土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保法律問(wèn)題研究

龔鵬程 孫佳媛

摘要：對(duì)新修仃的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行研究，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)應(yīng)該被區(qū)分看待，流轉(zhuǎn)期限五年及以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)債權(quán)性質(zhì)，流轉(zhuǎn)期限五年以上的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為用益物權(quán)屬性。新法的實(shí)施為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保提供了法律支撐，但是仍面臨著擔(dān)保主體不明、擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式單一、價(jià)值評(píng)估體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不到位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。通過(guò)完善立法規(guī)范，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和價(jià)值評(píng)估體系建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán);融資擔(dān)保;風(fēng)險(xiǎn)防范;法律問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2;D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）09-0186-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.040

2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝期，“三農(nóng)”問(wèn)題作為全面建成小康社會(huì)的重要一環(huán)，能否完成好“三農(nóng)”領(lǐng)域的硬任務(wù)對(duì)于城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展意義重大。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，首次提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的概念;2019年1月1日正式施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《土地承包法》）將“三權(quán)分置”以法律形式正式確立下來(lái)?！叭龣?quán)分置”從政策走向法律，邁出了農(nóng)村承包土地法制改革的重要一步，為經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保提供了強(qiáng)有力的法律支持和理論保障。但是，新法對(duì)于土地融資擔(dān)保制度規(guī)范非常模糊，這給實(shí)踐操作和法律適用帶來(lái)了很多阻礙，仍有很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要解決。本研究旨在通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度存在的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，進(jìn)而嘗試提出相應(yīng)的改善措施。

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保概況

1.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念最早出現(xiàn)于《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》這一文件中，其具體表述為將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上派生而來(lái)，目的在于順應(yīng)農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的前提下自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，從而實(shí)現(xiàn)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期目標(biāo)。新《土地承包法》中對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也有與政策文件一脈相承的類(lèi)似表述，如第九條有“流轉(zhuǎn)其承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”之表述。但是，這種表述存在著法理錯(cuò)誤，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人在一定期限內(nèi)對(duì)流轉(zhuǎn)獲得的土地進(jìn)行合法占有、使用以及收益的權(quán)利。由此可見(jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地流轉(zhuǎn)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系是先通過(guò)土地流轉(zhuǎn)行為，然后才擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是文件以及法律規(guī)定所表達(dá)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在先，土地流轉(zhuǎn)行為在后的邏輯關(guān)系。之所以存在這種用語(yǔ)表述的邏輯錯(cuò)誤，根源在于“權(quán)利”與“權(quán)能”概念的混同，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”單獨(dú)剝離出來(lái)，構(gòu)造出新的經(jīng)營(yíng)權(quán)利[1]。

權(quán)能包含于權(quán)利之中，但不完全等于權(quán)利，權(quán)能作為權(quán)利的要素，是權(quán)利的具體內(nèi)容。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中包含著土地承包權(quán)能、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)能、征地補(bǔ)償權(quán)能及監(jiān)督權(quán)能等其他權(quán)能[2]。經(jīng)營(yíng)權(quán)能體現(xiàn)于分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)能，承包權(quán)能與經(jīng)營(yíng)權(quán)能的聚合分離與土地流轉(zhuǎn)行為有關(guān)，土地沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包權(quán)能和經(jīng)營(yíng)權(quán)能聚集于一體即土地承包權(quán)人;土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生承包權(quán)能與經(jīng)營(yíng)權(quán)能分離的效果。新《土地承包法》因?yàn)檠匾u了政策文件相關(guān)表述，所以存在著大量權(quán)能與權(quán)利混用的表述，雖然法律規(guī)范的具體表述存在著邏輯錯(cuò)誤，但是這并不影響經(jīng)營(yíng)權(quán)能成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，通過(guò)規(guī)定的法律行為即土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)新的獨(dú)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法律概念進(jìn)行使用是合法的，能夠有效地破解權(quán)能與權(quán)利混用帶來(lái)的混亂局面。

1.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)

新《土地承包法》的修訂初衷在于借助法律規(guī)定推動(dòng)土地制度改革實(shí)踐，因此其在法律規(guī)范的設(shè)定方面更偏向于已有的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，忽視了對(duì)法律理論和概念的細(xì)化。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的確定對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的具體制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作具有重要意義，而新法忽視了對(duì)其法律屬性的界定，這直接影響到融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)方式的選擇，所以，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)刻不容緩。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念自提出之日其性質(zhì)便一直備受爭(zhēng)議，學(xué)界關(guān)于其性質(zhì)的學(xué)說(shuō)層出不窮，通過(guò)對(duì)專(zhuān)家學(xué)者的理論觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)爭(zhēng)議可以歸納為三種觀點(diǎn)，債權(quán)說(shuō)[3]、用益物權(quán)說(shuō)[4]和物權(quán)債權(quán)二元說(shuō)[5]。筆者更為認(rèn)同物權(quán)債權(quán)二元說(shuō)的觀點(diǎn)，土地的來(lái)源不同，會(huì)導(dǎo)致其法律屬性存在一定差異，不可“一刀切”作出判斷，現(xiàn)將以土地獲得的不同途徑作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體分析。

1.2.1 家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì) 新《土地承包法》修訂以前，對(duì)于以家庭方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保范圍限制，融資擔(dān)保能力取決于土地的具體用途;新《土地承包法》關(guān)于以家庭方式獲取的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，摒棄了以往土地用途的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了擔(dān)保客體的范圍。新《土地承包法》第四十七條規(guī)定：土地的承包方可以使用承包的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保，不再局限于耕地以外的其他未被明文禁止的土地。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利未進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)聚合，土地的承包人亦是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人，此時(shí)承包人以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保本質(zhì)是同自己設(shè)立融資擔(dān)保合同，基于債法基本原理，債權(quán)人和債務(wù)人不可能為同一人，因此這側(cè)面證明了此情形下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的非債權(quán)性，而是物權(quán)性。有持債權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，承包人自己設(shè)立融資擔(dān)保應(yīng)當(dāng)理解為以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保而不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律依據(jù)是新《土地承包法》第九條的規(guī)定，承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后由他人經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只有經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)才能產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)[6]。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是包含承包權(quán)能和經(jīng)營(yíng)權(quán)能的，而承包權(quán)能是一種具有身份專(zhuān)屬性的成員權(quán)利[7]，如果對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，那么農(nóng)戶(hù)的土地身份權(quán)利將可能受到影響，農(nóng)戶(hù)權(quán)益受到損害，因此這種判斷有失偏頗。將經(jīng)營(yíng)權(quán)能從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離，以經(jīng)營(yíng)權(quán)能進(jìn)行融資擔(dān)保既缺乏法理基礎(chǔ)，也缺乏操作空間，所以承包方進(jìn)行融資擔(dān)保時(shí)，并不存在現(xiàn)實(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能以強(qiáng)制管理或者強(qiáng)制締約的方式設(shè)定新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)設(shè)立融資擔(dān)保，此為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立的初衷。

1.2.2 流轉(zhuǎn)受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì) 新《土地承包法》對(duì)于流轉(zhuǎn)受讓獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)獲得年限進(jìn)行種類(lèi)區(qū)分。第四十一條提到“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限在五年以上的”，新法修訂之所以對(duì)受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行五年上下的劃分，是充分考慮農(nóng)戶(hù)現(xiàn)實(shí)需求的結(jié)果，受讓土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人類(lèi)群較多，有些經(jīng)營(yíng)權(quán)人根據(jù)土地用途對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求期限較長(zhǎng)，此時(shí)需要有更加穩(wěn)定的法律保障即通過(guò)設(shè)立登記達(dá)到對(duì)抗善意第三人的效果，有些經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于需求則傾向于短期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]。持債權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)只能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生，而土地流轉(zhuǎn)是一種債權(quán)性行為，所以受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)。但是，新《土地承包法》第四十一條的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記對(duì)抗效力規(guī)定提供了新的解釋空間，物權(quán)具有排他性，這種排他性可以產(chǎn)生于登記對(duì)抗效力，也可以來(lái)自于其他方式，但是已經(jīng)公示登記的物權(quán)的排他性則必然來(lái)自于登記，由此可見(jiàn)，將流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)釋義為物權(quán)也并無(wú)不當(dāng)。這一觀點(diǎn)也有充分的法律支撐，《民法典物權(quán)編草案》（二審稿）中對(duì)這一解釋做出了回應(yīng)，第一百三十四條之三的規(guī)定在新《土地承包法》第四十一條規(guī)定基礎(chǔ)上增加了“自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”[9]。流轉(zhuǎn)期限五年及以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一般采用土地租賃方式完成流轉(zhuǎn)，故其定性為債權(quán)更為適宜。

1.2.3 其他方式土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì) 以其他方式獲得的土地主要針對(duì)“四荒地”。以其他方式獲得的土地承包權(quán)在新《土地承包法》中被界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其具體內(nèi)涵與原《土地承包法》相關(guān)規(guī)定并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，都包含有保證權(quán)利人穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期要求。故以其他方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沿用舊《土地承包法》將其定性為用益物權(quán)。

1.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保方式

新《土地承包法》之所以采用“融資擔(dān)保”這一表述，原因在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源的復(fù)雜性使得法律修訂時(shí)對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)缺乏明確定性，繼而導(dǎo)致?lián)７绞讲扇〉盅哼€是質(zhì)押存在困難，故用“融資擔(dān)?！备拍顚?duì)這一矛盾進(jìn)行模糊，試圖以概括的文字表達(dá)來(lái)暫時(shí)解決存在的法律困境。通過(guò)前文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的探究，以下對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保方式進(jìn)行分析。

1.3.1 承包人土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保 前文所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)才可以產(chǎn)生，承包人若以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保則存在理論困境。囿于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中特定的身份屬性，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很難是適格的抵押標(biāo)的物，承包人設(shè)定融資擔(dān)保時(shí)不存在現(xiàn)實(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，此種情況下融資擔(dān)保如何實(shí)現(xiàn)？從法律層面來(lái)看，包括新《土地承包法》在內(nèi)的現(xiàn)有法律規(guī)范都并未就這一問(wèn)題做出明確說(shuō)明;從政策層面來(lái)看，2014年出臺(tái)的關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的文件中就承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資予以肯定，但是這項(xiàng)規(guī)定一直停留在政策層面，并且較為籠統(tǒng)概括，缺乏具體操作方法。有學(xué)者指出此種情形下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保可以有兩種處理辦法，一種鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)，可以允許承包人通過(guò)自我設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)達(dá)到新法規(guī)定的表述，另外一種是放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制，同時(shí)以政府強(qiáng)制管理或者強(qiáng)制締約的方式為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押保駕護(hù)航[10]。

1.3.2 流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保 擔(dān)保方式有兩種選擇，一是抵押，二是質(zhì)押。根據(jù)新《土地承包法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分為流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和五年及以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，兩種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保實(shí)現(xiàn)方式要區(qū)別看待。流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)擔(dān)保通過(guò)抵押實(shí)現(xiàn)，所以流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)融資擔(dān)保通過(guò)抵押實(shí)現(xiàn)。

流轉(zhuǎn)期限五年及以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保難以設(shè)置質(zhì)押。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種權(quán)利如果設(shè)定質(zhì)押屬于權(quán)利質(zhì)權(quán)，從權(quán)利質(zhì)權(quán)特性人手分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否適宜質(zhì)押。滿(mǎn)足對(duì)標(biāo)的權(quán)利的交換價(jià)值有效控制的要求是以標(biāo)的權(quán)利設(shè)定質(zhì)押的前提條件，實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)的權(quán)利有效控制的方式有多種選擇，具有書(shū)面形式的權(quán)利諸如債券可以通過(guò)書(shū)面憑證的交付達(dá)到有效控制的目的，不具有書(shū)面形式的權(quán)利但是可以登記進(jìn)行確認(rèn)的，登記成為其實(shí)現(xiàn)有效控制的方式。流轉(zhuǎn)期限五年及以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)毋須登記，缺乏必備的權(quán)利質(zhì)權(quán)有效控制要件，故無(wú)法設(shè)定質(zhì)押。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保面臨的障礙

2.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保面臨的法律障礙

2.1.1 擔(dān)保主體范圍不明 新《土地承包法》第四十七條規(guī)定了土地的承包方可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保，因此土地承包方和經(jīng)土地流轉(zhuǎn)受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人都是適格的融資擔(dān)保人。土地承包方作為融資擔(dān)保人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保設(shè)定抵押時(shí)，家庭成員在抵押協(xié)議上簽字是普遍情形，如果抵押協(xié)議的效力出現(xiàn)法律爭(zhēng)議，那么真正的抵押人是土地承包方即家庭還是家庭成員就是首先需要面對(duì)的問(wèn)題，學(xué)界專(zhuān)家關(guān)于此問(wèn)題也是各持己見(jiàn)。持抵押人是家庭成員觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶(hù)作為一種特殊的組織形式，家庭成員可以借此特殊組織獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]，也有學(xué)者認(rèn)為融資擔(dān)保的抵押人應(yīng)為承包方而非具體的家庭成員。此種情形下抵押人的模糊不定會(huì)導(dǎo)致抵押合同效力認(rèn)定面臨困境，因此急需法律予以明確。

此外，新《土地承包法》缺乏對(duì)融資擔(dān)保的權(quán)利人即貸款發(fā)放人的資格規(guī)定，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》對(duì)此有明確規(guī)定，其中將貸款發(fā)放人的資格限定在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，此規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)主要是考慮到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益價(jià)值不穩(wěn)定的特性，以防造成金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日益頻繁，對(duì)貸款人發(fā)放資格限制過(guò)大，并不利于通過(guò)放活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)，因此需要在《民法典》制定過(guò)程中對(duì)此類(lèi)問(wèn)題做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。

2.1.2 擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式單一 根據(jù)中國(guó)《物權(quán)法》第一百九十五條規(guī)定，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要為折價(jià)、拍賣(mài)以及變賣(mài)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及舊法中以其他方式獲取的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)根據(jù)新法規(guī)定，皆具有財(cái)產(chǎn)屬性，作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利能夠通過(guò)《物權(quán)法》規(guī)定的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式中的拍賣(mài)以及變賣(mài)實(shí)現(xiàn)融資擔(dān)保權(quán)利。但需要特別注意的是，新《土地承包法》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的資格做出了明確的限定，適格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力以及資質(zhì)的要求，抵押物折價(jià)方式的實(shí)現(xiàn)是由抵押權(quán)人取得抵押物所有權(quán)，基于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以具有此類(lèi)資質(zhì)和能力，故其很難擔(dān)當(dāng)符合要求的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的身份，因此折價(jià)方式在此缺乏適用空間。

土地承包方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立融資擔(dān)保的情形下，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式存在限制。土地承包方利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，由于土地的承包方此時(shí)兼具土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的身份，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又具有明顯的身份屬性，故其抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)難以簡(jiǎn)單地通過(guò)傳統(tǒng)物權(quán)領(lǐng)域抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式中折抵、拍賣(mài)以及變賣(mài)實(shí)現(xiàn)，否則會(huì)使得土地承包人不再成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，違背土地改革的初衷。高圣平[12]對(duì)此問(wèn)題提出了“強(qiáng)制管理”和“強(qiáng)制締約”的解決辦法，這種處理辦法的優(yōu)勢(shì)在于避開(kāi)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性質(zhì)，維護(hù)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份的穩(wěn)定，同時(shí)通過(guò)對(duì)土地收益進(jìn)行處分很好地實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，但是這種方法也不可避免地存在著弊端，土地產(chǎn)出不具有即時(shí)性，這導(dǎo)致想要土地使用收益達(dá)到擔(dān)保額度，需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的等待，且整個(gè)手續(xù)繁瑣[13]。

2.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保面臨的金融障礙

2.2.1 價(jià)值評(píng)估體系不健全 確定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值是設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的前提，鑒于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性，對(duì)其價(jià)值的評(píng)估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這將會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)踐操作難以統(tǒng)一和確定，如果擔(dān)保額度過(guò)低，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)想要借土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保獲得的貸款數(shù)額難以滿(mǎn)足實(shí)際需求，如果擔(dān)保額度過(guò)高，發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)將會(huì)因此承擔(dān)更多的金融風(fēng)險(xiǎn)。目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估存在體系不健全、人員不專(zhuān)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。現(xiàn)有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估規(guī)范是《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，其中對(duì)于農(nóng)用土地的價(jià)值評(píng)估提出了五種方法，包括基準(zhǔn)地修正法、市場(chǎng)比較法、剩余法、收益還原法以及評(píng)分估價(jià)法，雖然方法較多，但是規(guī)范非常模糊，缺乏具體對(duì)應(yīng)情形，導(dǎo)致土地價(jià)值評(píng)估方法很難真正發(fā)揮作用。

2.2.2 金融機(jī)構(gòu)支持力度不夠 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是目前惟一合法的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保主體，除其之外的自然人以及其他法人都不符合新《土地承包法》規(guī)定的主體資格，但是金融機(jī)構(gòu)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保問(wèn)題上仍然畏葸不前，多有顧慮。國(guó)務(wù)院早在2015年就在全國(guó)200多個(gè)縣（市）開(kāi)展了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)多家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，取得了一定的成效。但是通過(guò)對(duì)已有試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)開(kāi)展的相關(guān)業(yè)務(wù)在辦理過(guò)程中難以脫離傳統(tǒng)的“三農(nóng)”貸款業(yè)務(wù)模式，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦理缺乏針對(duì)性。新《十地承包法》第三十八條對(duì)經(jīng)流轉(zhuǎn)享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格和能力予以限定，從實(shí)踐情況來(lái)看，符合要求的主體一般為農(nóng)戶(hù)或者合作社以及公司、企業(yè)等，此類(lèi)主體進(jìn)行融資擔(dān)保的資金需求往往較大，以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的需求，而金融機(jī)構(gòu)在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)往往貸款額度低，利率高且期限短、手續(xù)復(fù)雜，這種限制導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保難以真正落實(shí)，與其設(shè)立初衷相違背。2.2.3風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特性以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的抵押主體相關(guān)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并非完全的人力活動(dòng)，其收益產(chǎn)值往往受到自然影響，而自然風(fēng)險(xiǎn)的不可控大大加重了風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，一旦遇到自然災(zāi)害或者極端天氣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收入產(chǎn)值大幅度下降，難以完成融資擔(dān)保額度，金融機(jī)構(gòu)將面臨資金融通風(fēng)險(xiǎn)。此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的主體限于農(nóng)戶(hù)或者小微企業(yè)，相比于傳統(tǒng)金融貸款，這類(lèi)主體的信貸規(guī)模很小且較為分散，這也在一定程度上增加了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)[14]。為了有效控制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，試點(diǎn)地區(qū)探索運(yùn)用政府補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金[15]、鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新力度，增加保證保險(xiǎn)等保證措施，但是已有的風(fēng)險(xiǎn)防控措施對(duì)于政府資金的壓力較大，托底擔(dān)保的缺乏使得金融機(jī)構(gòu)難以全面應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保面臨的社會(huì)障礙

土地作為農(nóng)民的立身之本，一直以來(lái)更多地強(qiáng)調(diào)其對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，這也是土地改革初期一些專(zhuān)家學(xué)者主張限制農(nóng)地抵押的重要原因。農(nóng)地兼具社會(huì)保障功能和生產(chǎn)要素功能，生產(chǎn)要素功能強(qiáng)調(diào)對(duì)于農(nóng)地的自由交易，社會(huì)保障功能要求保持農(nóng)地的穩(wěn)定，限制自由交易，二者之間的矛盾使得農(nóng)地改革一度陷入困境?！叭龣?quán)分置”背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中剝離出來(lái)一定程度上緩解了農(nóng)地生產(chǎn)要素功能和社會(huì)保障功能之間的矛盾，但是值得注意的是，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保制度發(fā)展的不完善和社會(huì)保障措施的不健全仍然讓融資擔(dān)保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)存在后顧之憂(yōu)。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度完善途徑

3.1 完善立法規(guī)范

3.1.1 明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保主體 土地承包方作為融資擔(dān)保人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保設(shè)定抵押時(shí)，雖然簽訂抵押合同的主體一般為家庭成員，但是依據(jù)法理，承包方作為抵押人更為適宜。主張家庭成員利用“農(nóng)戶(hù)”的特殊組織形式享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從而作為抵押合同的抵押人的觀點(diǎn)，由于缺乏相應(yīng)明文規(guī)定，在司法實(shí)踐中存在法律解釋難度較大，法律適用不便的現(xiàn)實(shí)困境。在抵押合同上簽字的家庭成員可以作為承包方的代表人，在抵押合同效力出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，依照中國(guó)《合同法》表見(jiàn)代表之規(guī)定進(jìn)行法律解釋和運(yùn)用，既能夠有效解決抵押合同效力爭(zhēng)議，法律解釋和法律適用也更加方便，為司法實(shí)踐創(chuàng)造便利。

農(nóng)村土地制度與農(nóng)地法制改革從政策性文件到試點(diǎn)再到立法規(guī)范，經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)的發(fā)展階段，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益頻繁，目前由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保抵押權(quán)人的規(guī)范將很快不能滿(mǎn)足農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益頻繁、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押日益成熟的發(fā)展需求，適度的超前立法有利于現(xiàn)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)盡快在立法中將抵押權(quán)人的范圍進(jìn)行適度擴(kuò)大。根據(jù)抵押人的借貸需求對(duì)抵押權(quán)人的范圍進(jìn)行區(qū)分，解禁抵押人選擇普通消費(fèi)借貸的限制，針對(duì)抵押人的商事借貸需求，繼續(xù)保留有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人的規(guī)定，由設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的抵押人根據(jù)融資需求進(jìn)行自由選擇。

3.1.2 完善擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式 一方面，通過(guò)立法將“強(qiáng)制管理”和“強(qiáng)制締約”模式予以確立。實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的抵押權(quán)時(shí)，保留承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用“強(qiáng)制管理”或者“強(qiáng)制締約”的方式在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益價(jià)值作為標(biāo)的由抵押人向抵押權(quán)人進(jìn)行償付，以此解決新《土地承包法》第四十七條規(guī)定的承包方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立融資擔(dān)保時(shí)難以實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的問(wèn)題。另一方面，在立法中也要給予當(dāng)事人自由選擇的機(jī)會(huì)，既保留私力救濟(jì)的途徑，也給予當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟或者申請(qǐng)?zhí)貏e程序?qū)崿F(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的空間。

3.2 加強(qiáng)金融領(lǐng)域建設(shè)

3.2.1 構(gòu)建價(jià)值評(píng)估體系 首先，加強(qiáng)制度構(gòu)建。以《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)和普遍做法，制定內(nèi)容詳實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、便于操作的土地評(píng)估準(zhǔn)則。評(píng)估土地價(jià)值需要充分考量土地的自然地理?xiàng)l件和人為條件，所謂自然地理?xiàng)l件主要是包含土地繁殖能力、恢復(fù)能力等指標(biāo)在內(nèi)的土地質(zhì)量和土地的地上地下附著物，人為條件主要包括土地的使用用途、剩余承包或租賃年限以及預(yù)期收入等。其次，加強(qiáng)評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)。專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)評(píng)估人才雙管齊下，推動(dòng)建立現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)專(zhuān)業(yè)院校要加強(qiáng)對(duì)于土地評(píng)估人才的培養(yǎng)，為農(nóng)村發(fā)展輸出人才，通過(guò)科學(xué)的體系和專(zhuān)業(yè)的知識(shí)提升評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)水平。評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)展作業(yè)既要保證科學(xué)性，又要保持中立性，從而使得評(píng)估結(jié)果公正可靠。

3.2.2 完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制 一是繼續(xù)落實(shí)政府專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償金政策。結(jié)合前期試點(diǎn)地區(qū)政府為了緩解風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)壓力而設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償金制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各層級(jí)政府普遍推廣設(shè)立專(zhuān)向補(bǔ)償資金，由政府資金補(bǔ)償作為風(fēng)險(xiǎn)控制的有力舉措。二是引進(jìn)第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)。政府要引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加快推進(jìn)開(kāi)發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)前期土地評(píng)估結(jié)果等指標(biāo)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保提供保險(xiǎn)服務(wù)，此外，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保設(shè)立第三人保證或反向擔(dān)保，多種手段共同發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范作用。三是推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保由政府引導(dǎo)開(kāi)始，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)終究屬于市場(chǎng)交易，市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保證，因此要根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展情況，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)交易平臺(tái)，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)大，涉及范圍廣，個(gè)人難以憑借自我能力進(jìn)行有效交易，因此可以借鑒其他行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)完成信息匯總和傳遞工作，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供專(zhuān)業(yè)化信息服務(wù)，并且，通過(guò)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一交易，能夠收縮交易口徑，減少散戶(hù)交易分散，加強(qiáng)引導(dǎo)與管理，為融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)降低做好正面保障工作。

3.2.3 加大金融支持力度 各地金融機(jī)構(gòu)在前期試點(diǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，以便做好改善工作。一方面，金融機(jī)構(gòu)要正確認(rèn)識(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，對(duì)于可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患要正確看待，多種途徑和手段做好風(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也要增加重視程度，積極為農(nóng)戶(hù)和企業(yè)辦好相關(guān)貸款業(yè)務(wù)。另一方面，開(kāi)展不同類(lèi)型的金融貸款業(yè)務(wù)，結(jié)合融資擔(dān)保的實(shí)際需求和用途分層級(jí)提供精準(zhǔn)化貸款業(yè)務(wù)服務(wù)，適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限，增加貸款金額，同時(shí)在保證程序正當(dāng)?shù)那疤嵯潞?jiǎn)化辦理手續(xù)，為農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)融資貸款進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展提供幫助。

3.3 健全社會(huì)保障

新《土地承包法》實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)于普通農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度仍屬于一個(gè)比較陌生的領(lǐng)域，具體操作不熟悉，風(fēng)險(xiǎn)顧慮較多，一方面政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)相關(guān)政策的宣傳引導(dǎo)，克服無(wú)知帶來(lái)的恐慌情緒，從而真正利用好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度，達(dá)到放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本目標(biāo)。另一方面，加快推進(jìn)落實(shí)農(nóng)村相關(guān)社會(huì)保障制度落地落實(shí)，醫(yī)療領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“小病不出村、大病不出縣”的分級(jí)診療目標(biāo)，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)以家庭養(yǎng)老為核心，政府養(yǎng)老保障和社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

新《土地承包法》的實(shí)施突破了原有土地融資擔(dān)保的限制，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，將上地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)，具有放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保在實(shí)踐中仍然面臨很多困境，需要從完善立法規(guī)范、加強(qiáng)金融制度建設(shè)以及健全社會(huì)保障方面人手。立法上要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，明確融資擔(dān)保主體、融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)方式多元化;金融領(lǐng)域要構(gòu)建統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估體系，加強(qiáng)金融支持力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè);社會(huì)保障機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)的政策宣傳和引導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障制度，消除農(nóng)民融資擔(dān)保的后顧之憂(yōu)，最終促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

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收稿日期：2020-05-12

作者簡(jiǎn)介：龔鵬程（1974-），男，江蘇灌云人，副教授，主要從事商法、經(jīng)濟(jì)法研究，（電話）13951867358（電子信箱）478574738@qq.com;通信作者，孫佳媛（1995-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，在讀碩士研究生，（電話）18351933686（電子信箱）1046412401@qq.com。