蔡 天 周燕瓊 盧 瑋

一、問題的提出

社會工作政策實踐是社會工作宏觀實踐的重要組成部分，它是指“以實現(xiàn)社會和經(jīng)濟正義為目標，運用社會工作技能以提出和改變政策”（Cummins等，2011）。廣義上說，政策實踐是指任何代表集體利益而影響制度精英決策的行動（Jenkins，1987）。值得注意的是，政策實踐與政策倡導(dǎo)是兩個相似的概念。有學(xué)者認為政策實踐的涵義更廣，不僅包括對特定政策提案的直接倡導(dǎo)，還包括政策分析、聯(lián)盟組建、社會行動等其它旨在影響政策的活動（Cummins，2011）。因此，在參與政策實踐的過程中，社會工作者改變立法、行政、機構(gòu)、社區(qū)等層面的政策，既包括提出新的政策方案、修改完善已有的政策以及反對其他人提出的政策方案（Jansson，2014；Gal&Weiss-Gal，2015）。

在西方社會工作專業(yè)化發(fā)展的歷史中，大量的社會工作者和社會工作學(xué)者都參與影響了他們所在地區(qū)的社會政策，并通過影響政策而提升弱勢群體的福祉。以英國為例，其早期的社會工作實踐——如慈善組織會社、睦鄰運動、青少年司法服務(wù)等——都反映出了社會工作者渴望通過影響社會政策而達至社會改革的熱情，而這些實踐活動更是直接啟發(fā)和塑造了英國戰(zhàn)后福利國家的建立（Simpson，2013）。國際社會工作者協(xié)會在2014年制定的社會工作全球定義中，認為社會工作實踐不僅包括治療和咨詢、小組工作、社區(qū)工作等內(nèi)容，更包括政策制定和分析、倡導(dǎo)和政治行動（International Federation of Social Workers，2014）。英國社會工作協(xié)會制定的倫理守則中，也將參與社會政策的制定和發(fā)展列為社會工作實踐的內(nèi)容之一（The British Association of Social Workers，2012）。美國的社會工作教育委員會更是將“參與政策實踐以提升社會和經(jīng)濟福祉”列為社會工作的十大核心能力之一（Council on Social Work Education，2015）。

社會工作者參與政策實踐也是社會工作專業(yè)的內(nèi)在要求。首先，社會工作關(guān)于社會正義和社會發(fā)展的核心價值觀為社會工作者參與政策實踐提供了動力基礎(chǔ)（Gal and Weiss-Gal，2013），這要求社會工作者通過參與政策實踐為弱勢群體發(fā)聲，識別被忽視的社會問題，提升公眾參與，并且推動政策改革以提升經(jīng)濟與社會正義（Chaves et al，2004；Kimberlin，2010；Almog-Bar and Schmid，2014；Lu，2018）。第二，根據(jù)“人在環(huán)境中”的視角，社會政策是人們生活中至關(guān)重要的一種環(huán)境，社會政策影響到福利資源的分配，而社會工作的服務(wù)對象往往是依賴或者受到社會政策影響的群體，為了更有效地服務(wù)這些群體，社會工作者需要參與到政策場域當中（Kimberlin，2010；Schmid et al，2008）；第三，社會工作者往往在社會政策實施過程中扮演著重要角色，負責向有需要的群體分配福利資源和提供福利服務(wù)，這使得他們成為了政策制定者和服務(wù)使用者之間的橋梁紐帶，也讓他們有機會參與社會政策的制定過程（Donaldson，2008；Kimberlin，2010；Weiss-Gal and Gal，2013）。

近年來，盡管政策實踐日益受到西方社會工作學(xué)術(shù)界的重視，我國社會工作者如何在本土情境下參與影響政策卻仍鮮有關(guān)注。在我國，社會工作承擔著“創(chuàng)新社會治理”的任務(wù)，這不僅要求社會工作專業(yè)通過與政府合作輸送和創(chuàng)新社會服務(wù)，更需要社會工作專業(yè)積極推動社會服務(wù)政策體系的發(fā)展。值得注意的是，社會工作實踐具有鮮明的情境性，西方社會工作政策實踐的理論未必適用于解釋和指引我國本土政策實踐的發(fā)展。因此，本文研究旨在初步探索我國社會工作在本土情境下參與政策實踐的模式及其特點。本文將首先回顧關(guān)于西方社會工作參與政策實踐特點的文獻，接著結(jié)合一項在我國S市和N市開展的質(zhì)性研究，闡述我國社會工作群體探索出的以服務(wù)為本的制度性政策實踐模式的特點。

二、文獻回顧

（一）理解政策實踐的理論和概念框架

社會工作者參與政策實踐的程度和方式都被所在國家和地區(qū)的社會背景塑造，尤其受到政治結(jié)構(gòu)、福利制度以及政府與非營利組織的關(guān)系影響。在西方國家，隨著新自由主義和新公共管理的興起，政府越來越多地使用撥款、購買服務(wù)等方式資助非營利組織提供社會服務(wù)，這使得非營利組織不僅在實踐上與政府合作，更在財政上依賴政府的撥款。為了理解政社關(guān)系對政策實踐的影響，西方學(xué)者使用了新制度主義理論、資源依賴理論、伙伴理論和財政利益理論進行分析。

表1 四大理論對政社關(guān)系和政策實踐的假設(shè)

上述四種理論對政社關(guān)系如何影響非營利組織的政策實踐提出了不同甚至相反的觀點。實際上，針對政府資助如何影響非營利組織政策實踐的實證研究也得出了不同的結(jié)論。有的研究發(fā)現(xiàn)，政府資助會使得非營利組織更加積極地參與政策實踐（如Lu，2018；Berry and Arons，2003；Donaldson，2007；Mosley，2011），另一些研究則發(fā)現(xiàn)政府資助對非營利組織的政策實踐無顯著影響或具有阻礙作用（如Grogan and Gusmano，2009；Guo and Saxton，2010；Maddison and Dennis，2005；Schmid et al，2008）。這種研究發(fā)現(xiàn)的矛盾揭示出政策實踐的復(fù)雜性，受到不同社會、政治和政策環(huán)境的影響，政策實踐呈現(xiàn)出不同的樣貌。

目前，從國內(nèi)社會工作學(xué)術(shù)界的討論來看，我國政府與社會工作機構(gòu)之間的關(guān)系不是西方公民社會背景下的相互獨立關(guān)系或平等伙伴關(guān)系，而是一種邊界模糊的嵌入關(guān)系（王思斌、阮曾媛琪，2009；王思斌，2011；黃曉星、楊杰，2015）。社會工作機構(gòu)在嵌入式發(fā)展過程中與政府的邊界是模糊的，社會工作機構(gòu)很難與政府建立西方意義上的平等伙伴關(guān)系，并且在實踐中常常需要滿足政府提出的超出服務(wù)協(xié)議范圍的要求，而非只需依據(jù)機構(gòu)自身的使命和目標開展社會工作實踐，這種政社關(guān)系邊界的模糊甚至導(dǎo)致了社會服務(wù)行政化、服務(wù)重量不重質(zhì)、逆專業(yè)化、犬儒專業(yè)主義化、社會工作者“伙計化”等后果（朱健剛、陳安娜，2013；劉龍強，2014；黃曉星、楊杰，2015；Chan and Lei，2017；Lei and Huang，2017；陳家建、趙陽，2019）。在此背景下，我國社會工作者參與政策實踐的模式很可能與西方有著很大區(qū)別，需要進行探索性的研究。

（二）社工參與政策實踐的模式與策略

根據(jù)政策實踐目標、策略、理論假設(shè)的不同，政策實踐可以被分為不同的模式。Cummins 等人（2011）將社會工作政策實踐劃分為理性模式、政治模式和增量模式，其中，理性模式旨在通過科學(xué)的方法系統(tǒng)性地提出解決社會問題的政策方案，政治模式則強調(diào)政策過程中不同利益、價值觀的沖突，而增量模式則強調(diào)對已有政策進行調(diào)整和完善。Feldman（2019）則根據(jù)政策變遷的不同理論假設(shè)，將政策實踐劃分為了制度性政策實踐、精英政策實踐、資源為本的政策實踐和激進政策實踐。其中，制度性政策實踐關(guān)注制度性的限制與機會，強調(diào)對已有政策進行增量式的調(diào)整而非全盤的變革，例如，社會工作者可以將已有政策的缺陷反映給政策制定者，并協(xié)助其改善政策；精英政策實踐則關(guān)注掌握權(quán)力的精英群體，要求社會工作者策略性地采取諸如分化、聯(lián)合、游說、施壓等行動，從而影響精英群體的決策；資源為本的政策實踐認為正式組織的活動是政策變革的重要推力，社會工作者一方面需要爭取資源維持自身組織的運轉(zhuǎn)和游說活動，另一方面則需要幫助社群成員加入與其利益相關(guān)的正式組織，并支持他們參與社會運動；激進政策實踐則認為政策變革需要通過激進的集體行動來獲得（Feldman，2019）。

在具體的政策實踐策略方面，政策實踐活動可以分為直接和間接兩種類型。其中，直接政策實踐是指實踐者代表團體利益直接與決策者互動以影響政策過程，而間接政策實踐則更關(guān)注公眾參與的面向，希望通過社會資本建設(shè)、公眾教育、社區(qū)研究等方式影響公眾并鼓勵他們采取行動影響政策（Almog-Bar&Schmid，2014；Boris&Mosher-Williams，1998；Kimberlin，2010）。綜合西方國家關(guān)于政策實踐的文獻，筆者歸納了西方社會工作者和非營利組織的8種直接實踐策略和12種間接實踐策略（Almog-Bar&Schmid，2014；Andrews&Edwards，2004；Avner&Wise，2002；Berry&Arons，2003；Boris & Mosher-Williams，1998；Casey，2011；Donaldson，2007；Donaldson，2008；Figueira-McDonough，2013；Gal & Weiss-Gal，2013；Gewirtz-Meydan et al，2016；Guo and Saxton，2010；Jordan et al，2016；Kimberlin，2010；McCarthy and Castelli，2002；Onyx et al，2010；Schmid et al，2008；Weiss-Gal，2017；Weiss-Gal et al，2018）：

表2 西方國家社會工作者和非營利組織的政策實踐策略

此外，西方的社會工作者和非營利組織既會采取對抗性、激進性的方法，也會采取更加行政性、制度性的方法參與政策實踐。激進的政策實踐方法往往與建制外部的民主過程相聯(lián)系，并且?guī)в忻黠@的政治色彩，如組織社會抗議、鼓勵民眾寫信給政策制定者等；而制度性的方法則更強調(diào)通過已有的制度渠道與政府就政策發(fā)展進行合作，如參與政府組織的政策咨詢小組、提交政策建議報告等（Berry&Arons，2003；Onyx 等，2010）。西方已有的研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織更傾向于通過制度性、行政性、合作性的方式參與政策實踐，因為這類策略使得它們能夠與政府官員建立信任關(guān)系并被整合進政策過程當中（Berry and Arons，2003；Onyx 等，2010）。Donaldson（2007）的研究還發(fā)現(xiàn)，美國的非營利組織更傾向于采取精英式的政策實踐策略，更加依賴于專業(yè)人士的專家權(quán)力，而非通過“公民社會”和增權(quán)方法以提升服務(wù)使用者群體對政策過程的參與程度。

關(guān)于國內(nèi)非營利組織和社會工作參與政策實踐的具體策略的討論則不多。已有研究顯示，我國非營利組織總體上較少參與政策實踐，政策實踐活動投入僅占組織資源的9%（Zhang&Guo，2012）。影響非營利組織參與政策實踐意愿的因素包括：專業(yè)化程度、政府資助比例、組織間合作（Li et al，2017；Zhang&Guo，2012）。另外，地方政府會有選擇性地向部分非營利組織開放政策實踐渠道，那些資源更加豐富的非營利組織有更多的機會和能力影響地方政府的政策（Zhang，2018），但尚無專門研究討論我國民辦社會工作機構(gòu)參與政策實踐的情況。

三、文獻反思與研究設(shè)計

上述基于西方社會背景的理論為理解社會工作政策實踐參與提供了線索和參考。然而，社會工作參與政策實踐的方式很大程度上取決于政治結(jié)構(gòu)、福利制度、政社關(guān)系，以及社會工作者的主動建構(gòu)。而我國的政治、社會、文化背景與西方國家差異巨大，福利制度和政社關(guān)系亦大不相同，這些因素的差異很可能使我國社會工作的政策實踐帶有鮮明的本土色彩。深入描繪我國社會工作者參與政策實踐的本土實踐模式需要探索以下三個問題：1.我國社會工作者參與政策實踐的目標和行為取向是什么？2.現(xiàn)行政社關(guān)系之下，社會工作者參與政策實踐的渠道和策略有哪些？3.在現(xiàn)有的空間內(nèi)，社會工作者具體的政策實踐參與有什么特征？

為回答上述問題，研究團隊于2018年11月至2019年1月期間開展了一項旨在了解我國社會工作者參與政策實踐情況的探索性研究。本研究采用扎根理論的質(zhì)性研究方法，不帶理論假設(shè)進入研究田野，而是從系統(tǒng)收集的研究資料中提煉理論和模式（Glaser&Strauss，1967）。扎根理論適用于對已有知識較少的現(xiàn)象進行探索性研究，并能獲取關(guān)于現(xiàn)象的復(fù)雜細節(jié)（Strauss&Corbin，1998），因而符合本研究旨在初步探索我國社會工作者參與政策實踐情況的目的。

本研究采取半結(jié)構(gòu)式訪談法收集研究資料，研究者訪談了我國東南沿海地區(qū)的S市和N市36位社會工作專業(yè)督導(dǎo)參與政策實踐的經(jīng)歷。S市和N市的社會工作專業(yè)化發(fā)展程度都處于其所在省份的前沿，受訪者具有較為豐富的社會工作從業(yè)經(jīng)驗，平均社會工作從業(yè)經(jīng)驗為12年，并在所屬的社會工作機構(gòu)中擔任督導(dǎo)職務(wù)，既有一線服務(wù)經(jīng)驗，又具備機構(gòu)管理和督導(dǎo)一線社會工作經(jīng)驗。半結(jié)構(gòu)式訪談的主題包括：（1）社會工作與社會政策之間的關(guān)系；（2）政策實踐參與經(jīng)歷與實踐策略；（3）政策實踐參與和體制的關(guān)系；（4）政策實踐的本土模式等。研究者采用Strauss和Corbin（1998）提出的開放式編碼、軸心編碼、選擇式編碼等方法對訪談資料進行編碼和分析，通過提煉主題和屬性，歸納出我國社會工作者參與政策實踐的本土模式。

四、服務(wù)為本的制度性政策實踐模式

隨著社會工作機構(gòu)日益廣泛地參與政府購買社會服務(wù)，社會工作學(xué)術(shù)界也表達出對我國社會工作實踐走向“技術(shù)化”“臨床化”，又難以通過反思走向“再行動”的擔憂（雷杰、黃婉怡，2017；何雪松，2020；盧瑋，2019）。然而，本研究卻發(fā)現(xiàn)，我國社會工作機構(gòu)在提供各類社會服務(wù)的同時，仍不同程度影響了相應(yīng)領(lǐng)域的地方性社會服務(wù)政策，具備一定的政策實踐能力。S市和N市36位受訪的社會工作督導(dǎo)參與的政策實踐包括：反家庭暴力干預(yù)服務(wù)政策、三無人員醫(yī)療救助政策、流浪乞討人員救助服務(wù)政策、居家養(yǎng)老服務(wù)政策、社區(qū)禁毒服務(wù)政策、學(xué)校社工和反校園欺凌服務(wù)政策、兒童保護服務(wù)標準指引、殘障人士社區(qū)康復(fù)服務(wù)、社會工作行業(yè)發(fā)展政策等。經(jīng)由受訪者對這些政策實踐實例的描述，以及訪談資料的提煉分析，本文接下來將對研究發(fā)現(xiàn)分別進行闡述。

（一）改良主義的政策實踐目標

一般來說，社會工作者和非營利組織參與影響政策的目標包括三類：提出全新的政策、發(fā)展已有的政策以及抵制現(xiàn)有或即將推行的政策。從受訪者提供的政策實踐案例來看，我國社會工作者的主要目標是協(xié)助政府發(fā)展和完善已有的社會服務(wù)政策，或在政府設(shè)定的政策方向下發(fā)展新的政策，體現(xiàn)出改良主義的特點，即社會工作者參與政策實踐并非為了尋求革命性的政策轉(zhuǎn)變甚至反對現(xiàn)有或準備實行的政策，而是采用增量模式的方法（Cummins，2011：192-199），協(xié)同政府漸進發(fā)展社會服務(wù)體系。具體來說，改良主義的政策實踐目標包括兩大特點：一是社會工作者參與倡導(dǎo)的政策內(nèi)容與政府的大政方針或已有政策保持一致性，二是社會工作者利用分散性政策試驗的機制協(xié)同地方政府推動政策創(chuàng)新。

首先，我國社會工作的政策實踐參與的建立往往基于已有政策或政策改革思路之上，社會工作者作為協(xié)同者的角色，配合政府的議程參與社會服務(wù)政策的發(fā)展和創(chuàng)新。許多受訪者認為，社會工作者參與影響政策“需要契合國家的政策導(dǎo)向，緊貼關(guān)鍵熱詞”（受訪者8）、“什么紅就做什么”（受訪者13）、“不要跳脫已有政策思路”（受訪者16）。例如，在國家制定反家庭暴力法的大背景下，S市婦聯(lián)希望能夠借機發(fā)展當?shù)氐膵D女權(quán)益保護體系，而受訪者6所供職的機構(gòu)擁有豐富的婦女服務(wù)經(jīng)驗，并且參與了S市首例婦女人身安全保護令的申請和執(zhí)行。在S市婦聯(lián)的邀請下，受訪者6提供了關(guān)于跨部門合作保護婦女權(quán)益的政策建議，參與了S市婦女保護服務(wù)機制的建立。受訪者6認為，社會工作者參與政策實踐是迎著國家規(guī)劃順勢而上：

“我覺得這是順勢而上，因為那個政策本身也可能是國家層面呼聲很大，當時就說要出臺中國反家暴法了。所以搶在那之前出來（S市的婦女保護政策），其實它也是一個很好的政策發(fā)布，跟國家的規(guī)劃可能剛好是契合的?！保ㄊ茉L者6）

與政府的政策方針保持一致性能夠增加政策建議得到采納的機會，但另一方面也限制了社會工作的政策輸入內(nèi)容，社會工作者需要在不跳脫于政策制定者給定的框架和思路的情況下提供具體的政策建議，受訪者4用“錦上添花”來形容改良主義的政策實踐目標：

“就是錦上添花……比如說大的框架，如果你推倒重來肯定是不行的，你提一個完全不同的思路，基本上不會被采納的。當然政府部門他也不會那么草率啊，一般做一些制度出來，他基本上都已經(jīng)還算是比較成熟的。但是比如說，我經(jīng)常遇到這種套路：‘哎總體非常好，思路很好，這個建議非常有建設(shè)性，但是我們有幾個一二三點具體意見?！沁@樣的時候呢，這種具體的點是比較容易被采納的?！保ㄊ茉L者4）

其次，改良主義政策實踐目標的另一特點是社會工作者參與到分散性政策試驗當中。韓博天和奧利佛·麥爾敦（2013）認為，我國政策過程的其中一項核心機制是分散性政策試驗，即中央有意識地給地方在實施頂層規(guī)劃過程中嘗試創(chuàng)新政策工具的空間。分散性政策試驗被廣泛應(yīng)用在我國社會服務(wù)體系的發(fā)展過程中，當中央提出要大力發(fā)展某類社會服務(wù)時，各地政府往往迅速跟進，通過與社會工作機構(gòu)合作開展試點服務(wù)的形式進行政策試驗。一旦試點服務(wù)項目取得成功，地方政府便會在更大范圍內(nèi)推廣與復(fù)制該服務(wù)模式，這些政策甚至能得到中央的肯定從而推廣到全國其它地區(qū)。

這一地方性政策試驗的空間為社會工作者參與政策實踐提供了機遇，使得社會工作者有機會在中央方針的指導(dǎo)下協(xié)同地方政府進行政策試驗和創(chuàng)新。例如，近年來國家出臺了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等老年人服務(wù)領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件，在中央文件指導(dǎo)下，S市政府積極探索社會工作參與居家養(yǎng)老服務(wù)，而受訪者5所在的機構(gòu)成功開展了一項老年人居家養(yǎng)老環(huán)境改造試點項目，并且通過總結(jié)項目成功經(jīng)驗向政府提交了政策建議報告，使該服務(wù)項目推廣到了S市的其它行政區(qū)。本研究發(fā)現(xiàn)，“上級指引—試點服務(wù)—復(fù)制推廣”的政策影響路徑在我國社會工作政策實踐中非常常見，社會工作機構(gòu)結(jié)合中央的政策指引和自身的服務(wù)專長，有效推動了地方性社會服務(wù)政策的發(fā)展。

改良主義的政策實踐目標實際上是社會工作者一種策略性的選擇。在我國，政策制定的主導(dǎo)權(quán)掌握在黨政機關(guān)手中，社會工作者想要有效影響政策，往往需要依附于政府的政策話語體系和決策過程，并以協(xié)同者的身份漸進推動政策的完善與發(fā)展。一方面，改良主義的政策實踐目標保障了社會工作者參與政策領(lǐng)域的合法性，即社會工作者的政策實踐立場與黨和政府保持一致、倡導(dǎo)的政策內(nèi)容與黨和政府的政策思路保持一致，從而減少了社會工作機構(gòu)的政治風險；另一方面，驅(qū)動政府進行政策創(chuàng)新的動力通常包括落實上級指示、政績?yōu)楸镜纳w以及解決社會問題的需要（Teets，2014），而社會工作者采取改良主義的目標，不僅滿足了地方政府的上述需要，還減少了劇烈政策變革的不穩(wěn)定風險，從而增強了地方政府采納社會工作者的政策建議意愿。

（二）維持信任關(guān)系以保障政策參與渠道

訪談資料顯示，社會工作者在參與政策實踐時努力維持與政策制定者之間的信任關(guān)系以避免沖突，并主動采用內(nèi)部者思維考慮政策建議的可接納性。在西方國家，非營利組織與政府之間存在著跨邊界的互動，非營利組織的運作相對獨立，不需要直接進入政府/國家主導(dǎo)的領(lǐng)域（如行政、立法）便可以從外部施加影響，這種來自建制外部的影響既可以是合作性的，也可能存在著公開的對抗。在政策實踐領(lǐng)域，這表現(xiàn)出不同的利益相關(guān)方之間在政策目標、政策內(nèi)容等問題上往往存在著不同程度的沖突（Jansson，2014：18）。而在我國，社會治理邊界是模糊的，甚至不存在跨邊界的伙伴合作關(guān)系（黃曉星、楊杰，2015）。社會工作者想要有效影響政策，往往需要獲得體制的信任從而進入由黨和政府主導(dǎo)的政策領(lǐng)域。

首先，社會工作者能否與政策制定者建立相互信任的熟人關(guān)系，影響到社會工作者能否獲得體制的允許而進入政策過程。例如，受訪者4認為社會工作者通過做出服務(wù)成效獲得政策影響力，而這種影響力需要通過與政策制定者建立信任關(guān)系才有機會得以發(fā)揮：

“你確實這個東西做出來之后是非常有效，而且你跟政府的關(guān)系處理得非常得當，才有可能去推動這件事情……政府部門其實也都是人嘛，一樣的，都是相熟才找你……比如說他就信任你，完全信任你是個專家，就讓你來制定這些政策?！保ㄊ茉L者4）

其次，社會工作者還采取內(nèi)部者思維，主動站在決策者的立場和角度去思考社會問題和政策問題，從而增加政策建議得到采納的機會。例如，受訪者10認為如果社會工作者不站在政府角度思考、不了解對方的語言系統(tǒng)，就無法進行對話，只能進行抱怨；受訪者6認為需要去思考領(lǐng)導(dǎo)者對于社會公共問題風險的評判，提出政策建議時需要考慮政治因素的影響；而受訪者14回憶到，他最初與政府部門合作的時候常常陷入“我說的東西他不明白，我提的要求他們覺得太理想”的“痛苦境地”，并反思道：

“其實我沒有站在政府角度（思考），他的那個思維里面他想要的是什么？他遇到的困難是什么？就是怎么可以找到一個中間的一個合作點，以及我在這個中間里面的一些妥協(xié)”（受訪者14）。

我國社會工作者通過采取內(nèi)部者思維來建立與政策制定者的信任關(guān)系，獲得了進入體制內(nèi)部影響政策的機會，這意味著社會工作者不僅向政策制定者提供建議，甚至能夠跨越社會組織和政府之間的模糊邊界，進入由政府主導(dǎo)的政策領(lǐng)域，直接參與政策文件的起草。受訪者28的政策實踐經(jīng)歷是一個典型的例子：

“其實我們區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)在N市還是蠻好的，在全國其實應(yīng)該還是算可以的。我是我們區(qū)第一個大學(xué)生創(chuàng)業(yè)做居家養(yǎng)老的，然后我們區(qū)里面領(lǐng)導(dǎo)就特別寶貝我，我們當時區(qū)里面“關(guān)于加快發(fā)展區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見”的初稿是我寫的，也主要是我參與操作的。“（受訪者28）

我國模糊的社會治理邊界為社會工作機構(gòu)參與政策實踐提供了機遇，政府向他們認可且信任的社會工作者開放政策參與的渠道，并且希望將社會工作吸納到社會治理創(chuàng)新的過程當中。與此同時，社會工作者努力建立的信任關(guān)系和采取的內(nèi)部者思維也塑造了制度性的政策實踐策略。

（三）基于專業(yè)服務(wù)的政策實踐策略和政策影響力

訪談資料顯示，36位受訪者曾經(jīng)采用的政策實踐具體策略可以被歸納為以下10類：（1）參與政府組織的政策咨詢會議，并為政府部門干部提供資料和建議；（2）參與起草政府的社會服務(wù)政策草案；（3）試點開展新的社會服務(wù)項目和服務(wù)模式，并與政府部門合作推廣新的服務(wù)項目或模式（如優(yōu)秀服務(wù)案例評選與推廣）；（4）協(xié)助政府部門開展調(diào)研，提供相關(guān)領(lǐng)域的社會服務(wù)信息和機構(gòu)服務(wù)資料；（5）開展研究并出版研究報告，對某一社會問題進行分析并提出建議；（6）通過人民代表大會和政治協(xié)商會議提交提案和建議（例如，本研究中的4位受訪者具有人大或政協(xié)代表身份）；（7）通過項目總結(jié)報告和案例集等方式說明成功的社會工作介入模式，并就解決特定社會問題（如家庭暴力、醫(yī)療救助）提出解決方案或建議；（8）與政府干部建立良好關(guān)系并在日常交流中提出與政策相關(guān)的建議；（9）參加與政策相關(guān)的研討會和論壇，分享自己的服務(wù)經(jīng)驗和觀點；（10）制作紀錄片或服務(wù)宣傳片說明特定的社會問題和社會工作的介入方案。

這十類策略表明，我國社會工作者參與政策實踐的過程，也是社會工作以專業(yè)服務(wù)獲取政策影響力的過程。在西方國家，社會工作者和非營利組織的政策影響力一方面來自專業(yè)化發(fā)展過程中構(gòu)建起的壟斷性專業(yè)主義權(quán)力，另一方面則源于其社會動員能力。在我國，社會工作者對政策的影響力則是基于專業(yè)服務(wù)實踐的成效。具體來說，基于專業(yè)服務(wù)的政策影響力包含三個來源：一是社會工作者作為服務(wù)專家的身份和能力得到政策制定者的認可和重視，二是社會工作者通過專業(yè)服務(wù)掌握社會問題現(xiàn)狀和服務(wù)使用者的需要，三是社會工作者通過專業(yè)服務(wù)論證政策的可行性。

首先，社會工作者在參與政策實踐時扮演著服務(wù)專家的角色，當他們的專業(yè)能力和服務(wù)經(jīng)驗得到政策制定者的認可時，便有機會參與影響政策。例如，受訪者2認為他所在的機構(gòu)之所以能夠影響S市的居家養(yǎng)老服務(wù)政策，是因為他們是該市第一家做養(yǎng)老服務(wù)的社會工作機構(gòu)，從2006年開始積累的服務(wù)經(jīng)驗使他們獲得了一定的政策影響力，當政府需要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)政策時，往往會主動征詢他們的意見，而他們反饋的意見也常常能得到采納。從政策制定者的角度來看，他們也更傾向于選擇專業(yè)能力突出、服務(wù)經(jīng)驗豐富的社會工作者進行政策咨詢，例如，受訪者4認為：

“政府部門征求意見的時候，他一定會選擇，就是當然要選擇你的專業(yè)能力……社會工作機構(gòu)的這種社會的影響力，就是專業(yè)能力基礎(chǔ)上的社會影響力，也就是你對政策的影響力有多大?！保ㄊ茉L者4）

對社會工作者專業(yè)能力的要求不僅是政策制定者的選擇偏好，社會工作者也主動建構(gòu)以專業(yè)能力為基礎(chǔ)的專業(yè)主義，并希望以此形成一個社會工作者具備影響力的政策實踐領(lǐng)域。許多受訪者都認為社會工作者要有相應(yīng)的能力和服務(wù)沉淀之后才有資格向政策制定者提意見和建議，例如，受訪者32認為：“你沒有能力，你說出來的話根本就沒有力量，人家都會覺得很可笑”；受訪者16甚至認為社會工作者即使發(fā)現(xiàn)了政策不完善的情況，但也要有“相應(yīng)的資格沉淀了以后，你才能去跟別人去說”。受訪者認為社會工作者參與政策實踐需要具備的能力包括專業(yè)服務(wù)能力、研究能力、政策分析能力、與政府的溝通能力等。

其次，除了專業(yè)能力之外，社會工作者接觸大量服務(wù)使用者的優(yōu)勢也構(gòu)成了他們政策影響力的來源。政策制定者在制定社會服務(wù)領(lǐng)域的政策時，往往需要掌握已有服務(wù)或政策的不足以及政策受益群體的需要等信息，而社會工作者能發(fā)揮扎根社區(qū)、了解服務(wù)使用者（往往也是政策需要覆蓋的人群）的優(yōu)勢，為決策者提供重要的政策制定依據(jù)。正如受訪者10所說，當政策制定者有意愿通過社會工作者去掌握政策落地情況和居民需要，那么社會工作者也就具備了一定的影響力，從而參與到政策制定過程當中：

“他（政策制定者）其實也特別想知道你的一線，你接觸的這些普通的居民，他們的情況是怎么樣的，你們實際工作當中遇到的一些具體的問題到底在哪里?！保ㄊ茉L者10）

最后，社會工作者通過成功實施社會服務(wù)項目以論證政策建議的必要性與可行性，這也反映出分散性政策試驗的特點。訪談資料顯示，許多社會工作者成功的政策實踐經(jīng)歷都始于成功開展社會服務(wù)項目，例如，受訪者12通過成功實施一個社區(qū)禁毒試點項目，推動了區(qū)禁毒辦出臺新的社區(qū)禁毒服務(wù)政策，使轄區(qū)內(nèi)每個社區(qū)都配備一名禁毒社會工作者；受訪者13在一個社區(qū)服務(wù)項目中探索出“雙工一社”的服務(wù)模式，獲得了區(qū)政府評選的優(yōu)秀年度項目案例，他在該項目標基礎(chǔ)上向政府提交了政策建議報告；受訪者6也通過成功實施一個婦女服務(wù)項目爭取到了區(qū)婦聯(lián)的認可和支持，從而在區(qū)內(nèi)建立了跨部門聯(lián)動的婦女保護機制。正如受訪者14所說，社會工作的服務(wù)成效是說服政策制定者采納社會工作者建議的重要證據(jù)：

“對我來講的話，我覺得就是拿證據(jù)說話，真正地去做，就是踏實地去找這些依據(jù)，去讓政府看到這個確實需要改變，而且可以按照你的方式去改變?！保ㄊ茉L者14）

有了成功的經(jīng)驗之后，政策制定者繼而在購買服務(wù)項目中提出社會工作者通過服務(wù)項目參與政策的要求，例如S市關(guān)于社會工作督導(dǎo)人才的管理評估體系中就有關(guān)于提出政策建議的指標要求，越來越多的政府購買服務(wù)項目和公益創(chuàng)投項目也要求承接機構(gòu)在服務(wù)完成時提供政策建議。

由上述例子可見，專業(yè)服務(wù)是我國社會工作政策影響力的基礎(chǔ)，也是社會工作由微觀服務(wù)邁向宏觀實踐的關(guān)鍵。社會工作者通過樹立服務(wù)專家身份、掌握服務(wù)使用者信息、以服務(wù)成效論證政策必要性與可行性，從而贏得政府的認可和重視，爭取到影響政策的機會。

（四）服務(wù)為本的制度性政策實踐模式

基于以上政策實踐三大特征的分析，能夠看出與西方國家相比，我國社會工作者參與政策實踐的方法具有更加鮮明的服務(wù)為本的制度性色彩。

首先，在我國，社會工作者參與政策實踐的方式往往是以他們的服務(wù)專家身份和與政府的密切關(guān)系為基礎(chǔ)的，更注重發(fā)揮他們的社會工作專業(yè)能力和服務(wù)經(jīng)驗，希望憑借成功的專業(yè)服務(wù)成效，向政府建議和“推銷”特定的社會服務(wù)政策。因此，我國社會工作較常使用試點社會服務(wù)新模式、總結(jié)項目成功經(jīng)驗等服務(wù)為本的策略，然而這些策略卻較少被西方國家的政策實踐教科書所提及（如Cummins等，2011；Jansson，2014）。西方國家的激進社會工作流派和部分非營利組織更注重發(fā)揮社會動員和社區(qū)組織能力，通過聯(lián)動公眾和其它組織擴大影響力，以采取社會行動的方式，從政治建制外部影響政策制定。

其次，我國社會工作者很少采取對抗性、激進性的方法尋求政策的變革，而主要采用合作的方式為政府制定和完善社會政策提供建議。受訪者認為在我國的政治社會背景下，集體行動對社會問題的解決可能起到“適得其反的效果”（受訪者16），甚至可能“影響社工機構(gòu)的生存與發(fā)展”（受訪者4）。另外，我國社會工作者也很少使用體制外策略參與政策實踐（如動員公眾參與、建立社會倡導(dǎo)聯(lián)盟等），而強調(diào)通過制度內(nèi)的渠道影響政府決策，如參與政府組織的政策咨詢會、參與政府調(diào)研、協(xié)助起草政策文本等。

基于以上兩點，本研究認為我國社會工作參與政策實踐的模式與西方文獻歸納的各類政策實踐模式都不盡相同，是一種在我國本土情境催生下的服務(wù)為本的制度性政策實踐模式。參照Jansson（2014）劃分政策實踐模式的維度，筆者歸納了我國社會工作政策實踐模式在目標、參與機構(gòu)、沖突程度、核心能力、實踐策略等方面的特點，如表3所示：

表3 服務(wù)為本的制度性政策實踐模式

在此模式中，專業(yè)服務(wù)構(gòu)建了社會工作者參與政策實踐所需的政策影響力，社會工作者以服務(wù)專家的身份參與到政策過程當中；模糊的社會治理邊界和社會治理創(chuàng)新的要求為社會工作者參與政策實踐提供了機遇和來自體制內(nèi)的動力，同時也促使社會工作者在參與政策實踐時努力維持與政策制定者的合作與信任關(guān)系；而為了維持合作關(guān)系和避免沖突，社會工作者主要采取合作性、制度性、服務(wù)為本的政策實踐策略，并強調(diào)技術(shù)性的核心能力；最終，該模式的目標是協(xié)助政策制定者進行政策的改良，而非跳脫已有政策框架或思路提出全新政策或反對已有政策。我國社會工作政策實踐參與現(xiàn)狀初步呈現(xiàn)了何雪松（2020）所提倡的“積極而非激進”的宏觀社會工作雛形。

五、總結(jié)與討論

本文首先回顧了西方社會工作政策實踐的模式、策略和相關(guān)理論，進而初步探討了我國社會工作參與政策實踐的樣貌。在各地豐富的政策實踐中，我國社會工作逐漸探索出通過微觀服務(wù)積累達至宏觀政策發(fā)展的模式——服務(wù)為本的制度性政策實踐模式。在該模式中，社會工作以協(xié)同政府發(fā)展社會服務(wù)體系為目標，以建立與政府的信任關(guān)系獲取政策參與渠道，以專業(yè)服務(wù)作為實踐策略基礎(chǔ)和政策影響力來源。

根據(jù)新制度主義理論，一般認為政府購買服務(wù)模式的推行會促使非營利組織將更多的資源投入于提供一線服務(wù)，從而限制了他們的政策實踐參與。在我國，社會工作機構(gòu)成立于政府大力推廣購買服務(wù)的大背景下，先天性地以提供服務(wù)為主要使命，且社會工作者往往要應(yīng)對以服務(wù)產(chǎn)出為導(dǎo)向的評估指標體系，這似乎意味著我國社會工作參與政策實踐的角色會受到進一步限制。然而，本研究卻發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的推行反而為我國社會工作和社會組織參與以往較少涉足的政策領(lǐng)域提供了機遇，并催生了服務(wù)為本的制度性政策實踐模式。

筆者認為，政府購買服務(wù)沒有限制反而促進了我國社會工作參與政策實踐的原因主要包括兩點。第一，我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與”的社會治理創(chuàng)新要求促使政策制定者更有意識地發(fā)揮社會組織的專業(yè)協(xié)同作用，且社會治理的模糊邊界讓政策制定者愿意向其信任的社會組織開放政策參與途徑，并更主動地與它們進行政策創(chuàng)新方面的合作。為了滿足制度性環(huán)境對社會工作參與社會治理創(chuàng)新的期待，并且獲得行業(yè)內(nèi)的競爭優(yōu)勢，我國社會工作機構(gòu)更有動力在專業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)上探索參與政策實踐。

第二，政府購買服務(wù)的推行賦予許多社會組織不曾具備的以專業(yè)服務(wù)為基礎(chǔ)的政策影響力，以及與政策制定者進行深入溝通與合作的渠道。在西方，非營利組織往往扮演著某個社會群體利益代言人的角色，并擁有社區(qū)組織和社會動員的能力，這些能力常常被運用到倡導(dǎo)活動當中并被政府視作為對其權(quán)威的挑戰(zhàn)。而我國社會工作的政策影響力主要來自于政府資助的專業(yè)服務(wù)，由于國情和資源依賴的原因，這種服務(wù)為本的政策影響力具有對政府的親和力，并表現(xiàn)出技術(shù)性、去政治性的特點，因而服務(wù)為本的政策實踐策略也更容易受到政策制定者的接納和歡迎。

上述兩點背景性因素為我國社會工作參與政策實踐提供了重要啟示：我國社會工作者需要把握社會治理創(chuàng)新的機遇，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)的專長，積極培養(yǎng)由微觀服務(wù)邁向宏觀政策實踐的意識和能力，更廣泛地參與到地方性乃至全國性的社會服務(wù)政策發(fā)展當中。當前，我國社會工作的政策實踐參與仍然存在諸多不足與挑戰(zhàn)：首先，現(xiàn)階段我國社會工作政策實踐更多是微觀服務(wù)的延伸而未形成專門的實踐領(lǐng)域。從西方國家社會工作政策實踐的經(jīng)驗來看，政策實踐實際上是一個包含了政策議題設(shè)定、問題識別、資料收集與分析、政策設(shè)計、政策實施、政策評估、長期影響等若干步驟的系統(tǒng)過程（Cummins等，2011）。然而，目前我國社會工作政策實踐活動往往缺乏計劃性和系統(tǒng)性。第二，目前我國的社會工作專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)更側(cè)重服務(wù)能力的培養(yǎng)，忽視了社會工作政策實踐能力的提升，專業(yè)教育需要更加注重服務(wù)與政策的相互促進，并努力培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才的政策實踐能力，包括對國家和地方性政策的執(zhí)行能力、政策反思和分析能力、將服務(wù)與政策聯(lián)結(jié)的能力、向政府部門提出政策建議的能力等。最后，服務(wù)使用者能否以及如何參與政策過程值得更多反思和探索。在我國本土的政策實踐中，社會工作者常常扮演服務(wù)專家的角色，而隨著服務(wù)使用者參與觀念的興起，社會工作者需要探索提升服務(wù)使用者的政策實踐參與，這不僅能夠更好地反映和滿足服務(wù)使用者的需要，還能夠起到增權(quán)的作用，并創(chuàng)新公眾參與社會治理的方式。