劉金接 張福慶 蔣國(guó)河 付 娟 羅鐵軍

一、問(wèn)題提出及分析框架

作為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊弱勢(shì)群體，農(nóng)村留守兒童默默承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的代價(jià)。相對(duì)其他兒童而言，他們因父母外出務(wù)工缺乏應(yīng)有的親情和照料，在成長(zhǎng)中面臨更多的困境，相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)引起全社會(huì)的高度關(guān)注。黨的十九大報(bào)告指出：“要健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系”。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》①?lài)?guó)務(wù)院，關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)。中國(guó)政府網(wǎng)，2016-2-14。http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201905/20190500017508.shtml，2019年4月30日，民政部聯(lián)合10部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》②民政部關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)。民政部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2019-5-27。http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201905/20190500017508.shtml.，該意見(jiàn)在提升未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、加強(qiáng)基層兒童工作隊(duì)伍建設(shè)、鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與和強(qiáng)化工作保障等4個(gè)方面做出部署，為留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)指明了方向。

目前，學(xué)界對(duì)于農(nóng)村留守兒童的相關(guān)研究比較豐富。特別對(duì)留守兒童群體的規(guī)模、分布特點(diǎn)、生存和發(fā)展?fàn)顩r以及留守兒童群體的多元性、學(xué)業(yè)狀況、社會(huì)支持和成長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行了深入分析（段成榮、楊舸，2008；葉敬忠、潘璐，2008；段成榮等，2013；陳旭，2013；Jiang G etc，2016）。但關(guān)于留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的研究大部分散見(jiàn)于留守兒童的一般性問(wèn)題研究中，尚未形成系統(tǒng)性的觀(guān)點(diǎn)?？傮w而言，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的相關(guān)研究可以分為服務(wù)體系建構(gòu)和地方性實(shí)踐研究。

服務(wù)體系構(gòu)建研究，主要從政策發(fā)展及存在問(wèn)題、構(gòu)建機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等方面展開(kāi)。任運(yùn)昌（2013）從我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)留守兒童政策的實(shí)施效應(yīng)、問(wèn)題、困難的角度，提出創(chuàng)新發(fā)展的思路；王玉香等（2016）將我國(guó)留守兒童政策分為潛在期（1996—2003 年）、發(fā)生期（2004—2009 年）、發(fā)展期（2010—2015年）和深化期（2016年以來(lái)）等4個(gè)階段。亦有學(xué)者基于家庭生態(tài)系統(tǒng)理論探討了建構(gòu)家庭為本的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系（楊匯泉，2016；董才生、馬志強(qiáng)，2017；孫文中、孫玉杰，2019）。黃鐵苗、徐常建（2018）則借鑒國(guó)外立法保護(hù)兒童的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出既要加大政府對(duì)困難兒童家庭的經(jīng)濟(jì)支持，強(qiáng)化父母的責(zé)任意識(shí)，也要加快充分發(fā)揮學(xué)校、社團(tuán)組織、慈善機(jī)構(gòu)等的關(guān)愛(ài)作用。黃君（2017）從福利治理整合性視角，提出建立政府、家庭等多元主體共治的留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系，強(qiáng)化國(guó)家基本責(zé)任、家庭責(zé)任主體意識(shí)，有效整合社區(qū)資源，通過(guò)社會(huì)力量的參與，完善社會(huì)保護(hù)服務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制。

目前，留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的地方實(shí)踐研究主要來(lái)自對(duì)典型案例的剖析，主要集中在實(shí)踐邏輯、有效經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐困境及解決方式等方面（涂波滔、朱媛媛，2017；宋育豐，2018；葉松慶、劉燕，2018；張鴻、王緯虹、劉玲，2018）。

上述研究在相關(guān)領(lǐng)域做了許多有益探討，為進(jìn)一步研究提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。值得注意的是，盡管對(duì)留守兒童群體存在的問(wèn)題、關(guān)愛(ài)主體的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了較為系統(tǒng)闡述，但缺乏構(gòu)建符合留守兒童需求的分類(lèi)關(guān)愛(ài)、精準(zhǔn)關(guān)愛(ài)機(jī)制以及可操作化的服務(wù)體系和機(jī)制研究。本文將立足于留守兒童多維的實(shí)際需求，深入分析各類(lèi)留守兒童的生活、學(xué)業(yè)、健康狀況，準(zhǔn)確把握針對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)服務(wù)現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，提出分類(lèi)管理視角下農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的建設(shè)思路和對(duì)策。

分類(lèi)管理理論來(lái)源于以科學(xué)管理理論和行為學(xué)派為代表的傳統(tǒng)公共管理視角，其側(cè)重通過(guò)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和要素優(yōu)化提升公共組織工作效率。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，受全球化浪潮、信息技術(shù)革新和新經(jīng)濟(jì)理論的影響，西方國(guó)家傳統(tǒng)公共組織管理遭遇了一系列挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)公共管理危機(jī)，公共組織借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)以企業(yè)家精神改革行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)管理視角也由組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織外部，此類(lèi)管理模式就是新公共管理理論模式。新公共管理模式奉行“三E”原則，即經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness），強(qiáng)調(diào)基于管理和服務(wù)對(duì)象的需求和特征來(lái)調(diào)整管理模式,提供差異性管理和服務(wù)（譚功榮，2008）。將分類(lèi)管理視角應(yīng)用于留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)，即針對(duì)留守兒童不同需求提供專(zhuān)業(yè)的、不同資源和模式的關(guān)愛(ài)服務(wù)，不僅能有效提高留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，也是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義。

留守兒童的分類(lèi)取決于分類(lèi)的維度和框架。比如，基于政府的權(quán)威界定，通常界定在16周歲以?xún)?nèi)，可以區(qū)分為留守嬰幼兒（0—3歲）、學(xué)齡前期留守兒童（3—6歲）、學(xué)齡留守兒童（6—12歲）、留守青少年（12—16歲）?；趽狃B(yǎng)狀況，區(qū)分為完全留守兒童和缺父或缺母的半留守兒童。而根據(jù)留守兒童家庭結(jié)構(gòu)維度，區(qū)分為完整家庭留守兒童、單親家庭留守兒童、重組家庭留守兒童。還有研究從問(wèn)題分類(lèi)，將留守兒童區(qū)分為心理問(wèn)題型、行為問(wèn)題型、學(xué)業(yè)落后型等。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是哪一種分類(lèi)維度，均有其不同的關(guān)愛(ài)需求，這也意味著，僅從上述單一維度，并不能概括留守兒童的多樣化關(guān)愛(ài)需要。農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系是中國(guó)福利體系建設(shè)的重要部分，是人民對(duì)美好生活向往的目標(biāo)所在。需要為本正是馬克思經(jīng)典理論關(guān)于社會(huì)福利體系建設(shè)的目標(biāo)定位（彭華民，2010）。而從關(guān)愛(ài)服務(wù)的概念看，其目標(biāo)也是基于需求評(píng)估基礎(chǔ)上的兒童福利服務(wù)。從多維需求出發(fā)，能夠涵蓋不同類(lèi)型留守兒童的關(guān)愛(ài)服務(wù)需要。這契合了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど岢龅亩嗑S貧困理論，其涵蓋了貧困的多種影響因素和需要（Sen,1976）。

本文嘗試從需求差異出發(fā)建立留守兒童的分類(lèi)框架。隨著社會(huì)不斷變遷和發(fā)展，留守兒童的成長(zhǎng)環(huán)境日益復(fù)雜，其關(guān)愛(ài)需求也具有多樣性，除了基本的生活關(guān)愛(ài)，還有情感、學(xué)業(yè)、健康、安全等方面的關(guān)愛(ài)需求?；诹羰貎和枨蟮姆诸?lèi)，學(xué)界有一些探討，比如，孟芳兵等（2015）分為學(xué)業(yè)失教型、心理失衡型、行為失范型、生活失保型；或者呈現(xiàn)精神缺“愛(ài)”、心理缺“疏”、學(xué)習(xí)缺“導(dǎo)”、安全缺“護(hù)”、經(jīng)濟(jì)缺“援”、生活缺“助”等6個(gè)方面特征（黃鐵苗、徐常建，2018）。綜合學(xué)界的探討和課題組的現(xiàn)實(shí)觀(guān)察，從需求出發(fā)，本文將之分為6種類(lèi)型。

（一）生活困難型留守兒童

指因家庭貧困缺乏基本生活資料的留守兒童。貧困家庭在社會(huì)中處于弱勢(shì)，其留守兒童更是弱勢(shì)中的弱勢(shì)。他們的父母因家庭貧困雙雙背井離鄉(xiāng)外出打工。雖然可以?huà)甑揭恍╁X(qián)，但其付出和收入相比依然是極不平衡的。很多時(shí)候，微薄收入只能勉強(qiáng)維持一家老小的生活。這使得留守兒童的生活十分拮據(jù)。另外，留守兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人大都是祖輩，普遍年齡較大，行動(dòng)不便，有的甚至不能照顧自己反而需要孩子來(lái)照顧。因此，留守兒童和一般家庭中成長(zhǎng)的孩子相比，面臨著更大的壓力，有著更重的負(fù)擔(dān)。

（二）學(xué)業(yè)困難型留守兒童

這類(lèi)兒童通常缺乏學(xué)習(xí)興趣、學(xué)習(xí)習(xí)慣較差、抵制誘惑能力差，學(xué)業(yè)難以按時(shí)完成。大多數(shù)監(jiān)護(hù)人無(wú)教育經(jīng)歷，初高中以上學(xué)歷少之又少，難以對(duì)兒童的學(xué)習(xí)課程進(jìn)行督促和輔導(dǎo)。且隔代監(jiān)護(hù)人大多缺少監(jiān)督孩子學(xué)習(xí)的意識(shí)，這對(duì)兒童學(xué)業(yè)和學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)極其不利。以留守小學(xué)生為例，較之以普通學(xué)生有著較大區(qū)別，更加容易出現(xiàn)學(xué)業(yè)困難，其中最為嚴(yán)重的問(wèn)題就是厭學(xué)。

（三）情感關(guān)愛(ài)缺乏型留守兒童

指那些因得不到父母或監(jiān)護(hù)人的直接關(guān)愛(ài)和教育而引起情感缺失的兒童。根據(jù)缺乏情感關(guān)愛(ài)的程度，又可細(xì)分為一般缺乏型和嚴(yán)重缺乏型。農(nóng)村留守兒童一般由祖輩或者親戚照顧，得不到父母直接的關(guān)愛(ài)和教育，隔代撫養(yǎng)容易溺愛(ài)或者溝通不暢，老人對(duì)兒童的需求認(rèn)識(shí)僅僅只停留在生理層次，往往忽略?xún)和楦蟹矫娴男枨?，這可能給留守兒童帶來(lái)較大的精神痛苦，因而可能造成性格的內(nèi)向、自卑、多疑，情緒的焦慮、緊張、恐懼等。少數(shù)未成年人甚至誤入歧途，走上違法犯罪道路。

（四）健康欠缺型留守兒童

這類(lèi)兒童的生理或心理存在極大健康問(wèn)題，包括患重大疾病、殘疾和嚴(yán)重心理疾病的兒童。兒童健康是兒童福利和發(fā)展的最基本指標(biāo)，對(duì)其成年后的健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位乃至終身成就都至關(guān)重要。就留守兒童來(lái)說(shuō)，不良境遇與健康問(wèn)題的雙重風(fēng)險(xiǎn)疊加，使健康欠缺型兒童的成長(zhǎng)面臨更大負(fù)面影響，需求也更加復(fù)雜。

（五）行為失范型留守兒童

指違背一定社會(huì)規(guī)范和準(zhǔn)則要求而出現(xiàn)行為偏差的兒童。對(duì)于正處于身心發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的留守兒童來(lái)說(shuō)，家庭結(jié)構(gòu)不完整、父母角色功能缺失，生活環(huán)境不穩(wěn)定，會(huì)在很大程度上影響社會(huì)適應(yīng)能力的培養(yǎng)與建立。留守兒童可能因此習(xí)得不良行為習(xí)慣、養(yǎng)成不健全品格，不能良好地適應(yīng)社會(huì)，甚至出現(xiàn)越軌、犯罪等反社會(huì)行為。

（六）安全缺乏型留守兒童

是指由于缺乏安全意識(shí)，生活或?qū)W習(xí)環(huán)境的不安全風(fēng)險(xiǎn)高而容易遭受或已遭受安全威脅或侵害的兒童。近年來(lái)，農(nóng)村留守兒童意外傷害事件層出不窮，已成為社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題。其安全問(wèn)題主要體現(xiàn)在5個(gè)方面：一是飲食安全。日常飲食過(guò)程中由于食品的質(zhì)量、衛(wèi)生問(wèn)題可能造成身體傷害；二是交往安全。在日?；蚓W(wǎng)絡(luò)交往中容易成為不法分子的目標(biāo)，如被拐賣(mài)、被侵犯等；三是交通安全。上學(xué)和放學(xué)途中產(chǎn)生的交通安全問(wèn)題；四是游玩安全。玩耍的內(nèi)容和安全性都存在著隱患，如溺水身亡事件等。五是留守女童遭受性侵犯。近年來(lái)這類(lèi)事件也時(shí)有發(fā)生，受害女童心理創(chuàng)傷嚴(yán)重，社會(huì)影響極其惡劣。

二、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)回應(yīng)的基本需求

為了全面深入地掌握農(nóng)村留守兒童的基本情況，主要選取了江西省的有關(guān)數(shù)據(jù)。一是全國(guó)農(nóng)村留守兒童和困境兒童信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“系統(tǒng)”）江西省留守兒童樣本，從性別、年齡、就學(xué)情況、監(jiān)護(hù)人與兒童關(guān)系、健康狀況、殘疾類(lèi)別與殘疾等級(jí)、大病病種、保障情況等方面設(shè)定測(cè)量指標(biāo)。二是江西省“童伴媽媽”項(xiàng)目數(shù)據(jù)，對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行補(bǔ)充。三是問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，課題組在全省11個(gè)設(shè)區(qū)市各抽取13縣（市），隨機(jī)調(diào)查1420名留守兒童，了解學(xué)習(xí)狀態(tài)、心理健康狀況以及一些行為失范、受侵害的情況。

研究發(fā)現(xiàn)，截至2019年7月31日，江西省農(nóng)村留守兒童數(shù)量為667267人。錄入于“系統(tǒng)”的有性別信息的江西省農(nóng)村留守兒童667262 人，其中男生369579 人，約占55.39%，女生297683 人，約占44.61%，男女性別比為1.242。江西省農(nóng)村留守兒童性別比與同齡兒童性別比基本一致，較總?cè)丝谀信詣e比更高。

系統(tǒng)錄入有年齡信息的農(nóng)村留守兒童655254 人，其中6—12 歲人數(shù)最多，為346929 人，占52.94%；其次是12-16歲，人數(shù)為248403，約占37.91%；3—6歲和0—3歲人數(shù)相對(duì)較少，分別為58103人和1839人，約占8.87%和0.28%。由此可見(jiàn)，農(nóng)村留守兒童主體為學(xué)齡期兒童，且年齡總體偏大，行為能力更強(qiáng)，學(xué)業(yè)關(guān)愛(ài)、安全關(guān)愛(ài)、心理健康、行為關(guān)愛(ài)等服務(wù)需求更加多樣，應(yīng)根據(jù)不同需求，實(shí)施分類(lèi)關(guān)愛(ài)保護(hù)。

（一）學(xué)業(yè)提升需求

系統(tǒng)錄入有就學(xué)信息的農(nóng)村留守兒童661521人，其中就讀小學(xué)的人數(shù)最多，為390704人，其次是就讀幼兒園為131688人，就讀初中為81816人，未入園為57137人；輟學(xué)人數(shù)最少為28人（基本為重病重殘無(wú)法就學(xué)的情況），中職為148人?？梢?jiàn)，江西省留守兒童的就學(xué)情況良好，留守兒童控輟保學(xué)和助學(xué)政策成效初顯。

從調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，江西省大部分農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)成績(jī)?cè)谥械绕滤剑瑢W(xué)習(xí)成績(jī)差的占比偏高（見(jiàn)表1）。進(jìn)一步分析受訪(fǎng)者的學(xué)習(xí)是否有人輔導(dǎo)，1148 人選擇“沒(méi)有”，只有272 人選擇“有”。高達(dá)80.8%受訪(fǎng)對(duì)象沒(méi)有人輔導(dǎo)學(xué)習(xí)。

表1 農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)成績(jī)（單位：人、%）

（二）家庭監(jiān)護(hù)需求

系統(tǒng)錄入有監(jiān)護(hù)人信息的農(nóng)村留守兒童66379 人，由祖父母（外祖父母）撫養(yǎng)的為57137 人，占86.07%；由其他近親屬撫養(yǎng)的為8361，占12.60%；由兄弟姐妹撫養(yǎng)的為881，占1.3%。

根據(jù)江西省“童伴媽媽”項(xiàng)目10 縣100 村共40131 名兒童基本數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村留守兒童數(shù)量為21699人，其中“雙留守”兒童8085人，“單留守”兒童13614人，分別占比37.3%和62.7%。由此可見(jiàn)，農(nóng)村留守兒童的撫養(yǎng)主力主要是老人，撫養(yǎng)教育能力較弱，家庭照料狀況不容樂(lè)觀(guān)。

（三）身心健康需求

1.身體健康狀況。統(tǒng)計(jì)顯示，江西農(nóng)村留守兒童健康比達(dá)99.59%。殘疾留守兒童和大病留守兒童分別是2162人和555人，占比分別為0.32%和0.08%。系統(tǒng)錄入的留守兒童殘疾等級(jí)信息中，肢體殘疾兒童最多，人數(shù)為684；其次是智力殘疾，人數(shù)是610；人數(shù)最少的是精神殘疾為87人。殘疾等級(jí)分布來(lái)看，二級(jí)殘疾人數(shù)最多，為728人，占比38.83%，其次是一級(jí)殘疾505人，占比26.93%；三級(jí)殘疾占比20.96%，四級(jí)殘疾占比13.28%（具體見(jiàn)圖1）。

圖1 江西省農(nóng)村留守兒童殘疾類(lèi)別分布（單位：人）

江西農(nóng)村留守兒童的大病病種分布方面，主要是先天性心臟病和其他一年內(nèi)治療支出超過(guò)大病保險(xiǎn)給付前的疾病，分別為188人和156人；其次是白血病，人數(shù)60人；人數(shù)最少的是類(lèi)風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎和慢性阻塞性肺氣腫，分別是7人和9人（見(jiàn)圖6）。殘疾兒童康復(fù)救助工作和大病救助在農(nóng)村留守兒童群體中仍然十分必要，殘病兒童中重殘、重病比例較高，為此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)的支持力度，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升監(jiān)護(hù)人對(duì)重殘、重病農(nóng)村留守兒童生活照料能力，促進(jìn)兒童健康。

圖2 江西省農(nóng)村留守兒童大病病種分布（單位：人）

2.心理健康狀況。1420 份調(diào)查問(wèn)卷中，受訪(fǎng)者對(duì)于性格問(wèn)題回答如表2 所示，選擇性格內(nèi)向的695人，占比48.94%，將近半數(shù)。由于長(zhǎng)期留守在家，缺乏父母陪伴，大部分留守兒童與年齡差距大、有代溝的老人生活在一起，會(huì)逐漸變得沉默寡言，封閉自己。

表2 江西省農(nóng)村留守兒童心理健康狀況（單位：人、%）

調(diào)查還從與留守兒童關(guān)系密切的監(jiān)護(hù)人、父母、同學(xué)和老師四個(gè)維度來(lái)了解他們的人際關(guān)系狀況。1131 名受訪(fǎng)者選擇“與監(jiān)護(hù)人關(guān)系良好”，233 名選擇“一般”，42 名選擇“差”；605 名受訪(fǎng)者選擇“與父母關(guān)系良好”，512名選擇“一般”，120名選擇“差”；501名受訪(fǎng)者選擇“與同學(xué)關(guān)系良好”，690名選擇“一般”，123 名選擇“差”；472 名受訪(fǎng)者選擇“與老師關(guān)系良好”，815 名選擇“一般”，71 名選擇“差”。由此看出，留守兒童與監(jiān)護(hù)人的關(guān)系比較好，和父母、同學(xué)以及老師的關(guān)系，更多的人選擇了一般，留守兒童的情感支撐主要還是監(jiān)護(hù)人。

（四）生活救助需求

系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析顯示，江西農(nóng)村留守兒童享受困難群眾補(bǔ)助的人數(shù)為30290人，約占農(nóng)村留守兒童總數(shù)的4.5%。其中，建檔立卡貧困戶(hù)為16045 人，其他14245 人，特困供養(yǎng)人數(shù)最少，為147 人（見(jiàn)圖3）?？梢?jiàn)，因父母至少有一方在外務(wù)工，農(nóng)村留守兒童家庭經(jīng)濟(jì)狀況普遍較好，關(guān)愛(ài)服務(wù)留守兒童，更多需要關(guān)注物質(zhì)生活之外的需求。但對(duì)部分依然有特殊困難，已納入建檔立卡、低保和特困救助的特殊對(duì)象，更應(yīng)針對(duì)其致貧原因予特殊重點(diǎn)關(guān)愛(ài)，以阻斷代際貧困。

圖3 江西省農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障情況分布（單位：人）

（五）矯正失范行為需求

調(diào)查顯示，留守兒童的失范行為排在前3位的是網(wǎng)癮、小偷小摸和打架。日常休閑娛樂(lè)的前3位是看電視、和朋友玩耍以及玩手機(jī)，電視媒體和電子產(chǎn)品對(duì)兒童成長(zhǎng)影響非常大。值得注意的是，1420名受訪(fǎng)者中有163人平時(shí)的休閑娛樂(lè)是無(wú)所事事，生活沒(méi)有目標(biāo)或許是引發(fā)兒童失范行為的一個(gè)重要因素。

（六）防欺凌需求

這一類(lèi)型的兒童隱蔽性高，不容易被發(fā)現(xiàn)，只能通過(guò)調(diào)查的個(gè)案來(lái)觀(guān)察。3年前，小A父母因感情不合離婚，后雙方一直在外務(wù)工，小A從小由16歲還在上高二的姐姐照顧。父親與母親、外公關(guān)系緊張，孩子對(duì)父母頗有怨恨。小A 在父母未離婚前較為頑皮，之后越來(lái)越膽小，多在家看電視，缺少玩伴。被學(xué)生欺凌也一直未敢告訴他人，也沒(méi)敢告訴姐姐，因?yàn)榕抡衼?lái)更多的欺凌。從這個(gè)個(gè)案反映，留守兒童缺乏支持，所以在遭受侵害或傷害時(shí)，往往選擇隱瞞。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)需解決的問(wèn)題

本文從政策管理和具體實(shí)施兩個(gè)層面分析江西農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)服務(wù)過(guò)程與存在的問(wèn)題。自2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》以來(lái)，江西省各級(jí)政府部門(mén)相繼出臺(tái)落實(shí)。2016年3月，江西省人民政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（贛府發(fā)〔2016〕31 號(hào)），成立由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、省直29 個(gè)部門(mén)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立由民政、教育、公安、婦聯(lián)等8個(gè)重點(diǎn)職能部門(mén)組成的協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制。2017年5月，江西省民政廳等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《江西省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作規(guī)程（試行）》,加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作。2016年以來(lái)，江西省持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長(zhǎng)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、農(nóng)村留守兒童“攜手關(guān)愛(ài)·助力成長(zhǎng)——健康行”主題活動(dòng)等，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的干預(yù)幫扶。通過(guò)3年努力，全省農(nóng)村留守兒童數(shù)量從2016年的108萬(wàn)，下降至目前的66.72萬(wàn)人，下降了38.2%。主要做了這些工作：建立農(nóng)村留守兒童工作臺(tái)賬并根據(jù)摸底排查的情況進(jìn)行數(shù)據(jù)更新；民政部門(mén)聯(lián)合公安部門(mén)落實(shí)留守兒童的戶(hù)籍，聯(lián)合教育部門(mén)落實(shí)農(nóng)村留守兒童的就學(xué)，對(duì)殘疾、重病和家庭經(jīng)濟(jì)困難等農(nóng)村留守兒童的救助；打造“兒童之家”等平臺(tái)，建立和完善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村留守兒童工作的硬件設(shè)施；組織和發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作組織和志愿者組織等社會(huì)力量加入到農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)中來(lái)。

同時(shí)，各地還根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開(kāi)展頗具地域特色的關(guān)愛(ài)服務(wù)。比如在節(jié)日開(kāi)展對(duì)農(nóng)村留守兒童和困難兒童的捐款捐物愛(ài)心活動(dòng)或慰問(wèn)活動(dòng)。樂(lè)平市搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)讓農(nóng)村留守兒童和在外父母進(jìn)行視頻連線(xiàn)；萬(wàn)載縣結(jié)合自身特點(diǎn)，積極開(kāi)展傳承紅色基因教育；安義縣整合基金會(huì)資源開(kāi)展留守兒童微心愿活動(dòng)等。

這些服務(wù)，均由民政部門(mén)牽頭，組織教育、公安、婦聯(lián)、團(tuán)委、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門(mén)，對(duì)全縣無(wú)戶(hù)籍、監(jiān)護(hù)能力弱、困境、患病、殘疾留守兒童進(jìn)行重點(diǎn)排查，制定逐級(jí)報(bào)告制度。從村（居）委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到縣民政部門(mén)均有聯(lián)系人，能夠動(dòng)態(tài)掌握情況，較好地防范留守兒童成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步開(kāi)展針對(duì)性服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

但是，由于農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)服務(wù)工作涉及面廣，操作難度大。要建設(shè)滿(mǎn)足農(nóng)村留守兒童多元化的需求，還需要解決一些問(wèn)題。

（一）部門(mén)合力不夠明顯、責(zé)任主體缺少聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題

在推進(jìn)關(guān)愛(ài)服務(wù)進(jìn)程中，有把“民政牽頭”發(fā)展成“民政負(fù)責(zé)”的傾向。大部分縣（市）開(kāi)展農(nóng)村留守兒童保護(hù)工作經(jīng)常合作的部門(mén)只有兩三個(gè)，主要是公安、教育，而與團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及關(guān)工委等與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)工作息息相關(guān)群團(tuán)組織聯(lián)系很少。雖然各地均出臺(tái)了相關(guān)政策，也建立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但落實(shí)得不夠好。召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的間隔時(shí)間久，且不固定，部門(mén)之間沒(méi)有形成常態(tài)化交流平臺(tái)，不利于及時(shí)解決工作中的問(wèn)題。

（二）底數(shù)掌握不夠精細(xì)、分類(lèi)服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

部分縣（市）農(nóng)村留守兒童摸底排查工作相對(duì)被動(dòng)，有的存在應(yīng)付的情況。數(shù)據(jù)錄入信息項(xiàng)填寫(xiě)不全，導(dǎo)致對(duì)留守兒童基本情況掌握不準(zhǔn)確、不全面。由于缺乏統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，大部分的縣（市）沒(méi)有對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行任何分類(lèi)。即使進(jìn)行了分類(lèi)，也較簡(jiǎn)單和隨意，比如簡(jiǎn)單的分為留守兒童和困境兒童，又或者分為留守、困境、殘疾、大病和精準(zhǔn)扶貧戶(hù)。不利于根據(jù)不同類(lèi)型的農(nóng)村留守兒童的不同需求，開(kāi)展有針對(duì)性的關(guān)愛(ài)和幫扶。

（三）財(cái)政投入不夠穩(wěn)定、資金保障缺乏延續(xù)的問(wèn)題

各地每年在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的資金投入比較少且不穩(wěn)定。除了寧都每年有100萬(wàn)到300萬(wàn)左右的資金用于支持農(nóng)村留守兒童和困境兒童外，其他縣（市）均集中在幾十萬(wàn)元，且不是每年都有預(yù)算。財(cái)政投入不穩(wěn)定，影響了各項(xiàng)服務(wù)尤其是政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的持續(xù)性。

（四）基層能力不夠堅(jiān)實(shí)、培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制不健全的問(wèn)題

雖然各地均配備兒童督導(dǎo)員和兒童主任，但大多身兼數(shù)職。農(nóng)村留守兒童工作內(nèi)容繁雜、且面廣量大。在沒(méi)有任何補(bǔ)貼情況下，單純依靠?jī)和綄?dǎo)員和兒童主任自身情懷來(lái)支撐工作，不是長(zhǎng)久之計(jì)。同時(shí)，由于現(xiàn)有人員隊(duì)伍缺少必要的兒童服務(wù)相關(guān)知識(shí)，培訓(xùn)內(nèi)容主要聚焦在政策解讀和發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制方面，實(shí)務(wù)技巧與能力提升的培訓(xùn)相對(duì)較少，且培訓(xùn)頻率低，使得培訓(xùn)效果還不夠明顯。

（五）社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)、社會(huì)力量參與不足的問(wèn)題

部分縣（市）還沒(méi)有能夠?yàn)檗r(nóng)村留守兒童提供關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的組織，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)只能尋求外部力量。比如，在13個(gè)縣承接各地政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織中，只有4家是社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，且其中只有兩家屬本地。其他項(xiàng)目承接主體有義工或志愿者協(xié)會(huì)、社會(huì)工作協(xié)會(huì)和心理咨詢(xún)公司等。此外，由于各地財(cái)政投入大多不穩(wěn)定，即使能引進(jìn)外來(lái)社會(huì)組織，也只能短期開(kāi)展工作。

（六）服務(wù)對(duì)象不夠精準(zhǔn)、實(shí)施關(guān)愛(ài)措施不實(shí)的問(wèn)題

從各地總結(jié)的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)成效特色來(lái)看，所開(kāi)展的關(guān)愛(ài)保護(hù)工作大體相同，結(jié)合本地實(shí)際設(shè)計(jì)的針對(duì)性服務(wù)還較缺乏。一方面，現(xiàn)階段各縣（市）工作還主要集中在數(shù)據(jù)摸排上，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析，也就無(wú)法掌握留守兒童的全面需求。另一方面，現(xiàn)有的關(guān)愛(ài)服務(wù)主要還是停留在送錢(qián)送物資等臨時(shí)、慰問(wèn)性質(zhì)的活動(dòng)上，對(duì)精神層面的關(guān)愛(ài)服務(wù)還比較欠缺。

四、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)的路徑與方法

新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后，民政部專(zhuān)門(mén)成立兒童福利司，統(tǒng)籌管理全國(guó)范圍兒童福利工作。為更好地推動(dòng)留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作順利實(shí)施，積極推動(dòng)國(guó)家層面進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，本文在剖析“江西樣本”基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)村留守兒童需求，提出提升生活困難留守兒童家庭基本生活保障水平、學(xué)業(yè)困難留守兒童基本幫扶水平，進(jìn)一步加強(qiáng)情感關(guān)愛(ài)、健康關(guān)愛(ài)、安全關(guān)愛(ài)、行為關(guān)愛(ài)（即“兩提升、四關(guān)愛(ài)”）的服務(wù)框架，從而分類(lèi)施策，打造精準(zhǔn)、規(guī)范、有效的高質(zhì)量農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。

（一）全面落實(shí)兩項(xiàng)提升措施，著力構(gòu)建“兩提升”政策體系

生活困難與學(xué)業(yè)困難，這是農(nóng)村留守兒童存在急需解決的問(wèn)題。在解決這一問(wèn)題過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)他們生活困難、學(xué)習(xí)困難表現(xiàn)的特點(diǎn)，有效地回應(yīng)各種需求。

1.全面提升生活困難留守兒童家庭基本生活保障水平

在全面落實(shí)國(guó)家現(xiàn)行社會(huì)救助、殘疾人生活保障、精準(zhǔn)脫貧、兒童福利等政策的基礎(chǔ)上，加大幫扶力度，進(jìn)一步提升生活困難留守兒童家庭基本生活保障水平。依托當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，幫扶困難家庭積極發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)業(yè)等，吸引留守兒童父母就地就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)務(wù)工、監(jiān)護(hù)“兩不誤”。利用鄉(xiāng)村特色旅游資源，通過(guò)提供小微創(chuàng)業(yè)貸款、支持困難留守兒童家庭發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、售賣(mài)紀(jì)念品等，促進(jìn)困難家庭增收。提供免費(fèi)電商運(yùn)營(yíng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，幫助困難家庭掌握基本的電商運(yùn)營(yíng)和物流知識(shí)，切實(shí)打開(kāi)特色農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)路，幫助其利用電商平臺(tái)創(chuàng)業(yè)增收。

2.全面提升學(xué)業(yè)困難留守兒童基本幫扶水平

通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶，找準(zhǔn)理清所幫扶學(xué)生學(xué)習(xí)困難的原因，充分發(fā)揮學(xué)校、基層組織、社會(huì)工作者的力量，探索建立學(xué)校教師、志愿者、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者等與學(xué)業(yè)困難留守兒童“一對(duì)一”長(zhǎng)期結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制。開(kāi)發(fā)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”學(xué)業(yè)幫扶APP，免費(fèi)搭建老師在線(xiàn)幫扶平臺(tái)，通過(guò)APP實(shí)現(xiàn)城市優(yōu)質(zhì)教師資源在線(xiàn)幫助學(xué)業(yè)困難的農(nóng)村留守兒童輔導(dǎo)功課，讓他們掌握更好的學(xué)習(xí)方法，從而不斷提升學(xué)習(xí)成績(jī)。

（二）深入開(kāi)展四大關(guān)愛(ài)行動(dòng)，著力構(gòu)建“四關(guān)愛(ài)”工作機(jī)制

針對(duì)留守兒童當(dāng)中普遍存在的情感關(guān)愛(ài)、健康關(guān)愛(ài)、安全關(guān)愛(ài)、行為關(guān)愛(ài)缺失等問(wèn)題，地方政府、基層組織、相關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織要積極整合資源，開(kāi)展“四大關(guān)愛(ài)行動(dòng)”。

1.開(kāi)展情感關(guān)愛(ài)暖心行動(dòng)，幫助農(nóng)村留守兒童快樂(lè)成長(zhǎng)

針對(duì)農(nóng)村留守兒童父母關(guān)愛(ài)不到位、親情缺失問(wèn)題，圍繞道德情操、審美情趣的教育培養(yǎng)，民政部門(mén)要積極引導(dǎo)社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者在“留守兒童之家”等場(chǎng)所，開(kāi)設(shè)心理課程，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為沉默寡言，性格內(nèi)向的留守兒童當(dāng)好“疏導(dǎo)員”。社會(huì)組織積極建立幫扶機(jī)制，號(hào)召“愛(ài)心媽媽”與留守兒童“結(jié)對(duì)”，開(kāi)展經(jīng)常性的書(shū)信、親子活動(dòng)。教育部門(mén)要指導(dǎo)、督促、組織老師與適齡學(xué)生之間“一對(duì)一”幫扶政策，向問(wèn)題留守兒童提供精神慰藉、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)性服務(wù)?；鶎咏M織應(yīng)及時(shí)掌握留守兒童可能存在的心理問(wèn)題隱患，有針對(duì)性地引導(dǎo)與排除。

2.開(kāi)展健康關(guān)愛(ài)貼心行動(dòng)，幫助農(nóng)村留守兒童茁壯成長(zhǎng)

民政部門(mén)要加強(qiáng)與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)聯(lián)系，鏈接工作資源，幫助殘疾兒童及其家庭及時(shí)獲得醫(yī)療康復(fù)、輔助器具等方面的服務(wù)。衛(wèi)生健康部門(mén)要積極開(kāi)展衛(wèi)生健康知識(shí)進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)留守兒童家中等活動(dòng)，講解兒童衛(wèi)生以及疾病預(yù)防等知識(shí)。發(fā)生流行疾病時(shí)，重點(diǎn)做好兒童疫情防控工作，促進(jìn)農(nóng)村留守兒童健康成長(zhǎng)。針對(duì)特殊重病留守兒童的救助需求，衛(wèi)生健康和醫(yī)療保障部門(mén)要進(jìn)一步整合基本醫(yī)療保障、醫(yī)療救助、重大疾病救治政策，以更好地緩解留守兒童家庭因大病引發(fā)的基本生活困難。教育部門(mén)要督促學(xué)校在日常教學(xué)中增加健康知識(shí)課程，有條件的要開(kāi)設(shè)心理健康課程，通過(guò)課堂教育和心理輔導(dǎo)，促進(jìn)留守兒童身心健康發(fā)展。

3.開(kāi)展行為關(guān)愛(ài)協(xié)同行動(dòng)，幫助農(nóng)村留守兒童陽(yáng)光成長(zhǎng)

家長(zhǎng)作為法定監(jiān)護(hù)人，應(yīng)多安排時(shí)間與子女溝通，和孩子保持經(jīng)常性聯(lián)系，給他們以家庭、親情的溫暖，多督促他們改正不良行為，培養(yǎng)良好的品格。學(xué)校和教師應(yīng)在教育學(xué)生過(guò)程中多一些耐心，多一份細(xì)心，多一份關(guān)心，用溫和的方式來(lái)解決學(xué)生存在的問(wèn)題，使學(xué)生沒(méi)有心理的壓抑感，加強(qiáng)孩子的品德修養(yǎng)，讓他們對(duì)自己的未來(lái)充滿(mǎn)信心和希望。探索建立“警、社、校、團(tuán)對(duì)接制度”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公安部門(mén)、社區(qū)基層組織、學(xué)校和共青團(tuán)組織的日常幫教工作，對(duì)有嚴(yán)重偏差行為甚至違法傾向的行為失范兒童進(jìn)行耐心勸教和行為矯治、司法援助，使他們回歸到遵紀(jì)守法、健康成長(zhǎng)的軌道上來(lái)。

4.開(kāi)展安全關(guān)愛(ài)督導(dǎo)行動(dòng)，幫助農(nóng)村留守兒童平安成長(zhǎng)

民政部門(mén)要積極發(fā)揮牽頭管理職責(zé)，對(duì)相關(guān)部門(mén)職責(zé)沒(méi)履行到位而引起的安全隱患，及時(shí)加強(qiáng)溝通，督促解決到位，合力幫助農(nóng)村留守兒童平安成長(zhǎng)。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)流通食品物品的監(jiān)督管理，防止農(nóng)村留守兒童因日常飲食造成傷害，確保其飲食安全。網(wǎng)絡(luò)安全管理部門(mén)要深化青少年網(wǎng)絡(luò)安全教育，積極組織開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)安全授課，使農(nóng)村留守兒童能夠了解和掌握網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)，懂得保護(hù)個(gè)人信息，防范網(wǎng)絡(luò)詐騙和網(wǎng)絡(luò)欺凌，遠(yuǎn)離不良信息。交通管理部門(mén)、教育部門(mén)、基層組織和社區(qū)要經(jīng)常性開(kāi)展交通安全和游玩安全知識(shí)宣傳，在危險(xiǎn)路段、危險(xiǎn)水域等地樹(shù)立安全警示牌，盡可能排除安全隱患。公安、司法部門(mén)要加大對(duì)留守兒童受暴力侵害、性侵害事件的排查懲治力度,支持專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者、心理咨詢(xún)工作者、法律工作者，及時(shí)提供危機(jī)干預(yù)、心理干預(yù)、安全保護(hù)和法律援助。

（三）建立關(guān)愛(ài)服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)體系,促進(jìn)關(guān)愛(ài)服務(wù)規(guī)范化

國(guó)家層面需要加強(qiáng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作人員工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以此作為基層服務(wù)人員的工作指南和關(guān)愛(ài)服務(wù)成效的評(píng)估依據(jù)。

1.圍繞“兩提升、四關(guān)愛(ài)”目標(biāo)，建立相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)影響農(nóng)村留守兒童正常成長(zhǎng)急需解決的問(wèn)題，加快制定一批重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，明確關(guān)愛(ài)服務(wù)項(xiàng)目、關(guān)愛(ài)服務(wù)具體內(nèi)容、關(guān)愛(ài)服務(wù)程序、相關(guān)責(zé)任部門(mén)等內(nèi)容。對(duì)生活困難的要明確救助措施、救助部門(mén)、救助流程等，讓符合條件的留守兒童能夠及時(shí)尋求到相關(guān)救助。對(duì)學(xué)業(yè)困難的要明確幫扶人員、幫扶內(nèi)容、幫扶時(shí)間、聯(lián)系方式等，通過(guò)“一對(duì)一”幫扶切實(shí)提高他們對(duì)學(xué)習(xí)的興趣度。對(duì)情感、健康、安全、行為失范或缺乏的要分門(mén)別類(lèi)制定好相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、方式等，做到因類(lèi)施策、精準(zhǔn)幫扶。

2.圍繞關(guān)愛(ài)服務(wù)工作者，建立工作規(guī)范和服務(wù)清單

從服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)目標(biāo)、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的工作規(guī)范和服務(wù)清單，實(shí)現(xiàn)“以標(biāo)準(zhǔn)促規(guī)范，以規(guī)范促效益”。重點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兒童督導(dǎo)員和村（居）兒童主任相關(guān)職責(zé)進(jìn)行規(guī)范，明確工作任務(wù)、范圍、程序等內(nèi)容，通過(guò)制定清晰明確的工作標(biāo)準(zhǔn)，給予基層工作人員指引，讓他們清楚針對(duì)農(nóng)村留守兒童需要開(kāi)展哪些關(guān)愛(ài)服務(wù)，需要特別注意哪些事項(xiàng)，以及怎樣開(kāi)展好關(guān)愛(ài)服務(wù)等，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)指引，促進(jìn)工作人員服務(wù)水平有效提升。

3.抓好標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)，持續(xù)實(shí)施和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)制定以后，及時(shí)組織開(kāi)展知識(shí)培訓(xùn)，使各層級(jí)從事農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)的工作人員熟悉、掌握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)到位。同時(shí)，根據(jù)工作深入推進(jìn)，結(jié)合實(shí)踐中碰到的困難和問(wèn)題，不斷改進(jìn)完善標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化管理促進(jìn)服務(wù)水平不斷提高。

（四）建立多方參與關(guān)愛(ài)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)關(guān)愛(ài)服務(wù)社會(huì)化

解決農(nóng)村留守兒童的問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)共同努力，建構(gòu)關(guān)愛(ài)保護(hù)的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

1.切實(shí)落實(shí)家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任

切實(shí)強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任主體意識(shí)，依法履行對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，與留守未成年子女常聯(lián)系、多見(jiàn)面。與此同時(shí)，學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，否則，嚴(yán)肅追責(zé)。民政部門(mén)、基層組織等要履行監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管并履行兜底監(jiān)護(hù)職責(zé)，對(duì)處于監(jiān)護(hù)不力或受委托監(jiān)護(hù)人無(wú)監(jiān)護(hù)能力狀態(tài)的農(nóng)村留守兒童，尤其是低齡留守兒童，依法及時(shí)給予臨時(shí)監(jiān)護(hù)。

2.探索建立企業(yè)關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制

鼓勵(lì)企業(yè)探索建立農(nóng)民工回鄉(xiāng)看望留守子女相關(guān)機(jī)制，切實(shí)承擔(dān)起企業(yè)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，在時(shí)間上保證他們能有更多的假期和親子相聚的機(jī)會(huì)，平衡工作與家庭的張力。要為農(nóng)民工通過(guò)電話(huà)、視頻等方式與子女聯(lián)系提供便利，能讓他們與子女經(jīng)常聯(lián)系、經(jīng)常見(jiàn)面，及時(shí)了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛(ài)。對(duì)農(nóng)民工子女假期赴務(wù)工地與父母團(tuán)聚，企業(yè)要提供適當(dāng)?shù)闹С帧?/p>

3.促進(jìn)社會(huì)組織關(guān)愛(ài)服務(wù)深度參與

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織開(kāi)展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會(huì)融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。依托社會(huì)組織孵化基地、引進(jìn)社會(huì)組織培訓(xùn)項(xiàng)目等方式，培養(yǎng)、扶持本地農(nóng)村留守兒童服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，切實(shí)提升他們的專(zhuān)業(yè)能力。同時(shí)規(guī)范兒童服務(wù)公益項(xiàng)目，做好社會(huì)組織參與農(nóng)村留守兒童工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)支持、監(jiān)督管理等工作。

（五）完善相關(guān)保障機(jī)制，筑牢關(guān)愛(ài)服務(wù)工作基礎(chǔ)

農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作，是政府的重要工作，需要完善行政工作機(jī)制，形成部門(mén)合力。

1.加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)工作聯(lián)動(dòng)

建立健全中央、省、市、縣農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)工作職責(zé)，各負(fù)其責(zé)，共同做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作。充分發(fā)揮民政部門(mén)牽頭職能，推動(dòng)落實(shí)好由民政、教育、公安、婦聯(lián)等若干個(gè)重點(diǎn)職能部門(mén)組成的協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，切實(shí)凝聚各方面合力。加強(qiáng)工作交流，密切政府部門(mén)之間、各群團(tuán)組織之間的分工協(xié)作關(guān)系，合力推動(dòng)各部門(mén)職責(zé)履行到位。

2.強(qiáng)化關(guān)愛(ài)服務(wù)資金保障

政府部門(mén)應(yīng)把留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，重點(diǎn)加大4方面資金投入比例。一是對(duì)納入低保、特困、臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、住房救助等范圍的留守兒童，在確保足額發(fā)放到位時(shí)，逐年提高保障標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)留守兒童的總數(shù)，預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)；三是將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織開(kāi)展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)有關(guān)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并建立自然增長(zhǎng)機(jī)制；四是加大未成年人保護(hù)中心、兒童服務(wù)站、“兒童之家”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入。

3.健全完善動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)

加大摸排力度，及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地將農(nóng)村留守兒童的基本信息、家庭和監(jiān)護(hù)人的信息、兒童照片、兒童身份證明等圖文信息上傳至信息系統(tǒng)，并定期更新和補(bǔ)充，強(qiáng)化信息安全。充分運(yùn)用好全國(guó)農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)，通過(guò)加快與同級(jí)政務(wù)平臺(tái)的銜接、加強(qiáng)跨部門(mén)的信息共享等途徑，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)中已有的農(nóng)村留守兒童信息臺(tái)賬，完善供需銜接機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)資源有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)留守兒童的精準(zhǔn)關(guān)愛(ài)、幫扶與保護(hù)。

4.加大人才隊(duì)伍建設(shè)力度

側(cè)重在村婦女主任、大學(xué)生村官或者專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者中，把有能力、有愛(ài)心、有責(zé)任心的人員選拔出來(lái)從事農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作，充實(shí)基層工作隊(duì)伍；落實(shí)每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）設(shè)立一名兒童督導(dǎo)員，每個(gè)村（居）設(shè)立1名兒童主任的要求，盡量減少兼職人員，加強(qiáng)專(zhuān)職干事配備，不斷完善和優(yōu)化工作隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；采取“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、沉下去”方式，切實(shí)提高兒童工作隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，提升兒童督導(dǎo)員、兒童主任關(guān)愛(ài)保護(hù)能力。

5.強(qiáng)化督導(dǎo)考核“指揮棒”作用

建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制和重大事件倒查機(jī)制，堵塞漏洞；對(duì)地方各級(jí)政府加強(qiáng)考核督查，了解工作進(jìn)度，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，完善獎(jiǎng)懲措施；將兒童督導(dǎo)員和兒童主任工作補(bǔ)貼落實(shí)情況、基層工作人員培訓(xùn)情況、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)總體情況等納入年度重點(diǎn)工作考核評(píng)估、納入各地高質(zhì)量發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，層層傳導(dǎo)壓力，層層壓實(shí)責(zé)任。