。

目前，學(xué)界通常為國內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所處的制度環(huán)境貼上“法團(tuán)主義”的標(biāo)簽(2)關(guān)于在華外國商會(huì)所處的制度環(huán)境之討論，可參考Weil, Stefanie. Lobbying and Foreign Interests in Chinese Politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017.。按照菲利普·施密特(Phillipe Schmitter)的經(jīng)典定義，法團(tuán)主義的構(gòu)成單位是單一有限的，且具有強(qiáng)制性、非競(jìng)爭性和層級(jí)性等特征；同時(shí)，這一構(gòu)成單位是經(jīng)由國家承認(rèn)或批準(zhǔn)并被授予利益壟斷權(quán)的[3]。在這種制度安排下，法團(tuán)主義突出表現(xiàn)為主張削弱精英競(jìng)爭的不確定性并引導(dǎo)公民的有序競(jìng)爭[4]215。由此可見，法團(tuán)主義并不是對(duì)中國黨國體制的簡單描述，而是一種服務(wù)于政府和特定部門的制度性機(jī)制[5]。基于這一理論邏輯，法團(tuán)主義視角下的商會(huì)即為一種相對(duì)被動(dòng)、處于國家權(quán)力下的社會(huì)勢(shì)力。

菲利普·施密特之后的學(xué)者大都基于上述理論框架來研究中國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等組織所依托的國家—社會(huì)關(guān)系及其利益代表制度。例如，20世紀(jì)90年代后期以來的國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，鑒于過去幾十年國家對(duì)社會(huì)的高度防范和強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，中國具有鮮明的國家法團(tuán)主義(state corporatism)特征[6]。但對(duì)外國商會(huì)來說，它們?cè)谟握f中國政府的同時(shí)，也積極開展對(duì)其母國的游說，這種嫻熟有效駕馭商業(yè)游說策略的能力顯示出中國的國家法團(tuán)主義體系在“馴服”西方利益集團(tuán)上是多么的不適應(yīng)[7]。而隨著中國市場(chǎng)化改革和社會(huì)的多元化發(fā)展，學(xué)者發(fā)現(xiàn)國家法團(tuán)主義實(shí)際上更像是一種過渡形態(tài)，相對(duì)于多元主義(pluralism)和國家法團(tuán)主義，中國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系正在從國家法團(tuán)主義轉(zhuǎn)向社會(huì)法團(tuán)主義(social corporatism)，這不僅體現(xiàn)在政府監(jiān)管體系本身的變化上，而且還體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過程中政府涉入的程度[8]。

近年來，學(xué)界逐漸意識(shí)到上述經(jīng)典法團(tuán)主義理論在遇到中國政商關(guān)系時(shí)并不能完全捕捉到這個(gè)高速發(fā)展國家的全貌[9]44。于是，便出現(xiàn)了諸如“組織化法團(tuán)主義”(organizational corporatism)[10]66-82、“社會(huì)主義式法團(tuán)主義”(socialist corporatism)[11]、“多元國家法團(tuán)主義”(pluralized state corporatism)[12]等新概念，用以解釋不同視角下中國“法團(tuán)主義”的基本特征。但無論是哪種類型的法團(tuán)主義，這些新近發(fā)展的理論普遍反映的是這樣一個(gè)基本事實(shí)：即盡管中國近年來出現(xiàn)了社會(huì)勢(shì)力有限增長的趨勢(shì)(自主性的增加)，但中國的利益代表場(chǎng)(the venue of interest representation)依然處于國家的控制之下。正如狄忠蒲(Bruce Dickson)所說的，即便商業(yè)團(tuán)體在中國經(jīng)歷了廣泛的發(fā)展，但是法團(tuán)主義關(guān)系在這個(gè)國度依然保持完整[13]20。

(二)在華外國商會(huì)的積極自主性

上述既有文獻(xiàn)對(duì)“法團(tuán)主義”制度環(huán)境的理解，主要是基于對(duì)中國本國的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)或其他社會(huì)組織與國家間互動(dòng)關(guān)系的研究而形成的。目前，國內(nèi)學(xué)界鮮有將海外在華組織作為一種社會(huì)勢(shì)力納入對(duì)中國“國家—社會(huì)關(guān)系”或“組織化利益代表制度”的考察中。但從既有實(shí)證經(jīng)驗(yàn)來看，上述制度環(huán)境同樣適用于在華外國商會(huì)，即在國家和社會(huì)關(guān)系范疇中，外國商會(huì)作為“國際輸入性”社會(huì)勢(shì)力，其“社會(huì)自主性”亦顯著增長，但卻依然處于國家權(quán)力嚴(yán)密控制之下。因此，在華外國商會(huì)顯著區(qū)別于西方“多元主義”制度環(huán)境中具有“完全自主性”的同類組織，后者通常與國家權(quán)力處于相對(duì)平等的結(jié)構(gòu)位置，該制度環(huán)境更加鼓勵(lì)包括商會(huì)在內(nèi)的利益集團(tuán)“塑造”公共政策[14]58；但另一方面，在華外國商會(huì)也區(qū)別于中國國內(nèi)具有“有限自主性”的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，雖然后者亦具有利益代表的組織目標(biāo)，但更多體現(xiàn)為國家權(quán)力向社會(huì)勢(shì)力的延伸和控制，不同于在華外國商會(huì)與國家權(quán)力的關(guān)系。由于在華外國商會(huì)同時(shí)具有源于“多元主義”的組織基因和在中國“法團(tuán)主義”下的適應(yīng)性，因此作為海外在華社會(huì)勢(shì)力，其在與國家權(quán)力互動(dòng)時(shí)具有更為顯著的“積極自主性”。從具體表現(xiàn)形式上來說，為了有效影響涉及其會(huì)員企業(yè)利益的公共政策，在華外國商會(huì)通常更加主動(dòng)地游說國家權(quán)力主體。就擇地游說行為而言，在華外國商會(huì)針對(duì)中國政策過程的具體特性而采取更為靈活和精準(zhǔn)的積極游說策略，選擇適當(dāng)?shù)挠握f場(chǎng)地，從而提高游說的成功率。由此，理解中國公共政策過程，對(duì)于在華外國商會(huì)來說具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上述文獻(xiàn)回顧表明，中國“法團(tuán)主義”的制度環(huán)境同樣適用于在華外國商會(huì)，但與中國國內(nèi)同類組織不同的是，在華外國商會(huì)具有顯著的“積極自主性”，它具有更強(qiáng)的主動(dòng)性和動(dòng)機(jī)來識(shí)別中國政策過程并采取相應(yīng)游說行為，從而實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。

三、分析框架：基于政治勢(shì)能的擇地游說行為

國內(nèi)學(xué)者賀東航、孔繁斌早期在研究中國公共政策執(zhí)行過程時(shí)，提出公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)是依靠“高位推動(dòng)”，實(shí)施公共政策執(zhí)行中的“層級(jí)性治理”和“多屬性治理”。所謂“層級(jí)性治理”，是指對(duì)于因條條分割導(dǎo)致政策失真帶來的負(fù)面影響所開展的治理，其關(guān)鍵在于縱向上“依靠黨委”的高位推動(dòng)和中間層級(jí)的協(xié)調(diào)；而“多屬性治理”，則是指針對(duì)公共政策的多屬性特點(diǎn)，通過高位推動(dòng)、信息交流等治理方式，實(shí)現(xiàn)部門之間的合作，達(dá)至公共政策的有效執(zhí)行。具體來說，就是采用政府縱向部門和橫向部門的協(xié)調(diào)、合作、整合與信任等策略，運(yùn)用資源交換和信息交流等手段，減少“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，達(dá)至公共政策的目標(biāo)和績效[15]。之后，兩位學(xué)者又將上述現(xiàn)象系統(tǒng)表述為“政治勢(shì)能”的概念，提出公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)對(duì)于政策執(zhí)行具有重要影響，是政治勢(shì)能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志之一[16][17]。

從物理學(xué)上來說，勢(shì)能是由于物體的位置而具有的能量，它并不是單獨(dú)物體所固有的特性，而是相互作用的事物間所釋放或轉(zhuǎn)化的能力。將這一自然科學(xué)的原理延伸至社會(huì)科學(xué)，需要注意政治勢(shì)能是基于不同政治結(jié)構(gòu)間的位置而形成的“勢(shì)能差”。正因如此，當(dāng)用政治勢(shì)能理論來解釋中國公共政策時(shí)，需要關(guān)注公共政策執(zhí)行過程的兩端所處的位置和作用，即作為公共政策制定者的國家層面和作為公共政策最終落腳點(diǎn)的社會(huì)層面。更進(jìn)一步地說，政治勢(shì)能處于公共政策由國家向社會(huì)傳導(dǎo)的過程之中。由于這種政治結(jié)構(gòu)位置差，政治勢(shì)能的作用主要體現(xiàn)于國家與社會(huì)關(guān)系具有顯著不平衡特征的法團(tuán)主義制度環(huán)境中，而較少適用于國家與社會(huì)位置結(jié)構(gòu)相對(duì)平行的多元主義。由此，政治勢(shì)能的概念便可置于國家—社會(huì)關(guān)系范疇之中，這是理解中國特定制度環(huán)境的關(guān)鍵。

在華外國商會(huì)游說的主要目的在于改變涉及其會(huì)員企業(yè)利益的公共政策，因此，中國政策過程的政治勢(shì)能對(duì)于這些商會(huì)的游說行為具有重要意義：

第一，政治勢(shì)能的強(qiáng)弱表現(xiàn)為政策過程中“多屬性”和“層級(jí)性”的特征在橫向和縱向部門間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的有效與否。因此，具有積極自主性的在華外國商會(huì)若欲影響相關(guān)政策，將更為主動(dòng)地在橫向和縱向上精準(zhǔn)定位游說對(duì)象。下文將基于這一理解進(jìn)一步將在華外國商會(huì)的這一選擇定義為“縱向游說場(chǎng)”和“橫向游說場(chǎng)”。

第二，政治勢(shì)能的強(qiáng)弱意味著中國的政策過程是否容易受到“單一外力”還是“多重外力”的影響。因此，具有積極自主性特征的在華外國商會(huì)同樣將主動(dòng)、準(zhǔn)確評(píng)估其自身游說能力是否足以影響不同政治勢(shì)能的政策，并在其基礎(chǔ)上決定是否需要聯(lián)合其他力量共同游說。下文同樣將會(huì)基于這一理解進(jìn)一步將在華外國商會(huì)的這一選擇定義為“單一游說場(chǎng)”和“聯(lián)合游說場(chǎng)”。

由此可見，考察在華外國商會(huì)的游說行為，不僅要分析游說行為主體、客體的微觀過程，更不應(yīng)忽視所涉及政策的政治勢(shì)能，并繼而重視分析政策執(zhí)行的全過程。就文本的研究問題而言，對(duì)政策過程的關(guān)注即是在識(shí)別中國特定制度環(huán)境與在華外國商會(huì)游說行為間的微觀機(jī)制。下圖即為根據(jù)上述理論分析而形成的示意圖(圖1)：

圖1 中國制度環(huán)境中的政治勢(shì)能及其對(duì)商會(huì)游說行為的影響

(一)政治勢(shì)能的衡量

基于“政治勢(shì)能”的核心內(nèi)涵，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”和“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”是判斷某項(xiàng)政策過程政治勢(shì)能強(qiáng)弱的學(xué)理基礎(chǔ)[16]。同時(shí)，從概念衡量的操作化角度而言，可分別從“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個(gè)層面衡量政治勢(shì)能的具體強(qiáng)弱程度。

首先，在政策制定過程中，政策發(fā)文單位的位階高低是判斷“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”是否成立的關(guān)鍵，是該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的衡量指標(biāo)之一。在中國的政治語境中，一般由中共中央或者地方黨委牽頭發(fā)布的政策紅頭文件具有較高的政治勢(shì)能，分別引導(dǎo)著全國和地方層面的后續(xù)政策過程。政策發(fā)文單位位階越高，意味著“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”特征越顯著，使得政策過程從制定之初就在國家與社會(huì)關(guān)系的層級(jí)中距離國家層面更近，相應(yīng)的政治權(quán)威也更大，因而當(dāng)其由上而下向社會(huì)層面?zhèn)鲗?dǎo)政策時(shí)，其所釋放和轉(zhuǎn)移的政治勢(shì)能就越強(qiáng)。

其次，在政策執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體部門或“工作小組”行政級(jí)別的高低是判斷“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”是否成功的關(guān)鍵，亦是該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的另一衡量指標(biāo)。在具體政治實(shí)踐中，某項(xiàng)具有較高政治勢(shì)能的政策在由高位階的發(fā)文單位推出以后，通常也會(huì)由一個(gè)較高級(jí)別的牽頭部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。甚至當(dāng)某政策涉及多方利益和工作協(xié)調(diào)時(shí)，會(huì)以諸如工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政聯(lián)合工作組等形式出現(xiàn)，從而提升政策執(zhí)行時(shí)的政治位階，充分調(diào)動(dòng)各方資源以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。由此，政策執(zhí)行中的“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”過程得以完成。

綜上，“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個(gè)政策過程中所分別涉及的“政策發(fā)文單位的位階高低”和“政策執(zhí)行部門的級(jí)別高低”便構(gòu)成了該政策政治勢(shì)能強(qiáng)弱的衡量指標(biāo)。

(二)基于強(qiáng)政治勢(shì)能的擇地游說策略：單一游說場(chǎng)與縱向游說場(chǎng)

在中國的政策過程中，政治勢(shì)能是貫穿在政策制定與執(zhí)行甚至政策評(píng)估等全過程中的，但其強(qiáng)弱程度在不同階段和情境中并非一致。中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個(gè)“以黨領(lǐng)政”、黨和國家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中[15]。因此，政治勢(shì)能較強(qiáng)的公共政策體現(xiàn)的是“黨”在政策過程中的核心作用，而作為業(yè)務(wù)部門或執(zhí)行部門的政府在這一狀態(tài)下具有較好的“政策變現(xiàn)”能力，政策的“跨部門利益沖突”(特別是中央層級(jí))問題可以得到有效解決。然而，由于政策需要從國家層面向下傳導(dǎo)到社會(huì)層面，強(qiáng)政治勢(shì)能的政策雖然能確保高度社會(huì)動(dòng)員和政策過程的開啟，但卻未必能完全解決中央集權(quán)制下的“上下級(jí)政策傳導(dǎo)失真”這一問題?；谶@一政治狀態(tài)，在遇到具有較強(qiáng)政治勢(shì)能的政策時(shí)，在華外國商會(huì)的游說場(chǎng)地主要聚焦在“單一游說場(chǎng)”和“縱向游說場(chǎng)”上[18]，即由于跨部門利益沖突的弊端已經(jīng)由該政策所具有的強(qiáng)政治勢(shì)能所規(guī)避，因此商會(huì)只需“借勢(shì)”重點(diǎn)游說所涉及的國內(nèi)上下級(jí)部門，確保該政策在執(zhí)行過程中某一領(lǐng)域能符合其利益。

(三)基于弱政治勢(shì)能的擇地游說策略：聯(lián)合游說場(chǎng)與橫向游說場(chǎng)

反之，如果某公共政策的政治勢(shì)能較弱，則其“政策變現(xiàn)”能力亦隨之減弱，這就會(huì)導(dǎo)致政府在面對(duì)在華外國商會(huì)的游說時(shí)形成消極態(tài)度。此時(shí)，為了增加游說的有效性，在華外國商會(huì)同樣會(huì)基于其對(duì)中國政策過程的理解再次“借勢(shì)”實(shí)施擇地游說策略，將其游說場(chǎng)地確定為“聯(lián)合游說場(chǎng)”和“橫向游說場(chǎng)”[18]，即通過轉(zhuǎn)向母國有關(guān)政府部門的游說，從而借助母國向中國有關(guān)政府部門施壓，達(dá)至其最終的政策訴求。同時(shí)，政治勢(shì)能的弱小使得有關(guān)政策過程經(jīng)常在多部門間形成“扯皮”現(xiàn)象，此時(shí)外國商會(huì)就需要分別對(duì)橫向上的不同業(yè)務(wù)部門展開游說。在某種意義上，這種在多部門間來回穿梭游說的方式，使在華外國商會(huì)不僅可以將自己的“聲音”傳導(dǎo)到不同部門中，同時(shí)它也間接將某項(xiàng)公共政策所涉及的不同部門利益“釋放”了出來，從而扮演了“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”的部分角色，試圖提升該政策的“政治勢(shì)能”。當(dāng)各部門利益協(xié)調(diào)完成，符合在華外商利益的政策執(zhí)行過程便開始了。

總而言之，無論是縱向或橫向游說場(chǎng)，還是單一或聯(lián)合游說場(chǎng)，這種游說場(chǎng)地的精準(zhǔn)定位或游說場(chǎng)地的增加意味著游說成功率的提高[18]。下面是基于政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度而轉(zhuǎn)換游說場(chǎng)地類型的示意圖(圖2)，其中在“橫向游說場(chǎng)”和“縱向游說場(chǎng)”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱為“內(nèi)部轉(zhuǎn)換”，在“聯(lián)合游說場(chǎng)”和“單一游說場(chǎng)”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱為“外部轉(zhuǎn)換”(3)本分析框架中關(guān)于擇地游說策略的類型劃分參考：Weil Stefanie. Lobbying and foreign interests in Chinese politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017. 以及Holyoke Thomas T., Brown Heath, Henig Jeffrey R. Shopping in the political arena: strategic state and local venue selection by advocates [J]. State and Local Government Review, 2012, 44 (1): 9-20.。

圖2 基于政治勢(shì)能的游說場(chǎng)地轉(zhuǎn)換類型

(一)案例選擇、分析方法及資料來源

本節(jié)依據(jù)政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度的衡量指標(biāo)和在華外國商會(huì)擇地游說的具體類型，分別選取中國美國商會(huì)和上海美國商會(huì)游說《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》(以下簡稱《勞動(dòng)合同法》)和中國歐盟商會(huì)游說《中華人民共和國外商投資法》(以下簡稱《外商投資法》)兩大立法過程作為典型案例。這三大商會(huì)是目前規(guī)模最大的在華外國商會(huì)組織，其游說行為作為案例具有一定的代表性(4)各大國外商會(huì)網(wǎng)站信息顯示，中國美國商會(huì)在1919年于北京成立，而上海美國商會(huì)更是在1915年便在上海成立并開展活動(dòng)，它與前者不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。中國歐盟商會(huì)則成立于2000年。截至2018年，中國美國商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)900家，上海美國商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)1500家以上，中國歐盟商會(huì)擁有會(huì)員企業(yè)1677家，是目前中國國內(nèi)規(guī)模最大的三家外國商會(huì)。。

在分析方法上，將對(duì)這兩大案例展開“過程追蹤”分析，通過對(duì)立法全過程的歷史挖掘，識(shí)別政治勢(shì)能影響外國商會(huì)擇地游說策略的機(jī)制過程，力求提升本案例分析的“內(nèi)部效度”。

最后，案例的資料來源主要是各大在華外國商會(huì)公開發(fā)布的報(bào)告、網(wǎng)站資訊、新聞報(bào)道等文本信息，同時(shí)也包括各類中英文研究文獻(xiàn)以及相關(guān)人士的回憶類文章(博客)。

(二)基于弱政治勢(shì)能的擇地游說：美國商會(huì)游說《勞動(dòng)合同法》(5)本節(jié)關(guān)于美國商會(huì)《勞動(dòng)合同法》案例分析中的游說主體同時(shí)包含中國美國商會(huì)和上海美國商會(huì)。

1.案例背景

《勞動(dòng)合同法》于2007年6月29日頒布。在這之前的2006年，隨著《勞動(dòng)合同法(草案)征求意見稿》的發(fā)布，這部涉及勞資雙方的重要法律除了引起國內(nèi)相關(guān)企業(yè)和人士的關(guān)注外，也受到代表外企商業(yè)利益的在華外國商會(huì)的重視。2006年5月11日，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》刊登了一篇題為《外商強(qiáng)硬拒絕〈勞動(dòng)合同法(草案)〉 威脅要撤資》的文章,文中提到一位上海美國商會(huì)員工4月在上海舉行的《勞動(dòng)合同法》研討會(huì)上公開威脅如不撤銷這部法，外商將要撤資。文章引發(fā)了廣泛討論乃至國際關(guān)注。事后，多家媒體以及當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的某大學(xué)教授證實(shí)這是一篇“假新聞”，并說明當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)的確有美國商會(huì)的工作人員起立發(fā)言，但內(nèi)容絕不是威脅撤資，而是代表美國商會(huì)會(huì)員企業(yè)的利益發(fā)表一些對(duì)《勞動(dòng)合同法》草案的意見[19]。但時(shí)至今日，依然有當(dāng)年其他參會(huì)人士撰文指出當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)的確有一些外國商會(huì)及外企管理人員強(qiáng)行闖入會(huì)場(chǎng)且態(tài)度強(qiáng)硬，表達(dá)對(duì)《勞動(dòng)合同法》草案的不滿[20]26。這種有待證實(shí)的不同說法從某種程度上反映了當(dāng)時(shí)外國商會(huì)對(duì)此立法過程的關(guān)注。

2.《勞動(dòng)合同法》的弱政治勢(shì)能

從上述案例背景可以了解到，《勞動(dòng)合同法》的立法過程是充滿爭議的。按照本項(xiàng)研究的分析框架，《勞動(dòng)合同法》的整個(gè)立法過程體現(xiàn)出了政治勢(shì)能較弱的特點(diǎn)。從立法前期這一階段來看，《勞動(dòng)合同法》的立法背景首先是基于當(dāng)時(shí)國內(nèi)出現(xiàn)的包括靈活就業(yè)等形式的新型勞動(dòng)關(guān)系，而這批勞動(dòng)者的合法權(quán)益尚無明確法律對(duì)其展開保護(hù)。其次，90年代實(shí)行的《勞動(dòng)法》中涉及勞動(dòng)合同的條款已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。正是出于這一專業(yè)導(dǎo)向極強(qiáng)的立法背景，《勞動(dòng)合同法(草案送審稿)》由當(dāng)時(shí)的業(yè)務(wù)主管行政部門即勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭起草，并與國務(wù)院法制辦和全國總工會(huì)等立法和工會(huì)系統(tǒng)共同組織后續(xù)立法過程[21]155-156。在草案征求意見過程中，雖然包括工會(huì)系統(tǒng)和勞動(dòng)社保系統(tǒng)都積極參與，但很顯然，這個(gè)過程更多體現(xiàn)的是維護(hù)勞方的利益，而忽略了資方的利益[22]。因此，總的來說，《勞動(dòng)合同法》的立法過程專業(yè)導(dǎo)向明顯，缺乏政策“高位推動(dòng)”的政治條件，同時(shí)又出現(xiàn)利益相關(guān)者管理薄弱的組織缺陷。從政治勢(shì)能理論來說，《勞動(dòng)合同法》立法過程中“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”和“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”兩大概念內(nèi)涵都不顯著；而從具體的概念衡量角度而言，“政策發(fā)文單位的位階”和“政策執(zhí)行部門的級(jí)別”這兩大指標(biāo)都顯示《勞動(dòng)合同法》立法過程的政治勢(shì)能較弱。

3.在橫向游說場(chǎng)與聯(lián)合游說場(chǎng)實(shí)施游說

《勞動(dòng)合同法》立法過程中的弱政治勢(shì)能所形成的“跨部門利益沖突”將有可能觸發(fā)外國商會(huì)在立法游說過程中在橫向政策部門乃至東道國和母國的相關(guān)部門間來回穿梭，施加政策影響，提升游說成本，增加利益相關(guān)者間發(fā)生沖突的可能性。

首先，從橫向游說場(chǎng)角度來看，由于在華資方的利益訴求沒有被及時(shí)納入前期意見征求階段，因而部分外國商會(huì)采用相對(duì)激進(jìn)的方式在各研討會(huì)、政府部門、立法部門間實(shí)行基于“橫向游說場(chǎng)”的多場(chǎng)地游說，表達(dá)其沒有被納入的利益訴求，以增加游說成功的可能性。除了上述上海美國商會(huì)積極參加在上海舉行的立法研討會(huì)謀求發(fā)聲之外，中國美國商會(huì)還利用其在首都的地理優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確識(shí)別了此次立法過程的主要參與者——全國總工會(huì)，并與該組織相關(guān)負(fù)責(zé)人見面以展開游說。例如，2006年5月，中國美國商會(huì)的代表主動(dòng)找到全國總工會(huì)法律部副部長郭軍。郭軍會(huì)同參與該法制定的其他幾個(gè)部門成員，與商會(huì)的企業(yè)代表召開座談會(huì)，雙方就草案的具體條款深入溝通。那次溝通的結(jié)果在一定程度上體現(xiàn)在了最后通過的《勞動(dòng)合同法》中。從該法的一審到最終表決通過，美國商會(huì)共舉行了各類訴求表達(dá)活動(dòng)十余次[23]。

其次，從聯(lián)合游說場(chǎng)角度而言，《勞動(dòng)合同法》立法過程中的爭議及其本身較弱的政治勢(shì)能也使得其政策游說“大門”并不是始終關(guān)閉的。它觸發(fā)了美國商會(huì)具有更多的動(dòng)機(jī)和理由將更多的母國利益相關(guān)者納入其游說主體之中。他們積極返回美國本土，在美國國會(huì)(諸如上海美國商會(huì)“華盛頓敲門行動(dòng)”，DC Doorknock)和媒體中表達(dá)政策倡議，試圖通過這些平臺(tái)向中國政府施壓，以期《勞動(dòng)合同法》的條款能更多照顧到外資企業(yè)雇主的利益。然而，由于勞動(dòng)立法內(nèi)容本身所涉及的勞資雙方具有天然的對(duì)立性，因而當(dāng)在華外國商會(huì)回到母國游說代表資方的利益相關(guān)者時(shí)，這本身便會(huì)引起來自勞方利益代表的警覺和行動(dòng)。在2006 年到2007年間，《紐約時(shí)報(bào)》等媒體、美國眾議院幾十名議員、美鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)等組織，批評(píng)在華外企和在華外國商會(huì)干擾中國《勞動(dòng)合同法》立法過程，將資方的利益強(qiáng)勢(shì)凌駕于勞方的利益之上。[23]同時(shí)，美國工會(huì)勢(shì)力也積極關(guān)注并表達(dá)對(duì)中國勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的支持。從利益代表的角度而言，美國工會(huì)組織的這種態(tài)度反映的是其對(duì)美國本土工人利益的關(guān)切。因?yàn)橹袊鴦趧?dòng)力的長期廉價(jià)和非正式化制度是在華外商企業(yè)成本控制的重要影響因素之一，這在某種程度上影響了美國國內(nèi)本土的就業(yè)機(jī)會(huì)。呼吁保護(hù)中國勞工權(quán)益，本質(zhì)上是呼吁提升中國勞動(dòng)力成本，從而有助于海外就業(yè)機(jī)會(huì)回流美國。這便使得中國《勞動(dòng)合同法》在立法初期體現(xiàn)以勞方利益為主的立法動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)化。但是，美國商會(huì)(包括其他外國商會(huì))所具有的橫跨東道國和母國的影響力及其“擇地游說”行動(dòng)能力是美國國內(nèi)工會(huì)組織不具備的，因此即便受到美國國內(nèi)工會(huì)勢(shì)力的反對(duì)，美國商會(huì)依然展開其持續(xù)的政府游說活動(dòng)，力圖表達(dá)其會(huì)員企業(yè)的利益。[24]同時(shí)，面對(duì)來自美國國內(nèi)勞方利益代表的壓力，美國商會(huì)亦主動(dòng)出擊，試圖降低這一勢(shì)力的影響。根據(jù)美國ABC新聞網(wǎng)站上披露的“上海美國商會(huì)答ABC網(wǎng)站記者問”的一封郵件[25]，面對(duì)外界對(duì)其阻撓中國《勞動(dòng)合同法》立法的質(zhì)疑，上海美國商會(huì)表示其只是在中國全國人大向社會(huì)征求意見過程中將其會(huì)員企業(yè)的意見匯集并遞交，主要意見集中在草案中過于模糊的法律術(shù)語和不可操作性，其本意并沒有阻撓中國政府立法。

最后，從擇地游說行為的效果來看，這些游說活動(dòng)盡管伴隨著激烈的與東道國和母國勞方利益代表間的爭議，但最終還是形成了比較良好的預(yù)期?！秳趧?dòng)合同法》最后在第一條規(guī)定：“明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”，這一立法宗旨從最初對(duì)勞方的傾斜調(diào)整為平衡勞資雙方關(guān)系，從中可窺見對(duì)資方利益保護(hù)的聲音的確得到了部分回應(yīng)[21]155。據(jù)中國美國商會(huì)表示，其在2006年4月草案征求意見時(shí)提出的意見，有四分之三都在修訂稿中得到了體現(xiàn)。在接受記者采訪時(shí)，談到美國商會(huì)在中國立法中發(fā)揮作用的成功案例，其會(huì)長認(rèn)為首推《勞動(dòng)合同法》。相比一稿、二稿，他評(píng)價(jià)最后通過的《勞動(dòng)合同法》是“一部更好的法律”[23]。

通過上述分析，由于《勞動(dòng)合同法》立法過程中弱政治勢(shì)能的存在，在華外國商會(huì)得以“借勢(shì)”形成“橫向游說場(chǎng)”和“聯(lián)合游說場(chǎng)”多管齊下的復(fù)合游說場(chǎng)地。美國商會(huì)的這一復(fù)雜游說活動(dòng)的最終目的當(dāng)然是為了降低其會(huì)員企業(yè)在華經(jīng)營的法律風(fēng)險(xiǎn)和成本，但從東道國的角度來說，它在法團(tuán)主義的制度環(huán)境中也扮演了一種較為積極主動(dòng)的社會(huì)勢(shì)力，有時(shí)可能會(huì)在東道國引發(fā)某項(xiàng)政策的社會(huì)爭議，進(jìn)而與東道國的國家權(quán)力形成一定的沖突。

(三)基于強(qiáng)政治勢(shì)能的擇地游說：中國歐盟商會(huì)游說《外商投資法》

1.案例背景

《外商投資法》于2019年3月15日頒布。作為我國專門的外資基礎(chǔ)性法律，它自然引起在華外資企業(yè)和外國商會(huì)的高度關(guān)注[26]。中國歐盟商會(huì)在《外商投資法(草案)征求意見稿》于2018年12月發(fā)布后就發(fā)表了一份針對(duì)該草案的立場(chǎng)說明，除了對(duì)具體涉及在華外資商業(yè)利益條款發(fā)表意見外，還質(zhì)疑了立法周期過短等立法程序性問題[27]。中國歐盟商會(huì)在2019年《歐盟企業(yè)在中國建議書》中亦花了較大篇幅提出更為完善和詳盡的建議。

從中國歐盟商會(huì)官網(wǎng)上的“政策倡議成果”(advocacy success)板塊所披露的信息可以大致了解該商會(huì)公開游說的途徑和過程，其基本遵循著“政策倡議—政府外聯(lián)”的行動(dòng)框架，圍繞著相關(guān)政策的游說過程而循環(huán)往復(fù)進(jìn)行，直到政策最終落地。例如，中國歐盟商會(huì)首先就相關(guān)法律、政策草案文本向國務(wù)院法制辦公室或全國人大常委會(huì)法工委提出書面建議，并分別安排與官員見面，這一行動(dòng)之后游說會(huì)在整個(gè)立法過程中持續(xù)反復(fù)進(jìn)行，直到草案表決通過。在此期間，中國歐盟商會(huì)非常積極地匯聚其會(huì)員企業(yè)的政策訴求并及時(shí)向上述立法部門乃至業(yè)務(wù)行政部門提出非常詳盡的建議。從包括《外商投資法》在內(nèi)的諸多政策游說過程來看，中國歐盟商會(huì)的游說效率是極富成效的。

2.《外商投資法》的強(qiáng)政治勢(shì)能

與《勞動(dòng)合同法》不同的是，《外商投資法》的整個(gè)立法過程體現(xiàn)了強(qiáng)政治勢(shì)能的特征。相較于《勞動(dòng)合同法》這一旨在調(diào)整具體勞動(dòng)關(guān)系、專業(yè)導(dǎo)向性明顯的社會(huì)法，《外商投資法》屬于一部基礎(chǔ)性、框架性的法律，具有更為宏觀的戰(zhàn)略意義，它涉及的是國家整體的經(jīng)濟(jì)政策。同時(shí)，《外商投資法》的立法過程存在著顯著的“高位推動(dòng)”特征，既有“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的表現(xiàn)，又在立法過程中成功“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”。除了由中共中央總書記、國家主席、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平在2017年7月17日主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議中的“政策性講話”作為指導(dǎo)，同時(shí)它也是在中美貿(mào)易摩擦這一重大歷史關(guān)頭進(jìn)行的涉及經(jīng)貿(mào)議題的立法活動(dòng)[23]。因此，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組這一具有中國特色的高階跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制和“小組政治”[28]的運(yùn)作下，《外商投資法》的立法過程出現(xiàn)了顯著的政治信號(hào)，其政治勢(shì)能較強(qiáng)[26]。

3.在縱向游說場(chǎng)與單一游說場(chǎng)實(shí)施游說

由于在立法過程中呈現(xiàn)強(qiáng)政治勢(shì)能，《外商投資法》的立法速度相當(dāng)快，僅耗時(shí)3個(gè)月便完成了從草案意見征求到立法表決的全部流程。這對(duì)參與其中的中國歐盟商會(huì)來說，其游說成本是相對(duì)較低的。雖然這種效率和“政策變現(xiàn)”能力可以使歐盟商會(huì)僅需“借勢(shì)”在中國國內(nèi)并主要在《外商投資法》立法牽頭部門間完成相關(guān)政策游說即可，但由于該法律作為一個(gè)框架性法律，更多的執(zhí)行過程仍需要地方政府(即外商在華直接接觸的主要政府層級(jí))的參與，因此，歐盟商會(huì)除了聚焦在中國國內(nèi)這個(gè)“單一游說場(chǎng)”之外，同時(shí)也在“縱向游說場(chǎng)”這一維度開展游說活動(dòng)，力圖促進(jìn)中央與地方關(guān)于《外商投資法》的準(zhǔn)確理解和實(shí)施，從而避免政策過程中可能出現(xiàn)的“上下級(jí)政策傳導(dǎo)失真”等問題影響其會(huì)員企業(yè)的利益。

根據(jù)中國歐盟商會(huì)于2020年4月10日通過其微信公眾號(hào)首次披露的信息[29]，該商會(huì)針對(duì)《外商投資法》(包括后續(xù)的《外商投資法實(shí)施條例》和《外商投資信息報(bào)送辦法》等法規(guī)制定)的游說活動(dòng)主要聚焦在國家層面的商務(wù)部、全國人大法工委、司法部這三大立法牽頭部門，以及地方相關(guān)部門(如上海市商務(wù)委等)。對(duì)東道國來說，此時(shí)法團(tuán)主義所主導(dǎo)的利益代表過程是最符合國家權(quán)力和社會(huì)勢(shì)力兩方利益的，規(guī)避了外國商會(huì)游說活動(dòng)所可能造成的沖突和矛盾，歐盟商會(huì)大部分的游說活動(dòng)均是在中國制度結(jié)構(gòu)中完成的，從某種程度而言，相比起美國商會(huì)的激進(jìn)與強(qiáng)勢(shì)，歐盟商會(huì)相對(duì)溫和。

從游說效果來看，經(jīng)過幾輪政策游說過程，立法結(jié)果是符合歐盟商會(huì)的預(yù)期的。中國歐盟商會(huì)主席伍德克(Joerg Wuttke)表示：“出乎意料，《外商投資法》完全照顧到了我們所有的疑慮?！彼赋?，《外商投資法》著重強(qiáng)調(diào)了“防止強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”部分，同時(shí)提高了對(duì)“貿(mào)易機(jī)密”的保護(hù)。[30]

表1總結(jié)了《勞動(dòng)合同法》與《外商投資法》立法過程中政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度以及在華外國商會(huì)相應(yīng)的擇地游說行為。

表1 《勞動(dòng)合同法》和《外商投資法》政治勢(shì)能強(qiáng)弱程度及在華外國商會(huì)擇地游說行為

五、結(jié)論

本文首先通過討論在華外國商會(huì)游說行為的制度環(huán)境，提出外國商會(huì)在中國特定制度環(huán)境中“積極自主性”的特征。由此，在華外國商會(huì)便具有了針對(duì)中國政策過程而采取更為靈活和精準(zhǔn)的積極游說策略的制度基礎(chǔ)，也表明理解中國政策過程的本質(zhì)對(duì)于在華外國商會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義。其次，借鑒政治勢(shì)能理論，分析了中國政策過程在政策制定和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的政治勢(shì)能強(qiáng)弱對(duì)于政策變現(xiàn)能力的作用，并進(jìn)一步提出政治勢(shì)能作為一種微觀機(jī)制，存在于中國特定制度環(huán)境與商會(huì)游說行為之間，外國商會(huì)基于不同政策過程的政治勢(shì)能，在東道國和母國、縱向和橫向政策部門間選擇相應(yīng)游說場(chǎng)地實(shí)施游說行為。最后，基于這一分析框架，分別對(duì)美國商會(huì)游說《勞動(dòng)合同法》和歐盟商會(huì)游說《外商投資法》兩大立法過程展開案例分析。

在華外國商會(huì)根據(jù)不同強(qiáng)弱程度的政治勢(shì)能實(shí)施相應(yīng)的擇地游說行為，其本質(zhì)符合政治勢(shì)能概念的“借勢(shì)成事”[16]內(nèi)涵，不同的是原本意在促進(jìn)國內(nèi)政策執(zhí)行部門提升“政策變現(xiàn)”能力的理論解釋或制度設(shè)計(jì)此時(shí)被在華外國商會(huì)“利用”。從政治勢(shì)能與在華外國商會(huì)游說行為的關(guān)系角度而言，強(qiáng)政治勢(shì)能的公共政策有助于外國商會(huì)的游說行為朝著簡單、溫和的方向行進(jìn)，對(duì)特定制度環(huán)境下的東道國具有規(guī)避國家—社會(huì)利益沖突風(fēng)險(xiǎn)的可能性；相反，弱政治勢(shì)能的公共政策則有可能會(huì)促使外國商會(huì)采取復(fù)雜與激進(jìn)的游說策略，雖然并不一定影響最終的政策過程，但可能會(huì)對(duì)國家—社會(huì)關(guān)系形成破壞，聚集利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

由此，理解在華外國商會(huì)實(shí)施包括擇地游說策略在內(nèi)的各類游說行為邏輯便具有重要的政策意義。當(dāng)前，我們除了關(guān)注國內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與國家的互動(dòng)關(guān)系之外，也應(yīng)引導(dǎo)好基于積極自主性特征而具有特定行為傾向的外國商會(huì)的活動(dòng)，它將影響東道國國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，從理論意義而言，本項(xiàng)研究的啟示在于傳統(tǒng)國家—社會(huì)關(guān)系或組織化利益表達(dá)制度研究主要聚焦于國內(nèi)視角，可能忽視了由外國商會(huì)、外資企業(yè)、在華外籍人士等組成的日漸龐大的“國際輸入性”社會(huì)勢(shì)力，它和國內(nèi)同類社會(huì)勢(shì)力一樣，亦是一個(gè)重要的社會(huì)結(jié)構(gòu)。