趙闖 姬海鋒 吳書強(qiáng)

[摘 ?要]隨著黨中央著力構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急救援體系以及國家、地方應(yīng)急管理部門的相繼成立，各高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織涌現(xiàn)，但是運(yùn)行效果不佳。本文通過對高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織的管理運(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查，剖析當(dāng)前相關(guān)管理機(jī)制存在的主要問題，提出從強(qiáng)化有關(guān)部門的協(xié)調(diào)管理職能、加強(qiáng)高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織自身建設(shè)、完善監(jiān)督機(jī)制三方面提出解決問題的對策。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急救援 ?高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織 ?管理機(jī)制

課題：2019年度中央文明辦、共青團(tuán)中央學(xué)雷鋒志愿服務(wù)重大理論和實(shí)踐問題課題《基于層次分析模型的應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織管理機(jī)制研究》（課題編號：19YB03）。

2019年11月29日，在中共中央政治局就我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，要采取多種措施加強(qiáng)國家綜合性救援力量建設(shè)，采取與地方專業(yè)隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍相結(jié)合和建立共訓(xùn)共練、救援合作機(jī)制等方式，發(fā)揮好各方面力量作用。[1]

大學(xué)生是志愿服務(wù)參與度最高的群體，目前越來越多的高校出現(xiàn)了應(yīng)急志愿服務(wù)組織。但我國應(yīng)急志愿服務(wù)整體起步較晚，高校的應(yīng)急志愿服務(wù)組織發(fā)展良莠不齊，管理機(jī)制尚不成熟，這與當(dāng)前我國對于應(yīng)急救援社會(huì)力量的迫切需求形成突出矛盾，顯示出建立健全高校應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的內(nèi)外部管理機(jī)制的重要性、必要性和緊迫性。

管理機(jī)制存在問題的分析

通過對應(yīng)急管理部門工作人員、高校相關(guān)部門管理人員、高校學(xué)生應(yīng)急志愿服務(wù)組織管理人員、學(xué)生志愿者等7類群體的個(gè)案訪談以及線上、線下3000余份問卷調(diào)查結(jié)果，分析得出當(dāng)前我國高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織的內(nèi)外部管理機(jī)制主要存在以下問題。

1.管理體制不規(guī)范

（1）外部管理制度不健全

高校應(yīng)急救援志愿者及服務(wù)組織參與公共危機(jī)治理的管理制度不完善，是應(yīng)急志愿服務(wù)組織與社會(huì)組織及政府合作有待加強(qiáng)的核心因素。

一是組織機(jī)制有待健全。目前，我國缺乏全國性的高校應(yīng)急志愿服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以對應(yīng)急志愿服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一高效的組織管理。應(yīng)急管理部、共青團(tuán)、紅十字會(huì)等多元主體管理的實(shí)際，一定程度上導(dǎo)致了職責(zé)不清、邊界不明、合作不力、管理不暢等問題。

二是缺乏全國性、專門性法律法規(guī)?！吨袊灾驹刚吖芾磙k法》是我國關(guān)于志愿者管理現(xiàn)有的唯一法規(guī)，是對所有注冊志愿者的統(tǒng)一管理辦法，對于高校各類志愿者管理缺乏針對性，沒有對大學(xué)生應(yīng)急志愿者的管理做具體明確的說明。而關(guān)于突發(fā)事件和公共危機(jī)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》也并未對應(yīng)急志愿者的志愿活動(dòng)進(jìn)行法制上的規(guī)劃。[2]

三是資源籌措調(diào)配機(jī)制有待健全。政府應(yīng)急財(cái)政支出、資源調(diào)配主要是根據(jù)受災(zāi)程度臨時(shí)調(diào)度使用，用以開展日常宣傳、專業(yè)培訓(xùn)等項(xiàng)目的專項(xiàng)資金不足;而各高校對于學(xué)生應(yīng)急志愿服務(wù)組織的支持力度更加不足。以陜西省為例，《陜西省應(yīng)急管理廳2019年部門綜合預(yù)算說明》中指出，2019年教育培訓(xùn)支出僅占所有經(jīng)費(fèi)總額的1.19%。[3]其中，并未明確對于大學(xué)生志愿者的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。

四是組織未深度融入國家應(yīng)急救援體系。高校應(yīng)急志愿組織作用尚未得到足夠的重視和認(rèn)可，沒有被正式納入危機(jī)治理體制。目前，我國已形成“一案三制”（“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”分別為管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法律制度）的國家應(yīng)急管理體系，但其中明確提及“志愿組織”的條文較少。[4]

（2）缺乏統(tǒng)一高效的信息平臺與協(xié)調(diào)機(jī)制

危機(jī)信息的快速、準(zhǔn)確、全面的獲取，是保障應(yīng)急救援效果的第一要素，由于應(yīng)急志愿信息系統(tǒng)尚未建立，且高校環(huán)境較為封閉，高校應(yīng)急志愿組織參與救援缺乏有效的信息支持和協(xié)調(diào)調(diào)配。突發(fā)應(yīng)急地點(diǎn)與外界中斷聯(lián)絡(luò)情況較為常見，極易導(dǎo)致志愿服務(wù)活動(dòng)缺乏對于危機(jī)的整體認(rèn)識，產(chǎn)生了大量進(jìn)入災(zāi)區(qū)的應(yīng)急救援志愿者及組織難以搜救援助對象的情況。在危機(jī)信息收集、統(tǒng)計(jì)、研判、傳遞、發(fā)布、反饋以及監(jiān)督途徑等方面亟需提升。

2.應(yīng)急志愿服務(wù)組織內(nèi)部建設(shè)不規(guī)范

（1）招募機(jī)制不健全。高校志愿者招募工作主要對象是本校學(xué)生，招募方式以主動(dòng)吸納為主，此種方式對于組織人員擴(kuò)充有很大幫助。但因?yàn)閼?yīng)急救援志愿服務(wù)的專業(yè)性，同時(shí)受限于高校專業(yè)設(shè)置的局限性，招募學(xué)生很難匹配實(shí)際工作開展需求，組織的專業(yè)化水平難以得到保證。

（2）常態(tài)化培訓(xùn)缺乏。主要表現(xiàn)為：第一，培訓(xùn)時(shí)間短。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國家地震救援訓(xùn)練基地的培訓(xùn)課程的時(shí)間一般為2—5周，一年訓(xùn)練兩次，社會(huì)上的志愿者組織參加培訓(xùn)的時(shí)間大部分在3天左右，一年只參加一次。[5]而高校的應(yīng)急志愿者組織尚無相關(guān)部門組織其參加培訓(xùn)。第二，培訓(xùn)普及率低。在我國醫(yī)療急救方面，培訓(xùn)合格的人數(shù)占全國人口的比重不超過1%，針對在校大學(xué)生的醫(yī)療急救培訓(xùn)才剛剛起步，而法國為40%，德國達(dá)到80%。[6]第三，培訓(xùn)內(nèi)容單一。專業(yè)的救援培訓(xùn)課程應(yīng)該包括通用課程、專業(yè)課程和綜合訓(xùn)練等科目，但是許多志愿者組織將重點(diǎn)放在通用課程和簡單的救援知識上，導(dǎo)致實(shí)踐能力較弱，無法應(yīng)對救援時(shí)的復(fù)雜性環(huán)境。第四，培訓(xùn)效果缺乏評估。各高校有關(guān)部門不重視培訓(xùn)效果評估，忽視評估的作用，導(dǎo)致為數(shù)不多的培訓(xùn)也會(huì)淪為形式。

（3）組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺。相較于其他志愿服務(wù)，開展專業(yè)應(yīng)急救援離不開充足的經(jīng)費(fèi)支撐，缺少經(jīng)費(fèi)意味著組織無法承擔(dān)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。許多高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織僅靠成員會(huì)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，缺少外部輸血，無法提供專業(yè)的救援設(shè)備、必要的后勤物資甚至最基本的志愿者人身保險(xiǎn)，導(dǎo)致大學(xué)生志愿者參與應(yīng)急救援風(fēng)險(xiǎn)成本太高，也抑制了大學(xué)生參與的積極性。

3.社會(huì)評估體系、監(jiān)督機(jī)制不健全

（1）評估體系不完善。一是對救援質(zhì)量評估不夠。在救援過程中，大學(xué)生奉獻(xiàn)愛心，提供無償救援服務(wù)，因此，許多人認(rèn)為不應(yīng)對其開展評估，沒有及時(shí)評估不利于發(fā)現(xiàn)救援行動(dòng)存在的問題進(jìn)而提升救援能力。二是對培訓(xùn)效果的評估不夠。系統(tǒng)高效的培訓(xùn)可以有效提升志愿者自身的救援水平，不對培訓(xùn)效果評估，容易造成培訓(xùn)的形式化和志愿者的不重視，不利于提升志愿者的專業(yè)水平。[7]

（2）監(jiān)管機(jī)制缺位。現(xiàn)有相關(guān)立法中對政府監(jiān)管的規(guī)定不夠具體，對于監(jiān)管主體、程序、具體內(nèi)容等方面缺乏評估標(biāo)準(zhǔn)，缺少民間評估與監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與。

存在問題的對策研究

1.強(qiáng)化有關(guān)部門協(xié)調(diào)管理職能

（1）明確主體角色功能定位，建立大學(xué)生參與應(yīng)急救援的長效協(xié)作機(jī)制。一是政府在災(zāi)害治理的整體戰(zhàn)略部署、合作政策制定等宏觀層面要發(fā)揮指導(dǎo)作用，對各高校提出明確工作要求，為高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織參與合作的開展提供空間。二是要建立完善協(xié)同參與災(zāi)害應(yīng)急救援的長效協(xié)作機(jī)制，將高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織納入社會(huì)應(yīng)急管理體系，使高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織由“被動(dòng)聽從學(xué)校安排”向“主動(dòng)參與救災(zāi)過程”轉(zhuǎn)變，并對參與救援中參與的大學(xué)生志愿者權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任做出明確規(guī)定。三是要設(shè)立專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為溝通的橋梁，構(gòu)建政府、社會(huì)、高校互通的應(yīng)急救援信息交流平臺，加強(qiáng)有效溝通。

（2）健全有關(guān)法律法規(guī)體系，推動(dòng)出臺應(yīng)急志愿服務(wù)組織管理辦法。政府一方面應(yīng)出臺一部具有綱領(lǐng)性的應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織總法，對大學(xué)生應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織在參與災(zāi)害應(yīng)急救援過程中的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)做出細(xì)致明確的規(guī)定;完善應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)，明確應(yīng)急志愿服務(wù)組織的多元治理主體地位，保證其在參與救援的合法性，并針對大學(xué)生的特殊身份做出相應(yīng)具體說明。另一方面，政府應(yīng)出臺應(yīng)急志愿服務(wù)組織管理辦法，明確管理主體、管理內(nèi)容與要求、組織與實(shí)施等部分，具體涵蓋應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的登記、注冊、招募、培訓(xùn)、交流合作、參與救援、法律保障等內(nèi)容，為各高校提供應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織管理方案。各高校應(yīng)配套出臺相應(yīng)的落實(shí)辦法，在整體志愿者管理基礎(chǔ)上根據(jù)應(yīng)急救援的特殊性，做出具體明確的指導(dǎo)。

2.加強(qiáng)組織自身建設(shè)

（1）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一是完善應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織人才招募機(jī)制。由于自然災(zāi)害具有復(fù)雜性和不確定性，因此高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織要積極吸納各類具有專業(yè)素質(zhì)的大學(xué)生加入，甚至可以跨高校招募。同時(shí)，還要給予其一定的經(jīng)費(fèi)保障，用以組織的必要開支。二是加強(qiáng)對已有隊(duì)員的技能培訓(xùn)。高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織必須在日常組織建設(shè)中對志愿者增加技能和知識的培訓(xùn)，包括心肺復(fù)蘇、心理援助、創(chuàng)傷救護(hù)等專業(yè)培訓(xùn)，提升大學(xué)生志愿者的專業(yè)救援能力。

（2）加強(qiáng)組織規(guī)范化建設(shè)。一是建立組織內(nèi)部細(xì)化可行的管理制度，對組織及成員的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，制定組織參與災(zāi)害應(yīng)急救援的運(yùn)行機(jī)制，明確相關(guān)負(fù)責(zé)人員的責(zé)權(quán)范圍，保證成員在災(zāi)害來臨之時(shí)快速反應(yīng)、準(zhǔn)確應(yīng)對，防止救援工作中混亂、無序現(xiàn)象的發(fā)生。二是加強(qiáng)高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織的自我道德約束，通過組織內(nèi)部學(xué)習(xí)，大力宣揚(yáng)奉獻(xiàn)精神與公益理念，堅(jiān)定大學(xué)生志愿者的崇高追求和高尚情操，樹立良好組織形象。

（3）加強(qiáng)組織間合作提升。目前我國高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織普遍規(guī)模小、人員專業(yè)結(jié)構(gòu)性單一，而自然災(zāi)害具有復(fù)雜性和不確定性，在救援時(shí)，將個(gè)體力量相對單薄、專業(yè)優(yōu)勢不同的各高校應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織力量進(jìn)行整合，可實(shí)現(xiàn)各組織的優(yōu)勢互補(bǔ)，提供更好的應(yīng)急救援效果，同時(shí)不同組織也可以在合作中相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短。通過搭建信息共享平臺、聯(lián)合發(fā)布募集物資公告等方式，實(shí)現(xiàn)災(zāi)情相關(guān)信息的互通;有效整合資源，統(tǒng)一調(diào)配物資和善款，減少資源的浪費(fèi)和不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

3.完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

（1）鼓勵(lì)公眾對組織進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。一方面高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織應(yīng)對所參與的救援行動(dòng)、所取得的成績進(jìn)行主動(dòng)宣傳，加深公眾尤其是大學(xué)生對應(yīng)急志愿服務(wù)組織存在價(jià)值的認(rèn)同和理解，提高公眾認(rèn)知水平。另一方面，政府要為社會(huì)公眾暢通監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)公眾參與應(yīng)急救援效果監(jiān)督，如定期舉辦聽證會(huì)、研討會(huì)等。

（2）加強(qiáng)新聞媒體對組織的輿論監(jiān)督。新聞媒體特別是各高校校內(nèi)媒體平臺要主動(dòng)承擔(dān)大學(xué)生參與救援組織工作效果的宣傳監(jiān)督職責(zé)，積極指出應(yīng)急志愿服務(wù)組織的不當(dāng)行為、敢于揭露其不法行為;為校內(nèi)學(xué)生提供組織信息，引導(dǎo)大學(xué)生對應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的關(guān)注，鼓勵(lì)倡導(dǎo)更多大學(xué)生參與。

（3）大力發(fā)展第三方評估機(jī)制。高校應(yīng)鼓勵(lì)、扶持第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)大力發(fā)展。評估工作機(jī)制應(yīng)包括高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織評估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評估程序的規(guī)范等，組織健全、程序合理、操作規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是高校應(yīng)急志愿服務(wù)組織評估工作機(jī)制的核心要素。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華網(wǎng)：《習(xí)近平主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)》，http：//www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125292731.htm，2019年12月2日。

[2]孫閱：《我國公共危機(jī)應(yīng)對中的志愿者管理問題研究》，學(xué)位論文，黑龍江大學(xué)，2018。

[3]陜西省應(yīng)急管理廳：《陜西省應(yīng)急管理廳2019年部門綜合預(yù)算說明》，http：//yjt.shaanxi.gov.cn/upload/CMSsxaj/201911/201911060900012.pdf，2019年11月30日。

[4]毛凱英：《公共危機(jī)應(yīng)急中的志愿者參與研究》，學(xué)位論文，華東政法大學(xué)，2016。

[5]王穎、白鵬飛、王曄：《北京市應(yīng)急志愿者隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)狀與問題研究》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》，2016年4月。

[6]董澤宇：《公眾應(yīng)急培訓(xùn)的特征、現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第10期。

[7]高文玥：《志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援的專業(yè)水平提升研究》，學(xué)位論文，南京工業(yè)大學(xué)，2018。

作者單位：趙闖 姬海鋒 ?陜西科技大學(xué)學(xué)工部 ?陜西西安

吳書強(qiáng) ?陜西科技大學(xué)機(jī)電與工程學(xué)院 ?陜西西安