新時期土地儲備的轉型發(fā)展與路徑探析

張煒

摘 要：新時期我國土地儲備發(fā)生很大的改變，從試點到全面推行，土地儲備制度越來越完善，這對土地資源合理分配和利用有很大的影響，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，然而在轉型發(fā)展過程中，出現(xiàn)很多不可預測的問題。本文在土地儲備制度的轉型發(fā)展背景下，分析其存在的問題及轉型發(fā)展方向。

關鍵詞：新時期 ;土地儲備 ;轉型發(fā)展與路徑

前 言

當前經(jīng)濟社會處于轉型發(fā)展階段，我國土地儲備從試點到全面推行，土地儲備制度越來越完善，這對土地資源合理分配和利用有很大的影響，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，然而在轉型發(fā)展過程中，我國土地儲備運行管理工作存在很多問題，導致土地儲備管理工作開展面臨重重困難，尤其是經(jīng)濟建設和土地使用之間的矛盾，因此，研究土地儲備轉型發(fā)展路徑有重要 的意義。

1新時期土地儲備工作存在的問題

1.1土地儲備法律制度不完善

新時期我國對土地儲備管理的法律法規(guī)主要是“土地儲備管理辦法”，是從土地儲備工作經(jīng)驗上升到政策層面，帶有一定的強制性。土地儲備是一項復雜工程，而新時期我國土地儲備工作依據(jù)的各項規(guī)范性文化和地方性法規(guī)存在一定的差異，土地儲備機構的法律性質不統(tǒng)一。有些地方性法律法規(guī)與其他部門或者行業(yè)有沖突，征地和儲備工作開展困難。政府制定土地儲備條例可以有效管理土地，促使土地市場規(guī)范化運作。但是政府是土地儲備主體之一，這與政府角色矛盾，另外，儲備土地抵押融資法律制度不完善，新時期的土地儲備制度缺乏法律層面的制約因素。

1.2新時期土地收儲能力與城市化規(guī)劃目的不符

城市化建設不斷發(fā)展，建設用地數(shù)量增加。當前政府進行土地儲備主要通過四種方式實現(xiàn)，即征收、回收和置換。征收是傳統(tǒng)城市化建設中采用的主要方式，雖然速度快但是帶有強制行為受到群眾的質疑。新時期土地儲備是基于新型城市化建設基礎上采取的收地方式，以往的靠拆遷增加土地儲備量已經(jīng)難以維持，更多是對低效的存量建設用地進行更新改造。另外，修改后的《土地儲備管理辦法》，土地儲備入庫標準有所提高，嚴格檢查入庫前各項指標，對前期開發(fā)工作提出更高要求，以上操作主要是為了規(guī)范土地儲備行為，但會增加土地收儲時長和難度，從而限制了土地儲備機構的儲存容量和效率。

1.3土地儲備費用增加，土地儲備資金不足

土地儲備工作正常開展需要大量的資金支持，這些年來，國內(nèi)房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展，土地價格持續(xù)上漲，土地儲備成本上升很快，各級政府土地儲備的儲備資金匱乏。根據(jù)修改后的《土地儲備管理辦法》，政府在年終預算時，應該適當安排土地儲備金，并指定用于特殊用途。

國家及財政部不允許土地儲備機構向銀行融資貸款，新時期土地儲備資金大部分來自地方政府專項資金或者土地儲備專項債權資金。一方面，地方政府土地儲備專項資金普遍不足，難以實施分配工作;另一方面，土地儲備專項債券資金額度比較小，這與實際資金需求相差甚遠，且使用限制條件較多，缺乏靈活性，由于資金不足，不利于開展土地儲備工作。

2新時期土地儲備的轉型發(fā)展與路徑

新時期土地儲備的轉型發(fā)展過程中，面臨很多困難，當前社會經(jīng)濟處在轉型發(fā)展時期。因此，需要脫離城鄉(xiāng)固有的雙重土地管理制度，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，發(fā)揮土地儲備的作用，促進社會經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，通過分析新時期土地儲備的轉型發(fā)展路徑，促使土地儲備制度向更科學的方向發(fā)展。

2.1 城鄉(xiāng)市場統(tǒng)一化，促進建設用地增長

農(nóng)村商品集中建設用地進入市場以來，推進了集體建設用地使用權工作的開展，在此背景下，需加強對建設用地市場交易平臺的統(tǒng)一管理，并在此基礎上，增加建設用地供給主體。明確流轉建設用地相關指標，突破壟斷供給機制，有效地抑制壟斷高價，采取此種方式，使土地價格更加合理。采用科學合理的方法調(diào)整土地儲備和供應，控制新建筑用地供應，最大限度地發(fā)展和利用城市儲存用地，確保各類建設用地的平衡，促進城市的均衡發(fā)展。

2.2完善相關法律法規(guī)

自從實施《土地儲備管理辦法》以來，我國土地儲備制度更加規(guī)范化和合法化，但是法律法規(guī)還有很多不足之處，很多問題都沒能得到很好地解決。因此，應當依托法律授權，為土地儲備提供法律支撐。通過健全土地儲備法律法規(guī)，構建分級管理體系，用法律約束土地儲備制度。無論我國立法機構，還是地方政府都要依據(jù)土地儲備工作背景及要求，把完整的法律法規(guī)、規(guī)章制度等確立下來，為政府、各利益主體、土地儲備機構等提供法律約束，確保工作開展更加嚴謹。

2.3拓寬融資渠道，增加土地融資方式

通過發(fā)揮土地儲備機構現(xiàn)有的融資模式，充分利用各種資金籌資渠道，借鑒國外土地儲備融資模式，創(chuàng)新現(xiàn)有模式，建立高校且完整的多元化融資系統(tǒng)，充分發(fā)揮融資平臺的作用，充分利用融資政策，確保資金的穩(wěn)定供給，減低財務風險。針對一些土地資源管理水平比較高且各方面條件比較成熟的區(qū)域可以開展土地資金和債券，豐富地區(qū)融資內(nèi)容，使融資方式更加科學化，并持續(xù)完善政府融資體制，讓地方政府不再作為融資主體，無需土地儲備抵押。在開展土地儲備工作中，可以委派相關國有土地資產(chǎn)管理公司，代替政府職能，使政府不再參與土地經(jīng)營，政府部門把精力放在土地規(guī)劃管理及市場宏觀調(diào)控工作中，建立起新時期土地儲備制度。

2.4鼓勵公眾積極參與，發(fā)揮土地儲備優(yōu)勢

通過鼓勵公眾參與土地儲備公眾，以信息披露方式，讓土地利益相關者對土地儲備情況有所了解，同時也可以增加土地儲備融資方式，擴大湊集資金的渠道，引入社會資本。政府與企業(yè)要加強合作，調(diào)整社會資金金融土地儲備市場，實現(xiàn)既定目標，土地儲備不再是政府壟斷，群眾的參與使土地儲備優(yōu)勢更加明顯。

3.結束語

當前經(jīng)濟社會處于轉型發(fā)展階段，我國土地儲備從試點到全面推行，土地儲備制度越來越完善，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，然而在轉型發(fā)展過程中，遇到很多問題。根據(jù)上述分析，在新時期背景下的土地儲備轉型發(fā)展工作中，需要完善相應的法律法規(guī)制度，才能確保收儲工作的持續(xù)開展，從而發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，引起各種不同的融資投資方式，促進土地儲備市場朝著市場化方向發(fā)展，鼓勵群眾參與積極性，確保土地儲備管理工作開展順利。

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