關于煙草專賣零售許可證計分制管理的探索和研究

周楊

摘要：煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管問題一直都是煙草專賣管理工作的重點和難點。實際工作中，許可證數量持續(xù)增長，導致零售戶對許可證取得和使用不夠重視，輕微違法、不規(guī)范亮證、用證等問題屢禁不止，零售戶的依存度降低，影響卷煙市場經營秩序。本文以許可證后續(xù)監(jiān)管為主線，通過探索構建卷煙零售許可證計分制管理模式，解決許可證后續(xù)監(jiān)管中的難點和痛點問題。

關鍵詞：煙草專賣零售許可證;后續(xù)監(jiān)管;計分制;責令停業(yè)整頓

隨著近年來全國性稍緊平衡卷煙貨源投放政策的實施，卷煙逐漸成為一種稀缺的資源，區(qū)域間、零售客戶之間的卷煙異常流通問題越來越嚴重，專賣市場監(jiān)管的壓力越來越大，改變原有粗放式的零售戶管理模式，建立零售戶計分制管理工作機制，實施零售戶分層分級的差異化管理模式，是實現對零售戶精細化管理的必然要求。

一、開展煙草專賣零售許可證計分制管理的必要性

根據卷煙市場調查研究，當前卷煙市場監(jiān)管存在的兩大突出問題。

（一）零售戶對許可證的取得和使用不夠重視。

一方面，新辦證許可數量大，而停業(yè)、歇業(yè)許可同樣居高不下，零售戶辦證隨意性較高;零售戶的法律法規(guī)意識淡薄，輕微違法、屢教不改問題較為嚴重;擅自停業(yè)、轉讓許可證問題時有發(fā)生。另一方面，零售戶經營檔級與守法誠信經營情況無關，卷煙貨源約束力不足，零售戶對煙草各項工作配合度也不夠高;少部分經營大戶會利用自身資金優(yōu)勢以批發(fā)價或低于批發(fā)價倒賣其他卷煙以提升檔級獲取緊俏卷煙貨源。

（二）專賣人員依法行政的管理制度不夠完善。

責令停業(yè)整頓、取消經營資格措施的適用情形比較模糊，專賣執(zhí)法人員容易混淆，運用不當;責令停業(yè)整頓、取消經營資格的實施流程不夠規(guī)范;在實施責令停業(yè)整頓措施時，沒有具體的制度規(guī)定明確責令停業(yè)整頓的實施標準和整頓期限，增加了專賣執(zhí)法人員在實施責令停業(yè)整頓處罰的執(zhí)法風險。

二、各省市局針對許可證后續(xù)監(jiān)管方面的探索和研究

江西省局通過實行專賣管理人員分片包干的管理模式，開發(fā)專賣管理網絡平臺，對卷煙零售戶基礎信息實時維護，制定《煙草零售市場檢查工作指引 （試行）》，強化日常執(zhí)法檢查工作的針對性和有效性，實現對卷煙零售戶的動態(tài)管理。

安徽省局建立“三崗”人員捆綁考核機制。充分運用網絡辦公管理平臺等網絡信息化手段，建立“三崗協(xié)同”工作平臺和市場信息收集反饋機制，根據許可證后續(xù)監(jiān)管工作分工對“三崗”人員實施捆綁考核，著力打造“線上”和“線下”雙驅動的考核管理模式，著力強化許可證后續(xù)監(jiān)管。

廣東汕頭市局通過建立信息化監(jiān)管、日常培訓考核、信用約束管理、聯合檢查機制、專銷協(xié)同機制、差異化管理模式等綜合性配套監(jiān)管制度，對零售戶實施科學分類管理，并借助專賣系統(tǒng)信息平臺，擴展市場信息收集渠道，逐步完善各項后續(xù)監(jiān)管工作制度，規(guī)范各類管理措施的適用條件、處置標準和管理程序，最終建立起許可證后續(xù)監(jiān)管的綜合性管理制度體系。

三、煙草專賣零售許可證計分制管理的可行性——依法依規(guī)

煙草行業(yè)專賣專營體制，是由《煙草專賣法》賦予的，而《煙草專賣許可證管理辦法》和《煙草專賣許可證管理辦法實施細則（試行）》是煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作的總綱領，因此，煙草專賣執(zhí)法行為必須要嚴格依照《煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》及其實施細則來實施。

（一）建立零售戶違法經營行為計分管理機制。

1. 明確需要實施許可證計分管理的違法行為種類。

“法無授權不可為，法定職權必須為。”必須嚴格對照法律條款規(guī)定，聯系卷煙市場實際，對市場上可能發(fā)生的涉煙違法經營行為進行有效分類，依法依規(guī)地實施計分管理，具體分類如下：1.未在當地煙草專賣批發(fā)企業(yè)進貨的;2.銷售非法生產的煙草專賣品的;3.無煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證經營煙草制品批發(fā)業(yè)務的;4.無煙草專賣品準運證運輸煙草專賣品的;5.為無煙草專賣品準運證者承運煙草專賣品的;6.郵寄、異地攜帶煙葉、煙草制品超過有關規(guī)定的;7.需要采取責令停業(yè)整頓或取消經營資格措施的（《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定的情形）。

2.明確各個種類違法經營行為的計分標準。

計分標準確定工作，是計分管理工作的核心關鍵，計分標準的科學性和準確性，關系著計分管理制度落實執(zhí)行的公平性和有效性，不能僅靠直覺、揣測來確定，而是要綜合考慮違法行為種類、危害程度以及下一步計分運用措施等因素進行科學測算。

在此參照機動車駕駛證的記分規(guī)則，設定零售初始記分為12分，那么取消經營資格的最低計分限制即為總分12分，而責令停業(yè)整頓的最低計分限制為6分。按照《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條之規(guī)定以及“受到兩次一般程序處罰后必須采取責令停業(yè)整頓措施”的內部工作要求，因未在當地煙草專賣批發(fā)企業(yè)進貨而受到一般程序處罰的單次計分標準最低為3分。最后，參照《湖北省行政處罰自由裁量實施辦法》，可根據違法金額的大小，實施3-5分的梯度計分。而簡易程序處罰的計分應當低于3分，考慮到3次簡易程序處罰應當采取責令停業(yè)整頓措施，因此，對受到簡易程序處罰的計分標準為2分。由于涉及的違法行為種類較多，在此不一一進行說明，詳情請見（附件1）

（二）建立許可證的計分運用機制

許可證的計分管理不是目的，真正的目的是通過探索實施零售戶分層分級管理模式，實現煙草專賣零售許可證的有效監(jiān)管。針對當前卷煙市場存在的突出問題，初步采取以下三種計分運用措施：

1 .降低經營檔級措施

對計分在6分以下（不符合停業(yè)整頓條件）的零售戶，將計分情況傳遞至營銷部門，由營銷部門按照卷煙貨源供應“3+X”有關規(guī)定，將計分納入零售戶檔級評價維度之中，采取降低經營檔級的措施，從而提升零售戶對煙草公司的依賴度。

2. 責令停業(yè)整頓措施

當許可證計分在6分以上（含）12分以下時，即符合了責令停業(yè)整頓的實施條件，應當采取責令停業(yè)整頓措施。

3. 取消經營資格措施

對計分在12分以上（含）零售戶或因違法生產經營煙草專賣品被煙草專賣局實施責令停業(yè)整頓措施，經整頓后仍不符合條件或一年內再次受到行政處罰的，應當對許可證持證人采取取消經營資格的措施。

（三）建立責令停業(yè)整頓、取消經營資格措施的監(jiān)督管理機制

1.明確處置情形

進一步明確依法需要實施責令停業(yè)整頓、取消經營資格的法定情形，為專賣人員依法行政提供依據。這里我們可以將許可證計分管理與《煙草專賣許可證管理辦法》進行融合，對符合《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定情形的問題，根據其違法行為危害程度，分別予以6-10分的計分，即當零售戶發(fā)生《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定的情形時，我們采取6分以上的計分，計算零售戶一年內累計計分情況（一年內因其他違法經營行為被計分的），確定責令停業(yè)整頓的期限。

2.明確處置期限

對于許可證累計計分在6分以上（含）的零售戶，根據其許可證累計計分情況，按照每多1分，停業(yè)整頓時間增加一個月的標準，確定責令停業(yè)整頓的期限，最低一個月，最高六個月。

3. 明確實施流程

1） 建立臺賬：要及時通過行業(yè)專賣信息管理系統(tǒng)和其他執(zhí)法機關公示共享信息，全面梳理轄區(qū)許可證持證人一年內期間受到的違法經營情況及責令停業(yè)整頓、取消經營資格等措施應用情況，建立《煙草專賣零售許可證計分管理臺賬》。

2）動態(tài)管理：要實時根據卷煙零售戶受到行政處罰的情況，對《煙草專賣零售許可證計分管理臺賬》進行動態(tài)更新，對違法零售戶的許可證實施計分管理，分別提交營銷部門和證件管理員。

3）措施執(zhí)行：證件管理員要根據計分情況，對符合相關條件的違法零售戶采取責令停業(yè)整頓、取消經營資格措施，在法定時限內完成文書制作送達，現場做好宣傳解釋。采取責令停業(yè)整頓的，需將文書分別提交給營銷部門及對應片區(qū)的市場管理員，由營銷部門對持證戶進行供貨狀態(tài)維護、市場管理員對整改效果進行復查。

四、開展許可證使用監(jiān)督計分制管理的預期效果

（一）證件管理更加有序

強化了“人證不符”、“證址不符”、“證照不符”問題的監(jiān)管，許可證登記信息更加準確;強化對擅自停業(yè)、變更經營地址及范圍、非法轉讓許可證等問題的監(jiān)管力度，許可證使用更加規(guī)范。

（二）市場監(jiān)管更加有力

解決了市場上輕微違法、屢教不改問題、“大錯不犯、小錯不斷”的監(jiān)管難題題，市場凈化效果明顯提升;讓違法經營的后果不再是無關痛癢的“罰罰款”，而是切膚之痛的“降低檔級、停業(yè)整頓、吊銷證件”，增加違法經營成本，倒逼零售戶守法誠信經營。

（三）行政執(zhí)法更加規(guī)范

對煙草專賣執(zhí)法自由裁量權的細化、量化，明確專賣人員應該做什么、怎么做;通過計分來明確是否需要采取責令停業(yè)整頓、取消經營資格，有效解決專賣執(zhí)法人員在后續(xù)監(jiān)管工作中不作為、慢作為的問題;明確了責令停業(yè)整頓期限的實施標準，降低專賣執(zhí)法人員辦理“人情案”“關系案”“金錢案”的風險。

五、對許可證使用監(jiān)督計分制管理制度落實的建議

（一）宣傳引導要提前

制定煙草專賣零售許可證計分管理制度，目的并不是為了去降低零售戶經營檔級、采取停業(yè)整頓措施甚至是取消零售戶經營資格，而是為了通過建立完善許可證后續(xù)監(jiān)管相關制度，讓零售戶使用許可證時，更加重視、規(guī)范，增強守法誠信經營意識，形成相依共存、相互促進的“魚水關系”，共同建設良好卷煙市場生態(tài)。因此，計分管理制度的宣傳解釋工作，必須要想在前，做在前，把法律法規(guī)宣傳到位，把制度規(guī)章引導到位，把目的意圖解釋到位，為卷煙零售戶打好違法經營的“預防針”，讓守法的經營戶感受到煙草部門打擊涉煙違法犯罪、維護卷煙市場秩序的信心和決心，為違法經營戶算好違法違規(guī)經營卷煙的風險賬和成本賬，切實達到預防和減少涉煙違法行為發(fā)生的目的。

（二）執(zhí)法程序要嚴格

規(guī)章制度落實效果好不好，很大程度上取決于落實執(zhí)行的公平性和公正性，若規(guī)章制度落實中存在傾斜、偏護的問題，勢必會打擊零售戶對規(guī)章制度的信心，也會導致零售戶對煙草部門執(zhí)法公正性的質疑。因此，專賣執(zhí)法人員，在落實計分制管理制度過程中，務必要嚴格依法依規(guī)履行職責，嚴格對照標準執(zhí)行，既不能徇私情、謀私利，減輕處罰標準;也不能任憑個人喜好，擅自加重處罰幅度。要嚴格按照規(guī)定流程實施措施，對立案、調查取證、審批決定、（聽證）、送達告知等必要程序要嚴格依法依規(guī)實施，全程使用執(zhí)法記錄儀記錄到位，保持執(zhí)法行為的公正性、公平性和公開性。

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