“債務(wù)陷阱外交”論可以休矣

編者的話：隨著一批批中外合作項(xiàng)目落地開(kāi)花，“一帶一路”的成果在不斷增加。但過(guò)去幾年，一些別有用心的人士及媒體刻意抹黑“一帶一路”倡議，編造“債務(wù)陷阱外交”等論調(diào)，并借西方話語(yǔ)權(quán)持續(xù)炒作。當(dāng)今世界，各國(guó)休戚與共，中國(guó)提出“一帶一路”是為合作共贏、共同發(fā)展。實(shí)際上，只要秉持客觀立場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，就能發(fā)現(xiàn)“債務(wù)陷阱”論完全是無(wú)稽之談。近日，英國(guó)皇家國(guó)際問(wèn)題研究所發(fā)表題為《破除“債務(wù)陷阱外交”迷思——沿線國(guó)家如何影響中國(guó)“一帶一路”倡議》的長(zhǎng)篇報(bào)告，其結(jié)論是：有關(guān)“一帶一路”是“債務(wù)陷阱外交”的說(shuō)法有誤，相關(guān)項(xiàng)目遵循的是經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，而非地緣政治。本報(bào)對(duì)該研究報(bào)告的主要內(nèi)容進(jìn)行了摘編。

于2013年提出的“一帶一路”倡議，被廣泛認(rèn)為是一項(xiàng)地緣政治戰(zhàn)略，目的是在歐亞大陸甚至整個(gè)世界建立以中國(guó)為中心的新秩序。這種典型看法認(rèn)為，“一帶一路”是“中國(guó)一項(xiàng)深思熟慮的大戰(zhàn)略”，旨在“重奪在亞洲的地緣政治主導(dǎo)權(quán)，挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)權(quán)及建立一個(gè)以中國(guó)為中心的秩序”。

中國(guó)抗議說(shuō)，這類看法歪曲了中方善意的政策。但在西方?jīng)Q策層——尤其是美國(guó)，前述觀點(diǎn)仍然不脛而走。事實(shí)上，中國(guó)常被說(shuō)成在推行“債務(wù)陷阱外交”：誘使貧窮的發(fā)展中國(guó)家同意提供不可持續(xù)的貸款來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而當(dāng)這些國(guó)家遇到財(cái)政困難時(shí)，北京就可以攫取資產(chǎn)，從而擴(kuò)大戰(zhàn)略或軍事影響力。該說(shuō)法源于2017年新德里一家智庫(kù)有關(guān)斯里蘭卡漢班托塔港的評(píng)論，后被媒體和全世界的高級(jí)政策精英一再重復(fù)。

此類觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，原因如下：首先，“一帶一路”主要是經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；其次，中國(guó)的發(fā)展融資體系過(guò)于分散，缺乏協(xié)調(diào)，無(wú)法追求具體的戰(zhàn)略目標(biāo)；再次，中國(guó)的發(fā)展融資在很大程度上是由接受國(guó)推動(dòng)的，中國(guó)不能也沒(méi)有單方面決定以“一帶一路”的名義進(jìn)行哪些建設(shè)。發(fā)展中國(guó)家政府及相關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)利益決定了其國(guó)內(nèi)“一帶一路”項(xiàng)目的性質(zhì)?！耙粠б宦贰苯^非按照中國(guó)的戰(zhàn)略藍(lán)圖展開(kāi)，而是通過(guò)不同的雙邊互動(dòng)、零敲碎打地建立起來(lái)的。

“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力

解釋“一帶一路”時(shí)，強(qiáng)調(diào)地緣政治戰(zhàn)略的說(shuō)法之所以流行，是因?yàn)閷⒃擁?xiàng)目視為西方力量衰落和“中國(guó)崛起”這一更大敘事的一部分，要比研究更復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素來(lái)得容易。中國(guó)政府啟動(dòng)“一帶一路”的主要目的是通過(guò)釋放海外對(duì)中國(guó)工業(yè)、建筑項(xiàng)目和貸款的需求，幫助解決國(guó)內(nèi)的系統(tǒng)性問(wèn)題。

“一帶一路”基于經(jīng)濟(jì)，這體現(xiàn)在管理上。獲批的項(xiàng)目遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，而非地緣政治。相關(guān)的對(duì)外投資甚至與北京有些籠統(tǒng)的“一帶一路”政策文件中概述的六條“走廊”不相一致，而是高度集中在東亞和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，且非“一帶一路”項(xiàng)目投資的增速更高。

“一帶一路”的治理

那些堅(jiān)持從地緣戰(zhàn)略角度看待“一帶一路”的人，可能會(huì)承認(rèn)上述經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，但他們?nèi)匀环Q中國(guó)在利用“經(jīng)濟(jì)治國(guó)術(shù)”來(lái)追求戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，如果將“戰(zhàn)略”理解為確定具體的目標(biāo)，并有一套如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略，有對(duì)具體行為者的明確指導(dǎo)及充分的資源投入，那么“一帶一路”顯然不符合這些條件。

中國(guó)的發(fā)展融資體系一直是由接受國(guó)驅(qū)動(dòng)的，項(xiàng)目通過(guò)外國(guó)政府的請(qǐng)求而正式啟動(dòng)。中國(guó)政府經(jīng)常強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，以區(qū)別于傳統(tǒng)捐助方所提供的發(fā)展援助。相應(yīng)地，我們必須考慮接受方在影響“一帶一路”方面的作用，而這一點(diǎn)在“債務(wù)陷阱外交”論中被忽視了，或者被悄悄地否定了。

即便中國(guó)有一個(gè)全球互聯(lián)互通的“大計(jì)劃”，明確列出了它為推進(jìn)其地緣政治大戰(zhàn)略而希望建設(shè)的所有項(xiàng)目，它也無(wú)法強(qiáng)迫其他國(guó)家在本國(guó)接受有關(guān)項(xiàng)目。只有接受國(guó)表示同意，中國(guó)國(guó)有企業(yè)才能在該國(guó)承接項(xiàng)目，保障運(yùn)營(yíng)，提供貸款。自然，接受國(guó)只會(huì)支持那些符合本國(guó)需求和利益的項(xiàng)目。中國(guó)明確承認(rèn)這一點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)“一帶一路”應(yīng)通過(guò)雙邊對(duì)話來(lái)推進(jìn)，以便將中國(guó)的商業(yè)利益“融入”接受國(guó)的“發(fā)展戰(zhàn)略”。單從這一點(diǎn)看，“一帶一路”就根本不可能按照中國(guó)的單邊戰(zhàn)略展開(kāi)。

其他國(guó)家政府參與共建“一帶一路”，可能是出于需求、貪婪或兩者皆有。發(fā)展中國(guó)家迫切需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高生活水平。世界銀行估計(jì)，到2040年，全球需要97萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，預(yù)計(jì)缺口為18萬(wàn)億美元。因此，“一帶一路”倡議呼應(yīng)的是一種真正的需求，而西方和多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)幾十年來(lái)忽視了這種需求。

需求、貪婪以及相關(guān)的政治斗爭(zhēng)，往往壓倒合理的規(guī)劃，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)可行性可疑的項(xiàng)目，從而造成嚴(yán)重的政治、社會(huì)和環(huán)境負(fù)面影響。許多發(fā)展中國(guó)家評(píng)估項(xiàng)目可行性的能力有限，官僚機(jī)構(gòu)的細(xì)密程序往往不敵強(qiáng)大的利益集團(tuán)。

斯里蘭卡和“一帶一路”

“債務(wù)陷阱外交”論直接源于斯里蘭卡的經(jīng)歷。常見(jiàn)的說(shuō)法稱，中國(guó)借錢給斯里蘭卡，在其南部海岸的漢班托塔建一個(gè)大型港口，中國(guó)知道斯方會(huì)遭遇債務(wù)困境，這讓中國(guó)得以用債務(wù)減免來(lái)?yè)Q取該港口的控制權(quán)。印度評(píng)論家經(jīng)常說(shuō)，中國(guó)利用“一帶一路”企圖實(shí)現(xiàn)其在南亞的“戰(zhàn)略野心”。類似說(shuō)法在媒體、智庫(kù)和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中層出不窮。

這種常見(jiàn)說(shuō)法存在許多誤解。首先，漢班托塔港項(xiàng)目不是中方提出的，而是由斯里蘭卡前總統(tǒng)（現(xiàn)總理） 馬欣達(dá)·拉賈帕克薩的政府提出，并與追求利潤(rùn)的中國(guó)國(guó)企合作。其次，這是一個(gè)商業(yè)性而非地緣戰(zhàn)略行為，但由于斯里蘭卡方面的治理問(wèn)題，造成巨大的產(chǎn)能過(guò)剩。再次，斯里蘭卡的債務(wù)困境與中國(guó)貸款無(wú)關(guān)，而是源于西方主導(dǎo)的資本市場(chǎng)上的過(guò)度借貸和斯里蘭卡經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。第四，不存在債務(wù)換資產(chǎn)問(wèn)題，而是中國(guó)一家企業(yè)出于商業(yè)考慮，經(jīng)過(guò)艱苦談判，以11億美元的價(jià)格租下了港口，斯里蘭卡用這筆錢償還了其他債務(wù)，增加了外匯儲(chǔ)備。最后，中國(guó)海軍艦艇不能使用該港口，它將是斯里蘭卡本國(guó)南部海軍司令部的新基地。

馬來(lái)西亞和“一帶一路”

馬來(lái)西亞的馬來(lái)民族統(tǒng)一機(jī)構(gòu)（巫統(tǒng)）是該國(guó)1957年至2018年的主要執(zhí)政黨，它熱烈歡迎“一帶一路”。與斯里蘭卡一樣，一些分析人士將中馬這種雙邊合作稱為“債務(wù)陷阱外交”：中國(guó)被廣泛認(rèn)為在馬六甲海峽尋求軍事和戰(zhàn)略影響力，中國(guó)約80%的石油進(jìn)口要通過(guò)馬六甲海峽，所以希望通過(guò)鐵路“陸橋”完全繞過(guò)海峽。與漢班托塔港一樣，有媒體稱中國(guó)資助的港口項(xiàng)目與中國(guó)的“珍珠鏈”戰(zhàn)略有關(guān)。

然而，就像在斯里蘭卡一樣，“債務(wù)陷阱”等說(shuō)法是有問(wèn)題的。鮮有證據(jù)表明中國(guó)對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；這些合作倡議顯然主要由馬來(lái)西亞的商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和政治需求驅(qū)動(dòng)。國(guó)際貨幣基金組織在2017年底判斷馬來(lái)西亞的公共債務(wù)“可控”，并預(yù)測(cè)到2022年，其公共債務(wù)相對(duì)于GDP將穩(wěn)步下降。（2018年政局“洗牌”后）馬來(lái)西亞所謂的“擋回”也相當(dāng)溫和，只有4個(gè)“一帶一路”項(xiàng)目被暫停，其他項(xiàng)目則繼續(xù)進(jìn)行，甚至有暫停后又恢復(fù)的。

結(jié)論和政策建議

主流說(shuō)法將“一帶一路”倡議描述為一種掠奪性國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為，稱中國(guó)為達(dá)到地緣政治目的而給窮國(guó)設(shè)置陷阱。本文表明，事實(shí)上，“一帶一路”倡議的動(dòng)機(jī)主要是經(jīng)濟(jì)因素。本文還表明，中國(guó)的國(guó)際發(fā)展融資體系分散、協(xié)調(diào)不佳，且無(wú)協(xié)調(diào)一致的地緣政治目標(biāo)考慮。此外，接受國(guó)（如斯里蘭卡和馬來(lái)西亞）并不是無(wú)助的受害者，它們?cè)谥袊?guó)的發(fā)展融資體系中主動(dòng)影響結(jié)果。

中國(guó)的決策者試圖改善治理，加強(qiáng)與伙伴國(guó)非政府組織的關(guān)系。但他們必須走得更遠(yuǎn)。這需要有一個(gè)連貫、各方協(xié)調(diào)的決策過(guò)程，有足夠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力做支撐，并根據(jù)嚴(yán)格、明確和可執(zhí)行的規(guī)則而非模糊的指導(dǎo)方針來(lái)運(yùn)作。

由于中國(guó)的發(fā)展融資由接受國(guó)主導(dǎo)，因此這些政府必須承擔(dān)更大責(zé)任，確保項(xiàng)目可行和財(cái)務(wù)上可持續(xù)。由于中國(guó)的監(jiān)管仍然依賴于東道國(guó)的治理，接受方必須加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法規(guī)、檢查和執(zhí)法能力，以確保相關(guān)項(xiàng)目不會(huì)造成社會(huì)和環(huán)境危害。

其他國(guó)家的決策者不應(yīng)把“一帶一路”作為地緣政治戰(zhàn)略來(lái)對(duì)待。這會(huì)被北京視為西方敵意揮之不去的證據(jù)，將助長(zhǎng)沖突的螺旋式上升，從而增加大國(guó)對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)。這也會(huì)疏遠(yuǎn)那些渴望發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施卻沒(méi)有得到西方援助的發(fā)展中國(guó)家?！ㄗ髡呃睢き偹?、沙哈爾·哈梅瑞，汪析譯）