中德生活垃圾分類管理模式對(duì)比

陳梅依 張文玨 趙燕

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與人口的普遍增長(zhǎng)，居民生活垃圾總量呈直線增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)上升。黨的十九大明確提出，將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，為2019年垃圾分類的進(jìn)一步推行提供了必要性與重要性。眾所周知，德國(guó)以其完善的管理體系一直走在垃圾分類領(lǐng)域的前列。1972年，德國(guó)通過了首部《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》，而后的47年里，其垃圾分類成就之巨為人稱道。本文以兩國(guó)垃圾分類“排頭兵”——慕尼黑和上海市為例，系統(tǒng)對(duì)比中德兩國(guó)垃圾分類法律法規(guī)、管理及評(píng)估體系，得出兩國(guó)的差異及各自的優(yōu)劣情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以期借鑒。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;慕尼黑;上海;管理體系;評(píng)估模式

中圖分類號(hào)：X799.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2177（2020）07-0108-05

近年來我國(guó)生活垃圾產(chǎn)量增長(zhǎng)顯著，管理重心從末端處理向源頭分類轉(zhuǎn)移的需求日益迫切。2016年，習(xí)總書記指出普遍推行垃圾分類關(guān)系人民生活環(huán)境改善，2017年政府工作報(bào)告首次將垃圾分類上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。在垃圾分類回收系統(tǒng)設(shè)計(jì)方面，國(guó)外形成了各具特色的分類管理體系，如日本的源頭精細(xì)化垃圾分類回收體系，德國(guó)以“綠點(diǎn)”系統(tǒng)回收利用+嚴(yán)控填埋場(chǎng)垃圾有機(jī)質(zhì)含量為典型特征的回收利用體系。我國(guó)先后經(jīng)歷了可回收與不可回收兩分類方法到如今的四分類方法的變革，近年有學(xué)者對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了估算，但鮮見針對(duì)中德垃圾分類體系的系統(tǒng)評(píng)估和核算，分類方法的適用性也缺少充分論證。

為此，筆者進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，獲取中德兩國(guó)（以上海和慕尼黑為目標(biāo)城市）的生活垃圾分類方法，分類效果及分類實(shí)際狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)比分析兩國(guó)城市生活垃圾分類的管理模式。在進(jìn)行我國(guó)調(diào)研的版塊時(shí)，重點(diǎn)著眼于《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》頒布后采用的評(píng)估體系。我們意欲通過此次研究，找出中德生活垃圾分類方法、分類體系建立方面的差異，發(fā)現(xiàn)德國(guó)生活垃圾分類系統(tǒng)建立與評(píng)估的有效方法，以期為我國(guó)進(jìn)一步完善垃圾分類體系提供借鑒。

1德國(guó)慕尼黑市生活垃圾分類現(xiàn)狀

德國(guó)，面積35.7萬平方公里，人口約8293萬。1976年到1985年的10年里，人均廢物年產(chǎn)量從330公斤增長(zhǎng)到450公斤，1985年達(dá)到峰值。對(duì)此，德國(guó)將城市生活垃圾管理提高到戰(zhàn)略高度對(duì)待，有針對(duì)性地實(shí)行了垃圾減量化、資源化、無害化措施。近20年，德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值提高了約75%，但居民每年生活垃圾總量一直控制在5000萬噸左右，人均生活垃圾量只增加0.6%，并沒有隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而激增。慕尼黑是德國(guó)第三大城市，德國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)、文化、科技和交通中心之一。讓慕尼黑成為第一個(gè)實(shí)現(xiàn)再循環(huán)利用率達(dá)到65%的百萬人口的德國(guó)城市，是市政府近幾年的施政目標(biāo)之一。

1.1法律法規(guī)框架體系

早在1972年，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國(guó)政府制定了《廢棄物管理法》，要求關(guān)閉垃圾堆放廠，建立垃圾中心處理站，進(jìn)行焚燒和填埋。但彼時(shí)僅針對(duì)垃圾的清運(yùn)，尚未涉及垃圾減量與分類。至20世紀(jì)末期，這部法律在實(shí)施過程中浮現(xiàn)出一系列“治標(biāo)不治本”的問題，1986年頒布四次修訂后的新廢棄物管理法，正式開啟垃圾減量、分類回收的篇章。

為了進(jìn)一步完善生活垃圾管理體系，德國(guó)此后又頒布多項(xiàng)法例，如1991年6月《廢棄物分類包裝條例》，要求盡可能避免包裝廢棄物的產(chǎn)生，若為不可避免的一次性包裝類廢棄物，必須能夠二次利用，開始從源頭控制使垃圾減量。在一系列實(shí)踐后，1996年德國(guó)提出了新的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，廢棄物管理被上升至發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想高度[1]。2000年，政府再頒《可再生資源法》，表明從事再生資源利用的企業(yè)可以獲得政府的經(jīng)濟(jì)資助，鼓勵(lì)催生更多再生資源利用企業(yè)。2019年1月1日，德國(guó)新包裝法開始生效，要求所有制造商/首批包裝經(jīng)銷商，包括包裝商品、跨境電商商品包裝都必須在政府指定的平臺(tái)注冊(cè)成功后，才能在德國(guó)市場(chǎng)上銷售。不遵守新包裝法規(guī)定的公司將面臨最高5萬歐元的罰款[2]。可以說，完善的法律法規(guī)框架是德國(guó)成為世界垃圾分類管理模范的基石。

1.2 管理體系

德國(guó)政府構(gòu)建了非常完整的生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處置體系。根據(jù)法律規(guī)定居民與企業(yè)的生活垃圾都應(yīng)委托專業(yè)部門收集、清運(yùn)、處置，該專業(yè)部門在德國(guó)稱為法律授權(quán)的垃圾公共清運(yùn)單位，是德國(guó)垃圾分類高效運(yùn)轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵一環(huán)。清運(yùn)部門各縣市自行組織，企業(yè)形式不一，如美因茨市城市清潔公司為完全國(guó)有企業(yè)。而在慕尼黑，承擔(dān)起這一職責(zé)的垃圾清運(yùn)部門為慕尼黑廢物管理公司（Abfallwirtschaftsbetrieb München，以下簡(jiǎn)稱AWM），屬于國(guó)有控股的混合企業(yè)模式[3]。

在AMW提供的手冊(cè)中可獲知，垃圾總共被分為以下13類：剩余垃圾、紙類、有機(jī)垃圾、大件垃圾、包裝垃圾、廢玻璃、舊衣服、工業(yè)垃圾、活動(dòng)垃圾、庭院垃圾、電子垃圾、疑難垃圾以及動(dòng)物肢體。但其中某些垃圾種類顯然并不屬于日常垃圾，因此在私人住宅區(qū)，AMW采用德國(guó)最常見的“三桶制”，即僅設(shè)置剩余垃圾、紙類和生物垃圾桶，而在如筆者所在的學(xué)生宿舍片區(qū)，則普遍實(shí)行“二桶”，將生物垃圾桶也與剩余垃圾桶合并。從某種意義上來說，剩余垃圾可以約等于國(guó)內(nèi)概念中的“不可回收垃圾”，只有這部分垃圾會(huì)直接進(jìn)行銷毀處理。

此外，“垃圾日歷”也成為德國(guó)垃圾管理模式的標(biāo)志之一。須知垃圾車并非每日一清，因?yàn)槔嚭腿肆Y源都是有限的，為了達(dá)到效率最大化，垃圾車會(huì)輪流到不同的街區(qū)進(jìn)行垃圾清運(yùn)工作。在垃圾日歷中寫明了全年垃圾車來到本街區(qū)的具體日期，以及不同日期處理的不同垃圾桶。

垃圾清運(yùn)部門會(huì)對(duì)每戶家庭進(jìn)行垃圾清運(yùn)收費(fèi)，對(duì)于學(xué)生來說這筆費(fèi)用包含在每月房租之中。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全德國(guó)不一。如圖1所示，在慕尼黑，繳費(fèi)僅針對(duì)剩余垃圾這一類，按照剩余垃圾桶的容量、清運(yùn)頻率進(jìn)行收費(fèi)。如筆者所在的宿舍區(qū)中的“高樓區(qū)”，樓下放著五只紙類垃圾箱和五只剩余垃圾箱，尺寸皆為770L（126×80×137，單位cm），每七天清空一次，收費(fèi)1338.48歐元/年。而如果選擇14天一清的服務(wù)，則年費(fèi)為706.68歐元。

自七月起，亂扔垃圾將面臨五十到兩百元不等的罰款，且若拒不進(jìn)行垃圾分類，居民的行為記錄將會(huì)被收集到上海市公共信用信息平臺(tái)，可能影響個(gè)人征信，造成嚴(yán)重后果。而為了保證居民形成定時(shí)定點(diǎn)扔垃圾的習(xí)慣，上海推行的另一項(xiàng)行動(dòng)就是“撤桶”，設(shè)立定時(shí)定點(diǎn)集中投放點(diǎn)和24小時(shí)開放垃圾房，并派專門的志愿者輪流執(zhí)勤。

在社區(qū)層面，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司三個(gè)單位緊密配合，定期召開綜治會(huì)議，研究各類問題的處置及其解決方案。其中，居委會(huì)負(fù)責(zé)參與垃圾分類工作方案，組織宣傳動(dòng)員、組織社區(qū)志愿者等;物業(yè)公司負(fù)責(zé)落實(shí)容器配置，組織保潔員專業(yè)培訓(xùn)，落實(shí)分類后垃圾的分類暫存等;業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)垃圾分類投放，共同維護(hù)垃圾分類環(huán)境，做好垃圾分類投放、駁運(yùn)監(jiān)督等。在上海大大小小的社區(qū)里，一夜間垃圾桶幾乎絕跡。現(xiàn)在，大約500戶才分得一個(gè)垃圾投放點(diǎn)，且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)前往才能倒垃圾。

那么，垃圾清運(yùn)的工作由誰承擔(dān)呢？答案是有償服務(wù)的企事業(yè)單位。然而，這筆錢似乎并沒有真正落在居民的頭上，而依然是由身為中間服務(wù)部門的物業(yè)公司墊付，作為暗含在物業(yè)費(fèi)中的一部分。因此，實(shí)際上業(yè)主對(duì)于自身分類付出的努力對(duì)于減免垃圾清運(yùn)費(fèi)用產(chǎn)生的作用，可以說是全無知覺的，兩者間產(chǎn)生不了任何直接的影響聯(lián)系?？梢哉f，需要達(dá)到本市逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價(jià)的生活垃圾處理收費(fèi)制度，仍道阻且長(zhǎng)。

2.3 評(píng)估模式

在走訪中，筆者首先從各區(qū)街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心處獲得并整理出了一份較為完善的垃圾分類效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即“一居一表”打分表。此份表格由“有無設(shè)備設(shè)施、有無宣傳告知、有無物流去向、有無長(zhǎng)效管理、有無分類實(shí)效、存在問題描述及整改情況”七個(gè)大項(xiàng)組成，并對(duì)各項(xiàng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)的規(guī)定。在獲得打分表后，筆者走訪了楊浦區(qū)、寶山區(qū)、虹口區(qū)、徐匯區(qū)等上海多個(gè)行政區(qū)內(nèi)小區(qū)居委，并對(duì)其工作人員進(jìn)行了采訪。調(diào)研結(jié)果表明，大部分街道在執(zhí)行評(píng)估的過程中，均會(huì)定時(shí)以特定的方式（如街道垃圾分類微信群等）公布各區(qū)垃圾分類效果打分表以及對(duì)其在垃圾分類過程中所存在問題的反饋。在街道會(huì)議中，各區(qū)居委工作人員也會(huì)集中學(xué)習(xí)《生活垃圾分類達(dá)標(biāo)居住區(qū)、單位標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》，以期對(duì)垃圾分類效果的打分細(xì)則有更為細(xì)致的了解。此外，各街道小區(qū)也會(huì)通過設(shè)立樓組長(zhǎng)及居委會(huì)互查等方式，強(qiáng)化小區(qū)內(nèi)對(duì)打分表的執(zhí)行。而這也與《管理?xiàng)l例》第七章第四十一條“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處做好生活垃圾源頭減量和分類投放的組織、動(dòng)員、宣傳、指導(dǎo)工作。倡導(dǎo)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)將生活垃圾分類要求納入居民公約和村規(guī)民約”相呼應(yīng)。

在對(duì)居民的隨機(jī)采訪中，筆者也發(fā)現(xiàn)，各小區(qū)與街道頒布了一系列措施，以激勵(lì)居民依據(jù)打分表細(xì)則進(jìn)行垃圾分類，如引導(dǎo)居民辦理綠色賬戶積分卡、定期舉辦積分換購(gòu)大米、油及肥皂等日用品及食品活動(dòng)、與第三方機(jī)構(gòu)（如上?；轁缮鐓^(qū)事務(wù)服務(wù)中心等）定期合作舉辦垃圾分類志愿者培訓(xùn)活動(dòng)、張貼光榮排行榜等。通過此舉，居民也能切身參與到垃圾分類效果評(píng)估的過程中。而這一點(diǎn)，也正符合《管理?xiàng)l例》第七章第四十二條“鼓勵(lì)通過積分兌換等多種方式，促進(jìn)單位和個(gè)人形成生活垃圾分類投放的良好行為習(xí)慣。鼓勵(lì)志愿服務(wù)組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范等活動(dòng)。市、區(qū)人民政府及其相關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以通過購(gòu)買服務(wù)方式，支持各類社會(huì)組織參與生活垃圾管理活動(dòng)”的要求。

在對(duì)上海各區(qū)生活垃圾分類效果評(píng)估情況的調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，各市容部門、城市網(wǎng)格化綜合管理中心以及在垃圾分類實(shí)效綜合評(píng)測(cè)中獲得“優(yōu)”及“良”等級(jí)街道各小區(qū)居委均對(duì)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》有著較為深刻的理解，并能以此為基礎(chǔ)，制定并有效執(zhí)行用于評(píng)估垃圾分類效果的打分表等制度。然而，此類制度與措施并未能在全市得到推廣。部分走訪小區(qū)并未獲得垃圾分類效果打分表，而部分獲得打分表的小區(qū)則不重視街道對(duì)小區(qū)垃圾分類情況的評(píng)分以及問題的反饋。此外，在部分街道內(nèi)，還存在物業(yè)公司不能很好承擔(dān)小區(qū)垃圾分類管理責(zé)任的問題。而在全市范圍內(nèi)，大部分小區(qū)的居民對(duì)生活垃圾分類效果評(píng)估體系不甚了解，甚至完全不知道垃圾分類效果打分表的存在。以上提及的所有問題均表明，目前垃圾分類情況打分表這種評(píng)估方式在全市各區(qū)的落實(shí)并不完善，且約束效力還有較大局限。綜上所述，此生活垃圾分類狀況評(píng)估體系仍有待完善。

3思考與建議

對(duì)比兩地的生活垃圾分類模式，不難發(fā)現(xiàn)，德國(guó)方面經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建了非常完整的生活垃圾分類體系，法律授權(quán)的垃圾公共清運(yùn)單位，對(duì)每戶家庭進(jìn)行垃圾清運(yùn)收費(fèi)，強(qiáng)制實(shí)施的一次性飲料瓶押金制，激勵(lì)居民主動(dòng)回收空瓶?！熬G點(diǎn)”系統(tǒng)的提出，推進(jìn)了包裝物的回收再利用與殘余處理。在這一系列的措施背后，有完備的機(jī)構(gòu)運(yùn)作：清運(yùn)單位各縣市自行組織，企業(yè)形式不一，靈活適應(yīng)各地特點(diǎn)。德國(guó)所有超市配備空瓶自動(dòng)回收機(jī)，為居民回收飲料瓶提供了極大的便利?！熬G點(diǎn)”機(jī)構(gòu)接手包裝物垃圾的處理，居民不必為此付費(fèi)。政府頒布措施，由專業(yè)機(jī)構(gòu)收集、運(yùn)輸和處置，措施與相應(yīng)機(jī)構(gòu)匹配，使得德國(guó)生活垃圾分類事業(yè)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。上海的生活垃圾分類事業(yè)起步較晚，形成因地制宜的生活垃圾分類制度還需要實(shí)踐。

生活垃圾分類與每個(gè)人息息相關(guān)，如何讓垃圾分類工作的民眾能夠積極參與這項(xiàng)事業(yè)？在德國(guó)的生活垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈中，居民需要為自己制造的生活垃圾付費(fèi)，為了減少這項(xiàng)支出，居民不得不主動(dòng)按照標(biāo)準(zhǔn)將生活垃圾分類。這種為自己的生活垃圾買單的制度，迫使居民去參與類似空瓶回收的政策，去配合“綠點(diǎn)”機(jī)構(gòu)回收包裝物垃圾。并且這種制度不是一味地用小的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)民眾參與這項(xiàng)事業(yè)，而是長(zhǎng)期的完備的責(zé)任，不會(huì)讓民眾因?yàn)橐粫r(shí)熱情投身其中，熱情消退后就不再參與。上海方面每周反饋的打分表，在一定程度上督促居委會(huì)等組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，并且做出改進(jìn)，但也存在一些弊端，表格是對(duì)各個(gè)小區(qū)整體垃圾分類效果的評(píng)價(jià)，沒有強(qiáng)制的約束力，以小區(qū)為單位，評(píng)分高低與社區(qū)居委會(huì)年終總評(píng)掛鉤，但是與居民并無直接的利害關(guān)系。對(duì)于一些不愿配合工作的居民，工作人員除了反復(fù)勸導(dǎo)沒有其他辦法約束。懲治措施無法有效地落實(shí)到個(gè)人，給居委會(huì)工作增加了難度。

德國(guó)生活垃圾分類事業(yè)中“誰生產(chǎn)垃圾，誰為垃圾處理付賬單”的理念，將垃圾分類效果好壞的評(píng)估結(jié)果與個(gè)人利益直接綁定，并且通過各個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的宣傳與推廣，被居民接受并且自發(fā)去執(zhí)行相關(guān)措施。如何讓垃圾分類效果評(píng)分表能夠真正落實(shí)、垃圾分類成為常態(tài)化、居民能夠積極主動(dòng)投身參與生活垃圾分類？德國(guó)分類責(zé)任到個(gè)人的理念有值得我們借鑒的地方。

生活垃圾分類，需要多方面的協(xié)作努力，垃圾分類常態(tài)化絕非一朝一夕可以成型，除了通過宣傳以增強(qiáng)居民環(huán)保意識(shí)，相應(yīng)的評(píng)估體系建立與制度落實(shí)也十分重要，通過實(shí)時(shí)的評(píng)估反饋，不僅能掌握生活垃圾分類的實(shí)效，同時(shí)也能進(jìn)一步督促整改，推動(dòng)垃圾分類事業(yè)發(fā)展。

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（責(zé)編：陳靜姝）