董媛媛

(中國人民公安大學(xué),北京 100038)

生態(tài)安全(Ecological Security，ES)是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著各國對生態(tài)安全的重視，國內(nèi)外學(xué)者和相關(guān)管理部門愈來愈關(guān)注生態(tài)安全評價的理論意義和應(yīng)用價值。對于生態(tài)安全的研究，國外起步較早，大體分為探索、經(jīng)驗總結(jié)、綜合研究和交融研究4個階段[1]。20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)緊隨國外研究步伐，從早期對生態(tài)安全概念等理論性探討逐步走向生態(tài)風(fēng)險、區(qū)域生態(tài)安全的管理以及與生態(tài)評價相關(guān)方面的探究[2]。國內(nèi)外采取的生態(tài)安全研究方法大體包括數(shù)字模型法、生態(tài)模型法、景觀生態(tài)模型法、數(shù)字地面模型法、計算機模擬模型法和評價法[3]。生態(tài)安全評價是指對生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用和維持能力評價的研究，評價對象包括森林、土地、水安全等某個特定生態(tài)要素，也可以是對某個特定區(qū)域的整體生態(tài)安全進(jìn)行評價[4-5]。生態(tài)安全評價研究最早可追溯到1941年Aldo Leopold對土地健康評估的研究[6]。隨后國內(nèi)外學(xué)者通過構(gòu)建模型的方式展開對不同生態(tài)要素或區(qū)域的評價研究。但是，由于生態(tài)安全概念的模糊性、評價對象的不確定性、評價指標(biāo)及評價方法的多樣性等原因的限制，我國至今尚未形成完整統(tǒng)一有效的生態(tài)安全評價指標(biāo)體系，導(dǎo)致基于不同評價標(biāo)準(zhǔn)和方法的評價結(jié)果之間存在偏差和缺乏可比性，不能有效地維護生態(tài)安全。公安機關(guān)自身所具備的優(yōu)勢和資源在維護生態(tài)安全方面是其他力量所無法匹敵的，但是縱觀相關(guān)文獻(xiàn)，鮮有學(xué)者討論公安機關(guān)在維護生態(tài)安全中的管理職能與作用。本文以維護生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康增長為目的，以生態(tài)法治為理念，提出生態(tài)安全的概念和基本要素，在分析和總結(jié)生態(tài)安全評價指標(biāo)的前提下，通過構(gòu)建“DPSIRM”模型形成一套凸顯公安機關(guān)生態(tài)執(zhí)法特色的生態(tài)安全評價指標(biāo)體系，以期能夠更好地指導(dǎo)生態(tài)安全評價，筑起一道堅不可摧的生態(tài)安全長城，推動我國的生態(tài)文明建設(shè)。

1 生態(tài)安全概念的界定

生態(tài)安全涉及多學(xué)科交叉，目前國際上尚無公認(rèn)的生態(tài)安全定義。生態(tài)安全歸根結(jié)底是安全的一種。廣義的“安全”是指“不處于受威脅、危險的狀態(tài)，沒有危害和損失”。1981年Lester R.Brown在其一本著作《建立一個持續(xù)發(fā)展的社會》中最早將環(huán)境變化明確引入安全的概念[7]。1989年美國國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所(LASA，1989)以建立全球生態(tài)安全監(jiān)測系統(tǒng)為目的，首次闡釋生態(tài)安全的含義。即指“在人們的生活、健康、安樂、基本權(quán)利、生活保障來源、必要資源、社會秩序和人類適應(yīng)環(huán)境變化的能力等方面不受威脅的狀態(tài)，其中包括自然生態(tài)安全、經(jīng)濟生態(tài)安全和社會生態(tài)安全?！边@種定義被認(rèn)為是從廣義上明確生態(tài)安全的概念[8]。法律層面上，國外對生態(tài)安全較早進(jìn)行法律界定的是俄羅斯。1995年的《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)安全法》法律草案和2002年第三條《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》均對生態(tài)安全進(jìn)行界定。“生態(tài)安全”是指“使自然和人類重要切身利益免受經(jīng)濟活動和其他活動、自然的和生產(chǎn)性的緊急狀況及其這些活動和狀況的后果可能產(chǎn)生不良影響的防護狀態(tài)[9]?！辈煌诙砹_斯，我國沒有專門的《生態(tài)安全法》，我國《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律文件也未曾正式對生態(tài)安全作明確的定義。學(xué)理層面上，國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對生態(tài)安全進(jìn)行闡述。有的學(xué)者從國家安全出發(fā)，將生態(tài)安全定位為國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞的狀態(tài)[10]。有的學(xué)者從人類與自然出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)安全是指人與自然免受不利因素危害的存在狀態(tài)及其保障條件，并使得生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性不斷得到改善[11]。有的學(xué)者從環(huán)境法學(xué)角度界定生態(tài)安全，認(rèn)為生態(tài)安全是指人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利及其實現(xiàn)受到環(huán)境法的保護，生態(tài)安全是由自然生態(tài)安全、經(jīng)濟生態(tài)安全和社會生態(tài)安全組成的一個復(fù)合生態(tài)安全系統(tǒng)[12-13]。有的學(xué)者從綜合的角度對生態(tài)安全內(nèi)涵進(jìn)行界定，認(rèn)為生態(tài)安全包括三層含義：一是生態(tài)系統(tǒng)安全；二是人類對生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護；三是生態(tài)風(fēng)險管理[1]。

但是，無論是法律定位還是理論定位，對生態(tài)安全的定義存在兩方面局限。一方面，僅從靜態(tài)角度認(rèn)識生態(tài)安全，未考慮生態(tài)安全的動態(tài)性。另一方面，大多數(shù)學(xué)者僅強調(diào)生態(tài)環(huán)境對人類的影響，未重點強調(diào)人類對生態(tài)環(huán)境的主觀能動性。因此，本文在借鑒和修正國內(nèi)外學(xué)者研究成果基礎(chǔ)上，認(rèn)為“生態(tài)安全”是指“作為生態(tài)主體的人類在與生態(tài)環(huán)境的相互作用中，具有管理生態(tài)風(fēng)險和生態(tài)脆弱性的能力，并且現(xiàn)在和未來的生態(tài)環(huán)境以及人的生存發(fā)展均處于無生態(tài)危險或不受生態(tài)危險威脅和損害的狀態(tài)下，具備可持續(xù)發(fā)展的趨勢?！?/p>

這一定義明確了下列界限：首先，生態(tài)安全是指各種生態(tài)環(huán)境不受侵害、損害和威脅的狀態(tài)。只要生態(tài)環(huán)境不受外在因素的影響，即使它最終受到損害，也不能將其歸咎于生態(tài)不安全。其次，生態(tài)安全是一種動態(tài)的可持續(xù)發(fā)展趨勢。只要人類開發(fā)利用活動不影響生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展，就不能說生態(tài)不安全。再次，生態(tài)安全所受的外在影響是指人類開發(fā)利用活動的影響。作為生態(tài)安全管理法規(guī)所規(guī)制的對象，只能是人為活動對生態(tài)安全的侵害。這種人為活動，既包括人類創(chuàng)造的技術(shù)對生態(tài)安全構(gòu)成的威脅，也包括其他開發(fā)利用生態(tài)資源和活動對生態(tài)安全所造成的侵害。最后，生態(tài)安全的最終目的不僅是為了實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，也包括人類的健康與安全。人類對生態(tài)安全具有能動作用，人類在生態(tài)安全管理過程中，既是被規(guī)制的對象，同時也是被保護的對象。對生態(tài)安全的管理，歸根結(jié)底是對人類一切破壞生態(tài)環(huán)境行為和活動的規(guī)制。

2 生態(tài)安全的基本要素

國內(nèi)外對于生態(tài)安全的構(gòu)成要素眾說紛紜。有的學(xué)者側(cè)重于自然層面，認(rèn)為生態(tài)安全包括土地、水源、天然林、礦產(chǎn)資源、大氣、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)等“自然資本”安全[13]。有的學(xué)者側(cè)重于社會層面，認(rèn)為生態(tài)安全包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素[14]。有的學(xué)者從自然和社會經(jīng)濟兩個方面出發(fā)闡釋生態(tài)安全的基本要素[15]。而有的學(xué)者則從其他角度，例如生態(tài)健康、生態(tài)服務(wù)和生態(tài)風(fēng)險3個方面對生態(tài)安全要素進(jìn)行劃分，其中生態(tài)風(fēng)險包括自然災(zāi)害和人為活動兩類[1]。在參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文將生態(tài)安全要素分為自然生態(tài)安全和社會經(jīng)濟生態(tài)安全兩大類。其中自然生態(tài)安全包括環(huán)境(大氣、土壤、水)安全、資源(物種資源、能源及礦產(chǎn)資源、水資源)安全、生態(tài)系統(tǒng)(海洋、森林、草地、濕地、農(nóng)田)安全；社會經(jīng)濟生態(tài)安全的構(gòu)成要素主要是指與人類健康直接相關(guān)的生態(tài)環(huán)境要素，包括飲用水及食物安全、空氣質(zhì)量及綠色環(huán)境安全。同時，為了凸顯公安機關(guān)特色，選取評價指標(biāo)的需要，本文同樣采用生態(tài)風(fēng)險、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)健康的劃分方式，重點突出人為活動帶來的風(fēng)險。

3 生態(tài)安全指標(biāo)模型的選取

3.1 常見的生態(tài)安全指標(biāo)模型

生態(tài)安全評價的第一步是選取合適的指標(biāo)，選取指標(biāo)多采用模型建構(gòu)的方式。評價指標(biāo)模型經(jīng)歷了最初的PSR(Pressure—State—Response，壓力—狀態(tài)—響應(yīng))到之后的DSR(Driving Force—State—Response，驅(qū)動力—狀態(tài)—響應(yīng))、PSIR(Pressure—State—Impact—Response，壓力—狀態(tài)—影響—響應(yīng))、DPSIR(驅(qū)動力—壓力—狀態(tài)—響應(yīng)—影響)模型的發(fā)展[16]。之后國內(nèi)外出現(xiàn)了許多在PSR的基礎(chǔ)上用于評價指標(biāo)體系構(gòu)建的模型，如PSFR，SPR，PSIR，PSRP，DPSER，DPSEEA，PSR-NSE等。這些模型均有不同的特點。PSR模型框架適合空間尺度較小的領(lǐng)域，能夠清晰反映出指標(biāo)間的因果關(guān)系，但無法從整體把握系統(tǒng)框架。DSR模型雖然一定程度彌補了PSR的不足，但指標(biāo)間的歸屬較為模糊。DPSIR模型雖然綜合了PSR和DSR的優(yōu)點，具有綜合性、系統(tǒng)性、整體性和靈活性的特點，但是忽略了系統(tǒng)要素間的因果關(guān)系及作用順序，無法對生態(tài)安全系統(tǒng)狀態(tài)進(jìn)行綜合評價。

3.2 DPSIRM模型介紹

DPSIRM模型是一種新興的概念框架，最早由楊俊等[17]將“管理(M)”指標(biāo)引入DPSIR模型用于社會人居環(huán)境安全的評價，后多用于水資源安全[18]和河流生態(tài)系統(tǒng)健康[19]等領(lǐng)域，但是鮮有學(xué)者將其用于整個生態(tài)安全的指標(biāo)選取工作。如前文所述，PSR模型、DSR模型和DPSIR模型均有或多或少的缺點，將DPSIRM模型應(yīng)用于生態(tài)安全評價領(lǐng)域，能夠克服PSR模型主觀賦權(quán)的片面性，突出自然與人類之間的耦合關(guān)系，凸顯生態(tài)安全管理的重要性。同時，DPSIRM模型能夠較好地反映人類社會與生態(tài)環(huán)境之間的相互作用，進(jìn)而契合生態(tài)安全的概念，突出人類對生態(tài)的主觀能動性。

4 生態(tài)安全評價指標(biāo)體系構(gòu)建

4.1 生態(tài)安全評價指標(biāo)的選擇依據(jù)

生態(tài)安全評價指標(biāo)體系在建立上經(jīng)歷了單因子指標(biāo)到多因子小綜合指標(biāo)再到多因子大綜合指標(biāo)的完善過程。本文在遵循科學(xué)性、完備性、全面性、針對性、簡明性、可比性、可操作性原則的前提下，在DPSIRM模型的基本框架下，結(jié)合前文生態(tài)安全的概念及基本要素內(nèi)容，以世界銀行(The World Bank，簡稱“IBRD”)2018年10月18日發(fā)布的《2019年世界發(fā)展報告》(World Development Report)為參考[20]，采用多因子大綜合指標(biāo)，篩選出生態(tài)安全的評價指標(biāo)。

4.2 構(gòu)建評價體系

依前文所述，生態(tài)安全由自然和社會經(jīng)濟生態(tài)安全兩部分構(gòu)成?；谏鷳B(tài)安全的要素，將DPSIRM模型應(yīng)用于生態(tài)安全評價中，即“驅(qū)動力(D)”是指造成生態(tài)安全變化的主要原因；“壓力(P)”主要反映人類活動以及經(jīng)濟社會發(fā)展對生態(tài)安全帶來的壓力；“狀態(tài)(S)”指生態(tài)安全在受到壓力(P)時所呈現(xiàn)的具體狀況；“影響(I)”是指狀態(tài)(S)對生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會的反作用；“響應(yīng)(R)”主要指人類采取的一系列緩解生態(tài)壓力的措施；“管理(M)”指積極的政策管理措施。在此部分指標(biāo)的篩選過程中，本文在生態(tài)安全基本要素的基礎(chǔ)上，根據(jù)公安機關(guān)在維護生態(tài)安全中的職能，重點選取公安機關(guān)對生態(tài)安全管理作用的指標(biāo)，而將其他國家機關(guān)對生態(tài)環(huán)境的管理放在“響應(yīng)(R)”部分進(jìn)行討論?；诖?，本文選取了可再生內(nèi)陸面積、國土面積、人均GDP等44項指標(biāo)，構(gòu)建的生態(tài)安全評價指標(biāo)體系共包括四層：第一層是目標(biāo)層(Object)，為生態(tài)安全指數(shù)；第二層是準(zhǔn)則層(Standard)，為模型因子；第三層是要素層(Factor)，為生態(tài)安全的構(gòu)成要素；第四層是指標(biāo)層(Index)，反映具體生態(tài)安全的因子指標(biāo)；第五層是指標(biāo)屬性(Nature)，正向指標(biāo)的指標(biāo)值越大生態(tài)安全性越高，負(fù)向指標(biāo)的指標(biāo)值越大生態(tài)安全性越低(表1)。

表1 生態(tài)安全評價指標(biāo)體系

4.3 評價體系中“管理(M)”指標(biāo)的闡釋

為了實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，人類對生態(tài)安全的管理是關(guān)鍵一環(huán)。管理指標(biāo)是響應(yīng)(R)指標(biāo)的一部分，是人類更加主動實施積極的干預(yù)和恢復(fù)生態(tài)秩序的表現(xiàn)。生態(tài)安全的管理需要多部門、不同利益團體的共同協(xié)作，但是，欠缺強制力作保護生態(tài)環(huán)境的后盾和最后一道防線，僅靠鼓勵自愿與多元合作，以及經(jīng)濟刺激手段，環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)是很難達(dá)到的[21]。而公安機關(guān)本身所具有的強制力恰恰能夠彌補這一缺陷，具體表現(xiàn)為警察執(zhí)法生態(tài)化，它是警察機關(guān)保衛(wèi)國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，具體指發(fā)揮警察打擊環(huán)境違法與犯罪中的責(zé)任和推進(jìn)警察執(zhí)法理念的生態(tài)化[22]。因此基于公安機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護中的特殊性，立足防控人為風(fēng)險、警察生態(tài)執(zhí)法理念，選取了與公安機關(guān)相關(guān)的管理事項作為生態(tài)安全的評價指標(biāo)。

4.3.1 國家法律法規(guī)制度體系健全水平 確保生態(tài)安全的四大支柱之一是發(fā)達(dá)的環(huán)境法律制度[23]。由于生態(tài)相關(guān)法律不完善和警察執(zhí)法框架薄弱，警察在生態(tài)執(zhí)法過程中缺乏相關(guān)有力證據(jù)(包括證據(jù)收集不足、收集錯誤證據(jù))，加之警察缺乏重要生態(tài)環(huán)境法律和條例的知識，導(dǎo)致大多數(shù)國家的警察在打擊和制止生態(tài)環(huán)境違法犯罪方面收效甚微[24]。相關(guān)法律法規(guī)的健全水平直接關(guān)系到警察在生態(tài)執(zhí)法過程中是否有充足依據(jù)及執(zhí)法效率的高低。作為評價指標(biāo)之一的國家法律法規(guī)制度體系健全水平僅指警察生態(tài)執(zhí)法的法律法規(guī)體系完善程度和可操作性。將其作為生態(tài)安全評價指標(biāo)，有利于促使相關(guān)部門加快推動相關(guān)司法解釋及操作性強的地方性規(guī)范或意見出臺，完善相關(guān)法律體系。

4.3.2 生態(tài)違法犯罪的打擊力度及能力 當(dāng)前我國生態(tài)安全正處于破壞相持的關(guān)鍵階段，我國具備生態(tài)管理職能的部門較為分散，難以在國家層面形成合力，難以進(jìn)行有效防控。而且環(huán)保領(lǐng)域一直存在“守法成本高、違法成本低、環(huán)保執(zhí)法難”的現(xiàn)象，加之生態(tài)執(zhí)法對于專業(yè)技術(shù)知識要求較高、環(huán)境損害案件刑事立案難、證據(jù)獲取難、鑒定難等限制，作為國家機關(guān)中最具強制力的公安機關(guān)，其本身具備偵辦和審訊經(jīng)驗，以及強制執(zhí)行能力等優(yōu)勢，對于生態(tài)犯罪的打擊力度及能力恰能有效地評估我國生態(tài)安全的程度。將生態(tài)違法犯罪的打擊力度及能力作為評價指標(biāo)，有利于促進(jìn)公安機關(guān)加強與環(huán)境保護部門等其他國家機關(guān)的協(xié)作，針對性地對危害生態(tài)安全的行為精確打擊。

4.3.3 生態(tài)執(zhí)法投資占GDP的比例 “生態(tài)執(zhí)法投資”是指警察為了維護生態(tài)安全，在生態(tài)執(zhí)法過程中的財政投入，主要包括兩方面：一是“硬件”資金投入，包括偵查環(huán)境資源犯罪所使用車輛和其他儀器設(shè)備的資金投入、環(huán)境污染鑒定費用等。二是“軟件”資金投入，包括對人才培養(yǎng)的投資、查處資源環(huán)境違法犯罪行為所需的人力資源投資，以及對協(xié)助環(huán)境保護部門工作的警察和公安機關(guān)的補貼和補償。

4.3.4 生態(tài)文明的宣傳教育普及率 生態(tài)文明的宣傳教育普及率是指公安機關(guān)向公民普及生態(tài)安全相關(guān)知識的程度，將該指標(biāo)作為生態(tài)安全評價的重要組成部分有利于提高公安機關(guān)對生態(tài)文明的重視。

4.3.5 防控人為生態(tài)風(fēng)險的信息化程度和科技投入防控人為生態(tài)風(fēng)險的信息化是指警察在生態(tài)執(zhí)法過程中，對于信息化建設(shè)的投入力度及便利程度。防控人為生態(tài)風(fēng)險的信息化程度和科技投入一定程度上決定了警察打擊環(huán)境資源違法犯罪的能力。因此，防控人為生態(tài)風(fēng)險的信息與科技支撐能力直接決定了警察能否打贏生態(tài)違法犯罪這場戰(zhàn)役。

4.4 評價指標(biāo)體系的應(yīng)用

以2019年北京的生態(tài)安全保護工作為例，北京生態(tài)風(fēng)險主要包括：大氣污染，即PM2.5指數(shù)、VOCs排放指數(shù)；水體質(zhì)量水平，重點是全市地表水環(huán)境質(zhì)量和流域水環(huán)境質(zhì)量；土壤風(fēng)險；非法開采造成的礦產(chǎn)資源風(fēng)險。針對以上問題，北京生態(tài)環(huán)境局積極響應(yīng)：通過制定相關(guān)條例和發(fā)布通知加大對柴油貨車的治理；組建市區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍；加強京津冀三地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法聯(lián)動；加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治；開展生態(tài)補償機制研究。其中與公安機關(guān)相關(guān)的生態(tài)管理工作主要包括：生態(tài)環(huán)境局向公安機關(guān)移送行政拘留45起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪16起；密云成立的環(huán)境警察破獲刑案。應(yīng)用生態(tài)安全評價指標(biāo)體系對北京市生態(tài)安全進(jìn)行評價，會發(fā)現(xiàn)北京公安機關(guān)的生態(tài)管理工作仍存在以下問題：一是公安機關(guān)同生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法協(xié)作方面，仍存在案卷標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)要求不統(tǒng)一的現(xiàn)象；二是對于新型生態(tài)環(huán)境犯罪手段，公安機關(guān)取證和保留證據(jù)困難；三是生態(tài)環(huán)境普法力度覆蓋面和影響力仍較低。

5 對策建議

5.1 完善生態(tài)法律法規(guī)制度體系，尤其是與警察生態(tài)執(zhí)法相關(guān)的內(nèi)容

現(xiàn)階段我國警察生態(tài)執(zhí)法相關(guān)法律仍存在以下問題：一是立法空白多，警察打擊危害生態(tài)安全違法和犯罪行為的法律支撐不夠，對警察打擊生態(tài)違法和犯罪的職權(quán)和界限規(guī)定不明確。以大氣污染相關(guān)法律為例，我國目前針對大氣污染幾部法律當(dāng)中的執(zhí)法主體均不包含公安機關(guān)，因此在實際執(zhí)法過程中，面對大氣污染行為，公安機關(guān)從法律層面上找不到打擊處理的依據(jù)。二是違法行為定性相對過時，相關(guān)概念界定不明，如《關(guān)于辦理盜竊油氣、破壞油氣設(shè)備等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2007〕3號)于2007年公布，至今已有十三年之久。其中規(guī)定盜竊油氣、破壞油氣設(shè)備的構(gòu)成要件已經(jīng)不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟科技發(fā)展的需要。另外，對于新技術(shù)、新手段的使用需要進(jìn)一步規(guī)范。三是守法成本高，違法成本低，處罰力度不大，且仍以結(jié)果造成損失的大小及人員傷亡情況處罰[25]。

為了解決上述問題，首先應(yīng)在《環(huán)境保護法》或其他相關(guān)法律中明確生態(tài)安全的概念，以便確定生態(tài)保護的范圍。其次，完善警察生態(tài)執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)文件，明確界定警察打擊生態(tài)違法和犯罪的職權(quán)和界限，細(xì)化生態(tài)環(huán)境部門與公安機關(guān)在違法線索和案件移送等方面執(zhí)法協(xié)作的規(guī)則。另外，完善具體生態(tài)保護的措施，并及時更新相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)堅持處罰與補償相結(jié)合，一方面要加大對生態(tài)違法行為的處罰力度，同時不能僅以結(jié)果造成的財產(chǎn)或人員傷亡程度作為處罰的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮行為人的違法行為對整個生態(tài)系統(tǒng)的影響；另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善生態(tài)補償和公益訴訟等制度的建設(shè)。

5.2 提高警察生態(tài)違法犯罪打擊力度和能力

一是加強警察生態(tài)執(zhí)法過程中與其他主體的合作程度。主要包括：加強公安機關(guān)與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門及其他主管政府部門之間的信息共享程度、情況通報程度、線索專遞程度、案件移送程度、聯(lián)動執(zhí)法程度、嚴(yán)格執(zhí)法程度；加強公安機關(guān)與檢法機關(guān)之間建立和運行疑難案件溝通會商機制的程度，即邀請檢法機關(guān)提前介入，就重大疑難案件明確法律適用、案件管轄、證據(jù)規(guī)格等問題；加強公安機關(guān)與其他省市公安機關(guān)或其他警種協(xié)同作戰(zhàn)、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的程度，例如通過湖泊警長制的方式實現(xiàn)對湖泊生態(tài)的管理；加強公安機關(guān)與人民群眾的配合程度，例如公布舉報電話、郵箱或者微博，充分發(fā)動群眾對案件提供相關(guān)線索。

二是提高采樣、鑒定和取證能力。偵辦環(huán)境污染案件，破解采樣難、鑒定難和取證難是關(guān)鍵。公安機關(guān)采樣的能力可以依據(jù)公安隊伍中掌握專業(yè)生態(tài)環(huán)保知識的人數(shù)來衡量。鑒定能力可以依據(jù)當(dāng)?shù)貦z測結(jié)果認(rèn)定過程所需時間的長短及質(zhì)量。取證能力可以依據(jù)公安機關(guān)在案件偵破過程中取證所需的時間、檢察機關(guān)要求補充偵查的次數(shù)及法院采納證據(jù)的程度進(jìn)行綜合衡量。因此，要加大對警察行業(yè)中綜合性人才和生態(tài)專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過績效管理等制度、法律技能和取證技能培訓(xùn)等方式提高警察的取證能力。

三是提高公安機關(guān)生態(tài)執(zhí)法質(zhì)量和效益。公安機關(guān)生態(tài)執(zhí)法質(zhì)量主要是指公安機關(guān)對生態(tài)違法犯罪重大案件的偵破程度。生態(tài)執(zhí)法效益是指警察打擊環(huán)境資源保護違法犯罪過程中偵破案件的快慢以及打擊生態(tài)違法犯罪所產(chǎn)生的社會凈效用。提高執(zhí)法質(zhì)量和效益要從本地實際出發(fā)，重點包括一線民警對危害生態(tài)案件的打擊和力度。例如，可以成立環(huán)保警察。目前實踐中已有相關(guān)做法，為了提升執(zhí)法效率，解決取證難的問題，武漢為打擊非法采礦采砂行為，成立環(huán)保警察隊伍，專門負(fù)責(zé)長江流域違法犯罪的打擊。北京、河北、吉林、江蘇等地區(qū)也均成立了環(huán)保警察或與該性質(zhì)及職能一致的機構(gòu)。另外，可以采取專項行動與常態(tài)化打擊相結(jié)合方式。集中優(yōu)勢力量，統(tǒng)籌優(yōu)勢警力全力偵破重大復(fù)雜疑難案件。對于重點案件做到“破一案、帶一串，抓一個、挖一窩”。對于線索明確、事實清楚、證據(jù)確實充分的案件依法立案偵查、快偵快辦。

四是提高公安機關(guān)生態(tài)安全作戰(zhàn)體系的完備程度。環(huán)境犯罪具有隱蔽性、復(fù)雜性、廣泛性和長期性的特點，公安機關(guān)只有具備一套完整的作戰(zhàn)體系，才能形成高效打擊合力。例如，在打擊野生動物犯罪過程中，形成線索定位追蹤、人員定位抓捕、貨物定點攔截的全要素立體作戰(zhàn)新體系，能夠有效地維護我國的物種資源安全。

五是提高警察生態(tài)執(zhí)法問責(zé)力度。警察生態(tài)執(zhí)法問責(zé)力度是指警察在生態(tài)執(zhí)法過程中，因責(zé)任不實、履職不力、違法執(zhí)法、成效不顯，造成環(huán)境污染及生態(tài)破壞等惡性案事件發(fā)生時，對其本人的問責(zé)程度。應(yīng)當(dāng)建立健全責(zé)任清單制度等其他問責(zé)制度。

5.3 加強生態(tài)宣傳與教育

目前，我國生態(tài)安全的潛在威脅在于公民的環(huán)保意識淡薄，加之生態(tài)犯罪違法成本低，相關(guān)企業(yè)和個人不顧及法律的權(quán)威，觸碰法律的紅線。另外，環(huán)境犯罪具有隱蔽性的特點，依靠群眾、發(fā)動群眾提供證據(jù)和線索被認(rèn)為是治愈環(huán)境犯罪取證難的重要之匙，而堅持群眾路線的前提是加強對生態(tài)文明的宣傳教育普及?？梢越M織公安機關(guān)有關(guān)部門組成宣傳隊，廣泛宣傳環(huán)境資源保護相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全社會提高守法意識和保護生態(tài)環(huán)境的自覺，摒棄污染環(huán)境、破壞生態(tài)的歪風(fēng)邪氣。同時，借助媒體擴大宣傳力、影響力，融合傳統(tǒng)媒體和新媒體宣傳優(yōu)勢，采取電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、微信推送等多種群眾喜聞樂見的形式對本地的公安執(zhí)法工作動態(tài)進(jìn)行深入宣傳。

5.4 加大生態(tài)執(zhí)法投資和科技投入

加大警察生態(tài)執(zhí)法投資，有利于為警察執(zhí)法生態(tài)化提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。對人才培養(yǎng)的投資是“軟件”資金投入當(dāng)中的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^定期組織民警學(xué)習(xí)相關(guān)法律文件、司法解釋、經(jīng)典案例，及時總結(jié)技戰(zhàn)法和經(jīng)驗教訓(xùn)加大人才培養(yǎng)，也可以積極邀請行政部門、高等院校專家學(xué)者研討交流、現(xiàn)場培訓(xùn)，對相關(guān)法律法規(guī)、證據(jù)規(guī)格、入罪標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行解讀，不斷提升民警執(zhí)法辦案專業(yè)化水平。

加強對科技投入，為警察生態(tài)執(zhí)法提供便利和智力支撐。比如，面對警察在打擊環(huán)境違法犯罪過程中立案難的問題，依托現(xiàn)有信息公開制度，構(gòu)建“兩法銜接”信息共享平臺。另外，環(huán)境犯罪的偵查涉及其他領(lǐng)域的專業(yè)知識，例如化學(xué)、生物、醫(yī)學(xué)、水文等，需要特定的技術(shù)和儀器設(shè)備，可以通過開展警校共建、警地共建，主動與相關(guān)學(xué)院、科技公司建立深度戰(zhàn)略合作關(guān)系，引進(jìn)先進(jìn)檢測技術(shù)和設(shè)備。以高科技為引領(lǐng)，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為支撐，向科技要警力、要戰(zhàn)斗力，推動警察生態(tài)執(zhí)法信息化和智能化是維護生態(tài)安全的應(yīng)有之義。

6 結(jié) 語

生態(tài)安全關(guān)系著國家治理體系和國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，關(guān)系著能否順利建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。構(gòu)建完整統(tǒng)一的生態(tài)安全評價指標(biāo)體系對于我國打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)以及推動生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。警察作為維護國家、社會安全和秩序的正義力量，是人民利益的捍衛(wèi)者和保護者，警察在生態(tài)執(zhí)法過程中要始終要堅持總體國家安全觀，增強“4個意識”、堅持“4個自信”、做到“兩個維護”，將生態(tài)安全納入法治軌道，構(gòu)筑打擊環(huán)境資源違法犯罪的銅墻鐵壁，筑牢生態(tài)安全防線。在生態(tài)安全評價指標(biāo)體系中加入相關(guān)法律法規(guī)制度體系健全水平、生態(tài)違法犯罪的打擊力度及能力、生態(tài)執(zhí)法投資占GDP的比例、生態(tài)文明的宣傳教育普及率、防控人為生態(tài)風(fēng)險的信息化程度和科技投入五項評價指標(biāo)，不僅能夠促進(jìn)警察執(zhí)法生態(tài)化，而且能夠充分體現(xiàn)出公安機關(guān)對生態(tài)環(huán)境的主觀能動性，為守護綠水青山藍(lán)天，建設(shè)美麗中國，推動人與自然和諧共生提供有力保障。