基于資源依賴?yán)碚摰泥l(xiāng)村治理重構(gòu)

羅自剛

〔摘要〕鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是人民治理，以黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民主體性為根本要素的各類治理資源的開發(fā)與整合，是鄉(xiāng)村治理變革的最終依賴，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重心所在。在鄉(xiāng)村社會(huì)日益多元化和鄉(xiāng)村治理愈加復(fù)雜化的雙重背景下，充分開發(fā)鄉(xiāng)村潛在性治理資源，整合和利用外部治理資源，是完善鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而破解鄉(xiāng)村衰敗、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)、文化含量低、社會(huì)資源整合度低、鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治關(guān)系異化等困境。完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度這一鄉(xiāng)村治理原動(dòng)力，全面提升各類資源配置有效性和整合度，要重構(gòu)鄉(xiāng)村治理公共財(cái)政支持體系、公共精神和價(jià)值體系、社會(huì)支持體系和鄉(xiāng)村政治合法性，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村治理；治理資源；資源依賴；公共財(cái)政；社會(huì)支持

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）01-0007-10

鄉(xiāng)村是國(guó)之根基，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢，是治理現(xiàn)代化的基石所在。毋庸置疑，歷經(jīng)新中國(guó)70多年特別是改革開放40多年的變革，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生了巨大而深刻的變化，不但鄉(xiāng)村社會(huì)本身經(jīng)由市場(chǎng)化、信息化、城鎮(zhèn)化、民主化等變革而被徹底重塑，而且鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境也發(fā)生著根本性變化，鄉(xiāng)村由過(guò)去國(guó)家汲取資源的對(duì)象轉(zhuǎn)而成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的反哺對(duì)象。新時(shí)期各類支農(nóng)惠農(nóng)政策落地生根，財(cái)政資源對(duì)鄉(xiāng)村治理的制約正在逐步減輕，進(jìn)而漸漸降為非首要性約束因素，但鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題和矛盾并未同步同向同力減弱，甚至在某些地方、某些方面愈加惡化，鄉(xiāng)村治理陷入一種“逆增長(zhǎng)型”“逆發(fā)展型”的困境之中。這不能不引發(fā)人們對(duì)治理與資源內(nèi)在關(guān)系的深度思考。習(xí)近平總書記指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級(jí)黨委和黨組織必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，匯聚起全黨上下、社會(huì)各方的強(qiáng)大力量。這是對(duì)新時(shí)期鄉(xiāng)村善治資源的一個(gè)方向性、規(guī)律性闡釋，也是對(duì)鄉(xiāng)村治理“以物為本”的傳統(tǒng)資源觀的一個(gè)重大超越。

一、資源依賴?yán)碚摷皩?duì)鄉(xiāng)村治理的啟示

鄉(xiāng)村，亦作“鄉(xiāng)邨”，是以農(nóng)業(yè)為基本活動(dòng)內(nèi)容的人類聚落體。鄉(xiāng)村治理是由基層政府、非政府公共組織及其他各類公、私主體合作管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)活動(dòng)及其方式的總稱。鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理的根基和末梢，公共權(quán)力和公共資源是其必需的硬件條件。其中公共權(quán)力屬于靜態(tài)性要素，公共資源屬于動(dòng)態(tài)性要素，治理資源的動(dòng)態(tài)配置效率構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的重要約束性條件?；谥卫砼c資源的內(nèi)在關(guān)系，本文嘗試以資源依賴?yán)碚摓榉治龉ぞ邅?lái)剖解目前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)況，特別是揭示其內(nèi)在矛盾、困境和原因，從而為鄉(xiāng)村治理發(fā)展研究展現(xiàn)一個(gè)不同的角度。

（一）作為一個(gè)分析框架的資源依賴?yán)碚?/p>

資源依賴?yán)碚撌怯嘘P(guān)組織發(fā)展研究的理論流派，其研究主旨是組織變遷活動(dòng)及其與資源利用的相關(guān)性。該理論萌芽于20世紀(jì)40年代，到20世紀(jì)70年代以其特有的學(xué)術(shù)影響力成為組織關(guān)系研究的熱門工具。資源依賴?yán)碚搶⒔M織生存發(fā)展策略的研究重點(diǎn)，從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織關(guān)系層面。其核心假設(shè)是，沒(méi)有任何一個(gè)組織能實(shí)現(xiàn)完全的自給自足，基于生存的首要使命，組織不得不采取自我局限突圍的策略而經(jīng)由環(huán)境獲取資源。由各類組織及組織關(guān)系構(gòu)成的環(huán)境在組織生存和發(fā)展中扮演著重要角色。理性的組織不是被動(dòng)接受環(huán)境的擺布和制約，而是主動(dòng)尋求與環(huán)境的交換，獲取組織所需要的資源，從而使環(huán)境中不同組織之間基于資源的依賴和反依賴產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系?？刂婆c其他組織關(guān)系的能力成為組織生存制勝的重要基礎(chǔ)。為此，該理論提出，資源依賴使得組織成了十分重要的“政治行動(dòng)者”而不僅是具體任務(wù)導(dǎo)向的工作機(jī)構(gòu)。

“政治行動(dòng)者”概念的提出具有非常重要的意義，它揭示了控制好、駕馭好組織間關(guān)系在組織資源獲取中的戰(zhàn)略性意義。正是該理論視組織外在性資源獲取為權(quán)力角逐的政治性行動(dòng)，以及它對(duì)組織間關(guān)系的內(nèi)在政治過(guò)程和組織權(quán)力的獨(dú)特關(guān)注，從而“使人們意識(shí)到可以用它來(lái)分析公共治理中的相關(guān)現(xiàn)象”〔1〕。比如，虞維華、張杰華、馬子博等從資源依賴?yán)碚摽蚣苋胧盅芯苛速Y源困境下的政府或非政府組織發(fā)展問(wèn)題，認(rèn)為資源依賴?yán)碚搶?duì)這些問(wèn)題具有“卓有成效的解釋力”〔2〕。何妍則認(rèn)為，資源依賴?yán)碚撚幸嬗诜治鲋袊?guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治資源的開發(fā)和利用，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久執(zhí)政提供有益啟示〔3〕。馬鳳岐圍繞高校間競(jìng)爭(zhēng)和高?；盍Α?chuàng)新性提升，以資源依賴?yán)碚摓檫壿嬄窂窖芯苛烁咝＾k學(xué)自主權(quán)問(wèn)題〔4〕。喬運(yùn)鴻、龔志文通過(guò)個(gè)案分析以資源依賴?yán)碚撏敢?、研判了鄉(xiāng)村草根組織發(fā)展問(wèn)題〔5〕。此四方面研究涉及執(zhí)政黨、政府、社會(huì)組織、民間組織發(fā)展中的資源依賴問(wèn)題?？梢?jiàn)，資源依賴?yán)碚撛诟囝I(lǐng)域研究中受到關(guān)注。然而，依據(jù)理論創(chuàng)設(shè)的原初目標(biāo)，資源依賴?yán)碚撝饕糜谑袌?chǎng)組織和社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展研究，其預(yù)設(shè)前提是資源互依性組織間的政治地位平等性，即不存在任何一方高于他方的政治優(yōu)越性。由此而論，國(guó)家公權(quán)機(jī)構(gòu)與其他各類非公權(quán)組織甚至是公民個(gè)體也會(huì)形成資源互依、互換關(guān)系，但其遵循的只是契約原則，而不是公共權(quán)力優(yōu)先原則。為此，在運(yùn)用該理論探討我國(guó)的政社、政企、政民關(guān)系問(wèn)題時(shí)，就需要足夠關(guān)注這一理論適用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)公共權(quán)力機(jī)關(guān)“政治優(yōu)越感有余，法治理性不足”的歷史，高度重視政府與非政府組織、個(gè)人之間的權(quán)利、義務(wù)非對(duì)稱性，準(zhǔn)確把握它們之間關(guān)系的本質(zhì)和要害。這構(gòu)成后文分析的一個(gè)重點(diǎn)。

（二）作為鄉(xiāng)村治理間接理論來(lái)源的資源依賴?yán)碚?/p>

效率與公平是古今治理的兩大基本價(jià)值。著眼于效率提升，治理活動(dòng)必須謀求資源的有效開發(fā)、配置與整合，這構(gòu)成治理創(chuàng)新的內(nèi)在法則。從效率價(jià)值出發(fā)，鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)治理資源的有效整合和效用的最大化。所謂治理資源，是涵蓋卻有別于財(cái)政性資源、人才資源、自然性資源的資源系子概念，鄉(xiāng)村治理資源是基于鄉(xiāng)村公共治理這一非物質(zhì)生產(chǎn)性、非營(yíng)利性活動(dòng)而發(fā)生的資源。在廣義上，鄉(xiāng)村治理資源指可供鄉(xiāng)村治理主體利用的一切有利條件。徐勇認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，改善鄉(xiāng)村治理，需要借助和開發(fā)家庭農(nóng)場(chǎng)、居家養(yǎng)老、家風(fēng)家教、村民理事會(huì)等傳統(tǒng)資源的積極功能〔6〕。任艷妮從治理主體角度將鄉(xiāng)村治理資源分為三類：國(guó)家賦予治理主體的剛性的、顯性的政治資源；鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生的柔性的、隱性的治理資源，如文化資源和社會(huì)資源；圍繞村莊集體經(jīng)濟(jì)衍生的各種經(jīng)濟(jì)資源〔7〕。

資源依賴?yán)碚撈鹾狭宋覈?guó)鄉(xiāng)村治理的短板、困境及突圍方略。從這一理論視角觀察，鄉(xiāng)村治理作為集國(guó)家行為、市場(chǎng)行為、社會(huì)行為、個(gè)人行為于一體的多元治理活動(dòng)，各主體都有著外在性資源需求和依賴。作為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)性組織，國(guó)家基于自身資源的局限而不得不依賴鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、政治組織特別是廣大農(nóng)民群眾，從而與之結(jié)成治理合作關(guān)系。尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)深刻變革的今天，基于村民需求與習(xí)性稟賦的千差萬(wàn)別，鄉(xiāng)村治理除了依賴科層化體制、利用好公權(quán)資源外，還必須調(diào)動(dòng)各類非公權(quán)性資源特別是村民資源。反過(guò)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)、民間組織對(duì)國(guó)家也存在資源依賴。即便在中國(guó)古代“王權(quán)止于縣”“縣下無(wú)吏”的鄉(xiāng)村自治體制下亦無(wú)例外，在諸如應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害、革除地方酷吏禍害、消除“縣政”之弊、結(jié)束地方混戰(zhàn)等方面，鄉(xiāng)村社會(huì)都對(duì)中央政權(quán)有著強(qiáng)烈訴求、期盼和依賴?？傊?，正如薩德爾所說(shuō)，政府與非政府組織之間的關(guān)系并不完全是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是彼此相互依賴的關(guān)系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源〔8〕。從鄉(xiāng)村來(lái)看，相比于人民公社時(shí)期鄉(xiāng)村權(quán)威力量的單一化，今天的鄉(xiāng)村越來(lái)越趨向于權(quán)威多元化，形成體制內(nèi)權(quán)威和體制外權(quán)威并存、精英權(quán)威與大眾權(quán)威共處的村莊權(quán)威新格局，對(duì)村莊治理智慧和能力形成了挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。這種鄉(xiāng)村權(quán)威資源多樣化生態(tài)為鄉(xiāng)村以多元權(quán)威整合、多元力量互動(dòng)助推治理現(xiàn)代化提供了可能和條件。這構(gòu)成后文分析的又一重心。

二、鄉(xiāng)村治理面臨的資源困境分析

新中國(guó)成立70多年來(lái)，鄉(xiāng)村治理取得了巨大成就，形成了以黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治為基本制度安排的中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理制度體系，以自治、德治、法治“三治融合”為取向的鄉(xiāng)村治理框架體系，使得鄉(xiāng)村生機(jī)活力、和諧穩(wěn)定得到持續(xù)提升。然而，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村治理還存在一些近期亟待改進(jìn)、長(zhǎng)期需要系統(tǒng)完善的短板、弱項(xiàng)問(wèn)題，這些問(wèn)題在各地表現(xiàn)形式不一、程度不一，但其共性特征是管理有余，治理不足；“傳統(tǒng)性”有余，“現(xiàn)代性”不足以及由此引發(fā)的各種負(fù)面問(wèn)題。從資源依賴?yán)碚撘暯怯^察，以鄉(xiāng)村治理中的政治信任不振（或稱政治信任流失）和民眾人心疏離為根本表現(xiàn)的治理資源困境，是目前鄉(xiāng)村治理困境中最突出的問(wèn)題，由此侵蝕著鄉(xiāng)村治理的合法性，加劇鄉(xiāng)村發(fā)展和治理困境，要求各級(jí)治理者謹(jǐn)防鄉(xiāng)村政治信任崩潰，管控和降低鄉(xiāng)村“不可治理性的程度”〔9〕。

（一）鄉(xiāng)村財(cái)政拮據(jù)構(gòu)成治理資源短缺的最基礎(chǔ)表現(xiàn)，弱化著鄉(xiāng)村治理動(dòng)能與功能

近幾年，隨著國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)政策力度的持續(xù)加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收支矛盾有較大緩解，但整體來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供需矛盾和壓力依然突出。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年公開的資料，財(cái)政收入居全國(guó)1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，中西部和東北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有269個(gè)，其余731個(gè)為發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口居高不下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出壓力加大；民生導(dǎo)向下的社會(huì)公共事業(yè)支出占比快速增大，財(cái)政資金供給壓力較大；預(yù)算內(nèi)財(cái)力除了保障剛性需求與支出，幾乎無(wú)財(cái)力安排建設(shè)性（特別是民生建設(shè)性）資金；“縣財(cái)兜底、虛收空轉(zhuǎn)”“等靠要”等問(wèn)題突出?？紤]到代表性，這里以中部地區(qū)的S縣X鄉(xiāng)為例進(jìn)行分析（見(jiàn)表1）。

S縣X鄉(xiāng)2018年財(cái)政總支出中，“工資福利支出、政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出”和“建設(shè)性（項(xiàng)目）支出”的比重懸殊高達(dá)9.1∶1，其中，用于工資福利的錢更是占總支出的83.3%。而且占總支出9.9%的名為建設(shè)性（項(xiàng)目）開支的部分，實(shí)際上只是用于地質(zhì)災(zāi)害治理、護(hù)林防火等方面，嚴(yán)格講算不上真正的生產(chǎn)性建設(shè)和公共品建設(shè)支出。事實(shí)上，X鄉(xiāng)2018年真正的公共品建設(shè)已無(wú)財(cái)力支撐。類似于X鄉(xiāng)，取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，我國(guó)有多個(gè)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)支出不斷萎縮，公共服務(wù)、公共建設(shè)弱化，并進(jìn)一步影響和動(dòng)搖基層社會(huì)政治認(rèn)同。公共財(cái)政羸弱甚至虧空加劇了“不想辦事”心態(tài)和“不能辦事”實(shí)態(tài)。一些基層政府在財(cái)政極度拮據(jù)情勢(shì)下失去了對(duì)農(nóng)民個(gè)性化服務(wù)的能力，用于對(duì)農(nóng)民的探貧訪苦及相關(guān)服務(wù)性活動(dòng)時(shí)間越來(lái)越少，鄉(xiāng)村服務(wù)型政府建設(shè)面臨從官方話語(yǔ)向?qū)嵸|(zhì)性行動(dòng)轉(zhuǎn)變的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)中部某省的相關(guān)調(diào)查表明，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)正、副職人員只有8%的時(shí)間用于民生或服務(wù)鄉(xiāng)村居民，10%的時(shí)間用于抓項(xiàng)目或招商，而開會(huì)占24%，迎接檢查、接待等占27%，各類評(píng)估與考核占17%，其余工作占14%。與此同時(shí)，“不得不借”和“拆東墻補(bǔ)西墻”導(dǎo)致的“屢借屢欠、屢欠屢借”惡性循環(huán)，形成了“領(lǐng)導(dǎo)躲著債主走，本屆不管上屆債”的所謂“賴賬型政府”。在不少地方，鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、拖累公共服務(wù)與社會(huì)建設(shè)、影響政民關(guān)系、波及社會(huì)穩(wěn)定、牽動(dòng)國(guó)家財(cái)政安全的不穩(wěn)定因素之一。調(diào)查還得出，有47%的正職鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)希望能離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)到其他部門工作，這對(duì)鄉(xiāng)村治理形成隱性沖擊。

（二）鄉(xiāng)村治理中“低文化含量”構(gòu)成資源困境的最深層形式，朽化著鄉(xiāng)村治理精神與能力

鄉(xiāng)村是中華文化傳承和發(fā)展之根?！拔幕瘜殠?kù)”的鄉(xiāng)村與“低文化含量”的鄉(xiāng)村治理并存，是目前中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的文化資源基本狀況。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體，耕讀文明是我們的軟實(shí)力，要保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，堅(jiān)持傳承文化。與此同時(shí)，無(wú)法回避的卻是“以文治村”的嚴(yán)重不足。村莊治理中的文化不舉、文化虛無(wú)、文化匱乏現(xiàn)象已成為不同程度的客觀存在。第一，鄉(xiāng)村面臨文化素質(zhì)現(xiàn)代化的歷史欠賬。以村莊干部隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，當(dāng)前村干部文化水平難以適應(yīng)現(xiàn)代村莊治理的需要，這一點(diǎn)尤其表現(xiàn)在中西部農(nóng)村。通過(guò)調(diào)查中部W市，村干部學(xué)歷結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)基本呈現(xiàn)為正相關(guān)關(guān)系，年齡的老化與低學(xué)歷化是當(dāng)前村干部隊(duì)伍的基本特征，如圖1所示。訪談中得知，由于年齡、學(xué)歷及經(jīng)歷等因素的限制，符合村支書任職條件的后備人員越來(lái)越少。加之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村落的村干部任職待遇差距和年輕有文化村民的整體性外流，要真正配好或配強(qiáng)村兩委班子愈發(fā)困難。第二，文化對(duì)鄉(xiāng)村治理的有效浸透和正面影響乏力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開放社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村影響的日益加深，村莊道德約束日顯疲態(tài)，傳統(tǒng)文化的積極功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮；“以文治村”“以文化村”的實(shí)際成效還有待提高；村干部和村民價(jià)值觀日益多元化；傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的優(yōu)良家風(fēng)、淳樸民風(fēng)、務(wù)實(shí)政風(fēng)，遭遇市場(chǎng)化的劇烈沖擊。同時(shí)在一些地方，鄉(xiāng)村文化建設(shè)淹沒(méi)于集體性和個(gè)人性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，繼而導(dǎo)致精神空虛，并滋生封建迷信、黃賭毒等消極腐朽現(xiàn)象，加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的累積。第三，鄉(xiāng)村組織所提供的公共文化資源跟不上國(guó)家政策要求。近年來(lái)村莊層面的文化建設(shè)取得了一定成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題，總體上表現(xiàn)為文化陣地供給水平低和設(shè)施利用率低的“雙低”局面，如文化供給目標(biāo)認(rèn)知有偏差，文化活動(dòng)缺乏深度和創(chuàng)新，農(nóng)村特色文化建設(shè)不力，文化下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)村的契合性不強(qiáng)，文化工作專職人員嚴(yán)重缺乏，村民公共文化認(rèn)知與參與尚不到位等。鄉(xiāng)村文化強(qiáng)基建設(shè)和文化武裝工作的歷史欠賬與現(xiàn)實(shí)困境，不利于鄉(xiāng)村治理精神的培育和樹立，進(jìn)而制約整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。

（三）社會(huì)資源整合度低下構(gòu)成資源困境的最棘手問(wèn)題，固化僵化了鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)

這里以“體制外”的社會(huì)資源作為分析標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)資源即鄉(xiāng)村國(guó)家公共權(quán)力系統(tǒng)以外的所有社會(huì)力量統(tǒng)稱，典型的如家庭、宗族組織、宗教力量、宗派勢(shì)力以及各類企事業(yè)單位、農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)賢等。由于體制外力量擁有各自不同性質(zhì)和類型的資源，因而構(gòu)成可開發(fā)、待開發(fā)的潛在性治理資源。同時(shí)，以上社會(huì)性力量并非孤立單個(gè)的存在，而是基于血緣、地緣、業(yè)緣等因素形成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)聯(lián)，從而一定程度上加劇了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。在中部某省鄉(xiāng)村訪談中，以姓、地或宗族劃界和分群成為村民的普遍自然心態(tài)。在有關(guān)村落內(nèi)社會(huì)關(guān)系生態(tài)調(diào)查中，聽到最多的就是“他們王家人多勢(shì)眾”“他們李家在上面有人”“他們張家有錢惹不起”等諸如此類的說(shuō)法。這種自然的村民“以群而分”和以親疏遠(yuǎn)近展開社區(qū)交往乃至人脈積累的鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)態(tài)，盡管有其天然合理性和某些正面作用，但更多的是對(duì)鄉(xiāng)村治理形成負(fù)面沖擊，諸如對(duì)村莊選舉的扭曲、對(duì)村級(jí)決策的隱形操縱、對(duì)村治班子的腐蝕等，從而構(gòu)成村莊治理中的一個(gè)棘手問(wèn)題。在前述的S縣20個(gè)村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各村都有數(shù)量不等、程度各異的派系。其中，有2個(gè)派系的村莊達(dá)5個(gè)，占比25%，有3派的4個(gè)，占比20%，有4派的7個(gè)，占比35%，有5派的3個(gè)，占比15%，有6派的1個(gè)，占比5%。應(yīng)該說(shuō)，從村莊治理角度講，派系具有利益表達(dá)與保護(hù)、政治參與動(dòng)員和組織、公共監(jiān)督與制約等功能，但在“草根”政治文化先天發(fā)育不足、后天培育不夠的中國(guó)鄉(xiāng)村，派系更多是實(shí)利主義、利我主義的一種存在，在諸如民主選舉、村務(wù)決策、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等方面，派系之間明爭(zhēng)暗斗，把弄草根權(quán)術(shù)，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的非正式化隱秘機(jī)制，繼而深刻地影響到中國(guó)農(nóng)村的政治生活。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生劇烈變化，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)聯(lián)正日趨復(fù)雜和強(qiáng)勁擴(kuò)展，各種社會(huì)力量及其意愿、行動(dòng)，都構(gòu)成鄉(xiāng)村治理中不可忽視的社會(huì)資源。為此，必須高度重視捕捉、評(píng)估各種社會(huì)因素及其影響，推進(jìn)村域社會(huì)協(xié)作，以經(jīng)濟(jì)、高效地解決各類社會(huì)訴求和社會(huì)秩序問(wèn)題。而當(dāng)前不少基層治理者在利用這些社會(huì)資源方面，缺乏一盤棋的規(guī)劃和統(tǒng)籌，使得一些地方的社會(huì)力量難以得到有效整合并充分發(fā)揮作用。在S縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)扶貧中，就存在著社會(huì)組織疊加性乃至“追風(fēng)性”問(wèn)題，如只對(duì)同一典型對(duì)象訪貧問(wèn)困，而更多同樣需要特別幫扶的對(duì)象被忽視甚至被冷落。典型例子就是總?cè)丝诓坏?0萬(wàn)的S縣竟然發(fā)生過(guò)兩位私營(yíng)企業(yè)主分別投資開建特殊學(xué)校的事情，還有兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通過(guò)招商引資都搞起了生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)基地扶貧。諸如此類問(wèn)題反映出如何高效整合社會(huì)資源已成為鄉(xiāng)村治理中的重要課題。這方面問(wèn)題不予破解，就很難彰顯社會(huì)資源的真正優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村治理深層次推進(jìn)和發(fā)展的步伐勢(shì)必受到影響。

（四）鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治關(guān)系異化構(gòu)成資源困境的最嚴(yán)峻問(wèn)題，蝕化著鄉(xiāng)村治理的政治合法性

在中國(guó)的集權(quán)型管理體制下，由國(guó)家權(quán)力衍生的各類政治資源對(duì)鄉(xiāng)村治理具有重要的影響，尤其是政策類的政治性資源能否下沉到鄉(xiāng)村社區(qū)以及下沉的深度和強(qiáng)度，直接關(guān)乎鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。但不可否認(rèn)的是，全能主義治理并非與政治資源下沉的有效性成正比，比如在人民公社體制下，農(nóng)民通過(guò)消極勞動(dòng)和鉆政策空子最終造成人民公社體制的解體〔10〕，就是有力的證據(jù)?；诩瘷?quán)式鄉(xiāng)村治理的深刻教訓(xùn)，國(guó)家逐漸轉(zhuǎn)向有所為、有所不為的后全能主義時(shí)代。在城鄉(xiāng)基層，建立以居民或村民自治為取向的新型制度安排。村莊自治取向的行政體制改革，一定程度上促進(jìn)了政府行為與村落社會(huì)行為的互動(dòng)與協(xié)同，契合了資源依賴?yán)碚撍^的資源依賴下的組織互動(dòng)假說(shuō)。但總體而言，國(guó)家政治資源向鄉(xiāng)村下沉的實(shí)效性依然不足。第一，一些地方村民自治這一國(guó)家供給的制度資源效用低微。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，一些地方基層尚未從根本上擺脫傳統(tǒng)的行政體制及方式方法，習(xí)慣于對(duì)村莊治理施以行政意志，甚至對(duì)村莊自治變相干預(yù)和控制，嚴(yán)重者扶持“親信”，影響選舉。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“職責(zé)內(nèi)任務(wù)”向村莊的巧妙轉(zhuǎn)移，致使村自治組織異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性助手，村干部變成向上依附的特殊官僚。訪談中，一部分受訪人反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多向村莊延展權(quán)力邊界，設(shè)法做大自身權(quán)力，由此削弱了村級(jí)組織自治權(quán)。第二，基層黨組織建設(shè)及動(dòng)員能力“雙弱化”。一些村黨組織軟弱渙散，黨員缺乏組織歸屬感，發(fā)展年輕黨員日益困難，黨建工作停滯不前、創(chuàng)新不足。由于基層組織乏力、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，導(dǎo)致村級(jí)組織動(dòng)員力、凝聚力、戰(zhàn)斗力下降，不少必需的公用事業(yè)項(xiàng)目難以開展。調(diào)查中，有部分村民反映，村上幾乎沒(méi)開過(guò)村民大會(huì)，只有為數(shù)不多的村民代表會(huì)議。還有村子反映，“現(xiàn)在會(huì)都開不起來(lái)了”，村支書“都自顧自去鎮(zhèn)上干活了，哪還管村上的發(fā)展”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，加之村級(jí)組織和村集體經(jīng)濟(jì)的弱化，許多村民的集體意識(shí)和集體歸屬感逐漸減弱。訪談得知，只要是無(wú)關(guān)自身經(jīng)濟(jì)利益，其他的村級(jí)建設(shè)、公共活動(dòng)，村民們則能不參加就不參加，至于參與自治的意愿更無(wú)從談起。筆者深感，這才是鄉(xiāng)村治理中最嚴(yán)重、最危險(xiǎn)的政治資源困局。

以上分析著重于鄉(xiāng)村整體層面上的共性問(wèn)題?；卩l(xiāng)村大多人居分散、地理偏遠(yuǎn)、自我封閉、人才流失的特點(diǎn)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，以資源整合共贏彌補(bǔ)資源劣勢(shì)繼而生成治理優(yōu)勢(shì)，就成為一個(gè)關(guān)乎治理全局的重大問(wèn)題。只有推進(jìn)資源大整合，才能使鄉(xiāng)村基層治理回歸“大治理”的本來(lái)邏輯，鄉(xiāng)村治理的短板與弱項(xiàng)才能最終得到填補(bǔ)和加強(qiáng)。

三、基于治理資源開發(fā)整合的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)

在資源依賴?yán)碚撝?，組織擁有的潛在資源需要通過(guò)持續(xù)開發(fā)和優(yōu)化整合，才能實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)、由分散向聚合的增量性轉(zhuǎn)換，進(jìn)而由資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是人民治理，必須依賴各種可資利用的資源，特別是“廣大村民認(rèn)同”這一最根本的政治合法性資源。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)指出的，要“始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)”，“堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民”。在這一點(diǎn)上，資源依賴?yán)碚撈鹾相l(xiāng)村治理的當(dāng)下生態(tài)，契合基層治理的內(nèi)在規(guī)律。在鄉(xiāng)村治理資源開發(fā)整合問(wèn)題上，除了繼續(xù)毫不動(dòng)搖地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的公共財(cái)政支持體系以外，還必須按照黨的十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的要求，全面提升各類資源配置有效性和整合度，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力重構(gòu)。

（一）著眼做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理公共財(cái)政支持體系

推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，必須經(jīng)由內(nèi)在性提升和外部性整合“雙軌”發(fā)力。在“內(nèi)在性提升”上，需要重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)支撐體系，需要盤活土地資源、釋放土地產(chǎn)出能力，而此二者的最終實(shí)現(xiàn)都有賴于產(chǎn)權(quán)改革的深化。在“外部性整合”上，基于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)要素生成機(jī)理，需要致力實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到位、金融支持鄉(xiāng)村對(duì)接到位、社會(huì)資金增援鄉(xiāng)村進(jìn)入到位。特別重要的是，“雙軌”運(yùn)行的穩(wěn)定性和有效性取決于資產(chǎn)（含財(cái)政性資金）監(jiān)管的有效性，必須在銳化鄉(xiāng)村資產(chǎn)監(jiān)管上加力。只有通過(guò)上述努力，才能有效生成鄉(xiāng)村治理的公共財(cái)政支持體系（見(jiàn)圖2）。這其中，尤其要致力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)突破”。

1.產(chǎn)業(yè)孵化與提升的突破。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺與治理有效互為前置和因果性要件，產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的根本載體。在創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展、新舊動(dòng)能加快轉(zhuǎn)換的機(jī)遇期，必須以“存量產(chǎn)業(yè)破零（即產(chǎn)業(yè)空白村）”和已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為抓手，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展“產(chǎn)業(yè)新引擎”。要著眼解決多數(shù)村莊“第一二產(chǎn)業(yè)一統(tǒng)天下”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，致力于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能振興、工業(yè)生產(chǎn)功能升級(jí)、旅游健康服務(wù)功能加碼，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)孵化培育工作。這當(dāng)中，鄉(xiāng)村治理要切實(shí)提質(zhì)增效，特別要充分發(fā)揮基于市場(chǎng)決定性作用之上的縣鄉(xiāng)政府和村民自治組織的服務(wù)功能，暢通城市反哺鄉(xiāng)村的要素通道，全面深化農(nóng)村綜合改革，提供有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的合法土地供給、合規(guī)財(cái)稅金融幫助、高效基礎(chǔ)設(shè)施配套、廉潔高效政務(wù)環(huán)境。

2.產(chǎn)權(quán)改革與創(chuàng)新的突破。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是建構(gòu)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系的本源性制度，也為鄉(xiāng)村治理資源整合提供源頭性制度安排。深化鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)改革，有助于釋放鄉(xiāng)村治理資源。同時(shí)，明晰的產(chǎn)權(quán)也有助于降低鄉(xiāng)村治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)。一要以推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)登記為突破口，通過(guò)界定集體資產(chǎn)權(quán)屬資格、組織成員資格（包括非戶籍人口、掛靠人口、“外嫁女”等）和收益權(quán)資格，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資格明晰和成員構(gòu)成清晰有效。在此基礎(chǔ)上，深化股份合作制取向的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收益公平分配，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)重塑。二要以土地確權(quán)登記為突破口，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，核心是通過(guò)土地權(quán)確認(rèn)穩(wěn)定承包權(quán)，將土地制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理優(yōu)勢(shì)。關(guān)鍵是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)盤活土地經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)對(duì)接”，提高“三農(nóng)”應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力。在土地確權(quán)方法上，要打破一刀切，采取分類推進(jìn)、分步實(shí)施的策略，提高土地確權(quán)的適時(shí)性和有效性。在深化土地流轉(zhuǎn)上，要推進(jìn)土地股份合作制改革、土地市場(chǎng)培育、縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系建設(shè)。要通過(guò)“切實(shí)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”釋放鄉(xiāng)村人力資源潛能，培育包括新型經(jīng)營(yíng)者、新型管理者和新型服務(wù)者在內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)和治理主體。

3.資產(chǎn)監(jiān)管銳化的突破。強(qiáng)化優(yōu)化鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，就是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展力，也是鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的重要節(jié)點(diǎn)和路徑。一要啟動(dòng)村莊清產(chǎn)核資行動(dòng)，將財(cái)政轉(zhuǎn)移資金、社會(huì)幫扶資金悉數(shù)納入，通過(guò)分類造冊(cè)、詳細(xì)登記、公示公開，形成動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，掌握集體流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)全部底數(shù)。二要探索和建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)上管理和交易平臺(tái)。要制定村級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管辦法，明晰監(jiān)管范圍與對(duì)象、領(lǐng)導(dǎo)與組織、權(quán)責(zé)與程序、獎(jiǎng)懲措施等事項(xiàng)；建立健全網(wǎng)上公開、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上公布、網(wǎng)上監(jiān)管等基礎(chǔ)管理平臺(tái)，以及網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、網(wǎng)上拍賣等應(yīng)用交易平臺(tái)，提升監(jiān)管效率和交易效率；最大限度地保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)，將資產(chǎn)民主監(jiān)管作為村民民主治村的焦點(diǎn)和鄉(xiāng)村廉潔長(zhǎng)效機(jī)制的生長(zhǎng)點(diǎn)落細(xì)、落深、落實(shí)。

（二）著眼推進(jìn)文化資源深度挖掘和“塑魂工程”，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理精神和價(jià)值體系

鄉(xiāng)村治理雖為基層政治活動(dòng)，但同樣有著深厚博大的文化浸潤(rùn)和以文治鄉(xiāng)傳統(tǒng)，也背負(fù)著崇高的文化責(zé)任。在中國(guó)古代漫長(zhǎng)的“縣政鄉(xiāng)（村）治”體制下，以鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)賢為基本組織者的鄉(xiāng)村治理形式，彰顯的便是文人治村的制度文化，將鄉(xiāng)村治理還原到歷史時(shí)空，并給予文化的審視，往往會(huì)有更深入和更真切的認(rèn)知，有助于把準(zhǔn)鄉(xiāng)村治理背后的深層文化根源，進(jìn)而切實(shí)推進(jìn)以文治鄉(xiāng)、以文理村。

“有文化的治理”或“以文治（鄉(xiāng)）村”應(yīng)該是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機(jī)統(tǒng)一，既要從傳統(tǒng)中汲取治理養(yǎng)分，又要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合。一方面，鄉(xiāng)村治理要致力保護(hù)好、傳承好和利用好豐富而彌足珍貴的傳統(tǒng)文化資源。中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興之路和治理之路是從優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中綿延出來(lái)的文化之路，要積極汲取傳統(tǒng)文化中有關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村治理的智慧，并借此加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理中的文化自信和道路自信；重視對(duì)物與人的歷史考究和文化分析，從村莊傳統(tǒng)習(xí)俗、禮儀風(fēng)尚、心理情感中剖析鄉(xiāng)村治理背后的深層根源與演變趨勢(shì)，重視因勢(shì)利導(dǎo)；積極致力于包括鄉(xiāng)規(guī)民約等在內(nèi)的村落文化研究、保護(hù)和開發(fā)，借助村莊世代相傳的優(yōu)秀道德和文化遺產(chǎn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的價(jià)值認(rèn)同、情感認(rèn)同和鄉(xiāng)村凝聚力；特別注重鄉(xiāng)村這一人情社會(huì)、熟人社會(huì)邏輯下道德、習(xí)俗在村民內(nèi)心情感、行為與鄉(xiāng)村秩序之間的孵化與轉(zhuǎn)化作用，實(shí)現(xiàn)由以強(qiáng)權(quán)治村、以物治村向以德治村、“以文化村”、依法治村的歷史性轉(zhuǎn)型。另一方面，著眼“以文治村”的時(shí)代性，結(jié)合新時(shí)代鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的需要，要對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展。要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本價(jià)值引擎，在增強(qiáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化底色的基礎(chǔ)上用中國(guó)特色社會(huì)主義文化武裝和指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。具體來(lái)說(shuō)，要以社會(huì)主義精神文明引領(lǐng)推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明理念和積極健康生活方式；以中國(guó)特色社會(huì)主義民主和法治文明引領(lǐng)推動(dòng)鄉(xiāng)村政治文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治文化；以中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明引領(lǐng)推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村生態(tài)文化；抓住基層干部這個(gè)“關(guān)鍵性的少數(shù)”和農(nóng)民群眾這個(gè)“根本性的多數(shù)”，持續(xù)深入推進(jìn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村“班子建設(shè)”“公仆教育”和“公民教育”；著眼增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系效能與活力、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍和班子建設(shè)，把提升農(nóng)民文化素養(yǎng)這個(gè)更艱巨重大的任務(wù)抓緊抓實(shí)。

（三）著眼鄉(xiāng)村社會(huì)主體結(jié)構(gòu)生態(tài)，謀求社會(huì)資源的有效整合，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)支持體系

王權(quán)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，囿于統(tǒng)治者治理成本與治理手段，形成了特有的適合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)?！巴鯔?quán)止于縣”和“縣下行自治”隱喻著鄉(xiāng)村治理依賴于各種各樣的民間力量，諸如鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)約、宗族、宗教等。基于今天鄉(xiāng)村所謂的“村落場(chǎng)域內(nèi)的多中心秩序”〔11〕，地方政府應(yīng)該堅(jiān)持一種政治社會(huì)化或“政治內(nèi)化于鄉(xiāng)村社會(huì)”的務(wù)實(shí)態(tài)度，在鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的深刻變化中開發(fā)好、利用好社會(huì)資源。要努力凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值公約數(shù)，厚植鄉(xiāng)村治理共識(shí)；堅(jiān)持共建共治共享，在鄉(xiāng)村價(jià)值洼地中吸納激活各類社會(huì)性力量，特別是在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、村民內(nèi)部關(guān)系調(diào)處、公共服務(wù)供給等方面充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同作用。

重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)支持體系，關(guān)鍵是構(gòu)建能有效整合各類社會(huì)資源并使其轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理優(yōu)勢(shì)和效能的具體機(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)各地村情民意，構(gòu)建以共建共治共享為原則、以“一核多元”為主體架構(gòu)的鄉(xiāng)村理事會(huì)，使之成為新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)資源整合的制度化機(jī)制?！耙缓恕奔礋o(wú)論理事會(huì)規(guī)模大小，都必須有一定數(shù)量的黨員代表，是對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則的具體化，“多元”即理事會(huì)成員的多樣化。從資源整合角度看，其基本意義是將可資利用的各類靜態(tài)、蟄伏態(tài)的社會(huì)資源通過(guò)理事會(huì)這一機(jī)制加以集聚、轉(zhuǎn)換和輸出，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合化利用?！耙缓硕嘣奔軜?gòu)的鄉(xiāng)村理事會(huì)可望彌補(bǔ)原有村民自治組織的自我封閉性及排外性傾向，內(nèi)含著“從能人治理到賢人治理再到眾人治理”〔12〕的村治哲學(xué)演化。值得指出，當(dāng)前一些地方推出的鄉(xiāng)村理事會(huì)，其成員基本上都是在鄉(xiāng)、在村、在組的本籍戶口者。這意味著理事會(huì)主要還是一個(gè)體制內(nèi)的議事理事機(jī)構(gòu)。著眼增強(qiáng)村級(jí)治理現(xiàn)代化水平，當(dāng)前一些地方的村民理事會(huì)應(yīng)由作為村民和“村兩委”之間的緩沖器或日常理事機(jī)構(gòu)，向集“議事、參謀、咨詢、決策”等現(xiàn)代治理功能為一體的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，最終完成“體制內(nèi)”組織身份的改制。以前述的W市某村民小組理事會(huì)為例（見(jiàn)表2），由于其成員產(chǎn)生和身份的封閉性，理事會(huì)所面臨的自然村集體性建設(shè)和公共事務(wù)處理，所能吸納的財(cái)力資源十分有限，理事會(huì)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、狹窄，一旦失去政府或社會(huì)支助，理事會(huì)就很難開展活動(dòng)，其獨(dú)立性也就難以真正實(shí)現(xiàn)，甚至可能在組織內(nèi)部衍生出泛行政化、官僚化傾向。更重要的是，理事會(huì)活動(dòng)停留于最樸素的村民自說(shuō)自話、自我打理的低水平階段，尚難具備包括決策咨詢、專業(yè)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、合作共建等現(xiàn)代理事會(huì)的治理性功能，由此局限了其發(fā)展空間。構(gòu)建以“一核多元”為架構(gòu)的鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)同機(jī)制，必須在成員吸納上敞開大門，成立身份全開放、志趣全包容的“內(nèi)外兼容型”村民理事會(huì)，使之成為吸引和整合各類社會(huì)資源、打造鄉(xiāng)村治理新優(yōu)勢(shì)，助推鄉(xiāng)村民主治理、科學(xué)治理和依法治理的新型組織和制度平臺(tái)。尤其要看到，在備受全社會(huì)關(guān)注的鄉(xiāng)村邊緣化、空心化問(wèn)題下，面對(duì)諸如人口劇減、能人外流、家族裂散等種種“不可治理性因素”的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)村民理事會(huì)由封閉或半封閉型向全開放型全面轉(zhuǎn)型，具有更加緊迫和重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此建議，可沿著群眾自發(fā)和政府引導(dǎo)兩條路徑積極發(fā)展鄉(xiāng)村理事會(huì)，只要有助于鄉(xiāng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村治理，只要符合國(guó)家法律和國(guó)家政策，無(wú)論其是側(cè)重公益型、慈善型，還是側(cè)重資金技術(shù)型、決策咨詢型、治理監(jiān)督型等任何類型的村民理事會(huì)，都應(yīng)給以合法和獨(dú)立的生存地位和空間，同時(shí)給以積極引導(dǎo)和有效監(jiān)督，確保其健康有序發(fā)展。

（四）著眼鄉(xiāng)村基層政治生態(tài)和規(guī)律，充分利用以村民自治制度為核心的基層民主政治資源，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治合法性

政治合法性是政治學(xué)的核心命題之一，是指統(tǒng)治者經(jīng)由被統(tǒng)治者內(nèi)心認(rèn)可而獲取政權(quán)正當(dāng)性的問(wèn)題，說(shuō)到底是權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的道德條件。結(jié)合資源依賴?yán)碚撓碌摹罢涡袆?dòng)者”邏輯，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治合法性，要重視鄉(xiāng)村政治各行為主體權(quán)益保護(hù)和相互間“競(jìng)—合”關(guān)系構(gòu)建。要堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，圍繞村民自治這一農(nóng)村基層民主政治核心，著力建構(gòu)“公信型”政府與“自治型”村民相結(jié)合的鄉(xiāng)村政治聯(lián)合體。

要切實(shí)發(fā)揮村民自治在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)村治理的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨，根本主體是農(nóng)民。基于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，必須以提升村民主體性參與、促進(jìn)村莊多元互動(dòng)為取向，以提升村民自治質(zhì)量為著力點(diǎn)，深化村民自治制度建設(shè)。如前所述，在我國(guó)鄉(xiāng)村政治場(chǎng)域中，存在越來(lái)越多元的社會(huì)組織力量，而要促進(jìn)多元社會(huì)組織力量良性互動(dòng)、理性合作、有序參與，就必須有一個(gè)核心的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。為此，要充分發(fā)揮黨的十九屆四中全會(huì)指出的堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國(guó)家始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持抓鄉(xiāng)促村，落實(shí)縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接責(zé)任，切實(shí)推進(jìn)基層黨建和基層治理的深度融合，核心要義是要突出基層黨組織的政治功能，努力提高黨組織在鄉(xiāng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力和服務(wù)群眾力，著力實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動(dòng)，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)合法、規(guī)范、有序、有效的自治組織體系建構(gòu)，建立起以村級(jí)黨組織為核心，以村委會(huì)為法定自治組織、以村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和村民理事會(huì)等為支柱的“一核多翼”村治架構(gòu)。要切實(shí)破解“兩委就是兩股勢(shì)力”的窩里斗問(wèn)題，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職，全面落實(shí)村“兩委”換屆候選人縣級(jí)聯(lián)審機(jī)制。要切實(shí)理順村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的角色關(guān)系，使其各得其所、各司其職、緊密合作，切實(shí)發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村的協(xié)同治理作用。此外，圍繞村莊治理結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新，必須同步推進(jìn)村民自治體序列的權(quán)力清單化，特別要將重大決策、招投標(biāo)管理、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、集體資產(chǎn)處理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管、低保與扶貧資金發(fā)放等敏感性事項(xiàng)作為重點(diǎn)予以推進(jìn)；推進(jìn)村莊權(quán)力運(yùn)行流程再造和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)小微權(quán)力運(yùn)行“去任性”；推進(jìn)小微權(quán)力陽(yáng)光公開，支持建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”等，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)及時(shí)公開，加強(qiáng)群眾對(duì)村級(jí)權(quán)力的有效監(jiān)督；豐富村民議事協(xié)商形式；壯大新型農(nóng)民（職業(yè)農(nóng)民）群體，提升鄉(xiāng)村治理能力。

要推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政府作用。一是推進(jìn)基層政府角色與功能明晰和升級(jí)。基層政府要從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府、管制型政府向集約有效型政府、鄉(xiāng)村服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的宏觀規(guī)劃、公共服務(wù)、社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)治理等職能。要進(jìn)一步細(xì)化自己的管理職能，落實(shí)權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負(fù)面清單制度；創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制，優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批程序；加強(qiáng)社會(huì)供給和政府購(gòu)買公共服務(wù)，推動(dòng)治理重心下移及資源、管理、服務(wù)下放到基層。二是著眼行政層級(jí)關(guān)系塑造，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革。要以破除城鄉(xiāng)二元分治為目標(biāo)，以改革行政壓力型體制為重點(diǎn)，著力推進(jìn)縱向行政關(guān)系制度創(chuàng)新。要重點(diǎn)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟(jì)困等方面的服務(wù)管理權(quán)限。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)；強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事項(xiàng)上的綜合協(xié)調(diào)，以及對(duì)縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的日常管理。要著手清理整頓村級(jí)組織承擔(dān)的行政事務(wù)多、各種檢查評(píng)比事項(xiàng)多問(wèn)題，切實(shí)減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，要著眼橫向機(jī)構(gòu)暢通運(yùn)作，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理組織的“塊塊”重組。要以整體性治理思維推進(jìn)政府“塊塊”改革和創(chuàng)新，著眼部門協(xié)同和資源整合，建立橫向到邊的政府治理網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)論

綜上所述，包括但遠(yuǎn)不止于財(cái)政資源在內(nèi)的治理資源的有效聚集最終關(guān)乎鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程和水平，而中國(guó)特色社會(huì)主義村民自治制度構(gòu)成鄉(xiāng)村治理資源整合的根本依托和制度平臺(tái)。但就自治本身而言，它并非鄉(xiāng)村治理的全部，其作用的有效發(fā)揮，還取決于鄉(xiāng)村法治與德治的進(jìn)度和程度。要著眼治理資源高效整合，致力以法治構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理資源的規(guī)范與保護(hù)體系，以德治構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理資源的生成與涵養(yǎng)體系。如前文所述，資源依賴?yán)碚撌墙⒃谫Y源依賴與合作各方彼此政治地位平等的預(yù)設(shè)之上，不得不承認(rèn)，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)生態(tài)中，政府、非政府組織、個(gè)人等相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚存在事實(shí)上的非對(duì)稱性。為此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要避免資源依賴?yán)碚撝笇?dǎo)鄉(xiāng)村實(shí)踐可能出現(xiàn)的水土不服及窘境，必須以法治為各方的根本遵循，通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)村民自治法》《中華人民共和國(guó)村民組織法》等法律，來(lái)準(zhǔn)確把握多元主體之間的關(guān)系及其本質(zhì)和要害，最終促進(jìn)主體間平等高效合作?？傊迕竦姆ㄖ涡叛龊偷赖伦杂X(jué)，構(gòu)成村民自治的重要內(nèi)在性支撐。三者并行不悖、相輔相成、兼容并包，最終達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)善治、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕李熠煜，佘珍艷.資源依賴視角下農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展模式研究〔J〕.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（02）：69-73.

〔2〕馬子博，張成福.論非政府組織與政府認(rèn)同型信任的構(gòu)建———基于資源依賴的視閾〔J〕.學(xué)術(shù)界，2016（12）：45-57+322.

〔3〕何妍.資源依賴?yán)碚撘暯窍挛尹h對(duì)政治資源的開發(fā)和利用〔J〕.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2014（06）：8-12.

〔4〕馬鳳岐.窮人的自由：從資源依賴?yán)碚撘暯强锤叩葘W(xué)校辦學(xué)自主權(quán)〔J〕.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2014（03）：8-10.

〔5〕喬運(yùn)鴻，龔志文.資源依賴?yán)碚撆c鄉(xiāng)村草根組織的健康發(fā)展〔J〕.理論探索，2017（01）：99-104.

〔6〕徐勇.改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制開發(fā)傳統(tǒng)治理資源〔N〕.湖北日?qǐng)?bào)，2014-03-12（02）.

〔7〕任艷妮.鄉(xiāng)村治理主體圍繞治理資源多元化合作路徑探析〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（06）：19-23.

〔8〕李洪佳.合作型信任：政府與第三部門合作關(guān)系的基礎(chǔ)〔J〕.陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（05）：26-29.

〔9〕喬運(yùn)鴻，龔志文，劉聰慧.資源依賴?yán)碚摷捌鋵?duì)我國(guó)鄉(xiāng)村民間組織發(fā)展的解釋〔J〕.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（02）：58-67.

〔10〕徐勇.從村治到鄉(xiāng)政：鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新〔J〕.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（09）：27-31.

〔11〕陳建平.多中心治理理論視野下的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)———新農(nóng)村建設(shè)中的公共參與論析〔D〕.福州：福建師范大學(xué)，2006.

〔12〕發(fā)掘鄉(xiāng)賢文化資源促進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型〔N〕.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-08-21（05）.

責(zé)任編輯杜愛(ài)萍