勞德祥 蔣媚

摘要：當(dāng)前廣西壯族自治區(qū)人口老齡化問題日益嚴(yán)重。已有研究和數(shù)據(jù)表明，廣西壯族自治區(qū)老齡化問題突出，對養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建提出新的挑戰(zhàn)和要求。為了有效解決廣西壯族自治區(qū)人口老齡化問題，建設(shè)符合廣西當(dāng)?shù)匕l(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，要進(jìn)一步落實相關(guān)配套政策，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，加快養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展，從而提高廣西養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，增加更多有效供給以滿足老齡化需求。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù);廣西

一、引言

當(dāng)前我國人口老齡化問題的日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為學(xué)界和社會的共識。隨著老齡化問題越來越受到人們的關(guān)注，建設(shè)完善的社會養(yǎng)老服務(wù)體系已成為當(dāng)前社會研究的重點。但由于各個地區(qū)的實際老齡化情況和養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)基礎(chǔ)和條件不同，這就需要在全國統(tǒng)籌的情況下，有條件地探索和建立契合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)體系。因此本文將對廣西壯族自治區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)展開分析和探索。

二、廣西養(yǎng)老服務(wù)供求現(xiàn)狀

（一）老齡化催生了大量的養(yǎng)老服務(wù)需求

首先，從老齡化的歷史進(jìn)程來看，廣西老齡化早，發(fā)展進(jìn)程快、規(guī)模大，是典型“貧困+老齡化”。1996年，廣西宣布進(jìn)入老齡化——較早的進(jìn)入老齡化，廣西的經(jīng)濟(jì)水平相對落后，相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)供給跟不上，“未富先老”導(dǎo)致廣西在養(yǎng)老服務(wù)方面長期處在供不應(yīng)求的狀態(tài)。

其次，從老齡化的增長速度來看，近年來，廣西老齡化呈現(xiàn)快速增長趨勢。根據(jù)政府相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，預(yù)計到2020年，全區(qū)60周歲以上老年人口為797萬人左右，占常住總?cè)丝诒戎靥嵘?6%左右，其中80周歲以上人口為120萬人左右，占老年人口比重提升到15%左右;獨居和空巢老年人不斷增加，農(nóng)村實際居住老年人口占比不斷提高，老齡化速度加快，老齡人口不斷增加。高速度的老齡化增長，必然導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求的高速增長。

最后，從老齡化的群體健康需求角度來看，老年人普遍患有各種各樣的老年慢性疾病，年邁或患病導(dǎo)致生活困難，行走不便，難以獨立生活，需要專業(yè)人員進(jìn)行陪護(hù)和照顧。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有86.50%的老年人處于70歲以上，41.72%的老年人不能完全自理。在選擇社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時，需要社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)醫(yī)護(hù)和悉心療養(yǎng)的服務(wù)。而提供專業(yè)的醫(yī)護(hù)和療養(yǎng)，需要大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的配套專業(yè)人才、醫(yī)療設(shè)施和配套體系。

（二）廣西養(yǎng)老服務(wù)供給不足

從養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的總體數(shù)量來看，目前廣西養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，難以滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。廣西民政廳2019年6月社會服務(wù)統(tǒng)計報表顯示，廣西提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一共有381個，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)床位數(shù)54111個，其中社會福利院9805個床位，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)機(jī)構(gòu)2463個床位，光榮院679個床位，養(yǎng)老公寓等各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)33065個床位;不提供住宿的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施總數(shù)14007個，其中社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)和設(shè)施1029個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施9802個。

從養(yǎng)老服務(wù)供給的主體來看，目前，區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)供給主體主要以公辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，占比達(dá)到87.50%;而民營、民辦的社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相對少，僅占12.50%。在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，市場的巨大作用未能得到有效發(fā)揮，多元主體供應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系尚未創(chuàng)建。

從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可供選擇的服務(wù)來看，目前廣西區(qū)內(nèi)主要以傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)為主，且選擇相對有限，缺乏靈活多樣、個性化的養(yǎng)老服務(wù)。在日本，由于來自家庭成員對老年人的照顧非常有限，面對人口老齡化的壓力，70%老年人選擇居家養(yǎng)老，有一種類似“午、晚托班”的“托老所”的養(yǎng)老服務(wù)可供選擇。該養(yǎng)老服務(wù)模式大致為：1.配備專車接送。由托老所配備專車接送老人往返“托老所”;白天在托老所享受養(yǎng)老服務(wù)，晚上送回家里。2.提供內(nèi)容豐富、個性化的養(yǎng)老服務(wù)。具體提供吃飯、體檢、運(yùn)動娛樂等服務(wù)。

從養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量來看，廣西養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量相對一般，水平參差不齊。廣西養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員不足，具有學(xué)歷低、職稱低、專業(yè)化程度低的特點。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中缺少配備有專業(yè)的全科醫(yī)生及專業(yè)的護(hù)工，高學(xué)歷的醫(yī)務(wù)人員和護(hù)士較少，在一份廣西32家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抽樣調(diào)查中顯示，43.75%的機(jī)構(gòu)沒有護(hù)士，46.88%的機(jī)構(gòu)沒有醫(yī)生。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)欠缺，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在加快建設(shè)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)正方興未艾。

由此可見，區(qū)內(nèi)老齡化的快速增長，老齡群體日益增長的高要求、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的養(yǎng)老服務(wù)需求催生了巨大的養(yǎng)老服務(wù)市場，但廣西目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總體上發(fā)展相對落后，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供給不足，以單一供給主體為主，服務(wù)水平相對較低，多元化的養(yǎng)老服務(wù)欠缺。

三、廣西養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的原因分析

（一）制度上：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策體系不完善

首先，制度頂層設(shè)計不完善，具體配套可操作性措施不足。廣西區(qū)政府先后出臺了許多促進(jìn)廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見、通知，但查閱分析廣西養(yǎng)老服務(wù)扶持政策清單發(fā)現(xiàn)，雖然政策文件眾多，但主要以宏觀層面上的指導(dǎo)意見居多，而具體實踐操作層面的政策文件相對較少。在收費(fèi)優(yōu)惠方面，僅用水、用電、用氣及有線電視收費(fèi)進(jìn)行了明確標(biāo)準(zhǔn);在價格補(bǔ)貼方面，僅建設(shè)、運(yùn)營方面進(jìn)行部分規(guī)定，而有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)護(hù)理人員建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高層次人才引進(jìn)缺乏具體指導(dǎo)意見和明確的政策支持，其他諸如貸款優(yōu)惠、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地建設(shè)用地規(guī)劃等方面具體政策也未涉及。與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)的具體配套措施相對不足，影響了宏觀政策執(zhí)行和落地，從而限制廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給不足。

其次，對于新興養(yǎng)老服務(wù)模式的引領(lǐng)和支持不足。隨著老齡人口增多，養(yǎng)老需求日益多樣化，廣西也出現(xiàn)了一些新的養(yǎng)老服務(wù)模式，特別是近幾年比較火熱的以房養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、“時間銀行”等養(yǎng)老模式。新的養(yǎng)老模式為養(yǎng)老事業(yè)注入新的活力，但同時產(chǎn)生了諸多亟待解決的問題，如這些新型模式在養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位，其是否可以和原有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)同等享受政府給予的政策優(yōu)惠和資金扶持，社區(qū)中小型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是否可以獲得相關(guān)支持，其運(yùn)營的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管等問題。這些問題都有待進(jìn)一步的研究和解決，需要廣西區(qū)政府在發(fā)展方向、制度上、具體操作細(xì)節(jié)上進(jìn)行引領(lǐng)和支持。對于新興養(yǎng)老服務(wù)模式的引領(lǐng)和支持不足，將造成養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展混亂，缺乏監(jiān)管和規(guī)范，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展水平低，難以適應(yīng)高速老齡化的要求。

最后，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才激勵政策不足。養(yǎng)老護(hù)工服務(wù)行業(yè)是一個專業(yè)性要求高，工作強(qiáng)度大且工資相對較低的行業(yè)。目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的工作強(qiáng)度大，工資低，是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)護(hù)理人才缺乏的原因之一。廣西區(qū)政府對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的激勵不足，補(bǔ)貼較低，導(dǎo)致廣西養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基層一線的護(hù)工人員“招得進(jìn)，卻留不住”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西區(qū)內(nèi)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)兩年以上的專業(yè)護(hù)理人員，一次性從業(yè)獎勵標(biāo)準(zhǔn)過低。較低的工資水平和從業(yè)獎勵導(dǎo)致廣西區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)工從業(yè)人員少，高學(xué)歷層次的高級護(hù)工欠缺。從而導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量跟不上。此外，對于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、建設(shè)和引進(jìn)也缺乏相關(guān)具體的政策措施，這進(jìn)一步限制了廣西養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才不足。

（二）資源上：資金、土地房屋及醫(yī)療資源緊缺

在資金投入方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營投資的特點是前期建設(shè)資金投入大、后期運(yùn)營成本高、資金回流時間長、收益低且風(fēng)險高。一般養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)投入涉及土地使用、房屋建設(shè)、相關(guān)配套設(shè)施設(shè)備購買安裝及服務(wù)等開支，且建成后面臨運(yùn)營管理等諸多問題。目前，廣西公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展過程中，建設(shè)和運(yùn)營成本高，財政資金不足是亟待解決的問題之一。由于缺乏相應(yīng)的建設(shè)財政資金，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施，服務(wù)質(zhì)量相對民營較低，但具有公益性、福利性，勝在價格相對較低。而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面對前期投入資金大，運(yùn)營成本高的壓力，往往收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對較高。而較高價格，低入住率，社會資本對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)投資望而卻步，最終造成民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比重低的局面。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)碎片化發(fā)展

現(xiàn)階段廣西出臺與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的文件、意見多為宏觀指導(dǎo)，對推動廣西“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的發(fā)展作用有限。對于“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，市場上各種“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)項目繁多，水平參差不齊。盡管“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)模式在社會引起了廣泛的關(guān)注和討論，廣西養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)也希望借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢推動養(yǎng)老事業(yè)向前發(fā)展，但目前市場上大部分平臺或管理系統(tǒng)未能與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民政部門達(dá)成合作，加上絕大部分老年人沒有使用移動互聯(lián)網(wǎng)的習(xí)慣，很難提供實際有效的養(yǎng)老服務(wù)供給。

四、推動廣西養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)更好發(fā)展的建議

（一）具體落實相關(guān)配套政策，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)有效供給

完善相關(guān)配套政策體系，出臺更多與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相關(guān)的操作性細(xì)則和辦法。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，放寬行業(yè)準(zhǔn)入門檻及一系列繁瑣的審批事項，加強(qiáng)對籌建和運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，全面清理一切不合理的行政審批程序、流程和限制，進(jìn)一步提高審批效率;優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)市場環(huán)境，推動和幫助有意愿且符合條件的市場主體將自建房、酒店、休閑山莊等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機(jī)構(gòu);擴(kuò)大財政補(bǔ)貼對象的范圍，支持更多中小型互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)“托老所”等新興養(yǎng)老模式發(fā)展;完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)收費(fèi)體系和價格機(jī)制，形成以市場為主導(dǎo)的價格機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)由市場定價，相關(guān)部門對其進(jìn)行監(jiān)管，保證養(yǎng)老行業(yè)有序發(fā)展。

（二）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)

首先，引導(dǎo)和鼓勵有條件的普通高校和大中專職業(yè)院校開設(shè)或增設(shè)與老年服務(wù)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)更多與養(yǎng)老相關(guān)的專業(yè)人才;其次，與民政部門或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)定向服務(wù)人才，向人才缺乏的農(nóng)村地區(qū)輸送更多專業(yè)性人才;對于就讀養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺的專業(yè)的學(xué)生給予一定比例的學(xué)費(fèi)免除或直接學(xué)費(fèi)免除;對于簽約到基層養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)并達(dá)到一定年限的人才給予就業(yè)補(bǔ)助;出臺與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的多層次人才引進(jìn)意見和方案，鼓勵高層次學(xué)歷人才從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平;最后，進(jìn)一步落實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)獎勵政策和提高從業(yè)獎勵標(biāo)準(zhǔn)，開展多種形式的獎勵激勵，提高養(yǎng)老從業(yè)人員的榮譽(yù)感、自豪感和地位感，鼓勵更多的專業(yè)人員投身到養(yǎng)老事業(yè)中去。

（三）加快養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展

政府牽頭，推動民政部門、醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等多部門聯(lián)合開發(fā)設(shè)計符合廣西養(yǎng)老實際的養(yǎng)老信息平臺，從而向社會提供更加便捷、智能、個性化的養(yǎng)老服務(wù)，有效應(yīng)對廣西老齡化。同時，制定相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，既保證線上大數(shù)據(jù)信息安全，又保證線下服務(wù)質(zhì)量安全、高效和便利。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）