賈康

【摘要】當前， 由于多種因素的疊加影響， 我國經濟呈下行狀態(tài)， 但是長期向好的基本趨勢未變， 而且中央提出了擴大內需的一攬子刺激方案來推動經濟升溫， 其中的重要組成部分就是充分注重有效投融資。 將有效投融資與交通基礎設施建設相結合進行討論，總結出四個規(guī)律性認識：完善交通基礎設施建設是首選的致富切入點; 路網具有準公共產品性質， 西部欠發(fā)達地區(qū)的路網建設具有正外部性; 交通基礎設施建設要合理地超前投資; 規(guī)劃先行， 多規(guī)合一。 在此基礎上， 提出應建立交通基礎設施“使用者付費”陽光化管理機制。

【關鍵詞】有效投融資;擴大內需;機制創(chuàng)新;交通基礎設施

【中圖分類號】F283;F512.3? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）15-0003-6

2020年初新冠肺炎疫情突發(fā)， 對經濟和社會生活形成了嚴重沖擊。 我國做出快速反應與積極應對， 在基本控制住本土疫情之后， 于防止境外輸入病例和疫情反彈的同時擴大內需， 出臺了一系列重要措施， 形成“組合拳”。 其中， 擴大有效投融資是值得進一步認識、重視和掌握的關鍵問題之一。 本文在經濟下行的背景因素分析和對“有效投融資”重要性認識的基礎上， 討論交通基礎設施建設的相關要領與優(yōu)化配套問題。

一、疫情沖擊使中國經濟下行的三個遞起背景因素疊加， 但長期向好基本趨勢未變

1. 與疫情沖擊相關的三個遞起而疊加的背景因素。 疫情對于我國經濟社會發(fā)展造成的不利影響， 客觀上是與之前已有的相關背景因素結合在一起形成的疊加效應。 因此， 有必要梳理這三個遞起并疊加的背景因素：一是2010年之后我國經濟已經處于非常明顯的下行過程; 二是中美貿易摩擦; 三是新冠肺炎疫情。

在2010年底的中央經濟工作會議上， 決策層非常明確地提出了“穩(wěn)中求進”的指導方針， 該指導方針一直延續(xù)至當下， 并且當前在“穩(wěn)”的具體要求上還有“六穩(wěn)”之說。 在“穩(wěn)中求進”的過程中， 習近平總書記后來又用了“適應、把握、引領經濟發(fā)展新常態(tài)”[1] 的表述——如果現(xiàn)在對此做一個總結概括， 可以推論：中央認為我國經濟增長在2010年以后必須完成階段轉換。 我國在黃金發(fā)展期的特征仍然存在的情況下， 矛盾凸顯期的特征絕對不可忽視， 主要是結構失衡問題， 該問題必須得到解決。 簡要地說：從“物”的視角來看， 現(xiàn)實生活中有效供給一側的空氣、環(huán)境方面形成了明顯制約， 如大氣污染、水流污染、土壤污染、食品安全等問題， 已經影響到整個經濟社會生活的可持續(xù)性， 是絕對不可忽視的問題， 必須妥善解決。 從“人”的視角來看， 這些年雖然我國已取得諸多發(fā)展成就， 但在中國人際關系里非常典型的收入分配關系上存在矛盾的凸顯， 老百姓普遍感覺收入分配不公， 存在基尼系數過高、收入差距擴大呈現(xiàn)兩極分化特征。 這些矛盾必須得到緩解， 在人際關系方面把整個經濟社會發(fā)展引導到可持續(xù)的和諧狀態(tài)。 筆者認為， 這就是中央特別強調認識、適應和引領經濟新常態(tài)要解決的基本問題——我們的經濟社會發(fā)展， 必須向一個更可持續(xù)的狀態(tài)實現(xiàn)階段轉換。

階段轉換其實也與國際經驗相吻合。 2010年， 我國人均國民收入保持在四千美元的水平， 按照世界銀行可比口徑， 毫無疑問我國已成為中等收入經濟體。 國際經驗表明， 達到中等收入經濟體水平后， 需要由原來的經濟起飛且?guī)в写址虐l(fā)展特征的高速發(fā)展階段轉入速度往下調整的新階段。 我國與其他經濟體在這一點上具有共性， 即都面臨著在進入中等收入階段以后如何處理好在增速下調過程中實現(xiàn)高質量發(fā)展的問題。 2010 ～ 2012年， 主客觀因素融合在一起， 使我國的經濟增速迅速落到了8%以下; 往后三年里， 經濟增速又相對緩慢地落到了7%以下， 到2015年只有6.9%。 2015年以后， 我國的經濟增速出現(xiàn)了一個長達12個季度的平臺狀態(tài)， 以6.7% ～ 6.9%的增速一直持續(xù)到2018年上半年。 本來可以認為中央在指導方針上要求的發(fā)展階段轉換要表現(xiàn)為“軟著陸”即實現(xiàn)“L”型轉換已初步成型， 但筆者提到的第二個影響因素即中美貿易摩擦于2018年上半年不期而至， 使得年度經濟增速向下?lián)舸┝?.7%的底線， 2019年下滑到6.1%。

在以上兩個因素的基礎上， 現(xiàn)在又疊加了疫情高峰期間造成的第三個因素， 即疫情的沖擊使得我國必須應對嚴峻的經濟局面。 2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)之后， 一季度的經濟增速急跌到-6.8%。 這是改革開放之后前所未有的嚴峻局面， 但這畢竟只是一個短期的特殊現(xiàn)象。 2020年一季度中， 3月的情況明顯好于1 ～ 2月合計， 3月的經濟增速是-0.8%， 已較接近由負值到正值的轉換點。 可見， 整個一季度合計的-6.8%， 主要是1 ～ 2月特別是2月疫情高峰期間造成的更深度的急跌合在一起的結果。 短期沖擊的主浪已經過去， 目前我們可以在不確定性中看到確定性， 即2020年經濟運行由“前低”轉入“后高”是必然趨勢。 4 ～ 5月我國工業(yè)增加值的增速已達到3.9% ～ 4.5%的同比增長幅度。

2. 中國經濟長期向好基本趨勢未變。 如果對2020年全年的經濟增速做一個粗線條的預計， 相對理想的狀態(tài)是二季度能夠基本沖抵一季度的不利影響， 雖然不一定能消除經濟增速的“負號”， 但也有可能使負值變得非常小， 這是上半年大概率可能發(fā)生的。 如果上半年最為理想地消除了“負號”， 下半年三、四季度都是等于或高于6%的增速， 那么全年平均增速就可以超過3%。 在這方面常規(guī)的加碼支持， 中央決策層早有安排。 在2020年5月下旬召開的全國兩會上， 李克強總理做出的《政府工作報告》中又明確提出了“非常時期的非常之策”， 代表性的政策如發(fā)行“抗疫特別國債”， 以及財政政策方面發(fā)力提高赤字率的同時， 將地方專項債提高了1.6萬億元的發(fā)行規(guī)模， 合計達到3.75萬億元[2] 。

這些政府財政資金合在一起， 將追求乘數效應、放大效應， 通過拉動商業(yè)銀行系統(tǒng)的資金需求， 調動政府外部社會資本力量等， 支持經濟增長由“前低”轉入“后高”， 以及為發(fā)展過程中有特別訴求的一系列經濟社會發(fā)展事項助力。 在此過程中， 投資是擴大內需的重要組成部分。 2020年《政府工作報告》中也提到：要將新基建和新型城鎮(zhèn)化建設匹配重點的基礎設施建設（包括交通、水利等方面）形成一攬子方案[2] 。

由進一步的分析可知， 雖然從短期到中長期仍然有很多不確定因素， 但我國實現(xiàn)“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標所伴隨的決策層和管理部門關于“中國經濟長期向好的趨勢不變”的判斷， 是實實在在有客觀依據的。 因為我國長期發(fā)展的支持空間、成長性所伴隨的韌性與回旋余地都客觀存在， 我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及經濟發(fā)展還有相當可觀的空間。 按照國際經驗， 我國城鎮(zhèn)化率要達到70%左右才算完成城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段。 在這個過程中， 需要完成一輪又一輪的城鄉(xiāng)接合部向外擴容， 一輪又一輪的基礎設施建設和升級， 而交通網的建設是基礎設施建設中非常重要、應在靠前位置考慮的事項。

二、含非常之策的一攬子“擴大內需”布署必須充分注重有效投融資

當下包含非常之策的一攬子擴大內需布署的重要組成部分就是要充分注重有效投融資。 2020年《政府工作報告》中也再次強調：靈活適度的貨幣政策要體現(xiàn)在流動性合理充裕這種適當寬松上， 在降息降準通道上“該出手時要出手”， 在制定“更加積極”和“三箭齊發(fā)”的財政政策時， 除了要考慮應急、紓困、提振消費， 一定不能忽視加強有效投資。 只有這樣才能提升我國未來發(fā)展的后勁， 銜接好我國現(xiàn)代化進程中的短期目標和中長期戰(zhàn)略目標。

1. 正確認識消費與投資的關系。 關于消費和投資的關系已有很多的討論， 筆者并不贊成“消費就是現(xiàn)在提振中國經濟的最主要的著力點”的觀點。 主要理由如下：消費確實是所有經濟活動（包括投資）的目的和歸宿， 消費就是要使得最終消費者——人民群眾過上美好生活， 但這個原理性的意義闡述并不否定消費需要投資的支撐。 如果沒有有效的投資， 消費一定會陷入“無源之水、無本之木”的困境。 消費的前提是老百姓具有可用于消費的購買力， 即老百姓要有實實在在的收入， 由此必須形成較充分的就業(yè)， 在就業(yè)狀況之下使老百姓的收入呈增長趨勢。 就業(yè)機會從何而來？就業(yè)后勞動者收入增長的支撐力量從何而來？一定是經濟生活更靠前的位置上先有了有效的投資、融資。 這種有效供給的能力按照升級發(fā)展的要求不斷形成， 而且能夠引領消費升級的“看得見、摸得著”的創(chuàng)新， 一定都是發(fā)生在供給側的。

認清消費與投資的關系后， 便一定要注意在當下擴大內需的情況下， 只講擴大消費的內需存在嚴重的片面性， 應將消費和投資的關系處理好， 而且要認識到消費的可持續(xù)性、人民群眾對美好生活的向往能夠不斷得以實現(xiàn)的有效供給（產品與服務）的源頭， 是有效投融資所提供的有效供給項目。 只有足夠、充分地形成有效投融資， 才能帶動可持續(xù)性的消費， 進而持續(xù)提升老百姓的獲得感和幸福感。

2. 交通基礎設施的有效投融資。 我國有效投融資的空間較大， 以與交通相匹配的基礎設施為例， 軌道交通網的建設在我國中心城市是當務之急， 與之相匹配的停車場、停車位、架橋修路、開通隧道， 以及所有市政設施的配套（如排水系統(tǒng)， 相關照明， 具有人工智能的天網、天眼工程等）， 均需要合理計劃安排。 這種基于交通視角的重點基礎設施建設， 被明確地寫入了2020年《政府工作報告》“兩新一重”內容中[2] 。 當然， 該類項目建設關鍵是要籌集到可用的資金和形成融資條件， 相關的投融資機制也必須得到創(chuàng)新。

關于上述交通建設項目， 現(xiàn)以北京的情況作案例分析。 早在二十世紀八十年代初， 中央對北京整個城市發(fā)展規(guī)劃已做出批復， 即對其不再強調經濟中心， 而是強調政治中心、文化中心和科技中心。 北京的發(fā)展必須以軌道交通網為支撐， 但這一觀點成為共識經歷了一個曲折的過程。 在二十世紀八九十年代北京就出現(xiàn)了堵車嚴重、交通不暢的問題， 而實際上早在六十年代北京就開始修建地鐵， 但當時地鐵軌道交通網并非建設重點， 而是將重點放在修建環(huán)路上。 環(huán)形的交通干道一圈一圈地建， 被戲稱為“攤大餅”， 繼二環(huán)之后， 三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)陸續(xù)建成。 這些環(huán)路提供的通行能力雖然緩解了擁堵， 但是隨著經濟社會的發(fā)展， 新需求的增長速度比供給的發(fā)展速度更快， 最終導致北京的堵車越來越嚴重。 至此， 我們才不得不接受：靠這樣一個建設路徑， 北京的公交體系有效供給是不能夠按照意愿實現(xiàn)的， 這不是解決問題的根本出路。

我們必須學習紐約、東京等所代表的國際經驗：大型的中心區(qū)域必須建成四通八達、密度足夠的軌道交通網， 如果是平原， 那么中心區(qū)域必須大建地鐵， 不僅要成網， 而且密度要達標， 能夠較充分地形成有效供給。 因此， 北京應將巨量資源投向地鐵網建設。 這些年， 我們已經看到了北京在這方面的努力， 問題雖有所緩解， 但仍趕不上市民交通出行方面的需求增長; 交通擁堵仍然是非常令人頭疼的問題。 北京不得已在機動車方面實行嚴格的搖號限購、按單雙號限行、外地車輛限入等措施。 事實上， 紐約、東京的機動車擁有率都比北京高， 它們?yōu)槭裁床挥脤嵤┻@種限行、限購、限入辦法？ 就是因為發(fā)達的軌道交通網形成了有效供給。 如果北京的軌道交通網建設不到位， 那么交通擁堵的狀態(tài)將無法得到改變。 但是， 軌道交通網的建設所需要的巨額資金從哪里來？ 這就需要機制創(chuàng)新。 例如， 北京地鐵四號線、十六號線都是采用PPP模式建成的， PPP模式的運用在一定程度上緩解了人民美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。

另外， 軌道交通網的各個節(jié)點還要配備停車場、停車位， 這也是基本的國際經驗。 目前， 北京嚴重缺少停車位， 因此生活中產生了一系列的矛盾。 比如北京的平安大道， 作為配合“攤大餅”的一個典型的工程建設， 在地面上又開通了和長安街平行的東西走向的一條干道， 道路兩邊的店鋪都精心地設計成雕梁畫棟風格， 第一批的路燈都是宮燈式的， 但沒有設計停車場、停車位， 導致沿街的店鋪非常冷清。 因此， 必須重新建設停車場。 具體該如何實施呢？ 在路面空間非常有限的情況下， 就必須另辟蹊徑， 建設立體停車位。 這種有效供給要適應現(xiàn)實需要盡快實施， 而停車場、停車位的建設完全可以采用PPP模式， 從而減輕政府的資金壓力。

因而筆者認為， 在擴大內需的一攬子方案中， 有效投融資和機制創(chuàng)新是必須把握的要領。 目前， 對于擴大內需的有效投融資， 中央已明確了“新基建”這個概念， 即和數字經濟業(yè)態(tài)繼續(xù)成長、發(fā)展緊密相關的一系列基礎設施建設， 如數據中心、人工智能中心、5G的相關硬件、與新能源汽車相匹配的充電樁系統(tǒng)、過去有技術基礎的特高壓輸電變電系統(tǒng)以及產業(yè)互聯(lián)網等。 并且數字經濟、數字化高新科技成果的應用都融合在這些基礎設施中， 是給整個中國經濟的升級發(fā)展提供支撐條件的新基建。 其一定會和老基建的建設項目融合滲透， 相得益彰， 尤其是交通網建設要及時地融合進去。 此外， 關于特別國債資金， 筆者的觀點是不能全部用于刺激消費。 如果將原來已有的常規(guī)軌道上的失業(yè)保險金、社?；稹⒌捅１M保等相關渠道的資金都用完了以后還有缺口， 特別國債當然要給予支持， 而且中央的要求是將資金直達地方基層。 另外， 還應有一部分特別國債資金應考慮投入前面所說的有效投融資的建設項目中， 再加上地方專項債的3.75萬億元， 都要一個一個落在地方轄區(qū)里的建設項目上。 與此相匹配的機制， 如政策性投融資和PPP機制創(chuàng)新， 可以一直推進到連片綜合開發(fā)。 區(qū)域建設中交通網的建設絕對不可忽視， 而且需要擺在整個推進過程中比較靠前的位置。 例如汕頭海灣新區(qū)的開發(fā)， 打頭炮的項目就是貫通兩岸的海底隧道， 這是關鍵性交通基礎設施的升級。

三、交通基礎設施建設和其他新老基建配套發(fā)展的四個規(guī)律性認識

1. 完善交通基礎設施是首選的致富切入點。 “要想富， 先修路”， 這一說法樸實而生動地表明了交通基礎設施建設是經濟社會發(fā)展、百姓致富的先決條件。 在規(guī)劃有效投融資時， 首先要考慮的就是交通網。 但有些具體的開發(fā)項目、發(fā)展事項， 如果實在不可行， 就需要另行開拓創(chuàng)新。 比如世代生活在四川西昌“懸崖村”的居民， 原來下山要走的藤條天梯非常危險， 前幾年在媒體重點報道之后， 雖然地方政府給“懸崖村”配上了金屬的梯式通道， 但仍然需要爬上爬下; 現(xiàn)今精準扶貧要求所有農村區(qū)域貧困的居民在2020年內必須脫貧， 對于這些地區(qū)， 若要修路， 成本將難以想象， 因此安排異地搬遷扶貧便成為可行方案。

2. 路網具有“準公共產品”性質， 西部欠發(fā)達地區(qū)的路網建設具有正外部性。 有觀點認為， 我國的高速公路一直修到西部， 但西部的高速公路上空空蕩蕩沒有多少車輛， 這不是明顯超前建設了嗎？ 筆者認為， 這種觀點是錯誤的。 路網不是一般商品或者經濟社會生活中的常規(guī)產品， 要將它放在公共產品這個概念中來認識。 只是因為有收過路費、過橋費這樣一個機制創(chuàng)新， 使得這樣的基礎設施具有了準公共產品的性質， 導致它在形式上與市場上的私人產品有相同之處， 即使用者要付費。 但是， 對道路和橋梁收費的目的不是盈利， 而是籌集資金， 使其后期的建設能夠更加順利并盡可能提前。 有了一定的現(xiàn)金流， 便可以加快整個路網的建設速度。 雖然老百姓往往會抱怨收取過路費、過橋費， 但這個機制總體來說是利大于弊的， 是一個值得肯定的經驗。 我們還要繼續(xù)運用這種準公共產品性質的項目建設機制， PPP等機制創(chuàng)新都可以聚焦于這種準公共產品建設。

在西部建路網的正外部性具體表現(xiàn)為：形成路網基本條件后， 發(fā)達地區(qū)的人開車到這些欠發(fā)達地區(qū)購買土特產， 不僅使西部的特產可以順利流出本地， 而且提高了西部人民的商品意識、市場經濟發(fā)展意識， 并刺激西部本土的一些能人開始籌集初步的資金， 以租車的方式做同樣的事情。 通過租車來發(fā)展貨暢其流的商品經濟， 將刺激西部欠發(fā)達地區(qū)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及一些與工業(yè)對接的產業(yè)、原材料加工業(yè)等得到相應發(fā)展。 完成原始積累以后， 這些本地的能人開始有能力自己購車， 因此有越來越多的車在高速公路上行駛， 更便捷地開展商業(yè)活動。 此外， 旅游者、其他出行人員也能在交通方面獲得便利。 經濟社會生活由此一步一步地走向繁榮， 進而加快致富進程。 有些關鍵的干道， 雖然從經濟上衡量可能很多年也收不回投資成本， 更不要說盈利， 但是仍然要建， 最典型的就是青藏鐵路以及正在建設的川藏鐵路， 但國家這樣做的目的是支持區(qū)域發(fā)展中的協(xié)調， 克服結構失衡， 維護國家統(tǒng)一、民族團結， 帶動所有欠發(fā)達地區(qū)的老百姓共同走上享受改革開放成果的富裕之路。

3. 對于交通基礎設施建設項目， 要合理地超前投資。 總體來說， 我國的交通基礎設施建設并不是像有人指出的“過于超前”， 而是超前投資經常不足。 這既有主觀原因， 即認識不到位; 也有客觀原因， 即我國的綜合國力仍有待加強。 超前投資要一次性或短期內集中性投入大量的人力、財力、物力， 而相較于人力， 財力、物力的制約往往更加明顯。 如果能夠盡可能合理地超前投資， 那么從整個項目生命周期來看， “算總賬”是更合理的。 然而， 現(xiàn)實中由于受到主觀、客觀條件的限制， 往往無法進行合理的超前投資。 比如北京首都機場的擴建， 從原來的T1到T2、T3， 間隔時間很短， 不到十年就擴建一輪， 當時還沒有出現(xiàn)PPP機制， 每一次擴建政府都是心有余而力不足。 一輪一輪的擴建是為了滿足需求的增長， 然而T3建成后， 又證明供給遠遠不夠， 必須新建大興機場。 對此， 如果能在某些具體環(huán)節(jié)上適度地超前投資， 將更加合算， 但相匹配的條件要得到滿足。 有了PPP等機制創(chuàng)新， 就有可能更好地、盡可能地滿足這些條件。

我國早期比較有影響力的高速公路是沈陽到大連的沈大高速公路， 剛建成通車時， 有很多人認為花大價錢建這么一條高速公路不符合國情。 但很快， 人們就感受到了高速公路帶來的獲得感、幸福感。 不久之后， 又發(fā)現(xiàn)這條雙向四車道的公路容量不足， 不得不關閉， 讓施工隊重新進場， 將這條路擴寬。 在實施擴寬工程的一年多里， 老百姓怨言較多， 因為他們早已適應了高速公路帶來的便利。 擴建完成后， 人們又能重新享受沈大高速公路帶來的便利， 而這一便利中很多的正外部性是那部分收費無法體現(xiàn)的。 經此之后， 大家越來越認同， 在人們主要的經濟活動區(qū)域， 首先需要修建高速公路。 同樣的， 從上海到南京的滬寧高速公路又重演了沈大高速公路超前投資不足的建設過程：公路開通不久路上的車輛便越來越擁堵， 無法稱之為高速公路了， 因此不得不將雙向四車道擴建到雙向六車道。 此時政府沒有采用封閉公路的方式， 而是循環(huán)式單向開放， 每一個路段兩頭卡住， 一段時間這個方向、一段時間另一方向， 雖仍然放行， 但是堵車嚴重。 如果最初能夠規(guī)劃好方案， 有充足的資源支撐， 按照雙向六車道甚至雙向八車道建設， 還會有后面的麻煩嗎？ 據此種經驗來看， 很多西部項目不排除有些設計可能過于超前， 但總體來說， 適當的超前是規(guī)律。 如果將超前投資適度地體現(xiàn)在中西部的交通基礎設施建設上， 可以避免以后的很多麻煩。 因此， 一定要在“要想富， 先修路”方面有遠見， 盡可能地提供超前投資。

4. 規(guī)劃先行， 多規(guī)合一。 交通基礎設施涉及架橋修路， 包括鐵路、公路、機場、橋梁、隧道、海運、內河水運、地鐵、城鐵、輕軌等， 以及與之相匹配的海綿城市建設、綜合管廊建設; 更廣泛的， 就是這些軌道交通網、交通網沿線和所在區(qū)域必須配備的所有設施。 面對各種復雜且相互關聯(lián)的建設事項， 就更加需要高水平的“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”， 這也是極為值得總結和強調的規(guī)律性認識。

過去， 各個部門都非常重視自己的管理權， 各個部門會做出自己的規(guī)劃， 如公交規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃、居民住宅規(guī)劃、商業(yè)網點規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等。 但這些規(guī)劃如何有機地協(xié)同， 形成一個高水平的覆蓋所有項目的國土開發(fā)通盤規(guī)劃？ 該問題多年來都沒能得到很好的解決。 近年來， 管理當局越來越認同“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”。 這與市場經濟并不矛盾， 而恰恰是市場經濟中另一句話的具體表現(xiàn)——“政府更好地發(fā)揮作用”。 因為在國土開發(fā)中， 首先形成的是與交通網相匹配的各種不動產。 這些不動產形成以后， 如果發(fā)現(xiàn)其存在結構錯配問題， 再想改變是非常困難的， 且成本極高， 甚至根本就是不可能的。 因此， 必須堅持高水平的“規(guī)劃先行， 多規(guī)合一”。

仍以北京為例， 新中國成立之初， 梁思成和陳占祥提出的“梁陳方案”， 經過半個多世紀以后， 大家才知道它是真正的高水平， 是真正的高瞻遠矚;然而， 目前老城基本已經被拆光。 北京現(xiàn)在的中心區(qū)域若要按照“梁陳方案”再建一次， 已經沒有任何可能性。 所以， 必須制定新的規(guī)劃， 并使多規(guī)合一， 即建兩個副中心， 一個是“北京城市副中心”， 建在通州潞河鎮(zhèn)， 另一個是“首都城市副中心”， 建在雄安新區(qū)， 中央稱之為“千年大計”。 要把與交通基礎設施相關的所有國土開發(fā)事項盡可能高水平地放在一個統(tǒng)一的規(guī)劃里， 各個部門的規(guī)劃要服從政府牽頭設計中所給出的約束條件， 各方一起形成一個能夠接受歷史考驗的真正符合現(xiàn)代化建設內在需要和人民群眾最大利益、根本利益的規(guī)劃方案。 這是目前全國從中央到地方各個層級政府要做出真正高水平的政績所必須解決的問題。

當前， 基礎設施建設中的新基建與交通基礎設施建設的緊密呼應是必然的。 新基建中很多不動產的形成、所有的硬件匹配， 都要與整個通盤規(guī)劃結合在一起。 新基建和交通基礎設施建設、其他配套設施建設都不能簡單地分隔開， 片區(qū)的開發(fā)、交通的順暢， 合在一起是新基建和交通基礎設施建設等要打通布署的一個通盤安排。 對于2020年《政府工作報告》中所提到的“兩新一重”， 要將其認識為實際生活中的一種有機結合、相得益彰的方案設計問題。 在交通基礎設施建設進一步發(fā)展的過程中， 必然要求形成資金相互結合與滲透、共創(chuàng)繁榮的新老基建可行方案。

四、交通基礎設施“使用者付費”陽光化管理機制建設的意義

由以上對投融資建設規(guī)律性認識的初步總結可知， 交通基礎設施建設在管理上面臨的挑戰(zhàn)是非常明顯的。 前文已述， 以貸款或政府體外資金為主將項目建成， 再收取過橋費、過路費， 這種方式在加快交通基礎設施建設方面總體來說是利大于弊的， 支撐了我國幾十年改革開放路徑上的超常規(guī)發(fā)展。 從我國的高鐵最高時速和已經建成的公里數， 以及與之相匹配的各種條件來看， 當前階段我國高鐵處于全球前沿， 這是我國的總體供給能力終于走到世界前沿領域的為數不多的案例之一。 為建設高鐵投入的大量資金， 雖不完全是財政渠道提供的資金， 但是財政資金可以起到乘數放大效應， 拉動更多資金投入其中， 里面涉及大量貸款， 這也客觀地要求治理能力、管理水平一定要得到提高。

仍以北京為例， 北京首都機場從T1擴建到T2、T3， 同時要建設從市中心區(qū)域通往機場的干道， 即建成與機場連通的高速公路， 使航空港交通樞紐直接連通高速公路， 再達到中心區(qū)域和其他區(qū)域， 形成四通八達的局面。 北京首都機場的高速公路是收費的， 然而收費若干年以后， 社會輿論有非常強烈的反對的聲音：“如果收費還貸， 首都機場T1、T2連通的那條高速公路貸款早已還完， 為什么還要繼續(xù)收費？”對此， 政府部門的回應是：這項貸款確實已經還清， 現(xiàn)在的收費可以往下調減， 調成單向收費， 再往后將收費由十元調為五元。 這樣其實是受社會輿論壓力而不得已的一個過程。 最理想的情況應該是， 如果在準公共產品建設方面有一種更好的信息公開管理規(guī)則與制度， 每個年度都將建設項目匹配的高速公路干道的財務情況對全社會公布， 清清楚楚地告知全社會資金的收取與使用情況， 讓人們清晰地認識到該運行體系的成本控制水平較高， 人們就會更理性地看待收費。 因為任何運行體系都有成本問題， 應盡可能地讓成本合理化。

如果都能有公信力地對全社會披露清楚高速公路干道的財務情況， 就可以引導全社會來討論：連通首都機場T1、T2的高速公路的貸款還清以后， 是否可以繼續(xù)收費， 將資金用來支持T3擴建以后的高速公路建設？ T3高速公路建設的貸款還清以后， 是否可以繼續(xù)收費， 將資金用于與大興機場連通的高速公路的建設？ 這將促使大多數人接受繼續(xù)收費的方案， 因為人們知道繼續(xù)收費可以加快下一輪的交通基礎設施建設， 以及建設能為全體人民造福、為人民美好生活帶來正面影響的相關設施。 但遺憾的是， 由于種種條件的制約， 現(xiàn)在還未能達到這一理想狀態(tài)。

架橋修路可以利用貸款、政府外部資金， 采用PPP模式等創(chuàng)新機制， 但是所有的信息都應最大限度地陽光化管理， 接受老百姓的監(jiān)督， 將所有成本都交代清楚。 主動接受多重審計， 聯(lián)合各方面一起將交通基礎設施的建設做得更快更好， 更符合我國超常規(guī)發(fā)展現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求。

按照鄧小平說的“三步走”， 以及中央現(xiàn)在提出的“新的兩步走”， 我國的發(fā)展應是一個超常規(guī)發(fā)展過程。 只有超常規(guī)發(fā)展才能繼續(xù)縮小我國與發(fā)達經濟體的差距， 才能真正實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。 目前， 我國的人均國民收入已經上升到一萬美元， 只有人均國民收入超過一萬四千美元才算穩(wěn)穩(wěn)邁過高收入經濟體的門檻。 我們要爭取在中高速增長的情況下， 將我國的經濟發(fā)展水平抬升到發(fā)達經濟體水平。 成為高收入經濟體后還會有新的挑戰(zhàn)和困難， 但是當下要以超常規(guī)發(fā)展的態(tài)勢向前跨越“中等收入陷阱”， 這是一個關鍵性問題， 因為到了這個門檻， 會面臨“門檻效應”。 全球絕大多數經濟體到了這個階段會矛盾凸顯， 各種問題糾結在一起， 導致想“過檻”但過不去。 在過去的六七十年間， 有一百多個經濟體達到了中等收入水平， 但是真正如愿地繼續(xù)向上成為高收入經濟體的， 寥寥可數， 僅有十分之一。

我國如何沖關成功？ 這就需要處理好交通基礎設施和有效投融資項目建設以及支撐通盤發(fā)展所需要的機制創(chuàng)新。 機制創(chuàng)新除了包括基礎的、管理性質的機制， 還包括與社會生活治理水平提高的陽光化、公共參與、公眾監(jiān)督、法治化、民主化等融合在一起的機制， 這就是配套改革的系統(tǒng)工程。 因此有必要強調， 上文討論的許多管理層面、技術層面的問題， 如果從管理創(chuàng)新、機制創(chuàng)新發(fā)展連通到制度創(chuàng)新， 實際上仍是一個配套改革的問題， 即中央所說的“打造現(xiàn)代化經濟體系的主線是供給側結構性改革”。 這個改革的龍頭因素是制度的有效供給， 是以推進和完成經濟社會轉軌， 形成現(xiàn)代化國家治理的新境界， 帶動所有潛力、活力的釋放。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?習近平.習近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：1 ～ 569.

[ 2 ]? ?李克強.政府工作報告——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上[M].北京：人民出版社，2020：1 ～ 32.