秦海旭 段學(xué)軍 趙海霞 于忠華 孫瑞玲 孟 菲，2

(1.中國(guó)科學(xué)院流域地理學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京 210008；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049；3.南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013)

“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧笔巧鷳B(tài)文明制度體系過程嚴(yán)管的基礎(chǔ)性工作。2017年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》，要求推動(dòng)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警的規(guī)劃化、常態(tài)化和制度化。南京市作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要門戶城市，但同時(shí)也是我國(guó)環(huán)境壓力較大的地區(qū)，環(huán)境質(zhì)量仍是短板，單位GDP的SO2、NOx、COD和氨氮等主要污染物排放強(qiáng)度處于較高水平，資源環(huán)境問題與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較突出。在此背景下，開展南京市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與上限判斷顯得尤為緊迫。

1 承載力概念的源起

承載力思想的起源可追溯到馬爾薩斯時(shí)代，其著名代表作《人口原理》中就已提出資源有限的概念[1]。自20世紀(jì)初期承載力概念正式提出以來，對(duì)于環(huán)境承載力的研究已有百年歷史，相關(guān)理論及實(shí)例研究廣泛開展，當(dāng)今環(huán)境問題的不斷惡化促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展理念的推廣，也促進(jìn)了環(huán)境承載力的概念與內(nèi)涵的發(fā)展與豐富，其概念也一直處于不斷的發(fā)展變化之中，已由傳統(tǒng)的土地資源承載力、水資源承載力等單項(xiàng)承載力發(fā)展到資源、環(huán)境、生態(tài)、資源環(huán)境承載力等綜合承載力，評(píng)價(jià)方法亦不斷發(fā)展完善，目前已形成了較完善的理論和方法體系[2-3]。資源環(huán)境承載力在環(huán)境與人類活動(dòng)之間建立了聯(lián)系橋梁，使環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展有了宏觀準(zhǔn)則，是衡量地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志之一，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了量化依據(jù)[4-5]。資源環(huán)境承載力也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等有著密切的關(guān)系[6]。

2 南京市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本研究以區(qū)級(jí)行政區(qū)為評(píng)價(jià)單元對(duì)南京市進(jìn)行資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)?；陬A(yù)警視角借鑒相關(guān)研究成果[7-8]并參考國(guó)家相關(guān)指南，初步確定南京市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要包括基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、專項(xiàng)評(píng)價(jià)。結(jié)合南京市實(shí)際和數(shù)據(jù)可獲得性，最終確定南京市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見表1。最后，在基礎(chǔ)和專項(xiàng)評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)分析結(jié)果的基礎(chǔ)上對(duì)南京市及其分區(qū)進(jìn)行承載力集成評(píng)價(jià)，為南京市資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警等級(jí)確定提供依據(jù)。

2.2 基礎(chǔ)評(píng)價(jià)

對(duì)市域所有區(qū)級(jí)行政單元內(nèi)的資源、環(huán)境和生態(tài)3項(xiàng)基礎(chǔ)要素進(jìn)行全覆蓋評(píng)價(jià)。

2.2.1 資源承載力評(píng)價(jià)

(1) 水資源

水資源評(píng)價(jià)主要表征水資源可支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大負(fù)荷，采用“短板效應(yīng)”綜合分析得到南京市各區(qū)水資源承載力情況，結(jié)果見圖1(a)。2016年，南京市各區(qū)水資源承載力均處于不同程度的超載狀態(tài)。主城區(qū)由于人口密度大，為重度超載。六合區(qū)、浦口區(qū)由于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，耗水量較嚴(yán)重，為中度超載。江寧區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)為輕度超載，其中江寧區(qū)由于近年來南京市人口逐漸流入，人均水資源量下降；溧水區(qū)和高淳區(qū)則因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)值較大，用水效率較低。

(2) 土地資源

土地資源評(píng)價(jià)主要表征區(qū)域土地資源條件對(duì)人口集聚、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐能力。2016年，南京市土地資源壓力指數(shù)為-0.16，全市整體土地資源壓力較小，但各行政區(qū)土地資源壓力不盡相同，區(qū)域分異明顯。中部的土地資源壓力明顯比北部和南部地區(qū)的壓力大，總體呈由中部向兩側(cè)逐漸減小的趨勢(shì)。從分區(qū)看，2016年，南京市主城區(qū)土地資源壓力最大(見圖1(b))，壓力指數(shù)達(dá)0.09，主城區(qū)人口密集且建設(shè)用地開發(fā)程度高，導(dǎo)致土地資源壓力居于高位。江寧區(qū)近年來大力發(fā)展建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人口和建設(shè)用地大幅增加，壓力指數(shù)為-0.04，僅次于主城區(qū)，土地資源矛盾相對(duì)突出。浦口區(qū)和溧水區(qū)土地資源壓力指數(shù)均為-0.30～-0.15，屬于土地資源壓力較小區(qū)域。六合區(qū)和高淳區(qū)土地資源壓力指數(shù)分別為-0.32、-0.31，土地資源壓力小，人口密度和建設(shè)用地開發(fā)程度均相對(duì)較低，尚有適宜的土地資源可供開發(fā)利用，表明目前土地建設(shè)開發(fā)格局與土地資源條件相對(duì)協(xié)調(diào)。同時(shí)，南京市積極開展垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，一些遠(yuǎn)郊垃圾焚燒發(fā)電廠也已啟動(dòng)相關(guān)工作，以進(jìn)一步提高生活垃圾資源化利用率，解決垃圾圍城的困境及垃圾填埋帶來的一系列環(huán)境問題，減小垃圾填埋項(xiàng)目對(duì)土地資源的浪費(fèi)。

表1 基于預(yù)警視角的南京市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系1)

圖1 2016年南京市資源承載力分區(qū)分級(jí)評(píng)價(jià)Fig.1 Classification evaluation of resources carrying capacity of various districts in Nanjing (2016)

2.2.2 環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

(1) 大氣環(huán)境

采用“短板效應(yīng)”，綜合空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例、大氣污染物濃度超標(biāo)指數(shù)及排放等指標(biāo)，得到南京市各區(qū)的大氣環(huán)境承載力，結(jié)果見圖2(a)。2016年，南京市大氣環(huán)境承載力總體不容樂觀，各轄區(qū)均處于不同程度的超載狀態(tài)。其中，主城區(qū)的玄武區(qū)、鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)、棲霞區(qū)均已重度超載，中度超載的區(qū)分別為六合區(qū)、江寧區(qū)和主城區(qū)的建鄴區(qū)，南京市其他區(qū)均為輕度超載，在大氣污染整治方面南京市還需進(jìn)一步加大力度。

(2) 水環(huán)境

2016年，南京市水環(huán)境承載力空間分布情況基本與單位國(guó)土面積COD排放量情況一致。南京市水環(huán)境承載力超載區(qū)分布在主城區(qū)各區(qū)，其中棲霞區(qū)為中度超載，其他區(qū)均為重度超載(見圖2(b))，這主要是因?yàn)橹鞒菂^(qū)的區(qū)域面積小、人口數(shù)量龐大，使單位國(guó)土面積的污染物排放量相比其他區(qū)高出許多，其中生活污染源的污染影響較大；主城區(qū)外的其他區(qū)則均未超載。

(3) 土壤環(huán)境質(zhì)量分析

根據(jù)相關(guān)資料顯示，南京市大部分地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量屬清潔區(qū)和基本清潔區(qū)[9]，各功能區(qū)重金屬污染特性無明顯區(qū)域性差別[10]，與荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)相比，南京市城市林業(yè)土壤中多環(huán)芳烴(PAHs)的含量處于中上等水平，多呈輕度污染[11]。目前，南京市正扎實(shí)開展土壤污染防治工作，全面實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行全市污染地塊土壤環(huán)境管理，深入開展土壤污染狀況詳查，持續(xù)修復(fù)污染地塊。隨著南京市土壤污染防治工作的持續(xù)推進(jìn)，土壤環(huán)境質(zhì)量將得到進(jìn)一步改善，根據(jù)《南京市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(寧政發(fā)〔2017〕67號(hào))，到2020年，南京市土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控；到2030年，土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。目前，由于土壤環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)不易獲取，故本研究未將土壤指標(biāo)列入指標(biāo)體系中。

2.2.3 生態(tài)承載力評(píng)價(jià)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指通過生態(tài)系統(tǒng)的功能直接或間接得到的產(chǎn)品和服務(wù)，自然資產(chǎn)含有多種與其生態(tài)服務(wù)功能相應(yīng)的價(jià)值，其價(jià)值評(píng)估在傳統(tǒng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中被忽略[12-13]。南京市2016年生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為58.475億元，從分區(qū)來看，2016年，南京市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值最高的是江寧區(qū)(見圖2(c))，達(dá)13.807億元，最低的為主城區(qū)，僅為6.084億元。此外，六合區(qū)和溧水區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值也均達(dá)到10億元。

圖2 2016年南京市環(huán)境和生態(tài)承載力分區(qū)分級(jí)評(píng)價(jià)Fig.2 Classification evaluation of environmental and ecological carrying capacity of various districts in Nanjing (2016)

2.3 專項(xiàng)評(píng)價(jià)

針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以5個(gè)郊區(qū)為評(píng)價(jià)對(duì)象，選取農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值貢獻(xiàn)度和耕地保有量開展評(píng)價(jià)。

2.3.1 農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值貢獻(xiàn)度

農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值貢獻(xiàn)度可判斷農(nóng)田對(duì)于整體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的貢獻(xiàn)程度。2016年，南京市農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值貢獻(xiàn)度為37.7%，最高的是六合區(qū)(見圖3(a))，達(dá)62.3%，其次是溧水區(qū)，為38.1%，浦口區(qū)貢獻(xiàn)度也達(dá)到了37.9%，3區(qū)均超過全市平均水平。農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值貢獻(xiàn)度最小的是高淳區(qū)，為23.1%。

2.3.2 耕地保有量

耕地保有量是國(guó)家糧食安全的基石，人均耕地面積能表征地區(qū)發(fā)展對(duì)耕地資源的保有情況。2016年，南京市人均耕地面積為0.036 hm2/人，未達(dá)到全省平均水平，尚不及全國(guó)人均耕地面積的一半，同時(shí)也低于人均糧食370 kg條件下聯(lián)合國(guó)人均耕地0.053 hm2/人的警戒線。從空間上看，中部的浦口區(qū)和江寧區(qū)輕度超標(biāo)，南北兩側(cè)的溧水區(qū)、六合區(qū)和高淳區(qū)為臨界或未超標(biāo)(見圖3(b))。人均耕地面積最高的是溧水區(qū)，達(dá)0.126 hm2/人，其次是六合區(qū)，為0.101 hm2/人，且只有這兩個(gè)區(qū)達(dá)到了全國(guó)平均水平；人均耕地面積最少的是浦口區(qū)與江寧區(qū)，均為0.056 hm2/人。

2.4 集成評(píng)價(jià)

2.4.1 指標(biāo)遴選

集成指標(biāo)是南京市資源環(huán)境承載力超載類型劃分的基本依據(jù)，包括8個(gè)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和兩個(gè)專項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。采取“短板效應(yīng)”，結(jié)合南京市針對(duì)資源、環(huán)境與生態(tài)的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的專項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行集成評(píng)價(jià)。

2.4.2 評(píng)價(jià)結(jié)果

南京市資源環(huán)境承載力分區(qū)分級(jí)評(píng)價(jià)見圖4。2016年，南京市資源環(huán)境承載力整體處于超載狀態(tài)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展引起的人類活動(dòng)強(qiáng)度大，超過了資源環(huán)境稟賦的供給水平。因不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境稟賦不同，導(dǎo)致超載狀態(tài)不同，全市資源環(huán)境承載力共分3個(gè)級(jí)別，其中主城區(qū)為重度超載，六合區(qū)、浦口區(qū)、江寧區(qū)為中度超載，溧水區(qū)、高淳區(qū)為輕度超載。同時(shí)，通過跨年度時(shí)間序列對(duì)比評(píng)價(jià)可發(fā)現(xiàn)，目前南京市的資源環(huán)境承載力狀況較2011年而言整體上有明顯改善，2011年主城區(qū)、六合區(qū)和江寧區(qū)為重度超載，浦口區(qū)、高淳區(qū)和溧水區(qū)為中度超載，全市的大氣污染物排放量居高不下，水環(huán)境質(zhì)量不盡人意，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，單位GDP用水量較高。2016年，資源環(huán)境承載力整體狀態(tài)改善，這都得益于南京市近幾年在大氣污染防治、水環(huán)境整治及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)輕調(diào)優(yōu)方面所做的大量工作。

圖3 2016年南京市農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分區(qū)分級(jí)評(píng)價(jià)Fig.3 Classification evaluation of the main agricultural production areas of various districts in Nanjing (2016)

圖4 南京市資源環(huán)境承載力分區(qū)分級(jí)評(píng)價(jià)Fig.4 Classification evaluation of comprehensive environmental carrying capacity of various districts in Nanjing

3 超載因子識(shí)別

根據(jù)南京市資源環(huán)境承載力集成評(píng)價(jià)結(jié)果，從水資源、土地資源、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)健康等方面識(shí)別導(dǎo)致其超載的關(guān)鍵因子。

(1) 重度超載區(qū)

主城區(qū)重度超載的關(guān)鍵因素為人均水資源量嚴(yán)重短缺，大氣和水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值低。水資源重度超載的主要原因在于區(qū)域內(nèi)本身水資源量較少，而同時(shí)人口密度較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、自身水資源短缺。主城區(qū)單位國(guó)土面積COD排放量居高位，大氣環(huán)境質(zhì)量主要指標(biāo)超標(biāo)，這與人口集聚、汽車尾氣排放及城市建設(shè)揚(yáng)塵有一定關(guān)系。主城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值低與區(qū)域內(nèi)以建設(shè)用地為主、綠色空間較少有關(guān)，土地資源壓力指數(shù)高與較高強(qiáng)度的土地開發(fā)建設(shè)有關(guān)。

當(dāng)然，主城區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果為重度超載區(qū)與大量的人口和資源集聚有著密切的關(guān)系，而且往往人口集聚度越高的區(qū)域，其因?yàn)樯鐣?huì)管理、發(fā)展水平及資源配置等各方面因素，而具有更高的綜合承載能力，全球著名的東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)，韓國(guó)首爾、泰國(guó)曼谷等首都城市都集聚了全國(guó)大量的人口和經(jīng)濟(jì)份額，這些區(qū)域也往往具有較高的綜合承載能力。在下一步工作中將針對(duì)不同的區(qū)域、不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度建立差別化的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步體現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的差別，體現(xiàn)不同功能區(qū)的差別。如引入類似于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指數(shù)等相關(guān)指標(biāo)，對(duì)南京市各區(qū)進(jìn)行差別化評(píng)價(jià)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具針對(duì)性和適用性，對(duì)政府決策也更具參考意義。

(2) 中度超載區(qū)

位于主城區(qū)周圍的六合區(qū)、浦口區(qū)、江寧區(qū)在主城區(qū)的輻射與帶動(dòng)作用下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)大氣環(huán)境、水土資源及生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來了較大的壓力，處于中度超載的關(guān)鍵因子為水資源與大氣環(huán)境質(zhì)量。

六合區(qū)水資源量相對(duì)較豐富，但近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效不斷提升，用水量大，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主，低端產(chǎn)業(yè)較多，造成用水效率低下，單位GDP用水量達(dá)到全市最高；鋼鐵、石油化工、電力等重化工產(chǎn)業(yè)污染物排放量大，制約了資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，環(huán)境整治力度不夠、節(jié)能減排工作尚欠缺也是其原因。浦口區(qū)水資源承載力為中度超載，區(qū)內(nèi)水資源量相對(duì)不豐富，是導(dǎo)致其人均水資源短缺的先天因素；近年來，隨著江北新區(qū)和自貿(mào)區(qū)的啟動(dòng)，浦口區(qū)進(jìn)入發(fā)展黃金機(jī)遇期，高端制造業(yè)增長(zhǎng)強(qiáng)勁，對(duì)水資源的需求也隨之增加，需進(jìn)一步科學(xué)合理地利用長(zhǎng)江客水資源。江寧區(qū)近年來發(fā)展迅速，大氣環(huán)境質(zhì)量成為其超載的關(guān)鍵因素，這與其日益增加的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)密不可分。

(3) 輕度超載區(qū)

溧水區(qū)超載程度相對(duì)不高，導(dǎo)致其超載的關(guān)鍵因子主要為水資源與大氣環(huán)境。溧水區(qū)原始植被完好，總體生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，具有良好的自然本底條件，其用水效率不高、PM2.5與PM10超標(biāo)主要是由制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市建設(shè)造成的，資源環(huán)境因經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)受到一定的壓力。高淳區(qū)位于南京市最南部，區(qū)內(nèi)山明水秀，有著“南京后花園”之稱，自然條件較優(yōu)越，工業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)是其綜合承載力處于輕度超載的主導(dǎo)因素。

4 管控對(duì)策建議

(1) 針對(duì)自然條件短板，實(shí)施差別化的空間管控。資源環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，對(duì)各地區(qū)存在的自然條件短板應(yīng)制定相應(yīng)的保護(hù)措施。在大氣環(huán)境的保護(hù)方面結(jié)合城市綠地規(guī)劃布局，加快構(gòu)建通風(fēng)廊道，減少污染物長(zhǎng)久在大氣中留存，減緩霧霾的程度和頻率，同時(shí)注重增加綠地面積以發(fā)揮一定程度的凈化作用。水資源量短缺地區(qū)嚴(yán)格審批建設(shè)項(xiàng)目及高耗水項(xiàng)目的取水許可，并對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)；加大污水處理力度，提升污水回收利用率，并實(shí)行更加嚴(yán)格的污水排放許可制度。對(duì)建設(shè)用地量進(jìn)行合理管控，比例過高地區(qū)實(shí)行相應(yīng)的綠地恢復(fù)措施；農(nóng)用地減少化肥農(nóng)藥等的使用強(qiáng)度，避免土壤污染。

(2) 合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)輕調(diào)優(yōu)。針對(duì)南京市存在的人口、產(chǎn)業(yè)過度集聚問題，綜合考慮各區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和資源狀況，加強(qiáng)對(duì)各產(chǎn)業(yè)的綜合規(guī)劃管理。推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，以高端化、智能化、綠色化、集群化為發(fā)展方向，加快構(gòu)建“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系。嚴(yán)控“兩高”行業(yè)產(chǎn)能，嚴(yán)禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥和平板玻璃等產(chǎn)能，嚴(yán)格執(zhí)行鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法，引導(dǎo)鋼鐵、化工、建材等高耗能產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出。堅(jiān)持工業(yè)用地向開發(fā)區(qū)、工業(yè)園集中，加大工業(yè)用地集約開發(fā)力度，發(fā)展有比較優(yōu)勢(shì)的郊區(qū)工業(yè)園區(qū)。建立更嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，動(dòng)態(tài)制定南京市新增制造業(yè)禁止和限制目錄，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更優(yōu)方向演進(jìn)。針對(duì)當(dāng)前南京市多數(shù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)狀，著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，依托南京市豐厚的科教資源和良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢(shì)，吸引廣大海內(nèi)外人才，增加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動(dòng)力；對(duì)第二產(chǎn)業(yè)適當(dāng)加大研發(fā)投入，提高工業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平，降低對(duì)資源、環(huán)境的大幅度消耗。

(3) 加大環(huán)境污染治理力度，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)。全面實(shí)施特別排放限值，推進(jìn)非電行業(yè)鋼鐵、水泥等NOx深度減排和超低排放改造，強(qiáng)化工業(yè)污染全過程控制，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)全要素達(dá)標(biāo)排放，加強(qiáng)對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物、機(jī)動(dòng)車尾氣和工地?fù)P塵的治理；全面開展雨污管網(wǎng)排查整改，加快補(bǔ)齊城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，提高建成區(qū)及鎮(zhèn)街污水處理率。進(jìn)一步加大探索綠色發(fā)展模式，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)政府、企業(yè)、科研部門和金融機(jī)構(gòu)之間協(xié)作，以綠色金融，促綠色產(chǎn)業(yè)，謀綠色發(fā)展。推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高資源利用效率的同時(shí)加強(qiáng)資源回收體系建設(shè)，建立“三廢”資源化制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)各行業(yè)的循環(huán)體系。

(4) 健全環(huán)保體制機(jī)制，提升環(huán)境管理能力。結(jié)合南京市環(huán)保體制現(xiàn)狀，強(qiáng)化部門之間的協(xié)作與分工，通過簽訂責(zé)任狀或頒布規(guī)章等方式建立多部門聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，按清單履職、追責(zé)。完善政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核制度，將先進(jìn)環(huán)境管理制度、手段的推行與實(shí)施效果納為定期考評(píng)項(xiàng)目。通過增加執(zhí)法人員編制數(shù)、對(duì)執(zhí)法人員定期培訓(xùn)考核、增加基層環(huán)保資金投入等方式全面提升監(jiān)管能力。同時(shí)，建立和完善激勵(lì)企業(yè)參與環(huán)保市場(chǎng)機(jī)制，推行排污權(quán)交易和污染企業(yè)環(huán)境誠(chéng)信獎(jiǎng)懲制度，為環(huán)保工作落實(shí)提供長(zhǎng)效驅(qū)動(dòng)力。