英國(guó)“脫歐”為何再入迷途

劉明禮

英國(guó)“脫歐”問(wèn)題糾纏至今已經(jīng)四年有余，雖然今年1月底英國(guó)在法律上已離開(kāi)歐盟，但仍處于過(guò)渡期，雙方未來(lái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系尚未敲定。近日，英國(guó)政府提出的《內(nèi)部市場(chǎng)法案》讓談判進(jìn)程再掀波瀾。

根據(jù)此前英歐達(dá)成的脫歐協(xié)議，2020年底前都屬于過(guò)渡期，期間如果雙方能夠達(dá)成未來(lái)關(guān)系協(xié)議，過(guò)渡期后就按協(xié)議執(zhí)行。如果未能達(dá)成協(xié)議，為保障愛(ài)爾蘭和北愛(ài)爾蘭之間的邊境穩(wěn)定，雙方不會(huì)在北愛(ài)邊境設(shè)置障礙，維系當(dāng)前現(xiàn)狀。但根據(jù)英國(guó)保守黨政府近日提交的《內(nèi)部市場(chǎng)法案》，如果過(guò)渡期內(nèi)英歐無(wú)法達(dá)成一致，英國(guó)政府將有權(quán)力單方面行駛邊境管理權(quán)，范圍包括北愛(ài)爾蘭。從內(nèi)容看，該法案明顯與此前的脫歐協(xié)議沖突，因而引起歐盟強(qiáng)烈反彈。

英國(guó)政府拋出該法案，可能出于以下考慮：第一，以新法案為籌碼，迫使歐盟在談判上讓步。從時(shí)間上看，年底的過(guò)渡期結(jié)束已十分迫近，約翰遜公開(kāi)表示如果10月15日前無(wú)法達(dá)成協(xié)議，將會(huì)出現(xiàn)“無(wú)協(xié)議脫歐”。從約翰遜上臺(tái)后的脫歐談判進(jìn)程看，英國(guó)多次使用“不惜魚(yú)死網(wǎng)破”的策略，顯示自身寧可“無(wú)協(xié)議脫歐”也要促使歐盟讓步，并取得一定效果。而且保守黨在上次大選中大幅擴(kuò)大了議會(huì)下院席位，約翰遜的執(zhí)政地位得到鞏固，對(duì)自身談判策略變得更有信心。

第二，英國(guó)試圖利用明確脫歐時(shí)間表來(lái)推進(jìn)與其他經(jīng)濟(jì)體的自貿(mào)談判。自脫歐公投以來(lái)，英國(guó)就在為“后脫歐時(shí)代”做準(zhǔn)備，將“全球英國(guó)”作為戰(zhàn)略目標(biāo)，其中包括與其他經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行貿(mào)易磋商，并已簽署約20個(gè)貿(mào)易協(xié)議。但除剛剛敲定協(xié)定的日本外還沒(méi)有主要經(jīng)濟(jì)體，與美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的談判還在進(jìn)行中。在英國(guó)仍處于歐盟單一大市場(chǎng)的情況下，與其他經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)貿(mào)協(xié)議無(wú)法生效，因而真正的“脫歐”是英國(guó)進(jìn)一步打開(kāi)其他經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)的前提。由于具體時(shí)間不定，這在一定程度上影響了相關(guān)貿(mào)易談判的進(jìn)展。出臺(tái)《內(nèi)部市場(chǎng)法案》，不惜冒脫歐談判破裂的風(fēng)險(xiǎn)，顯示英國(guó)要在年底前離開(kāi)單一大市場(chǎng)的決心，進(jìn)而為其他貿(mào)易談判鋪路。

第三，這一法案的出臺(tái)未必是深思熟慮的黨內(nèi)共識(shí)。當(dāng)前英國(guó)疫情壓力仍然很大，脫歐談判時(shí)間緊迫，出臺(tái)新政未必有充分的討論和論證時(shí)間。法案出臺(tái)后，保守黨內(nèi)已有不少人提出批評(píng)。前任首相特雷莎·梅就警告，這種改變可能損害英國(guó)與其他國(guó)家在未來(lái)貿(mào)易協(xié)議上的“信任”。

這個(gè)問(wèn)題會(huì)十分棘手。目前看，歐盟方面已經(jīng)提出嚴(yán)正的外交交涉，表示如果英國(guó)不放棄這一法案，將會(huì)向歐洲法院提出上訴，通過(guò)法律手段解決。如果打起官司來(lái)，一方面耗費(fèi)時(shí)間，而過(guò)渡期結(jié)束已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，所剩時(shí)間不多。另一方面法律途徑也難解決問(wèn)題，歐洲法院是捍衛(wèi)歐盟法律的機(jī)構(gòu)，但英國(guó)已經(jīng)不是歐盟成員國(guó)，歐洲法院的裁決對(duì)英國(guó)的約束力也會(huì)打上問(wèn)號(hào)。英國(guó)政府如果執(zhí)意違反脫歐協(xié)議，同樣也不會(huì)執(zhí)行歐洲法院的裁決。

新法案的要害是削弱了歐盟對(duì)英國(guó)的信任，這將對(duì)未來(lái)雙方的其他談判帶來(lái)困難。

其一，年底前無(wú)法達(dá)成協(xié)議的概率大增。英國(guó)單方面違反脫歐協(xié)議已經(jīng)很難讓歐盟接受，如果英國(guó)政府堅(jiān)持新法案內(nèi)容，甚至法案在議會(huì)通過(guò)成為法律，那無(wú)疑會(huì)引起歐盟更強(qiáng)烈的不滿。如果約翰遜政府放棄這一法案，自己又難以自圓其說(shuō)。除非歐盟在某些問(wèn)題上做出重大讓步，但在已經(jīng)對(duì)英國(guó)政府失去信任的情況下再做出妥協(xié)，歐盟也將因此面臨巨大壓力。

其二，今年年底未必是談判的最后期限。過(guò)去四年多時(shí)間里，所謂“最后期限”曾多次出現(xiàn)，這往往是雙方激烈博弈的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但最后又都通過(guò)某種方式得以延長(zhǎng)，此次也不能排除這種可能性。在信任受挫的情況下，雖然達(dá)成新協(xié)議難度巨大，但雙方還是可能通過(guò)某種形式延長(zhǎng)談判期限。

其三，英國(guó)脫歐的軌跡更難預(yù)測(cè)。2016年6月英國(guó)脫歐公投時(shí)，很多人根本預(yù)測(cè)不到四年時(shí)間里英國(guó)脫歐懸念迭出的發(fā)展軌跡。即便現(xiàn)在，我們也難明確畫(huà)出未來(lái)英國(guó)脫歐的藍(lán)圖。英國(guó)新法案的提出是一個(gè)冒險(xiǎn)舉動(dòng)，后續(xù)將會(huì)考驗(yàn)英歐雙方政治家的智慧?！?/p>

（作者是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所副所長(zhǎng)、研究員）