沈連軍

摘要：土地空間規(guī)劃的核心要素為：生態(tài)的紅線保護(hù)、城市發(fā)展邊界、永久性基本農(nóng)田這三條控制要線。生態(tài)保護(hù)紅線是環(huán)保領(lǐng)域的“底線”，永久基本農(nóng)田是土地領(lǐng)域的“紅線”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展的“上線”。以安徽省郎溪縣為例，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃具有承上、啟下的功能，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的作用。編制國(guó)土空間規(guī)劃是為了協(xié)調(diào)全縣生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間格局，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)、永久性基本農(nóng)田和城市發(fā)展邊界三條控制線，合理布局城鎮(zhèn)建設(shè)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)、公共設(shè)施等各類空間要素，以生態(tài)為首，以綠色發(fā)展之路為基礎(chǔ)，可極大提國(guó)土的空間治理力。

關(guān)鍵詞：縣級(jí);國(guó)土空間規(guī)劃;“三線”相關(guān)機(jī)制

一、著力構(gòu)建評(píng)估成效機(jī)制。深入開展當(dāng)前城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力和土地空間開發(fā)適宜性，從指標(biāo)執(zhí)行、用途管制、兩規(guī)差異沖突、實(shí)施管理、資源開發(fā)利用與人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的匹配性、規(guī)劃編制方法、規(guī)劃體系等方面，全面總結(jié)本輪規(guī)劃實(shí)施以來(lái)取得的主要成效和面臨的突出問(wèn)題，分析兩規(guī)差異，提煉建議和創(chuàng)新思路，大力推動(dòng)土地空間規(guī)劃在理念、空間和格局、治理等，實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型工作的開展。

二、著力構(gòu)建專題研究機(jī)制。梳理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，系統(tǒng)分析現(xiàn)行各類相關(guān)空間規(guī)劃成果，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中的核心、難點(diǎn)、關(guān)鍵問(wèn)題，以及未來(lái)發(fā)展需要，開展城鎮(zhèn)化與人口變化趨勢(shì)、區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、“三條控制線”統(tǒng)籌勘定、重要自然資源保護(hù)利用、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、綜合交通體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、歷史保護(hù)和文化傳承、國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、規(guī)劃體系與運(yùn)行保障、“十四五”國(guó)土空間布局研究、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局全面開展各項(xiàng)專題研究。尤其要認(rèn)真比對(duì)、研究、發(fā)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀圖、國(guó)土空間規(guī)劃圖、城鎮(zhèn)（村）體系規(guī)劃圖、國(guó)土空間“三條控制線”規(guī)劃圖、國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)圖、歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃圖、綜合交通體系規(guī)劃圖、市政基礎(chǔ)設(shè)施布局規(guī)劃圖、國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃圖、城市“四線”控制圖、綠地與公園體系規(guī)劃圖、住房與公共服務(wù)體系規(guī)劃圖、綜合防災(zāi)規(guī)劃圖、城市空間形態(tài)控制圖等圖件疊加重合部分與現(xiàn)狀差異處。

三、著力構(gòu)建規(guī)劃目標(biāo)機(jī)制。由單一的目標(biāo)模塊轉(zhuǎn)變?yōu)榫仃囀礁窬?，協(xié)調(diào)縣域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、主體功能區(qū)及可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略，統(tǒng)籌布局縣域當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體、需求與可能，科學(xué)研判未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)、面臨問(wèn)題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，明確2035年的縣域空間目標(biāo)，明確限制性指標(biāo)、導(dǎo)向性指標(biāo)，提出總體空間發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一，即底圖、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、平臺(tái)的統(tǒng)一要求，科學(xué)制定2025年的近期目標(biāo)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃銜接好，遠(yuǎn)景展望至2050年。郎溪縣圍繞“中國(guó)綠茶之鄉(xiāng)，江南水韻之城”總體形象定位，結(jié)合長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展及“一地六縣”等發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)約束，明確縣域整體空間格局，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，提升土地利用效率;進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集中布局，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái);強(qiáng)化綜合交通服務(wù)能力，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)、市政設(shè)施、安全設(shè)施發(fā)展質(zhì)量。在國(guó)土空間規(guī)劃中，將進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、常住人口規(guī)模等約束性指標(biāo)。

四、著力構(gòu)建底線管控機(jī)制。以第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)為底數(shù)，以國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估，在資源環(huán)境承載力和土地空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和治理導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持縣級(jí)國(guó)土空間安全底線，優(yōu)先劃定三條控制線，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田和城市發(fā)展邊界，優(yōu)先考慮區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化遺產(chǎn)，形成全縣空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量、高效率和可持續(xù)發(fā)展。

五、著力構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先機(jī)制。優(yōu)化國(guó)土空間格局，要推動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)由粗放擴(kuò)張向集約方式轉(zhuǎn)變，逐步提高人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約化水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地有機(jī)更新，促進(jìn)綠色發(fā)展和生活方式的形成。郎溪縣堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，打造生態(tài)品質(zhì)優(yōu)良的水城。劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城市發(fā)展邊界三條控制線，確定城市發(fā)展底線;強(qiáng)化山水林田湖草“生命共同體”意識(shí)，利用好山水自然資源，統(tǒng)籌森林、河流、湖庫(kù)、濕地、農(nóng)田、礦產(chǎn)等自然資源系統(tǒng)保護(hù)，形成縣域整體生態(tài)空間保護(hù)格局，加強(qiáng)水資源、耕地資源、林草資源、礦產(chǎn)資源等保護(hù)與利用。積極踐行“兩山”理念，探索實(shí)踐“三美”模式，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化綠色產(chǎn)業(yè)體系支撐，探索“兩山”理念實(shí)踐路徑，加快推進(jìn)新和旅游度假區(qū)和其他旅游重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

六、著力構(gòu)建用途管制機(jī)制。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展對(duì)資源利用、為適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，合理安排土地保護(hù)、開發(fā)和整治，促進(jìn)形成科學(xué)、適度、有序的土地空間布局體系。加強(qiáng)土地利用管理，提高空間治理能力和水平。

七、著力構(gòu)建人居和諧機(jī)制。堅(jiān)持把人民對(duì)美好生活的向往作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。完善人地掛鉤機(jī)制，協(xié)調(diào)優(yōu)化各類空間結(jié)構(gòu)和功能布局，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，通過(guò)“增綠留白”等方式適當(dāng)增加公共活動(dòng)空間和開敞空間，改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，提升人民群眾的獲得感和幸福感。切實(shí)提升土地利用質(zhì)量和效益，促進(jìn)人與自然和諧共生。

強(qiáng)化規(guī)劃編制過(guò)程的公眾參與，人民滿意程度是衡量計(jì)劃執(zhí)行水平的標(biāo)準(zhǔn)。

八、著力構(gòu)建沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。1.各部門規(guī)劃沖突。三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突。取多規(guī)重合部分為主，差異處建議以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。2.三條控制線的劃分有沖突。劃界程序、技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，劃界工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，后續(xù)規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)管存在諸多矛盾和沖突，三條規(guī)劃控制線之間存在矛盾，要依照“保護(hù)優(yōu)先”、“生態(tài)優(yōu)先”的原則進(jìn)行處理：生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，堅(jiān)持應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，確保生態(tài)功能不、面積不減少的情況下，性質(zhì)不會(huì)改變;永久性基本農(nóng)田應(yīng)保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，數(shù)量和質(zhì)量不下降;城市發(fā)展邊界應(yīng)避開重要的生態(tài)功能，不得占用或者少占永久性基本農(nóng)田。三條控制線的劃定可制定差異化的空間管控舉措。3.面積界線認(rèn)定沖突。由于耕地、林地、草地、水域等面積，不同部門的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)、精度不一致，造成了矛盾沖突基礎(chǔ)原因。以國(guó)土三調(diào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和底圖地類界線為準(zhǔn)。

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