求解中小銀行的資本補(bǔ)充難題

歐明剛

2020年7月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：“在2020年新增地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑?！边@不由得讓人想起1998年財(cái)政部發(fā)行2700億元的特別國債為四大行補(bǔ)充資本金的往事。這意味著，中小銀行面臨較大的資本壓力以至于要通過政府發(fā)專債的方式來籌資。

嚴(yán)峻形勢

2019年以來，中小銀行的資本補(bǔ)充問題變得越來越突出，新冠疫情強(qiáng)化了這一問題。一方面，經(jīng)濟(jì)增長速度的回落，必然造成銀行不良資產(chǎn)的上升，消耗銀行資本; 另一方面，要保持經(jīng)濟(jì)的增長，銀行不僅不能抽貸，還要增加貸款，但貸款的增加需要資本的持續(xù)增加。因此，補(bǔ)充資本就變得格外重要。中小銀行特別是廣大非上市中小銀行面臨的資本壓力更巨大。一方面，中小銀行在服務(wù)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶、保就業(yè)和保增長中具有非常重要的作用，而小微企業(yè)和個(gè)體工商戶受疫情的沖擊很大，中小銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量承受著巨大壓力;另一方面，中小銀行特別是非上市中小銀行資本補(bǔ)充的渠道非常有限。正因如此，從2019年9月以來，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)歷次會(huì)議連續(xù)強(qiáng)調(diào)這一問題（見表1）。

盈利能力的下降直接影響資本的內(nèi)源補(bǔ)充。隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的放緩，中國銀行業(yè)盈利水平在下降，特別是中小銀行更是如此。2019年第四季度，城商行和農(nóng)商行的資產(chǎn)利潤率分別只有0.70%和0.82%，低于股份制銀行的0.86%和大型銀行的0.94%（見圖1）。雖然2020年一季度銀行業(yè)盈利能力普遍提回升，但這只是表面現(xiàn)象，在疫情影響下，不少企業(yè)經(jīng)營困難，要求銀行機(jī)構(gòu)讓利的呼聲越來越高，利差的收窄和費(fèi)用的減免以及不良資產(chǎn)的核銷都將影響中小銀行的盈利能力。

不良貸款率的提高正在消耗銀行核心一級(jí)資本。中小銀行的不良貸款率高于大型銀行和股份制商業(yè)銀行。根據(jù)監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)，2020年3月底，城商行不良貸款率經(jīng)歷了2019年12月底短暫的下降后（從2019年三季度的2.48%下降到2.32%）又回升到了2.45%;農(nóng)商行不良貸款率雖然在2019年底降到了3.90%，又回升到了4.09%（見圖2）。銀保監(jiān)會(huì)的最新數(shù)據(jù)顯示，6月底全國商業(yè)銀行的不良率上升到2.10%。雖然中小銀行的數(shù)據(jù)沒有披露，可以想象以小微企業(yè)和個(gè)體工商戶為主要客戶的中小銀行將會(huì)面臨更加嚴(yán)峻的不良貸款壓力。

撥備覆蓋率面臨持續(xù)下降的壓力。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，2020年6月底，商業(yè)銀行撥備覆蓋率為178.1%，比年初下降了4個(gè)百分點(diǎn)。在四類銀行中，撥備覆蓋率最低的就是城商行和農(nóng)商行，接近已經(jīng)下調(diào)的最低撥備覆蓋率指標(biāo)。2020年3月底，城商行和農(nóng)商行的撥備覆蓋率分別為149.89%（2019年底為153.96%）和121.76%（2019年底為128.16%），遠(yuǎn)低于股份制銀行的199.89%（2019年底為192.97%）和大型銀行的234.33%（2019年底為231.7%）（見圖3）。

主要困難

資本補(bǔ)充問題具有普遍性，大型銀行與全國性股份制銀行也在不斷補(bǔ)充資本。只不過與他們相比，中小銀行特別是非上市中小銀行更加困難。

資本補(bǔ)充的方式受限。目前可供選擇的外源資本補(bǔ)充渠道主要有：首次公開發(fā)行、上市后再融資（配股、增發(fā)）、非上市銀行定向增發(fā)、發(fā)行二級(jí)資本工具、發(fā)行優(yōu)先股、發(fā)行永續(xù)債。雖然可轉(zhuǎn)債并不是資本工具，但可以轉(zhuǎn)為普通股充實(shí)核心一級(jí)資本，如果股價(jià)表現(xiàn)不錯(cuò)，是可以起到很好的資本補(bǔ)充效果的。當(dāng)然，可轉(zhuǎn)債成功轉(zhuǎn)股在很大程度上取決于上市銀行的股價(jià)表現(xiàn)，因此可轉(zhuǎn)債比較適合于股價(jià)表現(xiàn)不錯(cuò)的上市銀行。

銀行上市之路一直非常擁擠，充滿不確定性。2014～2020年6月底申請A股市的中小銀行共41家，只有18家獲得成功。到2020年6月，134家城市商業(yè)銀行中只有26家銀行上市（其中13家A股上市，還有15家香港上市，其中鄭州銀行與青島銀行實(shí)現(xiàn)了內(nèi)地與香港兩地上市），近1500家農(nóng)村商業(yè)銀行中只有10家上市（其中8家A股上市、3家香港上市，其中重慶農(nóng)商行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了A+H兩地上市）。比起上市銀行來說，非上市中小銀行目前能夠用的資本補(bǔ)充工具就少得多，他們的主要資本補(bǔ)充方式就是定向增資、二級(jí)資本債、永續(xù)債。

在可用的資本工具中，中小銀行也處于不利地位。從二級(jí)資本債的發(fā)行來看，2019年共有57家商業(yè)銀行在銀行間市場發(fā)行了71只二級(jí)資本債券，共計(jì)5935億元，比2018年增長了近2000億元。其中45家中小銀行發(fā)行了48只二級(jí)資本債，發(fā)行額總計(jì)1300億元，占全部發(fā)行額的21%;而7家全國性銀行發(fā)行了4600億元二級(jí)資本債券，占全部發(fā)行額的78%。這顯然與他們的市場份額不對等。從永續(xù)債的發(fā)行來看，2019年共有12家全國性銀行發(fā)行了5550億元永續(xù)債，而中小銀行中只有臺(tái)州銀行、威海銀行與徽商銀行發(fā)行了永續(xù)債，共融資146億元。

資本工具的成本較高。對于大多數(shù)中小銀行來說，利用資本補(bǔ)充工具往往要付出較高的成本。在2019年中小銀行發(fā)行的二級(jí)資本債中最低的利率為4.01%，最高的利率為6.2%，平均利率為5.17%，其中上市的城商行和農(nóng)商行有明顯的價(jià)格優(yōu)勢（利率都在5%以下），非上市小銀行的平均利率則為5.34%。從2020年上半年發(fā)行的二級(jí)資本債的情況來看，中小銀行二級(jí)資本債平均利率為4.66%，如果剔除其中的上市銀行，那么中小銀行發(fā)行二級(jí)資本工具的平均利率則上升到5.04%。從永續(xù)債的發(fā)行來看，也是相應(yīng)的特點(diǎn)，2019年全國性銀行永績債的利率在4.1%～4.85%之間，而臺(tái)州銀行和威海銀行的利率是5.4%，在香港上市的徽商銀行的利率為4.9%。2020年上半年發(fā)行的永續(xù)債中，最大利差達(dá)到2.4個(gè)百分點(diǎn)（最低是“2020中國銀行01”利率為3.4%，最高是“2020瀘州銀行永續(xù)01”利率為5.8%）。據(jù)觀察，在二級(jí)資本債與永續(xù)債的發(fā)行中，利率高低固然與信用評(píng)級(jí)有一定關(guān)系，但與規(guī)模大小非常相關(guān)。顯然，不少非上市中小銀行的資本工具發(fā)行有著較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

資本補(bǔ)充的程序復(fù)雜。中小銀行資本補(bǔ)充的程序比較復(fù)雜。除了IPO周期很長之外，即使中小銀行定向增資也需要一個(gè)較長的流程，需要銀保監(jiān)部門和證監(jiān)會(huì)審批。由于不少城商行或農(nóng)商行處于地級(jí)市（也有個(gè)別在縣級(jí)市），根據(jù)屬地管理的原則，要從銀保監(jiān)分局、省局到銀保監(jiān)會(huì)、省證監(jiān)局、中國銀保監(jiān)會(huì)以及證監(jiān)會(huì)的過程。如果發(fā)永續(xù)債、二級(jí)資本債則需要銀保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)、人民銀行系統(tǒng)以及銀行間交易商協(xié)會(huì)多個(gè)審批流程。

資本工具的投資者范圍有限。各類資本補(bǔ)充工具的成功發(fā)行需要有相應(yīng)的投資者基礎(chǔ)。根據(jù)2020年6月底的數(shù)據(jù)，中小銀行二級(jí)資本債的投資者主要是各類資管產(chǎn)品即非法人產(chǎn)品（占余額的66.4%，其中銀行理財(cái)產(chǎn)品占到26%），全國性商業(yè)銀行占21.5%，城商行和農(nóng)村商業(yè)銀行加起來占5.9%。保險(xiǎn)公司、證券公司持有的比例較低。為了解決保險(xiǎn)資金投資銀行資本工具的問題，2020年5月27日中國銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》，放寬了保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充工具發(fā)行人和工具本身的信用級(jí)別限制。這些監(jiān)管政策的實(shí)施，將大幅豐富中小銀行資本補(bǔ)充的投資者類型。然而，需要注意的是，在實(shí)際操作中，究竟有多少資金投資于銀行資本補(bǔ)充工具還是會(huì)根據(jù)內(nèi)部的投資政策而定，有一定風(fēng)險(xiǎn)的中小銀行仍然難以獲得相應(yīng)的資金。

中小銀行最缺的可能是一級(jí)資本和核心一級(jí)資本。雖然有不少銀行在申請A股上市的路上，但是更多的銀行還是采取了定向增資的辦法。2019年，中國證監(jiān)會(huì)批復(fù)允許定向增資的農(nóng)商行和城商行共計(jì)27家，共發(fā)行超過176億股。2020年上半年中國證監(jiān)會(huì)批復(fù)允許定向增資的農(nóng)商行和城商行只有10家，共發(fā)行43.74億股。如果按照這種速度，2020年通過定增補(bǔ)充資本的銀行可能不會(huì)太多。這固然有疫情因素影響的原因，但最主要的原因可能是缺乏足夠多愿意投資銀行且符合《商業(yè)銀行股權(quán)管理辦法》等相關(guān)要求的銀行股東。以往成功的銀行增資案例，往往由地方政府出面協(xié)調(diào)相關(guān)國有機(jī)構(gòu)增資或入股。但由于地方國企的經(jīng)營狀況并不樂觀，而且受疫情的影響，不少地方財(cái)政困難，地方政府或國企無足夠財(cái)力去補(bǔ)充銀行的資本。所以才有發(fā)行專項(xiàng)債補(bǔ)充資本的辦法出臺(tái)。

解決之道

要解決中小銀行的資本補(bǔ)充問題，得從三個(gè)方面入手：一是提升銀行的價(jià)值，讓中小銀行變得更有吸引力;二是發(fā)揮資本市場的力量，有效動(dòng)員全社會(huì)資金;三是消除投資銀行資本工具的政策障礙。

提升銀行價(jià)值。從銀行自身來說，中小銀行需深化改革，加強(qiáng)管理，降低不良資產(chǎn)，真正提升銀行的盈利能力，這當(dāng)然是一個(gè)漫長的過程，卻是必須認(rèn)真去做的事情。從銀行業(yè)整體來說，政府部門要認(rèn)清銀行在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用，不能一味地為了短期目的，而對銀行賦予太多的社會(huì)責(zé)任，因?yàn)橹行°y行只有先實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展才能更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。監(jiān)管部門要對中小銀行實(shí)行差別化管理，為中小銀行的生存和發(fā)展提供較好的發(fā)展環(huán)境?？紤]到中小銀行在支持小微企業(yè)發(fā)展、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中具有的獨(dú)特作用和中小銀行的實(shí)際困難，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列激勵(lì)中小銀行發(fā)展的政策，除了定向降準(zhǔn)等央行激勵(lì)措施之外，還需要監(jiān)管激勵(lì)和稅收激勵(lì)，從而切實(shí)降低中小銀行的監(jiān)管成本和稅務(wù)成本。

確保內(nèi)源融資。在不良資產(chǎn)上升和資本補(bǔ)充壓力較大的情況下，中小銀行應(yīng)當(dāng)充分計(jì)提撥備，調(diào)整分紅政策，少分紅或不分紅?？紤]到不少股東有獲取投資收益的現(xiàn)實(shí)需求，會(huì)給銀行董事會(huì)或管理層施加分紅壓力，建議監(jiān)管部門出臺(tái)相關(guān)的分紅監(jiān)管政策作為強(qiáng)制性要求。在疫情到來之時(shí)，不少歐美銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)向銀行發(fā)出了延遲分紅的監(jiān)管指令，一些監(jiān)管部門要求銀行在近兩年內(nèi)不分紅。新冠疫情發(fā)生后，國際清算銀行巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)與有關(guān)成員舉行了會(huì)議，就采取政策和監(jiān)管行動(dòng)來應(yīng)對新冠疫情進(jìn)行了溝通，一致認(rèn)為，增加資本和吸收損失要優(yōu)于股東分紅政策。

用好資本市場。一是創(chuàng)新資本補(bǔ)充工具。從現(xiàn)有的工具來看，二級(jí)資本工具和永續(xù)債理論上有轉(zhuǎn)股型和減記型兩種。但現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)股型的很少，可以嘗試開展轉(zhuǎn)股型工具。轉(zhuǎn)股型工具可以為投資者提供另一種選擇，滿足不同偏好的投資者需求。二是進(jìn)一步放開對銀行資本工具投資的限制。需要梳理相關(guān)的監(jiān)管法規(guī)，激勵(lì)不同類型的資本投資中小銀行，讓養(yǎng)老金、保險(xiǎn)資金、證券投資基金等各類機(jī)構(gòu)投資者更加方便地投資中小銀行。鼓勵(lì)中小銀行實(shí)行員工持股，擴(kuò)大資金來源。三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)資本市場。商業(yè)銀行發(fā)行資本工具需要一個(gè)分層次但統(tǒng)一的、境內(nèi)外聯(lián)通的、股權(quán)與債權(quán)聯(lián)通的金融市場。鼓勵(lì)銀行在銀行間市場以外的債券市場發(fā)行金融工具，不要因?yàn)閾?dān)心銀行上市對股票市場的擠出效應(yīng)而設(shè)置限制。

鼓勵(lì)銀行重組。中國的中小銀行對于銀行重組并不陌生。曾幾何時(shí)，城商行和農(nóng)商行都經(jīng)歷過痛苦的重組過程。不少省級(jí)城商行的建立就是重組的結(jié)果。銀行重組往往伴隨著不良資產(chǎn)的處置、資本的進(jìn)入、風(fēng)險(xiǎn)的化解以及資本實(shí)力的提升。最新的包商銀行、錦州銀行的處置就是這樣的案例。當(dāng)然，中小銀行的重組之路具有多種模式。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)境內(nèi)外銀行去重組面臨財(cái)務(wù)困境的銀行。銀行重組最常見的是發(fā)生在省內(nèi)銀行之間，接下來是否可以發(fā)生在省際之間，或者困難的中小銀行被全國性股份制商業(yè)銀行或有實(shí)力的城商行重組，或者城商行收購農(nóng)商行，這些可能需要監(jiān)管給予相應(yīng)的激勵(lì)。四大資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司應(yīng)當(dāng)在新一輪的中小銀行重組中扮演重要的角色，既可以收購銀行的不良資產(chǎn)，改善銀行的資產(chǎn)質(zhì)量;也可以收購銀行股權(quán)，參與銀行重組。

加快審批改革。當(dāng)前，股票市場也在進(jìn)行注冊制改革。對于銀行發(fā)行二級(jí)資本債、永績債、優(yōu)先股、定向增資的也應(yīng)從審批制改為注冊制，從而大大縮短銀行資本工具的發(fā)行時(shí)間，提高融資效率。

作者單位：外交學(xué)院國際金融研究中心