王玥

【摘 要】貧困是世界上所有國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共同難題，是社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要根源，因此一直是各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重要領(lǐng)域。貴州省作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份之一，最突出的省情就是欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)，貧困一直是困擾貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。隨著政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的不斷發(fā)展和深入，財(cái)政扶貧資金作為政府財(cái)政公共支出的一個(gè)重要部分，已經(jīng)越來(lái)越受到國(guó)家和審計(jì)機(jī)關(guān)的重視，加之財(cái)政扶貧資金在消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕方面的重大作用，對(duì)財(cái)政扶貧資金開展績(jī)效審計(jì)，也成為一種必然。

【關(guān)鍵詞】貴州;財(cái)政扶貧;績(jī)效評(píng)價(jià)

一、引言

貧困一直是當(dāng)今世界最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。戰(zhàn)后50多年來(lái)，貧困人口不斷增加，而且貧富差距越拉越大，貧困問題出現(xiàn)全球化趨勢(shì)。戰(zhàn)后世界貧困人口以每年1000萬(wàn)的速度不斷增加，世界上最富的20%人口與最窮的20%人口的收入之比為30：1到1996年擴(kuò)大到61：1。最近20年，尤其是蘇聯(lián)和東歐劇變后，這些國(guó)家的貧困人口迅速增加，貧困狀況不斷惡化，貧富兩極分化越來(lái)越成為一個(gè)尖銳的社會(huì)問題。

與此形成鮮明對(duì)比的是，改革開放后的中國(guó)農(nóng)村扶貧取得了巨大的成就。1978年至1985年，全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億減少到1.25億人。到1998年底，全國(guó)農(nóng)村沒有穩(wěn)定解決溫飽問題的人口己經(jīng)減少到4200萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到 4.6%， 2000年底，這兩個(gè)數(shù)字已經(jīng)下降到3029 萬(wàn)人和 3.4%。1990年我國(guó)貧困人口為3.6億人，1999年降至2.15億人，貧困人口比例由 28.2%降為17%。2001年，中國(guó)政府頒布并開始實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)十年綱要（2001-2010年）》，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，也表明了中國(guó)政府消除貧困的決心。2013年3月召開的全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院扶貧辦主任范小建提到，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確規(guī)定，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。

《審計(jì)法》第一條規(guī)定將“促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益”作為立法目的予以明確?！秾徲?jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》第十三條的規(guī)定，各級(jí)審計(jì)部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)扶貧資金的使用情況進(jìn)行專門審計(jì)，并把對(duì)扶貧資金的審計(jì)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入日常工作，形成制度?！秾徲?jì)署2008年到2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確規(guī)定，到2012年所有的項(xiàng)目每年都開展績(jī)效審計(jì)。因此，財(cái)政扶貧資金績(jī)效，不但與我國(guó)扶貧開發(fā)工作緊密相關(guān)，而且關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定。健全和完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)提高扶貧資金使用績(jī)效，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范扶貧資金管理，促進(jìn)社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)及全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義。

貴州省是我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，加快發(fā)展，消除貧困，實(shí)現(xiàn)富裕是貴州省的主要任務(wù)。按國(guó)家新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到2012年底，貴州省扶貧對(duì)象仍是全國(guó)最多的省份?；谫F州欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)的基本省情，扶貧工作對(duì)貴州省顯得尤為重要，扶貧任務(wù)也更加艱巨，一定程度上，貴州的扶貧與發(fā)展是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成敗的關(guān)鍵。

二、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系概述

（一）績(jī)效審計(jì)的概述

關(guān)于績(jī)效審計(jì)的定義，各個(gè)國(guó)家的說法都不一樣。1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在第12屆國(guó)際會(huì)議上對(duì)“績(jī)效審計(jì)”的定義，對(duì)公共部門管理經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的評(píng)價(jià)，又稱為“3E”審計(jì)。現(xiàn)在“3E”審計(jì)增加了“環(huán)境性（Environment）”和“公平性（Equality）”發(fā)展為“5E”審計(jì)。

美國(guó)審計(jì)總署對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是，審計(jì)人員通過對(duì)證據(jù)的客觀系統(tǒng)檢查，以為其工作業(yè)績(jī)和履職情況提供獨(dú)立評(píng)價(jià)，改善受托責(zé)任的履行情況，為改進(jìn)措施提供信息。

英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是，對(duì)某一組織所在履行職責(zé)的過程中，使用相關(guān)資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查。

績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步較晚，有關(guān)學(xué)者對(duì)績(jī)效審計(jì)的表述各有不同。陳思維（2002）認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)是在對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)其工作任務(wù)和計(jì)劃制定及完成情況的進(jìn)一步審查，以發(fā)現(xiàn)在資源使用效率和管理效率等方面存在的問題，促進(jìn)被審計(jì)單位績(jī)效的提高。劉家義（2004）認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)是依照國(guó)家法律法規(guī)和人們認(rèn)知的公共標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)政府履行的公共責(zé)任、配制、管理、利用經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、分析、考量和評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)和持續(xù)高效發(fā)展的目標(biāo)。

綜上所述，績(jī)效審計(jì)是指獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政府公共部門和相關(guān)組織的履職情況是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查，監(jiān)督其行使職責(zé)的過程，對(duì)其結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出改善和優(yōu)化建議。

（二）績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，國(guó)內(nèi)常見的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要有平衡計(jì)分卡、政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三種。這些績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)除了應(yīng)用于企業(yè)之外，還被廣泛應(yīng)用于評(píng)價(jià)地方政府部門工作績(jī)效。

（1）平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card）

羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplam）和戴維·諾頓（David Norton）創(chuàng)建了平衡計(jì)分卡。平衡計(jì)分卡作為一種績(jī)效評(píng)價(jià)方法，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的使命和戰(zhàn)略愿景為目標(biāo)，將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo)，具體目標(biāo)又包括四個(gè)維度：內(nèi)部流程指標(biāo)、客戶層面指標(biāo)、財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)。這種方法既有財(cái)務(wù)指標(biāo)又有非財(cái)務(wù)指標(biāo)，克服了傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足，能更綜合、全面、系統(tǒng)、客觀地評(píng)價(jià)企業(yè)，被學(xué)術(shù)界譽(yù)為績(jī)效評(píng)價(jià)中的一場(chǎng)重大革命。

（2）政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

國(guó)家人事部在2004年8月提出了一套適用于地方政府績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系，該體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)、潛力指標(biāo)三個(gè)維度構(gòu)成，每個(gè)維度下有11個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下有3個(gè)三級(jí)指標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系顯然也借鑒了平衡計(jì)分卡理論，該績(jī)效評(píng)價(jià)體系的優(yōu)點(diǎn)在于改變了傳統(tǒng)“重政績(jī)，輕實(shí)效”的觀念，更加注重以效果為本，體現(xiàn)了政府職能目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

（3）國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

《國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》是在1999年由中央企業(yè)工委、勞動(dòng)保障部、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委四部委聯(lián)合頒布的，這套指標(biāo)體系一共包含三個(gè)指標(biāo)維度，分別是基本指標(biāo)、修正指標(biāo)、專家評(píng)議指標(biāo)，三個(gè)指標(biāo)又可以分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)包括基本指標(biāo)和修正指標(biāo)，如發(fā)展能力狀況、綜合社會(huì)貢獻(xiàn)、償還債務(wù)能力狀況和企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況等。定性指標(biāo)則是指專家評(píng)議指標(biāo)，如員工素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等。該套指標(biāo)體系的創(chuàng)新之處在于將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，兼顧定性定量分析，這套指標(biāo)體系很明顯也有平衡計(jì)分卡的影子。

三、提高財(cái)政扶貧資金績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制政策建議

財(cái)政扶貧資金的分配一方面要體現(xiàn)公平、公正，另一方面也要體現(xiàn)效率和效益，因而建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制是我們的最佳選擇。

（一）建全兼顧效率與公平的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制

處理好效率與公平的關(guān)系，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心問題，也是財(cái)政扶貧資金分配必須遵循的原則。公平分配有助于效率的提高，效率的提高可以更進(jìn)一步促進(jìn)公平，使人們?cè)诒壤蛔兊那闆r下獲得更多的分配。對(duì)貧困人口而言，扶貧資金分配的公正性、公平性體現(xiàn)了貧困人口的權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平;而扶貧資金分配的效率原則則是體現(xiàn)資金使用效益的最終目標(biāo)。目前之所以不采用資金分配上的獎(jiǎng)懲措施，是為了避免該措施可能對(duì)扶貧資金分配公平性影響，但同時(shí)也造成了“花錢養(yǎng)懶漢”的局面，扶貧工作成效甚微。面對(duì)扶貧工作嚴(yán)峻的新形勢(shì)，我們加大扶貧工組管理力度的同時(shí)，也需要完善扶貧資金分配的效率原則，建立兼顧效率與公平的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制。

（二）建全以扶貧戰(zhàn)略為導(dǎo)向的資金分配運(yùn)行機(jī)制

扶貧工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，因而扶貧資金的分配要有長(zhǎng)期規(guī)劃和戰(zhàn)略導(dǎo)向。消滅貧困是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，而貧困地區(qū)要從根本上脫貧，只有增強(qiáng)貧困地區(qū)人民的市場(chǎng)意識(shí)和自我積累、自我發(fā)展的能力，加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的全面發(fā)展，才能穩(wěn)步解決貧困問題。目前貴州的財(cái)政扶貧資金分配程序是：項(xiàng)目申報(bào)自下而上，項(xiàng)目審批自上而下，依據(jù)貧困因素一次性撥付到各地。這種資金的分配模式必然會(huì)導(dǎo)致只注重眼前的短期效益，而忽略了長(zhǎng)期市場(chǎng)對(duì)資源的配置和選擇，導(dǎo)致“扶上馬容易，送一程難”的局面，不利于鞏固扶貧成效，降低返貧率。

（三）建立財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)結(jié)果與財(cái)政扶貧資金分配掛鉤的扶貧資金分配機(jī)制

以績(jī)效考核結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配機(jī)制，要加強(qiáng)貧困的多樣化因素分析，提高扶貧項(xiàng)目資金的針對(duì)性，資金分配總額中，績(jī)效考核業(yè)績(jī)要占有一定比例，這樣一方面可以提高財(cái)政扶貧資金的使用效益，另一方面可以杜絕“以貧困為榮”不愿摘帽的“懶漢”思維，防止扶貧資金的違規(guī)違紀(jì)操作，真正做到獎(jiǎng)勤罰懶，使有限的資金能優(yōu)化配置。扶貧資金績(jī)效考評(píng)結(jié)果與扶貧資金分配掛鉤的分配機(jī)制就是要對(duì)扶貧項(xiàng)目中的成效、問題與相關(guān)責(zé)任以及對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人進(jìn)行直接的約束;體現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算分配和扶貧資金投入項(xiàng)目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用。這不僅加強(qiáng)了評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，也有利于扶貧工作的深入開展和資金流向的合理性。

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