蔣興海

摘 要：行政監(jiān)察是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，它的功能和作用主要體現(xiàn)在負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置專門的機(jī)關(guān)掌握監(jiān)察職能，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督手段。自行政監(jiān)察產(chǎn)生以來(lái)，其在提高政府的執(zhí)政效能、保證政府官員及其工作人員的依法行政，以及促進(jìn)政府整體工作的開(kāi)展和保障政府的廉潔性等方面起到了不可磨滅的作用。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察;越位;缺位;獨(dú)立性;權(quán)威性

中圖分類號(hào)：D630.9 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）27-0005-02

行政監(jiān)察作為我國(guó)監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，它的作用和地位是毋庸置疑的。然而我國(guó)的行政監(jiān)察工作中也存在著一些不足，本文通過(guò)對(duì)這些不足的理性分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策，希望為行政監(jiān)察工作提供一定的理論參考。

一、行政監(jiān)察的含義

從文字的構(gòu)成角度看，“行政”和“監(jiān)察”相融合構(gòu)成了“行政監(jiān)察”。其中，“監(jiān)察”的范圍被“行政”所限定，而“監(jiān)察”則是其中的一個(gè)最主要的詞匯。最早的監(jiān)察的淵源，是中國(guó)古代的“監(jiān)察御史”。當(dāng)今，對(duì)于行政監(jiān)察定義的具體界定，既要結(jié)合我國(guó)的制度現(xiàn)狀，又要符合我國(guó)的實(shí)務(wù)，其定義一定要完整全面。所以，可對(duì)其做如下詮釋：所謂的行政監(jiān)察是一種綜合性的監(jiān)督活動(dòng)，是指政府設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依照法律法規(guī)針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員或任命的其他工作人員所執(zhí)行的法律法規(guī)和政策決定情況以及相關(guān)違紀(jì)違法行為所進(jìn)行的監(jiān)督、糾舉及懲戒活動(dòng)。其定義主要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面，首先監(jiān)察對(duì)象要受到監(jiān)督、檢查與保證，從而能夠使其依照法律法規(guī)行使其權(quán)力并且能夠履行相應(yīng)的義務(wù);再次，對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的濫用職權(quán)、亂紀(jì)違法以及不履行義務(wù)的行為和現(xiàn)象，要予以相應(yīng)的糾舉與懲戒。

二、我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)察工作中存在的問(wèn)題與不足

（一）監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象

其中“越位”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)參與得過(guò)多，對(duì)政府的其他監(jiān)督部門的工作進(jìn)行包攬，甚至做了本該是監(jiān)察對(duì)象從事的監(jiān)察工作，完全忽視了對(duì)這些監(jiān)管者實(shí)行監(jiān)督是自己的職責(zé)所在。在現(xiàn)實(shí)的工作中，尤其是聯(lián)合執(zhí)法中，在很大程度上，監(jiān)察人員卻履行了其他部門的工作職責(zé)，從而在一定程度上行政監(jiān)控的主導(dǎo)作用被淡化，介入其中卻走了過(guò)場(chǎng)。

另一個(gè)就是“缺位”現(xiàn)象?！叭蔽弧爆F(xiàn)象主要是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)由于各種主客觀原因很少實(shí)施甚至是不介入本應(yīng)依法介入的監(jiān)督領(lǐng)域。在實(shí)際的監(jiān)察工作中，缺少對(duì)有權(quán)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，尤其是對(duì)于其所制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他的規(guī)范性文件。行政行為是否有依據(jù)往往是現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察機(jī)關(guān)所要重點(diǎn)監(jiān)督的，但是卻幾乎不考量其是否合理合法。

（二）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性

1.獨(dú)立性的缺乏

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性由于條塊的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制而降低。在我國(guó)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象主要是針對(duì)本級(jí)的行政機(jī)關(guān)和工作人員，當(dāng)然也包括本級(jí)政府及其政府領(lǐng)導(dǎo)。在行政監(jiān)察的工作實(shí)務(wù)中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是與本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)相互監(jiān)督、相互制約的;但是本級(jí)政府手中卻掌握著行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)與人事權(quán)，而且有些案件又需要報(bào)請(qǐng)政府審批，這就很大程度上使得監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督任務(wù)作用和力度的獨(dú)立性受到影響。除此之外，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使行政監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性往往也會(huì)受政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此案件態(tài)度的影響。所以，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約著行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使。由此可見(jiàn)，所在政府的支持與配合決定著監(jiān)察機(jī)關(guān)是否能夠有效地發(fā)揮監(jiān)察作用和功能。

2.權(quán)威性的缺乏

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性由于合署辦公的領(lǐng)導(dǎo)體制而降低。1993年，在行政監(jiān)察方面，國(guó)家實(shí)行了“一套人馬，兩塊牌子”的體制，換言之，就是將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)相融合，形成了這樣的辦公方式，即一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，總稱是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。這樣的舉措利于監(jiān)督的整體功能的充分發(fā)揮，利于監(jiān)督力度的加大以及監(jiān)督質(zhì)量和效率的提高。但是，由于在行政監(jiān)察工作的實(shí)務(wù)中存在著許多不合理的做法，從而一定程度上制約和降低了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

（三）行政監(jiān)察中配套法律法規(guī)的欠缺

其實(shí)在行政監(jiān)察的法制建設(shè)方面，自從行政監(jiān)察機(jī)關(guān)重建后，我國(guó)在此方面做了大量的工作。一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，可見(jiàn)行政監(jiān)察的法律體系框架的核心和基礎(chǔ)是《行政監(jiān)察法》，同時(shí)還有其他規(guī)范性文件相配套，這樣的法律體系框架為監(jiān)察工作的開(kāi)展提供了法律保障。然而隨著改革開(kāi)放的不斷深入以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，這還不能夠滿足當(dāng)前的形勢(shì)與需要。與此同時(shí)，《行政監(jiān)察法》的弊端，派出機(jī)構(gòu)法律地位和職責(zé)權(quán)限的模糊，相關(guān)配套法律法規(guī)不到位、不系統(tǒng)、層次低且權(quán)威性不夠以及墨守成規(guī)等諸多弊端顯現(xiàn)。

（四）監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力難以實(shí)行

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限不足

地方政府制約行政監(jiān)察工作的開(kāi)展和落實(shí)。作為各級(jí)政府的職能部門，監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事以及財(cái)務(wù)等方面都要受制于地方政府。地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往習(xí)慣于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常工作進(jìn)行干預(yù)，有一些政府領(lǐng)導(dǎo)甚至介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的日常工作，為違法違紀(jì)者開(kāi)脫責(zé)任，其實(shí)更多的是為本地利益，為了保政績(jī)。與此同時(shí)，其他職能部門對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的干擾和牽制也是經(jīng)常發(fā)生的。因?yàn)?，監(jiān)察部門與其是兄弟單位，也沒(méi)有被授予綜合管理的職權(quán)，在涉及人事、財(cái)務(wù)等具體問(wèn)題時(shí)，就會(huì)受到一定程度上的牽制，從而導(dǎo)致行政監(jiān)察職能的難以落實(shí)與履行。

2.監(jiān)察建議權(quán)缺乏強(qiáng)制性，效能監(jiān)察不到位

行政效能是影響各級(jí)政府的重要因素。截至目前，行政效能低下的問(wèn)題一直深深困擾著各級(jí)地方政府。有些政府干部在廉潔自律等方面做得非常好，但是政績(jī)平平，工作的責(zé)任心不夠。而有些干部的嚴(yán)重失職、瀆職，在很大程度上給國(guó)家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的政治影響?？梢?jiàn)，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察工作是監(jiān)察機(jī)關(guān)的當(dāng)務(wù)之急，然而在行政監(jiān)察的工作實(shí)務(wù)中，卻存在著工作不到位的問(wèn)題，且效能監(jiān)察本身同當(dāng)前的改革發(fā)展需求相差甚遠(yuǎn)。當(dāng)前的效能監(jiān)察工作，存在著事后監(jiān)察較多，事前的防范和事中的監(jiān)察較少等問(wèn)題，所以制止失職等問(wèn)題是難以實(shí)現(xiàn)的;且在具體的工作方法上，缺乏創(chuàng)新，只是停留在聽(tīng)取介紹、了解情況、查看會(huì)議記錄等老方法上;在開(kāi)展具體工作之時(shí)，缺乏有效的監(jiān)察程序和法律標(biāo)準(zhǔn)，且監(jiān)察人員的工作隨意性較大。

（五）行政監(jiān)察人員隊(duì)伍有待優(yōu)化

對(duì)于行政監(jiān)察人員的人才培養(yǎng)，是我國(guó)自監(jiān)察制度建立以來(lái)就十分重視的。當(dāng)今看來(lái)，我國(guó)的行政監(jiān)察隊(duì)伍存在以下不足：第一，監(jiān)察人員的總量不足。尤其是我國(guó)的紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公后，監(jiān)察工作人員的人數(shù)與監(jiān)察的任務(wù)不相協(xié)調(diào)，失衡比較嚴(yán)重，致使不能完美地完成監(jiān)察任務(wù)和監(jiān)察效能。第二，監(jiān)察隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。隨著我國(guó)監(jiān)察隊(duì)伍老齡化的日趨加重，再加上新人的經(jīng)驗(yàn)缺乏以及監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是缺乏法律、金融等方面人才;另外，在人才的培養(yǎng)方面，系統(tǒng)培訓(xùn)的缺少，輪崗鍛煉的忽視，導(dǎo)致監(jiān)察人員的能力水平低下，適應(yīng)新時(shí)期的監(jiān)察工作困難。第三，工作的建制方面也存在諸多問(wèn)題。例如，程序、規(guī)范、激勵(lì)、考核等配套制度的缺乏。

三、解決我國(guó)行政監(jiān)察問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善相關(guān)檢查監(jiān)督處分機(jī)制

對(duì)于監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象，一定要嚴(yán)肅處理，做好日常的監(jiān)督與檢查。因?yàn)樾姓?quán)力能否得到有效應(yīng)用，決定了行政管理能否依法有效運(yùn)行，可見(jiàn)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是監(jiān)察權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的管理和約束。所以要完善相關(guān)檢查監(jiān)督處分機(jī)制，來(lái)防止和杜絕監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象，從而保證行政監(jiān)察體系的協(xié)調(diào)高效運(yùn)行。

（二）將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

目前，現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在弊端，影響了監(jiān)察工作的有效開(kāi)展。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，從行政系統(tǒng)中將監(jiān)察機(jī)關(guān)劃出，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是明智之舉。并且應(yīng)該做到如下幾點(diǎn)：首先，使監(jiān)察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，和黨紀(jì)機(jī)關(guān)分離，并且要依法獨(dú)立行使監(jiān)察職能，并且直接向所在的人大負(fù)責(zé);再次，將監(jiān)察機(jī)關(guān)打造成獨(dú)立的系統(tǒng)，并且將內(nèi)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即下級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)直接受上級(jí)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

（三）完善配套的法律法規(guī)

近些年來(lái)，我國(guó)制定和頒布了行政監(jiān)察方面的法律法規(guī)，特別是隨著《行政監(jiān)察法》和《行政許可法》的頒布和實(shí)行，對(duì)于行政監(jiān)察的法制化進(jìn)程發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。然而面對(duì)我國(guó)的實(shí)際監(jiān)察工作需要，現(xiàn)有的行政監(jiān)察法律法規(guī)過(guò)于羸弱。所以，要適時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，做到與時(shí)俱進(jìn)，將原有的法律法規(guī)推陳出新，提高法律法規(guī)的有效性和科學(xué)性，從而提升其權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，配套的法律法規(guī)與規(guī)章的制定是當(dāng)務(wù)之急。例如，《政府信息公開(kāi)法》等。從而使行政執(zhí)法做到有法可依，有法必依，把行政監(jiān)察工作納入法制化與規(guī)范化的進(jìn)程，能夠使得監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察，做到不失職，不越位，最大程度地發(fā)揮其監(jiān)察功能，快速推進(jìn)法治進(jìn)程。

（四）擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)力，增強(qiáng)強(qiáng)制性

針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限不足、監(jiān)察建議權(quán)缺乏強(qiáng)制性等問(wèn)題，我們必須要擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)力，增強(qiáng)建議權(quán)的強(qiáng)制性，從而促進(jìn)監(jiān)督權(quán)力的實(shí)行。反腐斗爭(zhēng)一直是世界各國(guó)的重點(diǎn)工作之一。中國(guó)現(xiàn)階段雖然在反腐倡廉的工作上取得了成效，但是卻沒(méi)有從根本上解決腐敗問(wèn)題，腐敗現(xiàn)象依然盛行，所以一定要以廉政建設(shè)為重點(diǎn)來(lái)開(kāi)展行政監(jiān)察的職能工作，同時(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制要認(rèn)真貫徹執(zhí)行，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力的運(yùn)行要規(guī)范。為了進(jìn)一步嚴(yán)明行政紀(jì)律，同時(shí)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，一定要嚴(yán)肅查辦違紀(jì)違法案件。

（五）優(yōu)化行政監(jiān)察人員隊(duì)伍

在我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著重大的責(zé)任和使命，而廣大的行政監(jiān)察干部則是認(rèn)真履行職責(zé)、切實(shí)開(kāi)展工作的黨風(fēng)廉政建設(shè)中的中堅(jiān)力量。作為黨和人民信任的隊(duì)伍，加強(qiáng)學(xué)習(xí)、嚴(yán)格要求自己、腳踏實(shí)地以及不斷地提高自身的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)是非常必要的，從而能夠建設(shè)一支高能力、高素質(zhì)的隊(duì)伍，來(lái)適應(yīng)新形勢(shì)的需要。因此，創(chuàng)新監(jiān)察隊(duì)伍的培訓(xùn)機(jī)制、不斷地優(yōu)化隊(duì)伍的管理機(jī)制、提升監(jiān)察的專職權(quán)力，是我們加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語(yǔ)

作為我國(guó)重要的監(jiān)督體系，行政監(jiān)察已日趨完善。與此同時(shí)，必須清楚認(rèn)識(shí)到行政監(jiān)察在我國(guó)處于起步階段，其權(quán)威性尚未達(dá)到應(yīng)有的程度，諸多問(wèn)題尚未達(dá)成共識(shí)。為此，隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，我們需要不斷地在行政監(jiān)察的工作實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，不斷否定現(xiàn)有的監(jiān)察制度，來(lái)適應(yīng)時(shí)代的需要，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

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