“擴(kuò)權(quán)”與“限權(quán)”：國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)配置之不同方案

摘要：國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)察院，實(shí)現(xiàn)了從議會(huì)監(jiān)督制向監(jiān)察監(jiān)督制的轉(zhuǎn)變。在監(jiān)察權(quán)配置上，國(guó)民政府時(shí)期人們提出了“擴(kuò)權(quán)”與“限權(quán)”的不同方案。前者主張依據(jù)權(quán)威性原理以擴(kuò)充監(jiān)察權(quán)限來(lái)提升監(jiān)察效能，后者主張根據(jù)制約性原理限定監(jiān)察權(quán)限防止其權(quán)力濫用。雙方各執(zhí)一詞，如何處理監(jiān)察權(quán)的效能性與制約性問(wèn)題成為一個(gè)時(shí)代的兩難問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：國(guó)民政府時(shí)期;監(jiān)察權(quán);擴(kuò)權(quán)論;限權(quán)論;權(quán)威性;制約性

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“近代中國(guó)監(jiān)督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類(lèi)號(hào)：D26/D693 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）08-0127-08

根據(jù)孫中山五權(quán)憲法設(shè)計(jì)，國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)察院，實(shí)現(xiàn)了從議會(huì)監(jiān)督制向監(jiān)察監(jiān)督制的轉(zhuǎn)變。以往學(xué)界對(duì)國(guó)民政府監(jiān)察院的設(shè)置、分區(qū)監(jiān)察制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，對(duì)監(jiān)察權(quán)問(wèn)題也所有探討，但基本上集中于彈劾權(quán)的行使及其困境方面①，而對(duì)監(jiān)察權(quán)配置問(wèn)題的研究則相對(duì)薄弱，有待深入探討。本文試圖對(duì)國(guó)民政府時(shí)期尤其是《五五憲法草案》、《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》、《中華民國(guó)憲法》等法律法規(guī)的制定前后，時(shí)人在監(jiān)察權(quán)“彈懲合一”與“彈懲分離”、彈劾權(quán)對(duì)人對(duì)事的客體范圍、監(jiān)察權(quán)“全方位監(jiān)督國(guó)事”抑或“限于事后監(jiān)察”三個(gè)不同層面上的思想分歧做一系統(tǒng)的歷史考察，由此管窺時(shí)人在監(jiān)察權(quán)“權(quán)威性”與“制約性”問(wèn)題上的兩難選擇。

一、“彈懲合一”抑或“彈懲分離”

近代西方國(guó)家實(shí)行議會(huì)監(jiān)察制度，由下議院負(fù)責(zé)彈劾，上議院負(fù)責(zé)審判，對(duì)違法官吏的彈劾權(quán)、審判權(quán)皆由議會(huì)把持，可謂“彈懲合一”。中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度，御史專(zhuān)司彈劾，而懲戒權(quán)操諸君主，可謂“彈懲分離”。民國(guó)初年設(shè)立平政院，內(nèi)設(shè)肅政廳，由肅政廳負(fù)責(zé)彈劾平政院負(fù)責(zé)審理。廣州國(guó)民政府起初設(shè)立監(jiān)察院負(fù)責(zé)彈劾，懲吏院負(fù)責(zé)審理，但懲吏院旋即裁撤暫行“彈懲合一”制度。南京國(guó)民政府頒布《監(jiān)察院組織法》、《公務(wù)員懲戒法》、《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》等，規(guī)定監(jiān)察院應(yīng)將應(yīng)付懲戒之彈劾案連同證據(jù)移送懲戒機(jī)關(guān)。② 鑒于“彈懲分離”制度導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)威不足，監(jiān)察效能大受影響。國(guó)民政府時(shí)期尤其是在《五五憲法草案》制定前后，“彈懲合一”抑或“彈懲分離”問(wèn)題引發(fā)各方爭(zhēng)論。

國(guó)民政府初創(chuàng)五權(quán)制度時(shí)，胡漢民原本提議采行廣州國(guó)民政府時(shí)期的“彈懲合一”制度，在監(jiān)察院內(nèi)設(shè)監(jiān)察委員會(huì)與懲戒局，實(shí)行“彈懲合一”制度，但隨后不久其主張發(fā)生變化。1930年，他對(duì)廣州國(guó)民政府實(shí)施的“彈懲合一”制度予以批判：“監(jiān)察委員可以彈劾人，同時(shí)并可以審判人，這樣，某人一被彈劾，不問(wèn)是非曲直，都要受到相當(dāng)?shù)奶幏?而且事實(shí)上監(jiān)察委員不一定懂法，每每當(dāng)事者并未違法，而監(jiān)察委員卻一定認(rèn)他為違法，彈劾而不懂法，猶可言也，如果裁判而不懂法，那破壞紀(jì)律，更不如不監(jiān)察之為愈了。”③ 在這里，胡漢民認(rèn)為“彈懲合一”容易產(chǎn)生枉法行為。鑒于《太原約法草案》中把懲戒官吏之權(quán)劃歸監(jiān)察院，貫秋對(duì)此提出了反駁，認(rèn)為此規(guī)定違背分權(quán)制衡原則。他指出：“欲令一個(gè)機(jī)關(guān)行使全部的監(jiān)察權(quán)則當(dāng)然是極不相宜，也極不可能之事，……如果監(jiān)察機(jī)關(guān)而有一切的監(jiān)察權(quán)，一則這個(gè)機(jī)關(guān)萬(wàn)難有合理的組織，再則，它在政府中將有尾大不掉之勢(shì)而其他的機(jī)關(guān)將不免失了效用?！雹?彈懲合一論者反問(wèn)他，若監(jiān)察權(quán)應(yīng)分寄于各機(jī)關(guān)而監(jiān)察院不能獨(dú)立行使，則監(jiān)察院就沒(méi)有設(shè)置的必要。貫秋的答復(fù)是監(jiān)察院仍應(yīng)特設(shè)，但其監(jiān)察權(quán)應(yīng)以彈劾權(quán)為限，而不能擴(kuò)張到懲戒權(quán)、審判權(quán)。他主張廣義上的監(jiān)察官員應(yīng)分屬于各機(jī)關(guān)，而不能完全由監(jiān)察院行使，監(jiān)察院有彈劾官員之權(quán)，但經(jīng)彈劾后只能由懲戒機(jī)關(guān)處理。《太原約法草案》最終沒(méi)有付諸實(shí)施，監(jiān)察院仍只有彈劾權(quán)而無(wú)懲戒權(quán)。

在《五五憲法草案》起草過(guò)程中，“彈懲合一”抑或“彈懲分離”的討論最為激烈。其直接原因是在彈劾鐵道部長(zhǎng)顧孟余、行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)等幾件大案件中，監(jiān)察院顯得無(wú)能為力。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，田炯錦、徐式圭、翁率平等人力主改“彈懲分離”制為“彈懲合一”制，使監(jiān)察院既能“坐而言”又能“起而行”，以便提高監(jiān)察效能。田炯錦建議將懲戒機(jī)關(guān)改隸監(jiān)察院。他說(shuō)：“懲戒機(jī)關(guān)茍不隸屬監(jiān)察院，則以后高級(jí)官吏之重大舞弊案，必少人加以糾彈，而監(jiān)察制度，將漸失人民信仰?！雹?徐式圭認(rèn)為“彈懲分離”存在著公文往返周折、多予貪官污吏活動(dòng)機(jī)會(huì)、有損監(jiān)察精神等諸多缺陷。因此，他建議把懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院，使其既可坐而言也可起而行。⑥ 翁率平指出，監(jiān)察院僅有彈劾權(quán)而無(wú)懲戒權(quán)，監(jiān)察權(quán)決難生效⑦。此時(shí)，監(jiān)察院更是強(qiáng)烈要求增加懲戒權(quán)。1933年6月，它曾呈國(guó)民政府修正監(jiān)察院組織法，增加監(jiān)察院的懲戒權(quán)能。此案中政會(huì)交戴季陶主持下的法規(guī)整理委員會(huì)審議，結(jié)果沒(méi)有采納。1935年國(guó)民黨五屆一中全會(huì)中委方覺(jué)慧等又提議將懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院。

針對(duì)田炯錦等人的“彈懲合一”主張，林家端、何會(huì)源、王履康等人認(rèn)為此舉有違分權(quán)制衡理論，將導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)力濫用，使五院制度成為畸形政治。林家端指出，五院職有專(zhuān)司不容侵犯，監(jiān)察院僅為治權(quán)機(jī)關(guān)之一，若“彈懲合一”監(jiān)察權(quán)獨(dú)大難免侵及行政、立法等權(quán)，五權(quán)必失其平衡地位，以致妨礙治事能力。⑧ 何會(huì)源指出，議會(huì)監(jiān)察制之反對(duì)黨自知終有負(fù)責(zé)之日，故對(duì)于政府之彈劾不敢過(guò)于高調(diào)，而五院制下的監(jiān)察委員則無(wú)此顧忌，其對(duì)政府難免過(guò)于苛責(zé)以求取快人心，故為防弊起見(jiàn)，彈劾權(quán)與審判權(quán)，“庶可收制衡之效”⑨。監(jiān)察委員李宗黃于1935年10月在中央紀(jì)念周發(fā)表演說(shuō)，謂監(jiān)察院只有彈劾權(quán)而無(wú)懲戒權(quán)，監(jiān)察之器不利導(dǎo)致“豺狼”縱橫、“狐貍”作崇。王履康回應(yīng)李宗黃的演說(shuō)，認(rèn)為以往監(jiān)察院沒(méi)有發(fā)揮好監(jiān)察作用的根源并非“彈懲分離”，而是以下兩個(gè)方面的原因：一是監(jiān)察院沒(méi)有履行好彈劾權(quán)，只敢彈劾不會(huì)作祟的“狐貍”，坐看“豺狼”縱橫;二是懲戒機(jī)關(guān)沒(méi)有將彈劾案全加懲戒，大半是因被彈劾人勢(shì)力大而無(wú)法懲戒。在他看來(lái)，若監(jiān)察院兼有審判權(quán)與懲戒權(quán)，則權(quán)力太大，其弊端將遠(yuǎn)大于歐美議會(huì)濫用彈劾權(quán)的弊病。⑩

立法院起初接受了“彈懲合一”之建議，在通過(guò)的《五五憲法草案》中規(guī)定監(jiān)察院擁有對(duì)彈劾案的懲戒權(quán)。立法院長(zhǎng)孫科親自在中央紀(jì)念周發(fā)言支持“彈懲合一”論，并對(duì)“彈劾者兼懲戒者”問(wèn)題做出解釋?zhuān)J(rèn)為彈劾案件不論是監(jiān)察院全體委員還是部分委員提出來(lái)的，審判也不是由原提案委員來(lái)辦，只要在監(jiān)察院設(shè)立一個(gè)懲戒機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，就能確保監(jiān)察院內(nèi)專(zhuān)管彈劾與專(zhuān)管審判的監(jiān)察委員分離?？梢钥闯觯⒎ㄔ旱倪@些舉措自然得到了監(jiān)察系統(tǒng)的高度贊同，并繼續(xù)從理論上論證“彈懲合一”的合理性。監(jiān)察委員童冠賢認(rèn)為監(jiān)察院無(wú)懲戒權(quán)有兩大流弊：一是不利于提升監(jiān)察效能;二是破壞了監(jiān)察獨(dú)立精神。他以贊成《五五憲法草案》的語(yǔ)氣道：“立法院憲法起草委員，也看出這種流弊，所以在憲法草案中，規(guī)定裁判懲戒權(quán)歸諸監(jiān)察院，這實(shí)是一個(gè)合理的處置。” 任職于江蘇監(jiān)察使署的江毓麐指出，彈劾權(quán)與懲戒權(quán)如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之雙輪，兩者相輔相成，缺一不可，他對(duì)《五五憲法草案》將懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院抱有較大的愿景。雖然“彈懲合一”確實(shí)能在一定程度上提升監(jiān)察效能，但沒(méi)有制衡的權(quán)力其后果也是難以想象的。正如時(shí)人江祿煜擔(dān)心“二權(quán)獨(dú)攬，則右手彈劾，左手懲戒，即自己糾彈自己審判，于是被彈劾者縱然無(wú)罪，皆必有予懲戒之危險(xiǎn)”。因此，立法院在《五五憲法草案修正案》中最終還是沒(méi)有把審判權(quán)、懲戒權(quán)授予監(jiān)察院，可見(jiàn)時(shí)人在監(jiān)察權(quán)“權(quán)威性”與“制衡性”選擇上的兩難。

關(guān)于彈劾案的審判機(jī)關(guān)問(wèn)題，近代歐美國(guó)家存在著英美制與大陸制的不同，前者將彈劾案的審判權(quán)歸入普通法院，后者將審判權(quán)歸入特別行政法院。南京國(guó)民政府仿效大陸制做法于1932年公布《行政法院組織法》、《行政訴訟法》，將彈劾案的審判權(quán)授予行政法院。因當(dāng)年司法獨(dú)立精神高漲，因此將行政法院隸屬于司法院，以免破壞司法獨(dú)立。然而，高一涵、李宗黃等人對(duì)此提出異議，主張?jiān)诒O(jiān)察院內(nèi)設(shè)立一個(gè)審判機(jī)關(guān)，或?qū)⒁言O(shè)的行政法院劃歸監(jiān)察院，專(zhuān)審彈劾案件。監(jiān)察委員高一涵指出，彈劾案的審判與普通審判性質(zhì)不同，彈劾案的審判機(jī)關(guān)便不能隸屬于司法院之下，而應(yīng)劃歸監(jiān)察院之下以一事權(quán)，提升國(guó)家監(jiān)察效率。 李宗黃贊同高一涵的主張，反對(duì)將彈劾案的審判權(quán)歸入司法院。他指出，行政訴訟則歸司法院行政法院，審判機(jī)關(guān)不在監(jiān)院且懲戒機(jī)關(guān)林立，以同一之罪名其懲戒必各有輕重，既違平等原則也有失法律的統(tǒng)一性，國(guó)家與人民將大受其害。 司法院人士對(duì)“彈審合一”論提出異議，認(rèn)為若將彈劾權(quán)與審判權(quán)都?xì)w入監(jiān)察院，彈劾案件的審判不受任何限制難以確保公平原則。監(jiān)察院人士的答復(fù)是，將彈劾權(quán)與審判權(quán)都放在監(jiān)察院，并不是要求負(fù)責(zé)彈劾的監(jiān)察委員來(lái)負(fù)責(zé)審判，而在監(jiān)察院內(nèi)設(shè)立一個(gè)與監(jiān)察委員對(duì)立的審判機(jī)關(guān)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)彈劾案的審判，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的真正獨(dú)立。關(guān)于行政法院隸屬于監(jiān)察院抑或司法院的爭(zhēng)論，在一定程度上有著監(jiān)察院與司法院各自的權(quán)益考慮。監(jiān)察委員主張將行政法院劃歸監(jiān)察院的理由也不充分，只是一味強(qiáng)調(diào)彈劾案審判與普通審判性質(zhì)不同，而行政法院的設(shè)立意味著已經(jīng)把普通審判與彈劾案件分開(kāi)。因此，國(guó)民政府最終還是堅(jiān)持原來(lái)的做法，在通過(guò)的《五五憲法草案》中仍將行政訴訟裁判權(quán)劃歸司法院。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，在戰(zhàn)時(shí)體制下強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)能更加顯得必要，因此劉候武、李本英等人極力呼吁“彈懲合一”，提升監(jiān)察效能。兩廣監(jiān)察使劉候武主張彈劾權(quán)、審判權(quán)、懲戒權(quán)合一。他說(shuō)：“彈劾權(quán)、懲戒、行政訴訟此種職權(quán)，相互為用，惟有統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)關(guān)系統(tǒng)之下，效率使能增進(jìn)、責(zé)任使能判明、權(quán)力始能發(fā)揮，而五權(quán)法意始能符合?！?李本英支持劉候武的主張。他說(shuō)：“監(jiān)察權(quán)的行使，固在彈劾，而監(jiān)察權(quán)的功效，卻在懲戒，監(jiān)察院是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督官吏的機(jī)關(guān)，則應(yīng)專(zhuān)事權(quán)而一責(zé)任，使它兼有彈劾案的審判權(quán)和懲戒權(quán)?！?1945年2月監(jiān)察院擬具《健全監(jiān)察制度辦法》，主張將國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)、中央暨各地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)劃歸監(jiān)察院，以一監(jiān)察事權(quán)。1945年5月30日通過(guò)了“請(qǐng)將中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)劃歸監(jiān)察院以一事權(quán)而增政治效率案”的決議，但最終未付諸實(shí)踐。戰(zhàn)后，隨著南京國(guó)民政府從“訓(xùn)政”體制向“憲政”體制，在監(jiān)察制度設(shè)計(jì)中監(jiān)察院的性質(zhì)發(fā)生了治權(quán)機(jī)關(guān)向民意機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，不再一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)察的權(quán)威性，因而在1947年的《中華民國(guó)憲法》中依然維持“彈懲分離”制度。

總之，國(guó)民政府時(shí)期就監(jiān)察院是否兼有懲戒權(quán)、審判權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討?！皬棏秃弦弧闭撜叩闹饕睦碛煽梢愿爬槿阂皇潜O(jiān)察院是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督官吏的機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)它授予彈劾權(quán)、懲戒權(quán)、審判權(quán)，如果僅有彈劾權(quán)，難以統(tǒng)一事權(quán)提升監(jiān)察效能;二是彈劾權(quán)、懲戒權(quán)、審判權(quán)之間相輔相成，缺一不可，理論上不能分離;三是彈劾權(quán)、懲戒權(quán)、審判權(quán)雖同屬監(jiān)察院，但在監(jiān)察院內(nèi)部會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，將專(zhuān)管彈劾的監(jiān)察委員與專(zhuān)管審判的監(jiān)察委員分離，即從“院外分離”走向“院內(nèi)分離”，自然不會(huì)有弊病?！皬棏头蛛x”論者的主要的理由為若監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)獨(dú)大，將違背分權(quán)制衡理論，無(wú)法防止監(jiān)察權(quán)濫用產(chǎn)生枉法行為。國(guó)民政府時(shí)期除了彈劾官吏違法案件的審判權(quán)歸司法院行政法院之外，對(duì)彈劾官吏失職失當(dāng)案件的懲戒權(quán)機(jī)關(guān)相當(dāng)之多，按照官員級(jí)別懲戒機(jī)關(guān)分別有中央黨部監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)、司法院中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)、地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)、軍事委員會(huì)軍事長(zhǎng)官懲戒委員會(huì)、軍政部及海軍部等。在這種“彈懲”制度下，監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)能確實(shí)大打折扣。以1935年監(jiān)察院送交國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)彈劾案件為例，送交的50宗案件后經(jīng)決議的僅18件且其中9件不受懲戒。因而監(jiān)察院監(jiān)察委員一度主張將彈劾案件的懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院。但是，從法理上來(lái)說(shuō)，若實(shí)行“彈懲合一”制度，則將集控訴審判于一體，顯然違背“控審分離”的現(xiàn)代訴訟原則，即使能收一時(shí)之效，對(duì)其權(quán)力難以制約后果也是不可想象的。

二、監(jiān)察院彈劾權(quán)客體范圍

監(jiān)察院彈劾權(quán)客體范圍包括對(duì)人、對(duì)事兩個(gè)方面。對(duì)人的客體范圍是“所有官吏”抑或“限于政務(wù)官”，對(duì)事的客體范圍是“違法失職失當(dāng)行為”抑或“限于違法行為”。有人主張擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)限，彈劾權(quán)范圍包括一切官吏的違法失職行為，有人則主張限于監(jiān)察權(quán)限，彈劾權(quán)只能限于政務(wù)官的違法失職行為甚至只能限于政務(wù)官的違法行為，以免破壞行政監(jiān)督、司法監(jiān)督權(quán)能。

關(guān)于彈劾權(quán)對(duì)人的客體范圍問(wèn)題。在中國(guó)傳統(tǒng)都察院監(jiān)察體制下，彈劾權(quán)的范圍為君主以下的一切官吏。在近代歐美議會(huì)監(jiān)察體制下，多數(shù)國(guó)家議會(huì)對(duì)人的彈劾權(quán)限于國(guó)家元首及國(guó)務(wù)員。當(dāng)然，歐美國(guó)家議會(huì)彈劾權(quán)對(duì)人的范圍也并非完全一致，如英國(guó)下議院對(duì)人的彈劾權(quán)范圍為內(nèi)閣閣員、各部大臣、議會(huì)議員，而美國(guó)眾議院對(duì)人的彈劾權(quán)范圍很廣，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)及一切文官。民國(guó)初年仿效歐美議會(huì)監(jiān)察制度，對(duì)人的彈劾權(quán)范圍限于大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)總理及各部總長(zhǎng)。國(guó)民政府時(shí)期實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察制度，彈劾權(quán)對(duì)人的客體范圍與民初時(shí)期相比發(fā)生了一些變化。1929年7月通過(guò)的《治權(quán)行使規(guī)律案》規(guī)定，監(jiān)察院擁有對(duì)一切公務(wù)員的彈劾權(quán)，意味著彈劾權(quán)對(duì)人的范圍從民初時(shí)期限于國(guó)家元首、各部部長(zhǎng)擴(kuò)大到所有公務(wù)員。但是公務(wù)員的概念在各種法律上解釋不同，究竟是專(zhuān)指事務(wù)官抑或兼指政務(wù)官存在著分歧。

謝瀛洲、林家端、何會(huì)源等人主張仿效美國(guó)，監(jiān)察院對(duì)人的彈劾范圍包括所有官吏，即包括政務(wù)官與事務(wù)官，其代表性的理論觀點(diǎn)包括三個(gè)方面：

其一，“統(tǒng)一監(jiān)察事權(quán)澄清吏治”觀。司法行政部常務(wù)次長(zhǎng)兼北平大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)謝瀛洲指出，古今中外彈劾權(quán)對(duì)人的客體范圍之所以受到限制，主要是基于兩個(gè)方面的原因：一是君主制下的國(guó)家元首皆被視為神圣不可侵犯，故不能列入彈劾權(quán)對(duì)人的對(duì)象范圍;二是實(shí)行議會(huì)監(jiān)察制度的國(guó)家，彈劾權(quán)只是議會(huì)的一部分職能，因而彈劾權(quán)對(duì)人的適用范圍不能過(guò)于廣泛，以免妨礙立法職能，因此彈劾權(quán)一般只能適用于大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員為限。在他看來(lái)，我國(guó)已經(jīng)實(shí)行共和體制，又設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因而彈劾權(quán)對(duì)人的適用范圍不宜有任何限制，以便統(tǒng)一監(jiān)察事權(quán)，為澄清吏治奠定基礎(chǔ)。

其二，“彈劾只是檢舉而非民意機(jī)關(guān)監(jiān)督政府職能”觀。歐美國(guó)家的彈劾權(quán)由議會(huì)行使，政務(wù)官由議會(huì)選任而來(lái)因而也由議會(huì)彈劾而去，事務(wù)官則通常不屬于彈劾權(quán)對(duì)人的范圍。林家端對(duì)監(jiān)察院彈劾制與歐美議會(huì)彈劾制在性質(zhì)上的不同進(jìn)行了分析，監(jiān)察院的彈劾權(quán)并不是民意代表機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的職能，而只是對(duì)官吏的檢舉，因而對(duì)官吏的彈劾權(quán)范圍應(yīng)與議會(huì)監(jiān)察制不同。他說(shuō)：“獨(dú)立監(jiān)察制度不僅僅是針對(duì)的政務(wù)官而設(shè)的，而是對(duì)一切官吏而設(shè)的。”

其三，“監(jiān)察重心向經(jīng)濟(jì)事務(wù)轉(zhuǎn)移”觀。何會(huì)源指出，歐美采內(nèi)閣制之國(guó)家議會(huì)的彈劾權(quán)通常限于高級(jí)官吏，其范圍未免太狹，因?yàn)檎藛T之違法失職者不限于高級(jí)官吏。他進(jìn)一步指出，我國(guó)政府職權(quán)將來(lái)涉及經(jīng)濟(jì)事務(wù)性質(zhì)者會(huì)逐漸增多，非有嚴(yán)厲的監(jiān)察權(quán)追問(wèn)各級(jí)官吏的責(zé)任，則國(guó)家事業(yè)終必?cái)挠谪澒傥劾糁郑虼藦椲罊?quán)之對(duì)象應(yīng)為一切官吏。

當(dāng)然，也有人主張彈劾權(quán)對(duì)人的客體范圍應(yīng)有所限定，不能包括所有公務(wù)員。主要包括以下兩種觀點(diǎn)：其一，對(duì)總統(tǒng)的彈劾權(quán)應(yīng)屬?lài)?guó)民大會(huì)而非監(jiān)察院。有人指出，監(jiān)察權(quán)屬于政府治權(quán)范圍，而治權(quán)屬于總統(tǒng)則監(jiān)察院決無(wú)彈劾總統(tǒng)的權(quán)力，因此彈劾總統(tǒng)之權(quán)由國(guó)民大會(huì)來(lái)行使。 其二，對(duì)人的彈劾權(quán)范圍應(yīng)限于政務(wù)官。陳柏心指出，監(jiān)察院對(duì)人的彈劾權(quán)普及于中央與地方的全體公務(wù)員，全國(guó)的文武百官千千萬(wàn)，監(jiān)察委員要一一監(jiān)察而擇其違法失職者加以彈劾，實(shí)乃力所不及。在他看來(lái)，涉及違法案件要移送法院辦理，公務(wù)員因彈劾而受的懲戒處分大多限于申誡、免職，這些由考試院的考績(jī)與上級(jí)機(jī)關(guān)或主管長(zhǎng)官加強(qiáng)監(jiān)督即可，不必由監(jiān)察委員予以彈劾。鑒于上述理由，陳柏心建議縮小監(jiān)察院對(duì)人的彈劾權(quán)范圍，集中為包括總統(tǒng)副總統(tǒng)在內(nèi)的全國(guó)政務(wù)官，而事務(wù)官則不在彈劾范圍之內(nèi)。

關(guān)于彈劾權(quán)對(duì)事的客體范圍問(wèn)題。民國(guó)初年實(shí)行議會(huì)監(jiān)察制度，彈劾權(quán)對(duì)事的客體范圍，對(duì)于大總統(tǒng)來(lái)說(shuō)限于謀叛行為，顯然不包括失職行為，而對(duì)于國(guó)務(wù)員來(lái)說(shuō)則包括違法與失職行為。南京國(guó)民政府建立后所頒布的《彈劾法》規(guī)定，“監(jiān)察委員對(duì)于公務(wù)員違法或失職之行為應(yīng)提出彈劾案于監(jiān)察院”，但對(duì)違法或失職的行為則未加明確規(guī)定。監(jiān)察院對(duì)事的彈劾范圍究竟是違法失職行為抑或限于違法行為，時(shí)人存在著較大的思想分歧。

謝瀛洲、陳柏心等人主張只對(duì)官吏的違法行為進(jìn)行彈劾，至于官吏的失職失當(dāng)行為由上級(jí)長(zhǎng)官考核即可。謝瀛洲認(rèn)為，歐美各國(guó)彈劾權(quán)一般只限于官吏的犯罪或違法行為，我國(guó)應(yīng)仿效歐美將彈劾權(quán)對(duì)事的范圍限于違法行為。 上文已經(jīng)提到，陳柏心主張彈劾權(quán)的范圍不妨縮小，對(duì)人的客體范圍只能是政務(wù)官，而且對(duì)事的彈劾范圍只限于違法行為，而不涉及失職行為。他說(shuō)：“政務(wù)官的失職關(guān)系政策的得失，其判斷應(yīng)由立法院及各級(jí)地方議會(huì)負(fù)責(zé)，不必使之重復(fù)?！?/p>

林家端、何會(huì)源、徐彝尊等人則主張不僅要對(duì)官吏的違法行為進(jìn)行彈劾，而且要把官吏的失當(dāng)行為包括在內(nèi)。林家端對(duì)議會(huì)監(jiān)督制度與監(jiān)察監(jiān)督制度進(jìn)行了對(duì)比分析，認(rèn)為監(jiān)察監(jiān)督對(duì)事的彈劾權(quán)范圍應(yīng)擴(kuò)大到失職失當(dāng)行為，否則無(wú)法控制官吏失職行為。他說(shuō)：“監(jiān)察委員是政府官吏，專(zhuān)以糾舉其他官吏為事，非如各國(guó)議會(huì)可以行使不信任投票權(quán)，故對(duì)于官吏政策的失當(dāng)如不能彈劾，則將任政事敗壞，人民怨苦，職司彈劾的監(jiān)察院，當(dāng)然不能坐視而不糾舉。故對(duì)官吏政策的失當(dāng)，不能說(shuō)監(jiān)察不必彈劾。” 何會(huì)源持相同的看法，認(rèn)為彈劾權(quán)對(duì)事的范圍應(yīng)為官吏的違法瀆職及政策之失當(dāng)行為，若失職失當(dāng)不在彈劾之列，國(guó)民大會(huì)對(duì)此亦不能采取任何措施，則人民除在選舉時(shí)之取舍外將毫無(wú)挽救官吏失職失當(dāng)行為的余地。 立法委員徐彝尊要求各監(jiān)察使既要彈劾虐民枉法之官吏，又要檢舉因循敷衍不稱(chēng)職之官吏。

總之，國(guó)民政府時(shí)期時(shí)人對(duì)監(jiān)察院彈劾權(quán)對(duì)人對(duì)事的客體范圍進(jìn)行了深入思考，概括說(shuō)來(lái)可以分為三種不同的主張。第一種主張認(rèn)為監(jiān)察院彈劾權(quán)的客體范圍應(yīng)包括一切官吏的違法失職行為，類(lèi)似于中國(guó)傳統(tǒng)的御史制度，以林家端、何會(huì)源等人為代表。第二種主張認(rèn)為監(jiān)察院彈劾權(quán)的客體范圍應(yīng)包括一切官吏的違法行為，與美國(guó)眾議院的彈劾權(quán)范圍較為相似，以謝瀛洲等人為代表。第三種主張認(rèn)為監(jiān)察院的彈劾權(quán)客體范圍為政務(wù)官的違法行為，類(lèi)似于采行內(nèi)閣制的英國(guó)下議院的彈劾權(quán)范圍，以陳柏心等人為代表。彈劾權(quán)對(duì)人對(duì)事范圍的限定，在某種程度上關(guān)系到監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的權(quán)限劃分問(wèn)題。雖然在南京國(guó)民政府頒布的《彈劾法》中公務(wù)員的范圍并未明確限定，但從彈劾案的實(shí)際情況來(lái)看更傾向于采取第一種主張，監(jiān)察院擁有對(duì)一切官吏違法失職案件的彈劾權(quán)。

三、“事前事后全方位監(jiān)察國(guó)事”抑或“限于事后彈懲”

中國(guó)傳統(tǒng)御史制度含有監(jiān)察行政權(quán)、考察官吏權(quán)等事前監(jiān)察權(quán)能，其目標(biāo)是借質(zhì)問(wèn)方式督率官員循謹(jǐn)奉公，以減少事后彈懲數(shù)目。國(guó)民政府時(shí)期時(shí)人就監(jiān)察院應(yīng)于事前事后普遍監(jiān)察國(guó)事抑或限于事后彈懲問(wèn)題進(jìn)行了深入思考，大多數(shù)人主張監(jiān)察院應(yīng)有事前監(jiān)察權(quán)，即建議權(quán)、質(zhì)問(wèn)權(quán)、同意權(quán)等。監(jiān)察院自然主張監(jiān)察權(quán)應(yīng)負(fù)有事前監(jiān)督全國(guó)公務(wù)員的職能，以減少因公務(wù)員違法失職給國(guó)家利益及當(dāng)事人所受的損害。當(dāng)然也有少數(shù)人反對(duì)監(jiān)察院擁有事前監(jiān)察權(quán)尤其是無(wú)限事前監(jiān)察權(quán)。

南京國(guó)民政府成立之初，根據(jù)《中華民國(guó)政府組織法》、《監(jiān)察院組織法》規(guī)定，監(jiān)察院只是擁有對(duì)官吏違法失職案件的事后彈劾權(quán)，而不具備事前監(jiān)察國(guó)事權(quán)能，難以防患各種違法失職案件于未然。鑒于此，文公直、高一涵、林家端、童冠賢、江毓麐等人積極呼吁監(jiān)察院擁有事前監(jiān)察權(quán)。其具體理由如下：

其一，中國(guó)御史制度與近代歐美議會(huì)監(jiān)督制都有事前監(jiān)察的傳統(tǒng)。蘇松芬指出，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察御史有建議政事權(quán)、彈劾權(quán)、監(jiān)察行政權(quán)、考察官吏權(quán)等，雖然有些監(jiān)察權(quán)已經(jīng)不合時(shí)宜，但部分監(jiān)察權(quán)仍有參考價(jià)值。 江毓麐指出，綜觀歷代御史之職掌，殊不以糾彈府官吏之違法失職為限，而事前事后之政治得失亦在其監(jiān)察之中，監(jiān)察權(quán)不應(yīng)完全恢復(fù)傳統(tǒng)科道職掌，然不能限于事后舉劾違法失職之范圍。同時(shí)，他還指出，歐美各國(guó)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不僅于事后行使彈劾權(quán)，而且事前使用質(zhì)詢(xún)權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、不信任投票權(quán)等。 顯然，他們的用意是呼吁吸收中國(guó)傳統(tǒng)御史制度以及西方近代議會(huì)監(jiān)督事前監(jiān)察等不同因素。

其二，事前監(jiān)察有利于提升監(jiān)察效能。文公直指出，監(jiān)察院糾彈官吏自宜明了政情而后乃能收實(shí)效，監(jiān)察院不能僅限于國(guó)家與社會(huì)民眾蒙受損害后而糾彈，應(yīng)在未生害以前預(yù)防違法失職的發(fā)生。在他看來(lái)，監(jiān)察權(quán)的行使必于事前事后皆得充分行使才算完備。他說(shuō)：“故為徹底尊重監(jiān)察權(quán)之獨(dú)立及健全，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察制度之真正精神，絕對(duì)免除弊害計(jì);惟有使中央及地方一切機(jī)關(guān)之政治報(bào)告及政治設(shè)施，悉數(shù)檢抄，全部送達(dá)監(jiān)察院，俾監(jiān)察院得從而研究其利弊，而為事前監(jiān)察之實(shí)施。其效果，必較監(jiān)察委員聞風(fēng)知弊而后調(diào)案訪(fǎng)查者大千百倍。”

其三，事前監(jiān)察有利于彌補(bǔ)事后監(jiān)察之某些不足。高一涵指出，若監(jiān)察院與各官署在平時(shí)完全隔絕，而監(jiān)察院對(duì)于各官署的用人行政等事務(wù)完全不知，則監(jiān)察權(quán)之行使自難周密，因此監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)不能完全以事后彈劾為限，而應(yīng)擴(kuò)充到事前。林家端同樣認(rèn)為監(jiān)察院平時(shí)不對(duì)各機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，僅有事后監(jiān)督權(quán)是很不足的，應(yīng)將監(jiān)察權(quán)能擴(kuò)充到事前以彌補(bǔ)事后監(jiān)察的某些不足。

其四，防患于未然是將來(lái)監(jiān)察工作的重心。審計(jì)部次長(zhǎng)童冠賢指出，近代政治法律思想都注重于事前的防衛(wèi)，監(jiān)察院的職能是肅正綱紀(jì)、防止貪污，其最終目的不是要官吏都受彈劾，而是期望沒(méi)有官吏受彈劾，因此監(jiān)察權(quán)的行使不能局限于摘發(fā)奸邪、懲治不法于事后，更應(yīng)具有防微杜漸的職能。在他看來(lái)，防患于未然是將來(lái)監(jiān)察工作的重心，因此“逐漸移向事前監(jiān)察，這是無(wú)可置疑的”。

謝瀛洲、王履康等少數(shù)人反對(duì)監(jiān)察院擁有事前監(jiān)察權(quán)，其理由如下：一是官吏的不當(dāng)行為自有上級(jí)長(zhǎng)官以考核，監(jiān)察院不必為之越俎代庖，因此監(jiān)察權(quán)范圍限于事后彈劾權(quán)而不應(yīng)擁有事前監(jiān)督行政的權(quán)力。二是監(jiān)察監(jiān)督與議會(huì)監(jiān)督不同，議會(huì)是政府政權(quán)的賦予者，是政治進(jìn)行的原動(dòng)力，是政府對(duì)之負(fù)責(zé)任的主體，議會(huì)監(jiān)察制下不妨有事前的監(jiān)察權(quán)，而監(jiān)察院是治權(quán)機(jī)關(guān)，其監(jiān)察權(quán)是被賦予的，要監(jiān)察政治的進(jìn)行做一個(gè)全方位的政治督察者，使與其并行的機(jī)關(guān)向它負(fù)不必要的責(zé)任顯然是行不可通。三是監(jiān)察委員有限無(wú)法勝任事前監(jiān)察。

擴(kuò)權(quán)論者主張從增加建議權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、同意權(quán)等監(jiān)察權(quán)能，使監(jiān)察院從單獨(dú)的事后彈劾向事前事后全方位監(jiān)督國(guó)事轉(zhuǎn)變。就增加建議權(quán)而言，文公直指出，世界各國(guó)議會(huì)的彈劾權(quán)與建議權(quán)均合一，若只有糾彈而不建議是只指疵而不救弊，與中國(guó)臺(tái)諫傳統(tǒng)也不相符。 當(dāng)然，為了維護(hù)立法的獨(dú)立與尊嚴(yán)，他主張監(jiān)察院的建議須付立法院決議，以便一方面確保監(jiān)察權(quán)行使之完整，另一方面又使立法院職權(quán)與地位不受影響。江毓麐從以下幾個(gè)方面主張?jiān)黾颖O(jiān)察院的建議權(quán)：一是中國(guó)傳統(tǒng)臺(tái)諫制度有建言權(quán)的傳統(tǒng);二是以后監(jiān)察人員將由民選，監(jiān)察組織成為民意機(jī)構(gòu)，對(duì)于行政司法上的利病得失更應(yīng)有建議之權(quán);三是五權(quán)制度下的立法院負(fù)單純的立法責(zé)任，所有事前事后之行政及司法的監(jiān)督權(quán)都由監(jiān)察院掌理，理應(yīng)有建議權(quán);四是監(jiān)察委員在平時(shí)監(jiān)督中央及地方行政，對(duì)于一切興革事宜有較為全面的掌握，若增加監(jiān)察院的建議權(quán)，在提升行政效率上具有較大的功用。

就增加質(zhì)問(wèn)權(quán)而言?！段逦鍛椃ú莅浮芬?guī)定，監(jiān)察院為行使監(jiān)察權(quán)，得依法向各院各部各委員會(huì)提出質(zhì)詢(xún)。江毓麐指出，議會(huì)對(duì)于政府皆有質(zhì)詢(xún)權(quán)，此類(lèi)質(zhì)詢(xún)頗含有質(zhì)問(wèn)的意味，其性質(zhì)較詢(xún)問(wèn)嚴(yán)重，大抵對(duì)于政府某種設(shè)施有所疑慮而發(fā)，其作用藉為政府官吏違法行為之事前監(jiān)督，以防患于未然，故向政府提出質(zhì)詢(xún)答復(fù)如能滿(mǎn)意時(shí)則不必彈劾，否則提出彈劾。他說(shuō)：“調(diào)查為彈劾之先聲，而質(zhì)詢(xún)?yōu)檎{(diào)查之初步，要之俱為輔助彈劾權(quán)之行使而已?！?《五五憲法草案》規(guī)定監(jiān)察院所能行使的質(zhì)詢(xún)權(quán)只限于中央各院部會(huì)，江毓麐認(rèn)為監(jiān)察院質(zhì)詢(xún)權(quán)的范圍過(guò)小，應(yīng)將質(zhì)詢(xún)權(quán)范圍擴(kuò)充到地方官署，以提升監(jiān)察效能。潛庵指出，未增進(jìn)監(jiān)察權(quán)之效能，必使監(jiān)察院當(dāng)公務(wù)員構(gòu)成違法失職行為事實(shí)時(shí)，有實(shí)行質(zhì)問(wèn)之權(quán)，使違法失職行為不致構(gòu)成事實(shí)。

就增加同意權(quán)而言?！段逦鍛椃ú莅浮芬?guī)定監(jiān)察院無(wú)同意權(quán)，1946年“制憲國(guó)大”召開(kāi)期間，在對(duì)憲法草案的分組審查中，監(jiān)察院應(yīng)否行使同意權(quán)是有關(guān)監(jiān)察院權(quán)限問(wèn)題的兩大爭(zhēng)端之一。有學(xué)者反對(duì)監(jiān)察院擁有同意權(quán)，理由主要有三：一是同意權(quán)只能由立法院一個(gè)機(jī)關(guān)行使，不能由立法院和監(jiān)察院兩個(gè)機(jī)關(guān)行使;二是監(jiān)察院不行使同意權(quán)也有利于減少監(jiān)察院的政治性，維持超然地位;三是監(jiān)察院行使同意權(quán)使“司法考試兩院地位相對(duì)減低，有背國(guó)父遺教所定五院權(quán)憲法之精神”。雖然有學(xué)者認(rèn)為政協(xié)會(huì)議所擬的修改監(jiān)察院職權(quán)之主張無(wú)采納價(jià)值，但在最終頒布的《中華民國(guó)憲法草案修正案》、《中華民國(guó)憲法》中增加了監(jiān)察院的同意權(quán)權(quán)能，即司法考試兩院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、大法官、考試委員的任免由監(jiān)察院行使同意權(quán)。

時(shí)人有關(guān)增加事前監(jiān)察權(quán)的思想主張為南京國(guó)民政府的監(jiān)察實(shí)踐提供了一定的理論準(zhǔn)備。南京國(guó)民政府實(shí)行五院制度之初，監(jiān)察院只有事后彈劾權(quán)。在《五五憲法草案》中規(guī)定監(jiān)察院擁有對(duì)中央各院部會(huì)的質(zhì)詢(xún)權(quán)，當(dāng)然后來(lái)沒(méi)有實(shí)施?？箲?zhàn)時(shí)期制定的《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》規(guī)定：“各機(jī)關(guān)或公務(wù)員對(duì)于非常時(shí)期內(nèi)應(yīng)辦事項(xiàng)，有奉行不力或失當(dāng)者，監(jiān)察委員或監(jiān)察使得以書(shū)面提出建議或意見(jiàn)，呈經(jīng)監(jiān)察院院長(zhǎng)審核后，送交各該主管機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)接受前項(xiàng)建議或意見(jiàn)后，應(yīng)即為適當(dāng)之計(jì)劃與處置”。1945年，監(jiān)察院擬具《加強(qiáng)監(jiān)察制度之辦法》，在《五五憲法草案》的基礎(chǔ)上規(guī)定由監(jiān)察院試行質(zhì)詢(xún)權(quán)，并在《國(guó)民政府組織法》、《監(jiān)察院組織法》中予以增訂。隨著南京國(guó)民政府從“訓(xùn)政”體制向“憲政”體制的轉(zhuǎn)變，監(jiān)察院開(kāi)始由治權(quán)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為民意機(jī)關(guān)，1947年《中華民國(guó)憲法》規(guī)定監(jiān)察院增加同意權(quán)和糾正權(quán)。若單從各種法律條文來(lái)看，監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)能在不斷擴(kuò)充，甚至讓人擔(dān)心破壞了行政權(quán)、立法權(quán)的完整性。當(dāng)然，因受各種監(jiān)察環(huán)境的制約，監(jiān)察實(shí)踐的效能仍然十分有限，那是另外一回事。

四、國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)配置主張之評(píng)析

監(jiān)察權(quán)配置為何成為國(guó)民政府時(shí)期各界人士所關(guān)注的重要問(wèn)題，其主要原因包括以下幾個(gè)方面：

其一，國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置模糊。孫中山在《中國(guó)革命史》等著述中多次提到監(jiān)察權(quán)問(wèn)題，但沒(méi)有明確限定其范圍，政府層面乃至思想層面在理解監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置上有一個(gè)較大的伸縮空間。同時(shí)，監(jiān)察院制度的開(kāi)創(chuàng)在一定程度上受到中國(guó)傳統(tǒng)御史制度和近代歐美議會(huì)監(jiān)察制度的雙重影響，而這些監(jiān)察制度本身在監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置上是各不相同的。因此，國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)范圍也始終不夠明確，一直處于不斷變化之中。

其二，監(jiān)察院的監(jiān)察實(shí)踐效能始終不佳。鑒于監(jiān)察實(shí)踐效能不理想，擴(kuò)權(quán)派力圖通過(guò)擴(kuò)充監(jiān)察權(quán)能范圍，以樹(shù)立監(jiān)察院的權(quán)威性來(lái)提升監(jiān)察效能。譬如，南京國(guó)民政府初期頒布《國(guó)民政府組織法》、《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》，監(jiān)察院只是擁有彈劾權(quán)，而官吏懲戒權(quán)則按職等分屬于中央黨部監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)、中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)、地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。在彈劾外交部長(zhǎng)、鐵道部長(zhǎng)、江蘇省政府主席及行政院院長(zhǎng)等案件中，監(jiān)察院顯得無(wú)能為力。擴(kuò)權(quán)派把這種狀況歸咎于“彈懲分離”制度，紛紛要求實(shí)行“彈懲合一”制，而限權(quán)派則主張不能因追求監(jiān)察效能而破環(huán)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的制衡性。

其三，政治環(huán)境的變化對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置有著不同的時(shí)代要求。政治環(huán)境的變化也是時(shí)人關(guān)注監(jiān)察權(quán)配置問(wèn)題的一個(gè)重要原因。隨著全國(guó)性抗戰(zhàn)的爆發(fā)，為了應(yīng)付戰(zhàn)時(shí)體制的需要，樹(shù)立監(jiān)察權(quán)威性顯得尤為重要，因此，時(shí)人紛紛主張擴(kuò)充監(jiān)察權(quán)限，改變以往監(jiān)察院顧忌多端常使懲戒不能成立、監(jiān)察院有職無(wú)權(quán)不能執(zhí)行監(jiān)察職務(wù)、從彈劾到懲戒手續(xù)程序復(fù)雜影響監(jiān)察效能等狀況。 基于此，國(guó)民政府頒布《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》增加了糾舉權(quán)和建議權(quán)，不僅在一定程度上簡(jiǎn)化了監(jiān)察手續(xù)，而且將監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)限從單純的事后彈劾擴(kuò)充到事前監(jiān)察。隨著國(guó)民政府從“訓(xùn)政”體制向“憲政”體制的轉(zhuǎn)變，監(jiān)察院從治權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為民意機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)察權(quán)配置又有著不同的時(shí)代要求，因而是否增加監(jiān)察院的同意權(quán)成為一個(gè)重要議題。

國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置主張具有以下特點(diǎn)：

其一，監(jiān)察權(quán)“權(quán)威性”與“制衡性”思想沖突。擴(kuò)權(quán)派從監(jiān)察權(quán)威性出發(fā)，認(rèn)為監(jiān)察院職權(quán)太小，應(yīng)擴(kuò)充監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)以免其成為一只沒(méi)有牙齒的“老虎”;限權(quán)派則主張根據(jù)分權(quán)原理，應(yīng)限定監(jiān)察院權(quán)限范圍防止其變成一個(gè)無(wú)所不能的“怪獸”。擴(kuò)權(quán)派主張將彈劾案的懲戒權(quán)、審判權(quán)劃歸監(jiān)察院，彈劾權(quán)范圍包括一切官吏的違法失職案件，監(jiān)察權(quán)應(yīng)事前事后全方位監(jiān)督國(guó)事。限權(quán)派主張監(jiān)察院只能擁有彈劾權(quán)，懲戒權(quán)與審判權(quán)應(yīng)歸入其他機(jī)關(guān)，彈劾權(quán)對(duì)人對(duì)事范圍有所限定，監(jiān)察權(quán)只能限于事后彈劾，以免破壞行政權(quán)權(quán)能。

其二，受中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制和近代歐美議會(huì)監(jiān)察制的雙重影響，體現(xiàn)出中國(guó)傳統(tǒng)政治文化與西方近代政治文化的沖突與融合。就彈劾權(quán)與懲戒權(quán)關(guān)系問(wèn)題而言，中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度采取“彈懲分離”，近代歐美議會(huì)監(jiān)察制度采取“彈懲合一”，國(guó)民政府時(shí)期在“彈懲分離”抑或“彈懲合一”問(wèn)題上的考量無(wú)不受到此兩種政治文化的影響。還有，國(guó)民政府時(shí)期對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置不斷調(diào)整，突破了歐美議會(huì)監(jiān)察限于彈劾權(quán)的范圍，并將議會(huì)政治中質(zhì)問(wèn)權(quán)、同意權(quán)等納入監(jiān)察監(jiān)督制度體系之中，其背后無(wú)不體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化與西方近代政治文化之間的沖突與融合。

其三，國(guó)民政府各部門(mén)或中央與地方權(quán)益之爭(zhēng)影響到監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置。在彈劾案件的懲戒權(quán)、審判權(quán)劃歸監(jiān)察院還是司法院的問(wèn)題上，除了部分學(xué)界人士出于學(xué)理上的考慮之外，政府各部門(mén)代表在很大程度上出于各部門(mén)權(quán)益的考量。監(jiān)察院監(jiān)察委員紛紛主張擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)范圍，以提升監(jiān)察院的地位。在國(guó)民黨中央政治會(huì)議法規(guī)整理委員會(huì)上，監(jiān)察院監(jiān)察委員田炯錦提議將懲戒機(jī)關(guān)劃歸監(jiān)察院，但遭到司法院出席會(huì)議人員的激烈反對(duì)。顯然，在這場(chǎng)爭(zhēng)論中監(jiān)察院和司法院雙方都是在確保各自的權(quán)益。因由地方選舉產(chǎn)生監(jiān)察委員在一定程度上代表了地方的權(quán)益，“制憲國(guó)大”召開(kāi)期間在關(guān)于增加監(jiān)察院同意權(quán)的問(wèn)題上，原本國(guó)民黨中央對(duì)此表示反對(duì)，但因地方力量的強(qiáng)烈要求最終以憲法的形式予以確認(rèn)，無(wú)不體現(xiàn)出中央對(duì)地方的讓步。

各種監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置方案在不同程度上為國(guó)民政府所采納，推動(dòng)了國(guó)民政府對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置的多次調(diào)整，從單純的事后彈劾不斷向事前事后全方位監(jiān)察演進(jìn)，使監(jiān)察權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理。僅從監(jiān)察制度本身來(lái)看，這對(duì)于樹(shù)立和加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性，糾正官員違法失職行為或多或少的發(fā)揮了某些積極作用。同時(shí)，國(guó)民政府也在一定程度上注重監(jiān)察權(quán)的制約性，雖然曾一度在憲法草案中規(guī)定將彈劾案件的懲戒權(quán)納入監(jiān)察院，但最終在兩難選擇中于憲法草案修正案又予以刪除，以防止監(jiān)察權(quán)濫用。正如英國(guó)學(xué)者維爾指出，政府不能以“效率”為由而變成單一的、沒(méi)有分工的、鐵板一塊的結(jié)構(gòu)。 這種監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置在某些方面對(duì)于保護(hù)被監(jiān)督者的基本權(quán)利有著一定的考量。

當(dāng)然，除了意識(shí)形態(tài)、權(quán)益之爭(zhēng)等因素之外，從制度本身來(lái)說(shuō)不管是學(xué)者層面的監(jiān)察權(quán)思想還是政府層面的監(jiān)察權(quán)配置實(shí)踐也都存在著這樣或那樣的盲點(diǎn)與缺陷。一是存在著“監(jiān)察中心主義”的傾向，忽視對(duì)“主位監(jiān)督”與“次位監(jiān)督”之間關(guān)系問(wèn)題的探討。在五院制度設(shè)計(jì)中，監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)來(lái)自政權(quán)機(jī)構(gòu)國(guó)民大會(huì)的授予，因此國(guó)民大會(huì)的監(jiān)督權(quán)屬于“主位監(jiān)督”，監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)屬于“次位監(jiān)督”，時(shí)人過(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)察院在國(guó)家監(jiān)督制度體系中地位，對(duì)國(guó)民大會(huì)的“主位監(jiān)督”制度設(shè)計(jì)不足。二是忽視了各種監(jiān)督權(quán)之間的銜接。監(jiān)察監(jiān)督只是國(guó)家監(jiān)督制度體系構(gòu)建中的一環(huán)，監(jiān)察權(quán)權(quán)能的發(fā)揮需要與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督、政黨監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，時(shí)人對(duì)此關(guān)注不足，監(jiān)察權(quán)重疊問(wèn)題嚴(yán)重導(dǎo)致監(jiān)督效應(yīng)的互相抵消，尤其是沒(méi)有處理好監(jiān)察院與國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系。三是在監(jiān)察權(quán)“權(quán)威性”與“制衡性”問(wèn)題上左右徘徊，不能利用矛盾的對(duì)立統(tǒng)一原理將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成一股合力來(lái)提升監(jiān)察實(shí)效?？梢哉f(shuō)，國(guó)民政府時(shí)期還沒(méi)有形成一套符合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)察權(quán)權(quán)能配置理論，監(jiān)察實(shí)踐效果十分有限，從一個(gè)側(cè)面反映出近代中國(guó)監(jiān)督制度體系構(gòu)建現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的艱難。

注釋?zhuān)?/p>

① 有關(guān)國(guó)民政府監(jiān)察制度研究的代表性成果有孫宗一的《國(guó)民政府監(jiān)察院分區(qū)監(jiān)察制度研究（1935—1949）》（南京大學(xué)2014年博士學(xué)位論文）、周成莉的《南京國(guó)民政府監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使成效分析（1931—1936）》（《重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期）、郭相宏的《法律移植與制度慣性的沖突——以國(guó)民政府監(jiān)察院之彈劾權(quán)為例》（《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期）、牛錦紅的《民國(guó)“打虎”：監(jiān)察權(quán)的行使困境與社會(huì)輿論》（《南京大學(xué)法律評(píng)論》2017年第2期）等。

② 中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)：《懲戒法規(guī)匯編》，中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)1943年刊行，第2—3頁(yè)。

③ 中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史委員會(huì)：《胡漢民先生文集》（第3冊(cè)），臺(tái)北“中央”文物供應(yīng)社1978年版，第541頁(yè)。

④ 貫秋：《監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察制度》，《南華評(píng)論》1931年第1卷第22期。

⑤ 田炯錦：《憲草初稿與監(jiān)察權(quán)》，《時(shí)代公論》1934年第3卷第9期。

⑥ 徐式圭：《中國(guó)監(jiān)察史略（續(xù)完）》，《學(xué)藝雜志》1934年第13卷第10期。

⑥ 翁率平：《如何可使監(jiān)察一權(quán)不同于虛設(shè)》，《正論》1935年第39期。

⑦ 林家端：《中國(guó)監(jiān)察制度論》，《中山文化教育館季刊》1934年創(chuàng)刊號(hào)。

⑧⑨ 何會(huì)源：《論孫中山先生關(guān)于中央政治制度之設(shè)計(jì)》，《民族雜志》1934年第2卷第5期。

⑩ 王履康：《中國(guó)之監(jiān)察制度》，《東方雜志》1936年第33卷第17期。

童冠賢：《監(jiān)察制度之現(xiàn)在與將來(lái)》，《廣播周刊》1936年第109期。

江毓麐：《如何樹(shù)立完整之監(jiān)察機(jī)構(gòu)》，《遠(yuǎn)東雜志》1937年第2卷第5期。

江祿煜：《懲戒權(quán)應(yīng)屬于監(jiān)察院乎》，《秀州鐘》1936年第15期。

高大同：《高一涵監(jiān)察工作文選》，鳳凰出版社2015年版，第94頁(yè)。

李宗黃：《總理遺教中之監(jiān)察制度》，《中央周報(bào)》1935年第386期。

劉候武：《強(qiáng)化監(jiān)察制度之商榷》，《建設(shè)研究》1942年第6卷第6期。

李本英：《論政治貪污與健全監(jiān)察制度》，《建設(shè)研究》1943年第8卷第5期。

謝瀛洲：《五權(quán)憲法下之監(jiān)察制度》，《中華法學(xué)雜志》1930年第1卷第3期。

《憲法與未來(lái)之中央政制》，《社會(huì)新聞》1934年第6卷第24期。

陳柏心：《憲法內(nèi)中央政制評(píng)議》，《民主論壇》1947年第1卷第12期。

《中華民國(guó)法規(guī)大全》第4冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1936年版，第5707頁(yè)。

徐彝尊：《監(jiān)察使與地方政治》，《正論》1935年第23期。

蘇松芬：《憲稿中之中央政制》，《政治評(píng)論》1934年第101期。

文公直：《監(jiān)察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第3卷第5期。

潛庵：《我國(guó)監(jiān)察權(quán)今后應(yīng)有之改進(jìn)》，《中國(guó)公論》1937年創(chuàng)刊號(hào)。

《最近各方關(guān)于憲法草案的討論》，《中華法學(xué)雜志》1946年第5卷第2—3期合刊。

徐辰：《中國(guó)近代憲法文獻(xiàn)選編（1840—1949）》（下卷），中央編譯出版社2017年版，第362頁(yè)。

監(jiān)察院：《監(jiān)察院監(jiān)察法令輯要》，監(jiān)察院1942年刊行，第159頁(yè)。

薩師炯：《論戰(zhàn)時(shí)監(jiān)察制度》，《民意周刊》1939年第72期。

中：《論監(jiān)察院應(yīng)賦有懲戒權(quán)》，《政治評(píng)論》1934年第86期。

[英]維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第10頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：張衛(wèi)東，湖北省社會(huì)科學(xué)院副研究員，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯江東）