“真實農(nóng)民”的定義提出與政策含義①

韓佳麗， 王漢杰

(1. 西南政法大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，重慶 401120；2. 哥廷根大學(xué) 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展系，德國 哥廷根 37073)

一、引 言

“人、地、錢”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心要素的觀點得到了較為一致的認(rèn)可，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施在于抓住“人、地、錢”三個關(guān)鍵[1-2]?！叭恕弊鳛槿笠刂?，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要條件。如何有效培養(yǎng)和吸引各類急需人才，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟需破解的難題[3]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出要堅持農(nóng)民的主體地位，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用。很顯然，未來鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項政策支持，也會圍繞“農(nóng)民”展開。但是，在中國政策制定和實施的過程中，農(nóng)民存在多種形態(tài)：(1)政治意義上農(nóng)民；(2)社會意義上的農(nóng)民；(3)經(jīng)濟意義上的農(nóng)民；(4)生產(chǎn)意義上的職業(yè)農(nóng)民；(5)政策支持意義上的農(nóng)民。面對多種農(nóng)民形態(tài)，鄉(xiāng)村振興的主體是誰？誰是真正的農(nóng)民？政策究竟支持哪類農(nóng)民？這就需要對新時代的農(nóng)民提出新的定義，強調(diào)“真實農(nóng)民”(Genuine Farmer)對鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。

“真實農(nóng)民”是歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的核心，最近的改革強調(diào)“只有真實農(nóng)民(Genuine Farmer)才能獲得補貼”(1)資料來源：歐盟委員會https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/future-cap_en.。“真實農(nóng)民”是英文Genuine Farmer的翻譯。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的兩個支柱是生產(chǎn)支持(Production Support)和農(nóng)村發(fā)展(Rural Development)[4]。歐盟強調(diào)補貼“真實農(nóng)民”的首要目的就是要讓那些真正為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展做出努力，且以“農(nóng)業(yè)為生計”的人獲得公平的收入(2)同②，并減少騙取補貼的行為。在歐盟2020年的共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)改革框架中，進(jìn)一步強調(diào)了農(nóng)業(yè)補貼的公平性，降低對大農(nóng)戶的補貼，進(jìn)一步提升對小農(nóng)戶以及青年農(nóng)民的補貼比例，重要的是只有“真實農(nóng)民”才能夠獲得農(nóng)業(yè)補貼。

對農(nóng)民補貼有多重目的。歐盟官方公布了9個目的：保障農(nóng)民的公平收入、增強農(nóng)業(yè)的競爭力、平衡食物供應(yīng)鏈上的力量、應(yīng)對氣候變化、保護環(huán)境、保護農(nóng)村景觀和生物多樣性、支持農(nóng)民代際更替、增強農(nóng)村地區(qū)活力、保護食物和健康質(zhì)量等。排在首位的是保障農(nóng)民公平收入。2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的一個動向就是限制對大農(nóng)場的補貼，單一農(nóng)場接受的直接補貼不能超過6萬歐元，總補貼不能超過10萬歐元；強化對中小農(nóng)場的補貼，要讓那些經(jīng)營規(guī)模較小、收入較低的小農(nóng)能夠維持必要的生活水準(zhǔn)(3)資料來源：歐盟委員會：https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/future-cap_en#:～:text=On%201%20June%202018%2C%20the,policy%20(CAP)%20beyond%202020.&text=The%20Commission%20proposes%20that%20funding,future%20union%20of%2027%20members.，持續(xù)經(jīng)營，不至于讓他們受到大農(nóng)競爭的擠壓而破產(chǎn)，從而被迫離開農(nóng)村，最終加劇農(nóng)村社會空心化和崩潰。這一政策對于農(nóng)民的生活和農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展都是有利的。

在中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，盡管農(nóng)民階層也存在分化，即一個龐大的小農(nóng)和傭農(nóng)階層供養(yǎng)了一個寄生地主階級，在人口壓力和階級壓迫的雙重壓力下，小農(nóng)和傭農(nóng)階層生活艱苦，勉強糊口，農(nóng)村發(fā)展趨于停頓[5]308，317[6]，但農(nóng)民的定義是清晰的，即在農(nóng)村以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要職業(yè)，以農(nóng)業(yè)為生計的人群。在中華人民共和國成立后，地主階級被消滅，但是超過90%的人仍住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生，這一比例到了1978年依然高達(dá)82%(4)資料來源：http://www.gov.cn/test/2009-09/22/content_1423371.htm.。改革開放后，我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變遷，伴隨著城市化、經(jīng)濟高速發(fā)展以及人口變遷，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會在解體，農(nóng)民出現(xiàn)了多種形態(tài)和定義。首先，自改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2019年的60.6%(5)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局http://www.gov.cn/xinwen/2020-03/18/content_5492534.htm.，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口不斷地向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，但受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，這種流動特征更多地表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)的年輕勞動力流向城鎮(zhèn)，而非舉家外流[7]。王國剛和劉彥隨(2017)的研究表明，鄉(xiāng)村地區(qū)的青壯年勞動力以年均一千多萬的規(guī)?！疤与x式”地離開了農(nóng)村，因而，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”是中西部地區(qū)農(nóng)戶的典型特征，由此導(dǎo)致了“三留人口”(留守老人、留守兒童、留守婦女)成為了目前我國農(nóng)村的主要留守成員[8]，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的活力與動力日漸衰竭。據(jù)2017年第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)(表1)顯示，2016年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員規(guī)模為31422萬人，其中，年齡在55歲及以上的高達(dá)10551萬人；從受教育程度來看，文化程度為小學(xué)及文盲的占比高達(dá)43.4%，低質(zhì)量的人力資本供給難以有效整合各類資源，這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。其次，農(nóng)民的存在形態(tài)日趨復(fù)雜。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是農(nóng)村勞動力流動限制體制的破除，農(nóng)民群體的分化現(xiàn)象凸顯，農(nóng)民階層由早期單一的農(nóng)業(yè)勞動力演化為結(jié)構(gòu)復(fù)雜的農(nóng)村社會主體(6)賀雪峰(2018)的研究表明，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)已分化為三種類型的農(nóng)戶：一是家庭經(jīng)濟條件好，舉家進(jìn)城的農(nóng)戶；二是以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕農(nóng)戶；三是全家留守農(nóng)村的農(nóng)戶。。近年來，戶籍制度改革的步伐不斷推進(jìn)，2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》進(jìn)一步取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民身份在逐漸淡化。那么，究竟哪些人才是“真實農(nóng)民”？鄉(xiāng)村振興的主體又應(yīng)當(dāng)是哪類農(nóng)民？這是目前亟待破解的重點、難點。

表1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)

二、農(nóng)民的分化與多種形態(tài)：中國的現(xiàn)實與日歐的經(jīng)驗

(一)中國農(nóng)民分化的歷史

從演變歷程來看，可以將1978年的改革開放作為我國農(nóng)民分化的分水嶺。經(jīng)歷建國初期的土地改革與社會主義改造后，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷統(tǒng)購制度、戶籍制度與人民公社制度成為了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要制度基礎(chǔ)。在這一制度框架下，農(nóng)民的同質(zhì)化特征十分明顯，超過80%的人口居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生。這主要是由于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于集體統(tǒng)一管理框架下，農(nóng)民無法脫離集體進(jìn)行交易與再生產(chǎn)活動，同時，農(nóng)村勞動力要素的流動也因戶籍制度十分受限，因此，這一階段的農(nóng)民生產(chǎn)活動更多地表現(xiàn)為集體式的平均主義特征，農(nóng)民分化的條件尚未成熟。

1978年改革開放之后，既往制度的束縛逐漸松動，農(nóng)民分化過程開始急速加劇。大量研究表明，改革開放后農(nóng)村要素市場的完善、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)、農(nóng)村土地制度改革等因素是我國農(nóng)民分化的主要動因[9-11]。基于不同的視角，學(xué)者對農(nóng)民階層分化進(jìn)行了多種劃分，主要包含職業(yè)類型[12]、收入水平[13]、地域差異[14]等維度。但總體而言，依據(jù)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的差異對農(nóng)民類型進(jìn)行劃分是目前較為主流的做法，主要包括以規(guī)模化生產(chǎn)為特征的大農(nóng)戶、以兼業(yè)為特征的混合型農(nóng)戶及保持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶[15-16]。

(二)現(xiàn)階段中國農(nóng)民的分類

從學(xué)術(shù)的角度來分析，首先，即使國家取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，戶口在農(nóng)村地區(qū)的居民仍然是政治意義上的農(nóng)民，即使他們已經(jīng)移住城市，脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按照法律規(guī)定，他們的戶口依然屬于農(nóng)村集體，可以從農(nóng)村集體獲得土地分配以及集體資產(chǎn)收益。其次，農(nóng)村作為一個社會，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，很多戶口不在農(nóng)村的居民在鄉(xiāng)村工作生活，他們都是農(nóng)村社會的一部分，從社會學(xué)意義上講，他們也是農(nóng)民。第三，隨著城市打工收入的增加，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶收入比例越來越低，從經(jīng)濟學(xué)意義上講，農(nóng)民兼業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的必然，按照日本等國的定義，農(nóng)業(yè)收入超過農(nóng)戶收入一半，或者從事農(nóng)業(yè)的時間超過總勞動時間的一半，他們都被歸類為農(nóng)民。第四，從中國農(nóng)業(yè)政策的實際出發(fā)，保障糧食安全一直是放在中國農(nóng)業(yè)政策的優(yōu)先位置。為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支持家庭農(nóng)場、“職業(yè)農(nóng)民”、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一直是保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要政策導(dǎo)向[17-18]。第五，所有的政策制定和實施都要有明確目的，尤其農(nóng)業(yè)作為一個弱勢產(chǎn)業(yè)，需要政策支持，“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村?！睘榱司S護政策實施的效率，減少浪費，就必須要對政策設(shè)計精細(xì)操作。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，必須要界定“真實農(nóng)民”，以對其進(jìn)行政策支持。所謂“真實農(nóng)民”，就是那些能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和維持農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的人群。

鄉(xiāng)村振興的主體問題一直是學(xué)者們關(guān)注的焦點，既有研究從不同視角出發(fā)，得出了一系列有益的觀點。第一類觀點基于勞動力流動的視角，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興主體應(yīng)由外部注入。林亦平和魏艾(2018)指出，現(xiàn)有農(nóng)村勞動力難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的素質(zhì)要求，造成了鄉(xiāng)村振興中的主體“缺位”問題，而“城歸”人口的人力資本稟賦能夠有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有“補位”的現(xiàn)實性與可能性[19]。朱啟臻(2018)則進(jìn)一步指出，破除城鄉(xiāng)二元體制、實現(xiàn)勞動力要素的自由流動，能夠為包括市民在內(nèi)的新鄉(xiāng)賢下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)創(chuàng)造現(xiàn)實條件，進(jìn)而成為鄉(xiāng)村振興的主要力量[20]。第二類觀點基于職業(yè)農(nóng)民培育的視角，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興主體應(yīng)重在培育。楊繼瑞等(2013)認(rèn)為使農(nóng)民回歸職業(yè)屬性，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求[21]。通過新型職業(yè)農(nóng)民的培育，能夠有效提升農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平[22]。因此，加快職業(yè)農(nóng)民制度的建立，推進(jìn)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，能夠增強農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體作用。第三類觀點基于農(nóng)村社會主體分化的視角，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興的主體應(yīng)內(nèi)生于農(nóng)村社會經(jīng)濟。賀雪峰(2018)認(rèn)為在農(nóng)戶分化的現(xiàn)實背景下，“中堅農(nóng)民”，即留守農(nóng)村的青壯年農(nóng)業(yè)勞動力，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，從而獲取較高的收入，尤其是隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，“中堅農(nóng)民”的獲利機會不斷提高[9]。因此，“中堅農(nóng)民”具有較為全面的經(jīng)濟和社會功能，能夠有效帶動小農(nóng)群體的發(fā)展，是推動鄉(xiāng)村振興的理想主體[23]。但是，無論“職業(yè)農(nóng)民”還是“中堅農(nóng)民”都過于強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能涵蓋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的所有內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，矯正發(fā)展不均衡的一個偉大戰(zhàn)略。發(fā)展農(nóng)村不能割裂農(nóng)村和城市，也不能割裂農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，更不能超越中國農(nóng)村發(fā)展的歷史現(xiàn)實。鄉(xiāng)村振興的終極目標(biāo)是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，即鄉(xiāng)村社會從歷史的低水平均衡社會發(fā)展成一個發(fā)達(dá)且可持續(xù)的新農(nóng)村社會。

(三)日本和歐盟的經(jīng)驗

1. 日本的農(nóng)民分化

在日本的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民分化現(xiàn)象十分明顯?？傮w而言，農(nóng)民的基本定義是耕地面積在0.1公頃以上且農(nóng)產(chǎn)品銷售額達(dá)到15萬日元以上。為了便于農(nóng)業(yè)政策制定的差異化考慮，日本政府采用了三種不同的定義來識別農(nóng)民分化。第一種是基于耕地面積與農(nóng)產(chǎn)品銷售額，將農(nóng)民劃分為經(jīng)營性農(nóng)民與自給性農(nóng)民。經(jīng)營性農(nóng)民指的是經(jīng)營耕地面積在0.3公頃以上且農(nóng)產(chǎn)品銷售額在50萬日元以上，未達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的則稱為自給性農(nóng)民。第二種是基于從事農(nóng)業(yè)活動的時間，將農(nóng)民劃分為主業(yè)農(nóng)民、準(zhǔn)主業(yè)農(nóng)民以及副業(yè)農(nóng)民。主業(yè)農(nóng)民與準(zhǔn)主業(yè)農(nóng)民均要求有未滿65歲的家庭成員每年從事農(nóng)業(yè)活動不少于60天，其中，主業(yè)農(nóng)民的收入主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，準(zhǔn)主業(yè)農(nóng)民的收入則主要來源于非農(nóng)活動。副業(yè)農(nóng)民指的是家中沒有未滿65歲的成員從事60天以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。第三種是基于家庭成員的生產(chǎn)活動類型，將農(nóng)民劃分為專業(yè)農(nóng)民與兼業(yè)農(nóng)民。專業(yè)農(nóng)民是指所有家庭成員均僅從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而兼業(yè)農(nóng)民指的是家庭成員中有一人或多人為兼業(yè)工人。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將兼業(yè)農(nóng)民劃分為第一類兼業(yè)農(nóng)民和第二類兼業(yè)農(nóng)民，第一類兼業(yè)農(nóng)民的收入主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，第二類兼業(yè)農(nóng)民的收入主要來源于非農(nóng)活動。從表2可以發(fā)現(xiàn)，日本農(nóng)民的總規(guī)模在不斷下降，且以副主業(yè)農(nóng)民與兼業(yè)農(nóng)民為主，即大部分農(nóng)民的非農(nóng)化特征較為明顯。2015年日本僅從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)農(nóng)民約占20%左右。

表2 日本農(nóng)戶類型劃分 單位：萬戶

2. 歐盟的農(nóng)民分化

農(nóng)業(yè)補貼是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的核心內(nèi)容。然而，隨著農(nóng)民的不斷分化，越來越多的非“真正農(nóng)民”獲取了大量的農(nóng)業(yè)補貼，這一問題引起了歐盟農(nóng)業(yè)政策制定者的關(guān)注。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在歐盟國家中只有16.4%的農(nóng)民是全職農(nóng)民，這一比例低于日本的專業(yè)農(nóng)民(7)數(shù)據(jù)來源：歐盟委員會https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/pdfscache/62101.pdf.。因此，為了使農(nóng)業(yè)補貼能夠支持真正的農(nóng)民，歐盟提出了“真實農(nóng)民”的概念。事實上，早在2012年，為了避免農(nóng)業(yè)直接補貼投入到主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民中，歐盟討論了關(guān)于“活躍農(nóng)民”(Active Farmers)的定義。具體而言，主要通過兩個標(biāo)準(zhǔn)來識別“活躍農(nóng)民”：一是上一年的農(nóng)業(yè)直接補貼占其非農(nóng)收入的比例小于5%；二是所擁有的農(nóng)地處于適合放牧或耕種的自然狀態(tài)，而該農(nóng)地所有者未進(jìn)行法律規(guī)定的最低限度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。其中，第一條標(biāo)準(zhǔn)主要是排除未以農(nóng)業(yè)為主要生計的農(nóng)戶，第二條標(biāo)準(zhǔn)則是確保該農(nóng)地處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途時才能夠獲得補貼。根據(jù)歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy)的最新定義，“真實農(nóng)民”(Genuine Farmers)是未來歐盟農(nóng)業(yè)補貼的主要對象。該定義的核心內(nèi)涵是以農(nóng)業(yè)為生計的農(nóng)民，主要從土地面積、農(nóng)業(yè)收入比例等指標(biāo)來識別真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。此外，從歐盟的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)來看，保障“真實農(nóng)民”的生計是農(nóng)業(yè)政策實施的首要目標(biāo)，例如：共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy)的首要目標(biāo)便是保障農(nóng)民的公平收入；收入支持政策(Income Support)的首要目標(biāo)是將直接補貼作為農(nóng)民收入的安全保障，并確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盈利性。但是，在歐盟層面并沒有給出“真實農(nóng)民”的精確定義，而是把這一定義權(quán)限下放到歐盟各國，按照歐盟的框架自行決定細(xì)則。

隨著資本主義經(jīng)濟的不斷發(fā)展，工業(yè)化將不可避免地推動農(nóng)民分化，并由此帶來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。此時，農(nóng)民同質(zhì)化條件下的政策體系必然無法適應(yīng)新的農(nóng)民分化格局。從日本與歐盟的實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，要保證農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，必須先從政策上厘清各類農(nóng)民，明確農(nóng)業(yè)補貼政策所關(guān)注的主要對象，回答“究竟誰才是農(nóng)民？”這一核心問題，由此展開的農(nóng)業(yè)政策實施才是科學(xué)、有效的。這為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了十分有益的借鑒思路。

三、“真實農(nóng)民”的定義提出及其必要性

中國的城市化率雖然超過了60%，但是還有40%的人口居住在農(nóng)村，他們中的絕大部分人還是以農(nóng)業(yè)為生。中國農(nóng)村人口過密化的資源稟賦現(xiàn)實并沒有得到根本改變，還有大量的人口以農(nóng)業(yè)為生計。以農(nóng)業(yè)為生計的人離不開農(nóng)業(yè)，他們才是“真實農(nóng)民”，他們也都是鄉(xiāng)村的主體，當(dāng)然也是鄉(xiāng)村振興的主體。鄉(xiāng)村振興是一個漫長的歷史過程。農(nóng)業(yè)政策當(dāng)然要講究效率，但是更重要的是保證這些農(nóng)民的生計。

(一)“真實農(nóng)民”的基本定義

“古者有四民。有士民，有農(nóng)民，有工民，有商民?！痹谥袊糯霓r(nóng)耕文化中，農(nóng)民更多地體現(xiàn)為一種職業(yè)內(nèi)涵，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的從事者(Farmer)。中華人民共和國成立以后，隨著農(nóng)村土改的完成，農(nóng)民獲得了土地，成為了“自耕農(nóng)”，緊接著，在人民公社制度下，“自耕農(nóng)”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕叭嗣窆缟鐔T”。直至1984年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，農(nóng)民重新?lián)碛辛送恋氐慕?jīng)營權(quán)，即“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體制演變?yōu)樽灾鹘?jīng)營的私營經(jīng)濟。然而，改革開放以后，在城市化傾向的經(jīng)濟發(fā)展政策中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“戶籍制度”使得“農(nóng)民”的涵義逐漸走向了復(fù)雜化。在戶籍制度下，戶口成為了農(nóng)民與非農(nóng)民的判別標(biāo)準(zhǔn)，即更多地體現(xiàn)為政治意義上的農(nóng)民，農(nóng)民戶口無法享受與城鎮(zhèn)居民戶口同等的社會福利保障。這就導(dǎo)致了大量在城鎮(zhèn)地區(qū)從事非農(nóng)工作的農(nóng)村剩余勞動力依然保持著農(nóng)民的身份，但其生活環(huán)境與所從事的產(chǎn)業(yè)都已脫離了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，這類群體也被稱之為“農(nóng)民工”。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的區(qū)分，雖尚未能全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，但這在某種程度上標(biāo)志著二元戶籍制度退出了歷史的舞臺。在新的背景下，政府開始重視農(nóng)民的職業(yè)屬性，自2012年以來，連續(xù)6年的中央一號文件均強調(diào)了新型職業(yè)農(nóng)民的培育，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供有效的人力資本供給。由此可見，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制是導(dǎo)致我國農(nóng)民存在形態(tài)復(fù)雜的主要根源之一?！罢鎸嵽r(nóng)民”(Genuine Farmers)的概念來源于歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy)，在共同農(nóng)業(yè)政策的未來發(fā)展目標(biāo)中指出，要保證只有“真實農(nóng)民”能夠獲得共同農(nóng)業(yè)政策的支持，這表明了在發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興的過程中，由于缺乏對農(nóng)民主體的清晰界定，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)支持政策資源被非“真實農(nóng)民”所俘獲，這使得農(nóng)業(yè)補貼效率降低，無法達(dá)到既定的政策目標(biāo)。具體而言，在歐盟的定義中，“真實農(nóng)民”的核心內(nèi)涵是以農(nóng)業(yè)為生計的農(nóng)民，主要從土地面積、農(nóng)業(yè)收入比例等指標(biāo)來識別真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。

基于歐盟“真實農(nóng)民”的定義，我國的“真實農(nóng)民”主要包含以下幾類群體：(1)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的大農(nóng)戶。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國家庭農(nóng)場達(dá)到近60萬家，其中，縣級以上示范家庭農(nóng)場達(dá)8.3萬家；全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到217.3萬家，是2012年底的3倍多，其中，縣級以上示范社超18萬家。全國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的社會化服務(wù)組織數(shù)量達(dá)到37萬個(8)數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部2020年印發(fā)的《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》。，并仍處于快速增長的階段，這為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有效的人力資本供給。從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的本質(zhì)來看，其所強調(diào)的是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)素質(zhì)與技能，從而實現(xiàn)高效率、高收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而也成為了現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)補貼的主要對象。(2)主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，留守的中老年人口成為了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作的主要勞動力來源。盡管傳統(tǒng)小農(nóng)尚未具備現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)要求，但其長期根植于農(nóng)村社會當(dāng)中，是農(nóng)村社會治理、農(nóng)村文化傳承的重要載體，是目前我國農(nóng)村社會的主要構(gòu)成部分。因此，這部分群體內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟社會，是“真實農(nóng)民”的重要組成部分，應(yīng)成為政策關(guān)注重點。然而，由于小農(nóng)生產(chǎn)的低效性，2012年我國農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地平均面積僅為2.34畝(如表3所示)，因而在目前的農(nóng)業(yè)補貼政策體系中，這一群體尚未得到充分重視。此外，部分兼業(yè)農(nóng)戶也是“真實農(nóng)民”的一部分。除大量常年外出打工的農(nóng)村勞動力之外，部分農(nóng)戶同時從事著農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)活動。在本文的定義中，我們將農(nóng)業(yè)收入占家庭可支配收入10%及以上的兼業(yè)農(nóng)戶定義為“真實農(nóng)民”，由此符合以農(nóng)業(yè)為生計的基本特征。從統(tǒng)計學(xué)上講，10%是一個統(tǒng)計顯著性門檻，低于10%在統(tǒng)計學(xué)上就是顯著的，即這些人不再顯著地依靠農(nóng)業(yè)支撐他們的收入。

基于以上定義，表4的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明小農(nóng)還是我國“真實農(nóng)民”中的核心組成部分，是鄉(xiāng)村振興的主體。盡管在經(jīng)濟收入上，小農(nóng)處于農(nóng)村社會的底層，但是在政治意義上，小農(nóng)作為自有生產(chǎn)資料的小資產(chǎn)階級，構(gòu)成了一個十分龐大的中間階層[24]。這一階層的發(fā)展對于農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定具有十分重要的意義。因此，如何有效地支持小農(nóng)的發(fā)展直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。

表3 農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積結(jié)構(gòu) 單位：畝/人

表4 我國“真實農(nóng)民”分布結(jié)構(gòu) 單位：萬戶

(二)“真實農(nóng)民”提出的必要性

第一，明確鄉(xiāng)村振興的主體地位。業(yè)由人興，人是一切活動的主體，科學(xué)的主體定位是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基本前提。鄉(xiāng)村振興主體的缺失問題已受到理論界與實務(wù)界的一致認(rèn)同，關(guān)于這一問題，社會各界也進(jìn)行了大量的探討，但正如前文所言，現(xiàn)有的各類主體均存在一定的不足之處，而“真實農(nóng)民”定義的提出，能夠從政策層面明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需支持的農(nóng)民群體，有助于提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的政策效率，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體培育提供切實可行的實踐依據(jù)。

第二，確保鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措，這就要求鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須具備可持續(xù)性。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策補貼框架中，更多地關(guān)注了以職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的大農(nóng)戶，并投入了大量的財政補貼。然而，作為“真實農(nóng)民”重要組成部分的小農(nóng)，才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵群體，卻未得到充分重視。因此，“真實農(nóng)民”定義的提出能夠有助于厘清其內(nèi)在組成部分。如前文所言，盡管小農(nóng)的生產(chǎn)效率相對較低，但這群根植于農(nóng)村經(jīng)濟社會的小農(nóng)正是“真實農(nóng)民”的核心組成部分。如表5所示，低收入組的小農(nóng)家庭經(jīng)營性收入僅為高收入組的十分之一，可見小農(nóng)在家庭生產(chǎn)經(jīng)營方面處于明顯的弱勢地位，因此，以“真實農(nóng)民”定義為基礎(chǔ)展開的農(nóng)業(yè)補貼能夠轉(zhuǎn)變以效率為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼政策，更加關(guān)注小農(nóng)的生計問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補貼政策的公平性。小農(nóng)階層的健康發(fā)展是保障農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，由此展開的鄉(xiāng)村振興才是長久的、可持續(xù)的。

表5 農(nóng)村居民家庭平均每人家庭經(jīng)營純收入 單位：元

四、結(jié)論和政策含義

“三農(nóng)”問題是中國經(jīng)濟發(fā)展過程中無法逾越的問題、難題。中國作為一個人口大國，即使城鎮(zhèn)化發(fā)展到成熟水平，依然有數(shù)億人口生活在農(nóng)村地區(qū)(9)根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，中國的城鎮(zhèn)化率到2035年將達(dá)到71.1%，而鄉(xiāng)村常住人口的規(guī)模則依然高達(dá)3.35億人。，其中大部分人以農(nóng)業(yè)為生計，因此，只有貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，才能真正建成全面現(xiàn)代化強國。然而，在長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的作用下，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展落后導(dǎo)致了各類要素不斷流向城鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏動力、活力，由此導(dǎo)致的主體定位不清晰是目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中亟待破解的難題。歐盟的實踐經(jīng)驗清晰地表明了，在鄉(xiāng)村振興過程中“真實農(nóng)民”是保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的核心主體，因此，歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的補貼導(dǎo)向正在不斷向大量小農(nóng)傾斜，即向“真實農(nóng)民”的核心組成部分傾斜。

目前我國的農(nóng)業(yè)政策補貼主要集中在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體當(dāng)中，所體現(xiàn)的是一種追求效率型的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向，這能在一定程度上提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率、保障國家糧食安全，但是，在追求效率的過程中，也應(yīng)兼顧公平，尤其要關(guān)注作為“真實農(nóng)民”核心組成部分的小農(nóng)群體。盡管這部分小農(nóng)群體仍主要停留于低效率的傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)方式，但這部分群體也是農(nóng)村社會最重要的組成部分，他們的生計問題直接關(guān)系到農(nóng)村傳統(tǒng)文化的傳承、農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。事實上，這也是目前歐盟眾多發(fā)達(dá)國家在推動鄉(xiāng)村振興過程中所面臨的難題。在歐盟以往的政策體系中，由于對小農(nóng)的支持力度不足，導(dǎo)致了部分小農(nóng)受到大農(nóng)競爭的擠壓而破產(chǎn)，被迫離開農(nóng)村，最終使得部分地區(qū)的農(nóng)村社會空心化和崩潰。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須重視小農(nóng)群體的健康發(fā)展，強調(diào)農(nóng)業(yè)補貼的公平性。

基于以上研究結(jié)論，本文的政策啟示如下：第一，完善農(nóng)業(yè)補貼的政策導(dǎo)向?，F(xiàn)有大量農(nóng)業(yè)補貼均主要集中在以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的大農(nóng)戶中，大量根植于農(nóng)村生產(chǎn)生活的小農(nóng)是“真實農(nóng)民”的核心組成部分，但其所獲得的農(nóng)業(yè)補貼范圍十分有限。這可能會導(dǎo)致小農(nóng)的大量逃離，農(nóng)村社會的空心化問題進(jìn)一步加重，鄉(xiāng)村振興的主體缺失。因此，政府可適度借鑒歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的制度框架，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補貼的公平性，促進(jìn)“真實農(nóng)民”的可持續(xù)發(fā)展。第二，健全農(nóng)村社會保障體系。醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障體系的缺位是制約小農(nóng)發(fā)展的重要因素。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了小農(nóng)難以有效抵御外部不確定性風(fēng)險的沖擊，尤其是疾病、子女教育投入等，因此，在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，政府應(yīng)加快健全農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的一體化，保障小農(nóng)的生計問題，使小農(nóng)成為“真實農(nóng)民”的中堅力量。第三，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與小農(nóng)發(fā)展的有機銜接。小農(nóng)既根植于農(nóng)村社會、以農(nóng)業(yè)為生計，是“真實農(nóng)民”的核心組成部分，也是鄉(xiāng)村振興的重要主體。小農(nóng)的發(fā)展理應(yīng)納入到鄉(xiāng)村振興的政策體系中，拓寬小農(nóng)參與到農(nóng)村經(jīng)濟社會活動的途徑，這不僅能夠為鄉(xiāng)村振興提供可靠的人力基礎(chǔ)，也有助于實現(xiàn)小農(nóng)的自我發(fā)展。因此，地方政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時，應(yīng)當(dāng)在一定程度上推動政策資源向小農(nóng)傾斜，使小農(nóng)真正融入到鄉(xiāng)村振興當(dāng)中，在提升小農(nóng)的經(jīng)濟收入時，也應(yīng)注重提升其人力資本積累，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與小農(nóng)發(fā)展的有效協(xié)同。