“三權(quán)分置”政策下土地承包權(quán)的再確認(rèn)

姜紅利 宋宗宇

修回日期：2019-06-11

基金項目：研究闡釋黨的十九大精神國家社會科學(xué)基金專項立項課題“農(nóng)地三權(quán)分置的實踐探索與法律表達(dá)”（ 18VSJ061）

作者簡介：姜紅利（1988—），女，安徽阜陽人，法學(xué)博士，南京師范大學(xué)法學(xué)院講師，南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院研究員，主要從事民法學(xué)研究，Email：jhlsmile@126.com;宋宗宇（1968—），男，四川達(dá)州人，法學(xué)博士，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事民法學(xué)研究。

摘要：新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對承包地“三權(quán)分置”政策入法提供了有效路徑，但仍需進一步明確與細(xì)化，《民法典物權(quán)編》主動承擔(dān)了補綴修葺之重任，但也存在些許不足。“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)不是土地承包資格權(quán)，也不是沒有身份屬性限制的新型用益物權(quán)。從《民法典物權(quán)編》的規(guī)定看，采取了通過完善已有用益物權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)制度來實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。基于“家地一體”的農(nóng)村生產(chǎn)生活傳統(tǒng)和穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實考量，土地承包經(jīng)營權(quán)宜以戶而非成員為權(quán)利主體，其并不影響因特殊情形而進行的土地調(diào)整需求。遺憾的是，《民法典物權(quán)編》并未將非農(nóng)戶經(jīng)營“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等”農(nóng)村土地而享有的土地承包經(jīng)營權(quán)分離出去，納入可以登記強化保護的土地經(jīng)營權(quán)范疇。土地經(jīng)營權(quán)是受法律特別保護的債權(quán)，允許流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)辦理權(quán)屬登記進而賦予其對抗效力，能夠滿足權(quán)利穩(wěn)定性和公信力要求。土地承包經(jīng)營權(quán)具有抵押權(quán)能，其客體是土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)本身因身份限制仍不能抵押。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;《民法典物權(quán)編》;土地承包經(jīng)營權(quán);土地承包權(quán);土地經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：D92232;D9232文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10085831（2020）04019610

中共十九大報告明確提出要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“完善承包地‘三權(quán)分置制度”。但是，2020年5月十三屆全國人大三次會議通過的《民法典物權(quán)編》和2018年12月29日新修訂的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱“承包法修正案”），對“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的內(nèi)涵理解與實現(xiàn)路徑并不完全一致。前者只規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”，并未使用“土地承包權(quán)”術(shù)語。而后者既規(guī)定承包方享有“土地承包經(jīng)營權(quán)”，也規(guī)定承包方有權(quán)保留“土地承包權(quán)”《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018修正）第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營?！??？梢姡P(guān)于土地承包權(quán)的法律性質(zhì)、權(quán)利邊界，以及權(quán)利實現(xiàn)方式等問題，二者在立法上并未厘清。然而上述問題直接關(guān)涉承包地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)能否實現(xiàn)及實現(xiàn)程度，也是我國《民法典物權(quán)編》在適用過程中必須面對的重大問題。

一、土地承包權(quán)性質(zhì)的法解釋分歧

依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號）精神，“三權(quán)分置”政策的總體要求是落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。但是，對土地承包權(quán)法律性質(zhì)的認(rèn)識，學(xué)者們卻存在如下不同看法。

（一）土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的通俗稱謂

此種觀點認(rèn)為，“三權(quán)分置”政策背景下的 “土地承包權(quán)”“農(nóng)戶承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有“同質(zhì)關(guān)系”[1]。政策中的土地承包權(quán)在法律上的表達(dá)應(yīng)是土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的通俗稱謂和方便提法，并非“三權(quán)分置”后新生的一種權(quán)利[2]，只是受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱[3]。

至于其與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，存在兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的土地用益物權(quán)[4]。另一種觀點則認(rèn)為，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離完全可以根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范來實現(xiàn)，無需新設(shè)用益物權(quán)。在債權(quán)與物權(quán)兩元區(qū)分的原則下，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)應(yīng)是土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定的債權(quán)[5]，屬于承包土地的“債權(quán)型利用”[6]，此種路徑既穩(wěn)定了農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，也可通過優(yōu)先權(quán)來實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與放活[7]。

（二）土地承包權(quán)實質(zhì)是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的體現(xiàn)

土地承包權(quán)實質(zhì)上是集體經(jīng)濟組織成員身份權(quán)的體現(xiàn)。針對具體權(quán)利內(nèi)容，又有兩種不同看法：一是主張將土地承包權(quán)認(rèn)定為集體土地所有權(quán)應(yīng)包含的成員權(quán)。此種觀點否定了政策中的土地承包權(quán)與法定物權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)系同一概念的觀點，認(rèn)為前者是帶有明顯身份屬性的集體成員權(quán)，后者則是一種用益物權(quán)。“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)，“應(yīng)在集體所有權(quán)主體的集體成員權(quán)中規(guī)定”[8]，故為了推動“三權(quán)分置”政策的貫徹落實，“民法典物權(quán)編”應(yīng)“從立法上明確承認(rèn)農(nóng)民集體成員權(quán)”[9]。二是把政策中的土地承包權(quán)理解為土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)包含的成員權(quán)。此種觀點認(rèn)為，土地承包權(quán)的本質(zhì)是內(nèi)含于土地承包經(jīng)營權(quán)中的成員權(quán)，正是因為其成員權(quán)身份的限制，導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不利，故主張將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而作為成員權(quán)的承包權(quán)是承包農(nóng)戶獲取經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)收益的前提。

（三）土地承包權(quán)是區(qū)別于土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立權(quán)利

此種觀點認(rèn)為，政策中的土地承包權(quán)應(yīng)從土地承包經(jīng)營權(quán)中游離出來作為一種獨立的權(quán)利類型，這是政策的應(yīng)有之義也是對法律規(guī)范的正確解釋[10]。土地承包權(quán)并非完全意義上的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，其僅是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的一部分，并不能等同替代。況且，從“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)看，只是針對農(nóng)村承包地的制度變革，并非試圖改變所有的農(nóng)村土地制度。

綜合上述觀點，關(guān)于土地承包權(quán)法律性質(zhì)的解讀，爭議焦點主要集中在以下兩方面：一是土地承包權(quán)能否構(gòu)成一項獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的民事權(quán)利？二是土地承包權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)還是物權(quán)？學(xué)界之所以產(chǎn)生這些爭議，筆者認(rèn)為主要有以下原因：首先，現(xiàn)有法律規(guī)定模糊。承包地“三權(quán)分置”從政策構(gòu)想轉(zhuǎn)換為制度規(guī)則，本身具有極大的想象空間，學(xué)者們見仁見智有助于科學(xué)立法。但是，正是因為法律規(guī)定缺失或者模糊，也會加大理論上的分歧?！俺邪ㄐ拚浮敝屑扔小巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”表述，又有“土地承包權(quán)”概念，但對二者性質(zhì)、關(guān)系以及權(quán)利規(guī)則卻未明確界定。如果“民法典物權(quán)編”不能就此作出明確回答，可以預(yù)見必將伴生學(xué)界新一輪的各種解讀。其次，承包地上權(quán)利復(fù)雜。承包地上的權(quán)利主體多元，包括集體（發(fā)包方）、集體成員（承包方）以及土地經(jīng)營者。承包地上的權(quán)利內(nèi)容也具有多樣性，土地承包經(jīng)營權(quán)必須基于集體成員身份才能享有，這項權(quán)利既具有身份性又是法定的物權(quán)類型，其特殊性決定了其性質(zhì)難以判定或具有不確定性。最后，政策用語與法律語言存在差異。在承包地“三權(quán)分置”政策出臺之前，學(xué)界幾乎未對《農(nóng)村土地承包法》中出現(xiàn)的“承包權(quán)”表述予以關(guān)注，主要研究對象集中在“土地承包經(jīng)營權(quán)”這項法定物權(quán)。當(dāng)“三權(quán)分置”政策要求穩(wěn)定承包權(quán)之后，學(xué)界才將“土地承包權(quán)”作為一種法律上的權(quán)利或可能的法律權(quán)利來研究。但是，“三權(quán)分置”中的“土地承包權(quán)”畢竟是政策用語，不能當(dāng)然等同于《農(nóng)村土地承包法》中出現(xiàn)的“承包權(quán)”，更不能想當(dāng)然地創(chuàng)設(shè)一種新的獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的民事權(quán)利。在《民法典物權(quán)編》頒布背景下，如何理解“土地承包權(quán)”有助于《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》的協(xié)調(diào)適應(yīng)。

二、土地承包權(quán)的概念界定和法律解讀

穩(wěn)定土地承包權(quán)是“三權(quán)分置”政策的明確要求，中央文件已經(jīng)確定了第二輪土地承包期滿后再延長30年，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策。這些政策不僅讓農(nóng)民吃下了“定心丸”，也為土地規(guī)?；?jīng)營提供了可能。但是，在“三權(quán)分置”背景下，學(xué)者們對土地承包權(quán)進行的法解釋仍然存在很大爭議，反映了政策目標(biāo)、法律規(guī)定與理論研究之間的矛盾與沖突。筆者認(rèn)為，穩(wěn)定土地承包權(quán)的法實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，立足于土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)深入人心的現(xiàn)實，進而廓清土地承包權(quán)的性質(zhì)、主體和權(quán)利內(nèi)容等制度內(nèi)涵。

（一）土地承包權(quán)與成員權(quán)不可混同

“三權(quán)分置”政策要求穩(wěn)定的土地承包權(quán)是一種帶有身份性的財產(chǎn)權(quán)，該項權(quán)利既非成員權(quán)本身也非無身份限制的用益物權(quán)。

成員權(quán)兼具人身性和財產(chǎn)性，其權(quán)源來自特定的身份資格，具有身份權(quán)的屬性[11]?；诔蓡T資格，成員能夠享受到一定的財產(chǎn)利益，又具有追求經(jīng)濟利益的經(jīng)濟性質(zhì)[12]。其涵義主要指社團中的成員依據(jù)法律規(guī)定和團體的章程，根據(jù)成員在社團中的地位所享有的各種民事身份權(quán)利的綜合。盡管成員權(quán)既有身份性又有財產(chǎn)性，但其本質(zhì)屬性仍屬身份權(quán)，因為成員權(quán)主體能夠直接支配的利益是身份利益，財產(chǎn)權(quán)能夠直接支配的客體則為財產(chǎn)利益，成員權(quán)享有的財產(chǎn)權(quán)利是間接的，“是權(quán)利人享有成員身份后可以有一定作為的權(quán)利”[13]。

“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)，其本質(zhì)屬性應(yīng)為一種用益物權(quán)而非成員權(quán)。其一，土地承包權(quán)的本質(zhì)是對集體土地享有的物權(quán)，而非僅僅是一種成員資格，農(nóng)戶作為土地承包權(quán)的主體，有權(quán)根據(jù)承包權(quán)直接獲得集體土地的使用。其二，土地承包權(quán)的身份性源于集體土地所有權(quán)應(yīng)包含的成員權(quán)，而非因享有土地承包權(quán)而直接帶來的身份性。集體土地所有權(quán)的成員權(quán)是農(nóng)民集體成員個人享有集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)，土地承包權(quán)則是農(nóng)民“基于集體成員權(quán)而初始取得的土地財產(chǎn)權(quán)” [14]。其三，土地承包權(quán)雖來源于但不能等同于集體土地所有權(quán)的成員權(quán)。集體成員權(quán)是一項能夠協(xié)調(diào)成員和集體利益關(guān)系的一項綜合性權(quán)利[15]，除了可以引發(fā)土地承包權(quán)這項財產(chǎn)權(quán)外，成員權(quán)還能以此享有宅基地使用權(quán)、集體決議權(quán)等權(quán)利，將土地承包權(quán)等同于集體土地所有權(quán)的成員權(quán)將會陷入以偏概全的困境。

（二）土地承包權(quán)是具有身份限制的物權(quán)

盡管土地承包權(quán)并非成員權(quán)，但是此項權(quán)利卻是具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)。享有土地承包權(quán)的前提是擁有農(nóng)民集體成員權(quán)，土地承包權(quán)則是將集體土地所有權(quán)落實為集體成員享有的具體體現(xiàn)。如果沒有農(nóng)民集體成員的資格，則不能享有土地承包權(quán)。集體成員享有的土地承包權(quán)具有平等性、長期性，任何組織和個人不得剝奪，這種身份性也決定了土地承包權(quán)只能在農(nóng)民集體內(nèi)部產(chǎn)生，不能對外轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保和繼承[16]。

土地承包權(quán)的身份性限制不容抹殺。將土地承包權(quán)貼上純粹的用益物權(quán)標(biāo)簽，將從根本上誤讀土地承包權(quán)和集體土地所有權(quán)之間的邏輯關(guān)系。從我國集體土地所有權(quán)的來源看，先有農(nóng)民對土地享有私有制意義上的所有權(quán)，再有農(nóng)民將土地所有權(quán)讓渡給農(nóng)民集體才產(chǎn)生的集體土地所有權(quán)。從本質(zhì)上看，土地承包權(quán)是農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)主體的一份子所享有的本該屬于自己的土地使用權(quán)，這種來源于集體成員權(quán)的土地承包權(quán)具有天然的身份性。事實上，土地承包權(quán)作為一種具有身份性的財產(chǎn)權(quán)也是“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)所在。正是基于身份性的考慮，土地承包權(quán)也才有資格予以“穩(wěn)定”“保持長期不變”，以此作為農(nóng)民的社會基本保障。也正是基于財產(chǎn)權(quán)屬性，在土地承包權(quán)之上才可設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。

（三）土地承包權(quán)在法律上應(yīng)表達(dá)為土地承包經(jīng)營權(quán)

作為一種具有身份性的物權(quán)，土地承包權(quán)是既有的法定權(quán)利還是需要立法重新創(chuàng)設(shè)？筆者以為，土地承包權(quán)只是政策上的用語，而且政策也不能直接創(chuàng)設(shè)新的法律權(quán)利。何況土地承包權(quán)也并非一種需要重新創(chuàng)設(shè)的物權(quán)，現(xiàn)行法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)就是它在法律上的最好表達(dá)。

一方面，土地承包權(quán)不是通過政策新設(shè)的一種權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”政策已經(jīng)明確了土地承包權(quán)這項權(quán)利，這項權(quán)利與現(xiàn)行法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)不同，應(yīng)當(dāng)作為一種新設(shè)的權(quán)利類型，因為土地承包權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的承包經(jīng)營集體土地的一種資格權(quán)利[17]，具有社區(qū)封閉性、專屬性、保障性[18]，不是財產(chǎn)權(quán)[19]。作為一種獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，土地承包權(quán)可以有效地將土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的身份保障功能去除，從而使土地承包經(jīng)營權(quán)回歸純粹物權(quán)[20]。筆者認(rèn)為，上述觀點有失偏頗，土地承包權(quán)的身份性的確不容忽視，但是不能以這種身份性來否定其物權(quán)的本質(zhì)。首先，土地承包權(quán)只是“成員權(quán)在土地分配上的一種特定化”[21]，不能簡單地將其等同于成員權(quán)，更不能將政策用語直接上升為法律中的權(quán)利。其次，“三權(quán)分置”政策要求穩(wěn)定的土地承包權(quán)，不僅僅是農(nóng)民集體成員的承包資格，更重要或更需要穩(wěn)定的是成員對承包地的用益物權(quán)。如果沒有穩(wěn)定的用益物權(quán)，僅憑承包資格不能實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，更談不上放活土地經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”政策要求“穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變”的根本目標(biāo)也在于穩(wěn)定農(nóng)民對土地承包的預(yù)期，從而激發(fā)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入熱情并促進土地流轉(zhuǎn)合同長期化[22]。再次，土地承包權(quán)資格的身份性、專屬性來源于集體土地所有權(quán)的成員權(quán)。只要集體所有的土地制度不改變，農(nóng)民就享有承包經(jīng)營土地的資格，這也是集體土地所有權(quán)“以保護客體而非賦予主體自由意志、以固定主體而非流轉(zhuǎn)客體為制度目標(biāo)”的必然要求[23]。如果“三權(quán)分置”政策只是簡單重申農(nóng)民集體成員的承包資格穩(wěn)定不變，顯然不符合中央政策再三要求在法律上“落實集體所有權(quán)”的初衷。

另一方面，土地承包權(quán)也不是《農(nóng)村土地承包法》中的“土地承包權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)就是我國《農(nóng)村土地承包法》中的“承包權(quán)”，是在法律中且得到中央文件認(rèn)可的一種獨立權(quán)利類型?！段餀?quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包權(quán)并不是一個概念，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是不受身份限制且可自由流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。因此，去“承包權(quán)”身份性限制的土地承包經(jīng)營權(quán)就可以勝任政策中土地經(jīng)營權(quán)的重任，故應(yīng)當(dāng)去除《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方”同意等不必要限制[10]。筆者認(rèn)為，這種觀點未免牽強。上述認(rèn)識雖能解釋土地承包權(quán)的身份性，卻忽略了農(nóng)戶基于成員身份更應(yīng)當(dāng)長期穩(wěn)定享有用益物權(quán)這一重點。事實上，三權(quán)分置政策中的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，既包含“農(nóng)民家庭或個人享有的土地承包經(jīng)營權(quán)”這項物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利又包含立法尚未“明確其性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)”[24]。其一，“承包法修正案”第5條規(guī)定的集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)承包土地中的“承包”不僅是一種成員資格，更是一種權(quán)利設(shè)定。成員“承包”土地就是“土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定方式的通俗表達(dá)而已”[25]。其二，《農(nóng)村土地承包法》中的“承包”并非名詞“承包資格”，而是一種可以創(chuàng)設(shè)權(quán)利的法律行為。認(rèn)定某項權(quán)利是否屬于一項獨立的民事權(quán)利必須符合一定要求，“承包法修正案”第5條并沒有直接規(guī)定并認(rèn)可“承包權(quán)”的獨立權(quán)利屬性，僅僅根據(jù)出現(xiàn)了“承包土地的權(quán)利”就將其認(rèn)定為一項獨立權(quán)利未免欠妥。其三，即便將土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，剩下的權(quán)利也并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格[26]，只是經(jīng)營權(quán)受到限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱而已[27]。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的法規(guī)則解釋

雖然“三權(quán)分置”政策并未否定土地承包經(jīng)營權(quán)這項法定權(quán)利，但土地承包經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計仍然存在許多需要進一步明確和釋明之處。

（一）厘正土地承包經(jīng)營權(quán)主體的身份性

土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)則的完善，首先要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體，具體包括主體是否具有身份性及主體應(yīng)當(dāng)定位為“戶”還是成員“個人”這兩個問題。“承包法修正案”第9條規(guī)定的是“承包方”，未明確主體的身份性?！睹穹ǖ湮餀?quán)編》直接規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)人”這一主體，也沒有明確主體的身份性。而之前的《農(nóng)村土地承包法（修正案草案二次審議稿）》第9條則規(guī)定享有土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。筆者以為，在“民法典物權(quán)編”立法中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)主體的身份性，并將非農(nóng)戶經(jīng)營“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等”農(nóng)村土地而享有的土地承包經(jīng)營權(quán)分離出去，一并納入沒有身份限制且轉(zhuǎn)讓自由的土地經(jīng)營權(quán)范疇。遺憾的是，《民法典物權(quán)編》第342條仍將非農(nóng)戶取得的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等”農(nóng)村土地權(quán)利定性為土地承包經(jīng)營權(quán)，規(guī)定只有“經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的”，才可以進行抵押、入股等自由流轉(zhuǎn)。

1. 土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有身份屬性

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有或者應(yīng)該具有身份性這一問題，在學(xué)界仍然存在爭議。否定土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性的觀點認(rèn)為，應(yīng)該區(qū)分“承包資格意義上的承包權(quán)”和《物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性使其彰顯社會保障功能的身份屬性“蕩然無存”[28]。如前所述，筆者贊成土地承包經(jīng)營權(quán)不能等同于基于成員身份而享有的承包資格，也肯定土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，但并不能據(jù)此否定土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)具有的主體身份性限制。一方面，權(quán)利的性質(zhì)或者屬性與權(quán)利主體的范圍是不同的概念，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性并不能否定其主體的身份性限制，此種身份性限制是集體成員對集體土地所有權(quán)享有成員權(quán)的體現(xiàn)。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性也是“三權(quán)分置”政策中穩(wěn)定承包權(quán)尤其是放活經(jīng)營權(quán)的一種法律實現(xiàn)途徑，因為即便否定土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，充分?jǐn)U展土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，也不能否定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)流轉(zhuǎn)仍然要受到集體成員資格限制的現(xiàn)實?；诖耍蝗缑鞔_承認(rèn)其身份性和物權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制，將不具有身份限制并可自由流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)剝離出來，一并納入最能充分發(fā)揮土地財產(chǎn)價值的土地經(jīng)營權(quán)范疇。

2. 土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)以“戶”還是成員個體為主體

明確土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，還需明確由“戶”還是單個的集體“成員”作為其權(quán)利主體。主張應(yīng)當(dāng)由集體成員作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的觀點認(rèn)為，農(nóng)村承包經(jīng)營戶是權(quán)利行使的單位，“空有外殼而無實在意義”，成員作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的各成員“依據(jù)發(fā)包時的份額形成準(zhǔn)按份共有關(guān)系”[29]。此外，農(nóng)戶這一主體會遮蔽分配不到土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員的利益，掩蓋了人口變化引起的人地矛盾問題[28]。而主張歸屬農(nóng)戶的學(xué)者則認(rèn)為，以“戶”為單位是農(nóng)民承包土地的常態(tài)，可以集中勞動力進行生產(chǎn)經(jīng)營，需要在立法中確認(rèn)農(nóng)戶的主體地位[30]?！俺邪ㄐ拚浮钡?條將土地承包經(jīng)營權(quán)的主體規(guī)定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”，第16條又規(guī)定“本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”才是承包方，但農(nóng)戶內(nèi)的每一成員均應(yīng)當(dāng)平等享有承包的各種權(quán)益。其后，第24條也規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)等證書中應(yīng)當(dāng)將享有承包權(quán)的“全部家庭成員列入”，這些規(guī)定體現(xiàn)了“承包法修正案”對農(nóng)戶內(nèi)成員權(quán)益的保護傾向。

筆者以為，將土地承包經(jīng)營權(quán)的主體規(guī)定為“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”更為合適。首先，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”這一獨具特色的權(quán)利主體是由中國農(nóng)村生活與生產(chǎn)為一體的現(xiàn)實所決定。承包經(jīng)營的土地是維系農(nóng)村家庭成員共同生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，并自然形成了“家地一體”的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”這一兼具生活和生產(chǎn)功能的基本單位。其次，無論以“戶”為單位還是以集體成員個人為單位建立土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度，都不是造成人地矛盾問題的根源。“增人是否增地”及“減人是否減地”的問題根源在于承包經(jīng)營土地的分配標(biāo)準(zhǔn)問題，即便以戶為單位的分配依然可以根據(jù)戶內(nèi)成員的人數(shù)增減進而作出土地的調(diào)整變動。最后，將土地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)定為集體成員并不具有現(xiàn)實可操作性，土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的靈魂并不是承包土地的資格確認(rèn)，而是對土地的經(jīng)營使用。集體成員資格或者承包農(nóng)地的資格可基于出生、死亡及婚姻等事實而取得或者喪失，并可依賴已有的戶籍登記制度予以確認(rèn)。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)的得喪變更則更多基于民事法律行為產(chǎn)生，不具有民事行為能力的成員個體無法通過自己的行為來行使土地承包經(jīng)營權(quán)?？傊鳛橐环N社會現(xiàn)實，以“戶”為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體具有共擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險、共享收益的家庭理念，確無必要為了現(xiàn)代個人權(quán)利話語而人為打散或取消[31]。此外，以農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體也不妨礙因戶內(nèi)成員的增減進行承包土地的調(diào)整變動，何況我國《民法總則》也已明確“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”這一民事主體地位。

（二）完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)的主體身份限定為農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也必將受到相應(yīng)限制?；谕恋爻邪?jīng)營權(quán)所擔(dān)負(fù)的社會功能和維護財產(chǎn)權(quán)利的秩序價值，確有必要對其權(quán)能予以適當(dāng)?shù)南拗?，此種限制由“耕地資源的稀缺性”所決定，也是“農(nóng)地可持續(xù)利用的需要”[32]。 2018年8月27日提交全國人大常委會審議的《民法典各分編（草案）》則概括規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)具有“互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)能。對于其與土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系以及土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有抵押、繼承等權(quán)能均未予以明確。該草案第131條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源為“合同約定”，可在一定期限內(nèi)對農(nóng)村土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益的權(quán)利。此條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，并明確其權(quán)利來源為“合同約定”。而“承包法修正案”以“土地經(jīng)營權(quán)”為標(biāo)題單獨規(guī)定了一節(jié)內(nèi)容，且賦予土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源更加多元化，可通過“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”取得?！睹穹ǖ湮餀?quán)編》則分別規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人“有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓”，“可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。

Abstract：

The newly revised Rural Land Contract Law provides an effective approach to the introduction of the policy of “separation of three rights”， but it still needs to be further clarified and refined. The Civil Code should take the responsibility of repairing. The land contract right in the policy of “separation of three rights” is not the qualification right of land contract， nor a new usufructuary right without identity restriction. Taking the legislation of the compilation of real rights of the Civil Code as an opportunity， we can achieve the policy goal of “separation of three rights” by improving the existing system of usufructuary right， that is， the right to contract and manage land. Based on rural producing and living tradition of “integration of family and land” and based on the consideration of stabilizing land contract and management right， the subject of land contract and management right should be limited to peasant households. The land contract and management rights enjoyed by non-peasant households in the operation of “barren mountains， barren ditches， barren hills and barren beaches” should be separated and included in the scope of land management rights that can be registered and strengthened for protection. Land management right is an obligatory right specially protected by law. It is suggested that the ownership of land management right with a circulation period of more than five years can be registered and thus entrusts it with the effectiveness of confrontation， which can meet the requirements of stability of rights and credibility. The land contract and management right has the function of mortgage， the object of which is the land management right. The land contract and management right cannot be mortgaged due to its identity limitation.

Key words： ?“separation of three rights”; the compilation of real rights of the Civil Code; land contract and management right; land contract right; land management right

（責(zé)任編輯胡志平）