聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院

2012年，上海市報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)在若干經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域試點(diǎn)營改增的申請，雖然當(dāng)時(shí)只是中央為了建設(shè)上海的國際航運(yùn)中心而做出的安排，但是，出乎很多人預(yù)料，歷時(shí)四年的營改增試點(diǎn)發(fā)展成為2016年開始的中國財(cái)稅和若干重大領(lǐng)域的改革。首先，啟動了減稅降費(fèi)的改革，緊接著中央做出“降低宏觀稅負(fù)”的新財(cái)稅戰(zhàn)略決策，多年關(guān)于中國宏觀稅負(fù)水平高低的爭論就此終結(jié)。而減稅降費(fèi)恰恰成為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的壓力和國際美國對華貿(mào)易戰(zhàn)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)動蕩的良策。同時(shí)，減稅降費(fèi)又取得了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)“脫實(shí)向虛”趨勢的效果。不僅如此，多年來難以推動的社保制度改革開始啟動，中央與地方財(cái)稅制度失衡問題的解決方案也在實(shí)施減稅降費(fèi)的過程中形成了基本共識。展望“十四五”，這幾項(xiàng)改革的成功在望。在不遠(yuǎn)的未來，一個(gè)具有更高國際競爭力的稅制，一個(gè)全國統(tǒng)籌的社保制度，一個(gè)人民直接分享更多收益的國有資本布局，一個(gè)中央與地方之間更合理的收入權(quán)利與支出責(zé)任分配的分稅制，等等，這些十八屆三中全會和十九屆四中全會確定的為政府、企業(yè)、居民期盼已久的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制已經(jīng)不是遙不可及的目標(biāo)，而是近在眼前的前景了。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，對四年來的減稅降費(fèi)的實(shí)踐做一個(gè)準(zhǔn)確的評估，總結(jié)提煉成功的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識和把握其中的不足和缺陷，為設(shè)計(jì)深化改革方案提供具有可行性的參考建議，是本報(bào)告的宗旨所在。

一、減稅降費(fèi)政策出臺的內(nèi)在邏輯

此輪“減稅降費(fèi)”是我國自1994年新稅制出臺以來覆蓋范圍最廣、調(diào)整力度最深、減稅規(guī)模最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次政府收入分配體制的改革。根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2013年至2017年，營改增等政策措施累計(jì)減稅規(guī)模超3萬億元，2018年減稅降費(fèi)規(guī)模1.3萬億元。2019年減稅降費(fèi)規(guī)模超過2萬億元，2013年至2019年累計(jì)新增減稅降費(fèi)規(guī)模將超6.3萬億元。

在2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，作為供給側(cè)改革的“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)中“降成本”的一項(xiàng)主要措施提出降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步正稅清費(fèi)，清理各種不合理收費(fèi)，營造公平的稅負(fù)環(huán)境，研究降低制造業(yè)增值稅稅率。要降低社會保險(xiǎn)費(fèi)，研究精簡歸并“五險(xiǎn)一金”。半年以后，2016年7月，中央政治局會議做出“降低宏觀稅負(fù)”的新財(cái)稅戰(zhàn)略決策。從此時(shí)起，“減稅降費(fèi)”就不再僅僅是單純的對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力的逆周期調(diào)節(jié)手段，而成為實(shí)施“降低宏觀稅負(fù)”新財(cái)稅戰(zhàn)略的主要措施。

（一）對我國宏觀稅負(fù)水平的基本判斷

1.目前通行的宏觀稅負(fù)統(tǒng)計(jì)口徑不能作為判斷宏觀稅負(fù)水平高低的依據(jù)

關(guān)于宏觀稅負(fù)水平高低的判斷是政治判斷。目前，對宏觀稅負(fù)水平高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)上主要存在口徑和參照系兩方面的問題。在理論研究層面，有關(guān)宏觀稅負(fù)的計(jì)算口徑存在諸多的分歧爭議，口徑眾多、大小不一，數(shù)據(jù)交叉重疊，部分收入科目歸屬復(fù)雜，一直以來學(xué)術(shù)界也都沒有統(tǒng)一的定論。通常情況下，主張我國宏觀稅負(fù)水平不高的專家常常采用小口徑與其他國家比較，為其提高宏觀稅負(fù)水平的主張?zhí)峁┮罁?jù);而主張我國宏觀稅負(fù)水平不低的專家常常采用大口徑與其他國家比較，為其降低宏觀稅負(fù)水平的主張?zhí)峁┮罁?jù)。也有主張我國宏觀稅負(fù)水平不高也不低的專家常常采用某種口徑與其他國家比較，為其不提高也不降低的主張?zhí)峁┮罁?jù)（見圖1）。目前較為通行的做法是采用IMF制定的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或OECD關(guān)于宏觀稅負(fù)的定義標(biāo)準(zhǔn)為核算口徑，對各類經(jīng)濟(jì)主體的政府收入數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，以發(fā)達(dá)國家、OECD國家，發(fā)展中國家，高等收入水平國家、中等收入水平國家，或者轉(zhuǎn)型國家、金磚五國等類別作為參照系進(jìn)行衡量判斷，進(jìn)而得出某一經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)水平是高還是低，應(yīng)該怎樣調(diào)整。但這一橫向比較的判斷方法所得出的結(jié)論對各國財(cái)稅政策的指導(dǎo)意義十分有限。最典型的案例就是美國的宏觀稅負(fù)水平與北歐等高福利國家相比低很多，但是特朗普總統(tǒng)仍舊強(qiáng)勢地推出近30年來最大力度的減稅方案。

圖1：1995年-2018年不同口徑政府收入及GDP增速情況

資料來源：《1994-2018年我國不同口徑宏觀稅負(fù)情況》、《地方財(cái)稅研究》2019年第3期、國家統(tǒng)計(jì)局。制圖：顏斌

由于各國財(cái)政體系千差萬別，政府收入渠道和方式各不相同，不同經(jīng)濟(jì)體之間的國情差異巨大，一國認(rèn)為政府在國民經(jīng)濟(jì)收入中擁有多大份額是合理的，與該國國情制度、治理方式、社會保障水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等密切相關(guān)。判斷一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的宏觀稅負(fù)是否合理，不能孤立地看數(shù)字大小，關(guān)鍵是看該國認(rèn)為政府應(yīng)該提供何種水平的公共服務(wù)。北歐國家政府實(shí)行從出生到死亡的公共福利政策，因此，實(shí)行超過50%的宏觀稅負(fù)水平是合理的，是當(dāng)?shù)孛癖娍梢越邮艿?。多年來，何為宏觀稅負(fù)水平的合理區(qū)間國際上并沒有形成共識，宏觀稅負(fù)的國別橫向比較實(shí)際上也沒有成為各國稅收政策調(diào)整的依據(jù)。當(dāng)然也就更不能作為我國判斷宏觀稅負(fù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。

2.影響我國宏觀稅負(fù)水平的特殊因素

自1994年新稅制出臺以來，20多年的國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐顯示，我國宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。從1994年稅制和分稅制改革提出“提高兩個(gè)比重”即提高宏觀稅負(fù)的方針到2012年宏觀稅負(fù)達(dá)到歷史峰值期間，我國宏觀稅負(fù)水平持續(xù)上升，同期經(jīng)濟(jì)也保持了較快增長，宏觀稅負(fù)水平增速超過經(jīng)濟(jì)增速（見圖2）;2013年以后，宏觀稅負(fù)水平開始呈現(xiàn)下降趨勢，同期經(jīng)濟(jì)增速也進(jìn)入下行通道。宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長兩個(gè)經(jīng)濟(jì)變量并不存在正相關(guān)關(guān)系。我國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)20多年呈現(xiàn)出兩者的正相關(guān)關(guān)系，這是由我國下列三個(gè)特殊因素決定的。

圖2：1994年-2018年三個(gè)口徑宏觀稅負(fù)水平

資料來源：《1994-2018年我國不同口徑宏觀稅負(fù)情況》、《地方財(cái)稅研究》2019年第3期、國家統(tǒng)計(jì)局

（1）征管因素：征收率大幅提升

自1994年稅制改革開始到2012年上海市開展?fàn)I改增試點(diǎn)，我國宏觀稅負(fù)出現(xiàn)長達(dá)18年的總體增長態(tài)勢，主要原因在于稅收征收率的大幅提升。

1994年稅制改革在否定稅收承包制和財(cái)政承包制的基礎(chǔ)上，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，設(shè)置國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，從體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置上為大幅度提升稅收征收率準(zhǔn)備了條件。

2001年，金稅工程二期投入運(yùn)行，增值稅防偽稅控發(fā)票開票、認(rèn)證、交叉稽核、協(xié)查四個(gè)子系統(tǒng)開通，國家開始運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)施對增值稅的征收管理，廢止手寫版專用發(fā)票，所有增值稅一般納稅人必須通過增值稅防偽稅控系統(tǒng)開具專用發(fā)票，各種利用偽造、倒賣、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票等手段進(jìn)行偷、逃、騙國家稅款的違法犯罪活動得以遏制，增值稅征收率逐步提升。半年之間，增值稅銷項(xiàng)發(fā)票申報(bào)率由92%提高至99%，提高總量達(dá)月均150萬-200萬張;假增值稅發(fā)票由8%下降至萬分之幾，減少總量達(dá)月均100萬份。同時(shí)，稅收系統(tǒng)內(nèi)部涉案人員大幅減少，由2000年的200多人兩年之內(nèi)下降至2002年的12人。

征收率的提高為出臺各項(xiàng)減稅政策提供了充裕的財(cái)政資源。2003年至2009年，我國增值稅機(jī)器設(shè)備稅款進(jìn)項(xiàng)抵扣的優(yōu)惠稅收政策逐步從東北三省擴(kuò)展至全國，僅該項(xiàng)政策的實(shí)施就相當(dāng)于增值稅稅率下調(diào)6個(gè)百分點(diǎn)。2007年內(nèi)外資所得稅兩法并軌，內(nèi)資企業(yè)所得稅率從33%降至25%，下調(diào)8個(gè)百分點(diǎn)，此外，還有提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、提高小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)等其他一些減稅措施。國內(nèi)兩大核心稅種大幅度減稅措施卻并未引發(fā)同期宏觀稅負(fù)水平的下降，相反宏觀稅負(fù)在此期間仍舊表現(xiàn)為快速上漲。

得益于稅務(wù)信息化水平不斷提升和征管系統(tǒng)信息化覆蓋面的逐步擴(kuò)圍，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的顯性稅基擴(kuò)大。近年來我國稅收征收率穩(wěn)步提升，有專家測算，1997年我國增值稅的征收率僅有50%，到金稅工程二期實(shí)施后的2005年，增值稅的征收率提高至75%-85%左右。隨著金稅工程三期的推進(jìn)，我國整體稅收征收率將會繼續(xù)提升。

（2）統(tǒng)計(jì)因素：稅收收入與GDP結(jié)構(gòu)的非一致性

宏觀稅負(fù)是指一國在一定時(shí)期政府收入占新增經(jīng)濟(jì)總量的比重，體現(xiàn)政府在國民收入分配中所占的份額，通常以稅收（政府收入）占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重表示。從計(jì)算公式看，宏觀稅負(fù)反映的是政府從國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的增量中獲取的收入比例。但是從分子和分母的關(guān)系上看，宏觀稅負(fù)的結(jié)構(gòu)與GDP的結(jié)構(gòu)不完全對應(yīng)，主要存在四種情形：

第一種，有分子無分母。分子（政府收入）的征收范圍超出分母（GDP）的范圍。主要是由于稅收收入不僅僅來源于當(dāng)年創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值，還來源于社會存量財(cái)產(chǎn)，而社會存量資產(chǎn)的價(jià)值變動并不產(chǎn)生新增財(cái)富，不納入GDP統(tǒng)計(jì)。

第二種，有分母無分子。部分財(cái)富創(chuàng)造活動本身并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的稅收。這主要是政府稅收政策調(diào)控的結(jié)果，如國家對農(nóng)業(yè)和未達(dá)到個(gè)人所得稅、增值稅納稅起征點(diǎn)的群體實(shí)行免稅等。

第三種，分子為正，分母為負(fù)。在支出法的GDP中，進(jìn)口貨物（服務(wù)）的行為對于GDP的貢獻(xiàn)為負(fù)項(xiàng)，但是多數(shù)國家對于進(jìn)口商品征收關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅，2019年進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅收總額約為1.8萬億元。另外，這還表現(xiàn)為一些經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性行為。按照綠色GDP的統(tǒng)計(jì)口徑，污染行為對于GDP是負(fù)貢獻(xiàn)。我國沒有采取所謂綠色GDP統(tǒng)計(jì)體系，也就不把污染統(tǒng)計(jì)為負(fù)GDP。但我國開征環(huán)保稅相應(yīng)增加了稅收。

第四種，分子為負(fù)，分母為正。這主要表現(xiàn)為一些退稅行為。出口本身是創(chuàng)造GDP的，但是為了增強(qiáng)商品的國際競爭力，對于出口商品實(shí)行退稅制度，表現(xiàn)為稅收收入的減項(xiàng)。2019年我國出口退稅額1.65萬億元。

上述四種情形表現(xiàn)了宏觀稅負(fù)計(jì)算與GDP計(jì)算之間復(fù)雜的非一致性。我們必須看到，各國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，稅制不同，因此宏觀稅負(fù)在不同經(jīng)濟(jì)體之間不是完全可比的。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在較長時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，不同時(shí)期的宏觀稅負(fù)也不完全可比。在做宏觀稅負(fù)水平高低的判斷時(shí)，不同經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體不同時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異只能作為參考因素之一。顯然，GDP的結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)對宏觀稅負(fù)的高低有重大影響，高稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模比重越大，有稅收無GDP的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，宏觀稅負(fù)水平越高，反之則越低。

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了大量的上述第一種和第三種經(jīng)濟(jì)活動，導(dǎo)致我國GDP構(gòu)成與稅收收入之間的對應(yīng)關(guān)系大幅偏離，這其中表現(xiàn)最為突出的是我國特有的土地出讓金制度。

由于我國土地資源的公有性，大量的農(nóng)村集體所有的土地在用途性質(zhì)變更為國有建設(shè)性用地進(jìn)入土地交易市場公開招標(biāo)拍賣后大幅增值，由此政府獲取大量的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，但是土地作為存量資源并不構(gòu)成當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)增量。自2003年國有土地使用權(quán)“招拍掛”制度實(shí)施以來，每年建設(shè)用地?cái)?shù)量和市場價(jià)格不斷攀升，該部分政府收入規(guī)模迅速膨脹，成為地方政府財(cái)政收入的重要支柱，被稱為“土地財(cái)政”。2010年地方政府土地出讓金收入為2.8萬億元，2018年已經(jīng)達(dá)到6.2萬億元，土地財(cái)政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之間。由于土地資產(chǎn)價(jià)格的增值本身并不納入GDP核算。這屬于上述第一種情況（見圖3）。

圖3：地方政府土地出讓金收入及比重

資料來源：CHOICE數(shù)據(jù)庫

除了土地以外，其他存量財(cái)產(chǎn)的持有、交易、贈與等經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的稅收收入也不計(jì)入GDP核算范圍。例如證券等虛擬資產(chǎn)交易、房屋等不動產(chǎn)交易、礦產(chǎn)油氣資源開發(fā)等所產(chǎn)生的印花稅、增值稅、契稅、土地增值稅在GDP中并無對應(yīng)稅基。滬深兩市漲跌、股票市值增減都不統(tǒng)計(jì)新的GDP。2019年滬指全年累計(jì)漲幅22.3%，深證成指累計(jì)漲幅44.08%，創(chuàng)業(yè)板指數(shù)累計(jì)漲幅43.79%，全年滬深兩市總市值增加了15.88萬億元，由此征收的證券印花稅1229億元，同比增長25.8%。是宏觀稅負(fù)水平提高的一個(gè)因素。

政府籌資不僅來源于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），還來源于整個(gè)社會的財(cái)富存量。分子與分母之間的邏輯關(guān)系差異，是各經(jīng)濟(jì)體在按照某一口徑進(jìn)行宏觀稅負(fù)對比時(shí)都會遇到的共性問題。

（3）制度因素：地方政府的財(cái)政返還

長期以來，我國各級政府招商引資擴(kuò)大所管轄區(qū)域的投資規(guī)模成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之一。各地招商引資競爭激烈，紛紛推出許多企業(yè)投資落戶優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，形成本區(qū)域資本洼地吸引企業(yè)進(jìn)駐，拉動地方投資規(guī)模，快速形成GDP增長效應(yīng)。除了在土地、稀有資源、審批手續(xù)等方面提供優(yōu)惠條件外，地方政府招商引資最具有吸引力的政策工具之一就是“稅收返還”。所謂“稅收返還”并不是地方政府把政府收入送還給企業(yè)，而是非常了解我國稅制的稅負(fù)水平偏高的弊端，如果沒有一定量的稅收優(yōu)惠，企業(yè)就不來投資，也就不會有未來的稅收，更沒有就業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性增長?！岸愂辗颠€”是以短期政府收入為代價(jià)換取未來長期稅收增長和就業(yè)等關(guān)聯(lián)性的經(jīng)濟(jì)增長。實(shí)際操作中，一些地方政府還通過“稅收返還”將一部分中央的稅收也一并返還給投資企業(yè)，截留了中央的財(cái)政資源。

按照《稅收征管法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府無權(quán)對于個(gè)別企業(yè)進(jìn)行稅收減免。而且，如果地方政府返還增值稅和企業(yè)所得稅這些中央地方共享稅就必然動用中央政府的財(cái)政資源。即使僅僅超越稅法賦予地方政府的權(quán)限對地方稅進(jìn)行返還，也會在預(yù)算上形成地方本級財(cái)政預(yù)算收入的減少，進(jìn)而增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付的負(fù)擔(dān)，從而損害了中央與地方的分稅制格局。不僅僅是企業(yè)，有些地方（比如霍爾果斯市）對于“人才”（實(shí)質(zhì)上是截留其他地區(qū)和中央的稅收權(quán)益）的競爭也使用了減免個(gè)人所得稅的辦法。

根據(jù)審計(jì)署《17個(gè)省區(qū)市財(cái)政管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》報(bào)告顯示，2008年1月至2009年6月，有7個(gè)省級和59個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺稅收減免和先征后返政策，或以政府獎勵、財(cái)政補(bǔ)貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元;有4個(gè)省級和10個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購房補(bǔ)貼、購車補(bǔ)貼和人才獎勵等名義，向2萬多名企業(yè)高管返還個(gè)人所得稅4.63億元。

2000年，國務(wù)院出臺《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）規(guī)定“地方政府不得擅自在法律、法規(guī)明確授予的權(quán)限外，更改、調(diào)整、變通國家稅收政策”，從法律層面對地方稅收返還進(jìn)行糾正。

但是，取締了地方政府“稅收返還”的權(quán)限，并不能削弱地方政府招商引資的動力，也不可能根本上轉(zhuǎn)變地方政府通過降低企業(yè)短期稅收負(fù)擔(dān)來換取長期稅收和就業(yè)以及關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)增長的方針。地方政府就在中央政府授予的權(quán)限范圍之內(nèi)，動用自己的財(cái)政資源堅(jiān)持實(shí)施招商引資的方針。即由“稅收返還”轉(zhuǎn)為“地方財(cái)政返還”。通過獎勵基金、財(cái)政補(bǔ)貼等地方財(cái)政支出的方式按照投資額度對企業(yè)上繳的增值稅、所得稅等共享稅的地方留成部分予以不同程度的返還，或者對地方權(quán)限范圍內(nèi)的地方稅收給予不同程度減免。有的調(diào)研報(bào)告反映，個(gè)別地方財(cái)政返還的比例最高可以達(dá)到應(yīng)繳稅款的50%-70%。

實(shí)際操作中，地方政府的“財(cái)政返還”沒有計(jì)入稅收“減項(xiàng)”而是體現(xiàn)在財(cái)政“支出”項(xiàng)，由此在統(tǒng)計(jì)上形成了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)際上是擴(kuò)大了財(cái)政收支規(guī)模。對于這部分財(cái)政返還的規(guī)模并沒有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是各地均有如此做法是不爭的事實(shí)。

地方政府在中央賦予的權(quán)限之內(nèi)動用自己的財(cái)政資源為企業(yè)提供優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)招商引資的效果，以獲得未來更多的稅收收入和就業(yè)等其他關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)增長。對這一特殊的“減免企業(yè)稅收”做法的合法性產(chǎn)生了重大爭議。

2014年，國務(wù)院曾發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），把包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎勵或補(bǔ)貼等“財(cái)政返還”的做法列入地方政府違法違規(guī)范圍，要求堅(jiān)決予以取消。這一文件實(shí)際上對中央政府和地方政府在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域的管理權(quán)限做出了重大調(diào)整。地方政府強(qiáng)烈反對此項(xiàng)調(diào)整，認(rèn)為屬于地方金庫的資金的使用，“財(cái)政返還”并沒有侵犯中央和其他地方政府的財(cái)政資源。如果取消地方的這項(xiàng)權(quán)限，集中到中央政府審批，地方政府會失去一項(xiàng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要動力，不但當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受損，對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會產(chǎn)生負(fù)面影響。

地方政府的這個(gè)意見符合中國實(shí)際。半年之后，2015年5月《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）暫停（實(shí)質(zhì)是取消）了取消地方“財(cái)政返還”的要求。相反，對于地方政府一些符合國家宏觀發(fā)展方針的“財(cái)政返還”，中央政府采取了支持態(tài)度。

新《個(gè)人所得稅法》實(shí)行后，為執(zhí)行中央粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省出臺政策對在大灣區(qū)工作的境外高端人才在珠三角九市繳納的個(gè)人所得稅已繳稅額超過其按應(yīng)納稅所得額的15%計(jì)算的部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼。而財(cái)政部國家稅務(wù)總局明確對于個(gè)人所獲得的此項(xiàng)補(bǔ)貼不納入其個(gè)人所得稅的計(jì)稅收入。這成為在現(xiàn)行分稅制格局下，中央和地方政府協(xié)同落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)典型案例，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將產(chǎn)生重大的推動作用。

3.構(gòu)建衡量宏觀稅負(fù)的多維指標(biāo)體系

宏觀稅負(fù)水平的判斷屬于國家戰(zhàn)略范疇。一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)取決于該國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會等諸多因素，說到底是一項(xiàng)政治判斷。

長期以來，由于我國的財(cái)政赤字率低于3%國際警戒線水平，財(cái)政支出約有97%來源于各項(xiàng)政府收入，主要是宏觀稅負(fù)水平的高低決定財(cái)政支出規(guī)模。實(shí)際上，國家安全水平、居民的公共服務(wù)保障水平、企業(yè)的國內(nèi)外市場競爭力、政府行政運(yùn)行效率和社會治理能力等多重因素共同構(gòu)成了宏觀稅負(fù)的高低判斷的主要因素。例如，在美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的國際形勢下，我們必須考慮我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力問題，與發(fā)達(dá)國家相比，我們必須為企業(yè)提供一個(gè)具有國際競爭力的稅制環(huán)境，這就必須相應(yīng)降低宏觀稅負(fù)。但是，臺獨(dú)的囂張使我們不得不做好“武統(tǒng)”的準(zhǔn)備，而增強(qiáng)軍力是需要財(cái)政資源的，這就產(chǎn)生提高宏觀稅負(fù)的要求。同樣打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)也必須增加財(cái)政資源的支持力度，城鄉(xiāng)居民社會保障水平的提升也需要巨額的財(cái)政資金支持。

由此可以看出，衡量一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平高低，主要取決于以下幾個(gè)維度：（1）國家安全水平;（2）居民生活福利保障水平;（3）企業(yè)競爭力水平;（4）社會管理成本。上述四個(gè)指標(biāo)因素共同構(gòu)成對宏觀稅負(fù)水平高低判斷的綜合指標(biāo)體系。四個(gè)因素各自的權(quán)重比例因“國”因“時(shí)”而異，國家安全水平、居民生活福利保障水平兩個(gè)指標(biāo)與宏觀稅負(fù)水平同向變動，企業(yè)的競爭力水平則與宏觀稅負(fù)水平逆向變動，政府行政效率的提高與宏觀稅負(fù)水平逆向變動，增加管理職能則與宏觀稅負(fù)水平同向變動。

4.“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略和減稅降費(fèi)的意義

2016年7月，中央政治局會議提出“降低宏觀稅負(fù)”，這是基于我國國家安全水平、居民生活福利保障水平、企業(yè)競爭力和政府行政效率和職能調(diào)整的綜合判斷做出的決策。實(shí)踐證明，這一決策具有完全符合實(shí)際的戰(zhàn)略前瞻性。首先，提前做好了應(yīng)對美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的對策部署，也為國家安全水平和居民生活福利保障水平提高準(zhǔn)備了充足的財(cái)政資源。政府增加對居民的服務(wù)職責(zé)并提高效率在抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中得到了充分的體現(xiàn)。特別是，執(zhí)行“降低宏觀稅負(fù)”的新財(cái)稅戰(zhàn)略，不僅有效地應(yīng)對了當(dāng)前的形勢，而且展現(xiàn)了我國在未來幾年內(nèi)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的藍(lán)圖。其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。而減稅降費(fèi)作為實(shí)施“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略的先鋒隊(duì)，功不可沒。

（二）全球開放格局下的稅收競爭力功能

在全球化開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅收功能出現(xiàn)了與教科書完全不同的變化。過去的教科書對稅收功能的定位為：籌集政府收入，調(diào)節(jié)居民、行業(yè)、地區(qū)間收入差距，促進(jìn)企業(yè)公平競爭。這些功能都是從一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體的角度確定的。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體對全球開放以后，僅僅從上述三個(gè)領(lǐng)域來考慮稅收的功能就不夠了。因?yàn)槭澜绺鲊姆止ず透偁帉γ總€(gè)國家都帶來新的沖擊。如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)失去在國際市場上的競爭力，該國企業(yè)就會停產(chǎn)甚至倒閉，整體國民經(jīng)濟(jì)就會萎縮。在這種形勢下，無論如何調(diào)整稅制，那三項(xiàng)稅收的功能都是難以履行的。沒有經(jīng)濟(jì)作為稅基，不可能籌集到足夠的政府收入。當(dāng)然另兩項(xiàng)的功能也難以履行。因此，只有一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)具有全球化競爭力，才能擁有創(chuàng)造新增財(cái)富的能力，才能考慮那三項(xiàng)稅收功能。在全球化進(jìn)程中，資本為先導(dǎo)的各類生產(chǎn)要素以“綜合成本和投資回報(bào)率”為核心驅(qū)動力在國際間自由流動配置。所有成本構(gòu)成要件中唯一的“不可跨境移動成本”——制度性成本因素逐漸凸顯。稅收作為制度性成本之一，已經(jīng)成為各國參與全球產(chǎn)業(yè)分工競爭力角逐的主要手段。2017年底，美國30年來最大力度的稅制改革法案通過，同時(shí)又提高美國從中國進(jìn)口商品的關(guān)稅，就是要實(shí)現(xiàn)“把制造帶回美國”的產(chǎn)業(yè)復(fù)興計(jì)劃，重塑其一般制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。這一稅收制度優(yōu)勢不僅引發(fā)美國境外資本“回流”，而且許多國外（包括中國企業(yè)在內(nèi)）制造企業(yè)也已紛紛在美國建廠，政策效應(yīng)顯著。由此也引發(fā)全球主要經(jīng)濟(jì)體稅制紛紛仿效跟進(jìn)，否則相對降低了的企業(yè)競爭力會導(dǎo)致本國經(jīng)濟(jì)的萎縮。不僅如此，美國稅制改革一定程度還改變了全球資本投資的格局。美國大幅度降低美國企業(yè)海外留存利潤匯回美國的稅率。導(dǎo)致美國跨國公司將大量累積海外利潤匯回美國。這使美國減少了多年來用于在東道國再投資的海外利潤，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐惩馔顿Y規(guī)模大幅度縮減。2018年歐洲的FDI下跌73%，全球FDI下降19%。

我國作為全球最大體量的制造大國和貿(mào)易大國，近年來 “進(jìn)出口”對于我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用逐步減弱，國家也確定了加大國內(nèi)需求的方針。不斷上漲的勞動力工資水平使企業(yè)成本優(yōu)勢逐漸喪失，加之環(huán)境和資源的約束力度收緊，我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)的國際競爭力下降。沿海地區(qū)以“外貿(mào)型”為代表的勞動密集產(chǎn)業(yè)加速外遷，產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)崗位也隨之流失。近年來，美國對華貿(mào)易戰(zhàn)，以加征關(guān)稅和提升貿(mào)易壁壘為手段，進(jìn)一步加劇了這一外遷趨勢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移。

國際間稅收競爭最終表現(xiàn)為資本從高處流向洼地。僅以此次美國稅制改革后的稅制環(huán)境與我國幾年減稅降費(fèi)后的稅制環(huán)境進(jìn)行簡單的對照，兩國的稅制競爭力差距一目了然。美國大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，對于C型公司稅率由15%-35%累進(jìn)稅率降至單一21%的比例稅率，而我國的所得稅稅率并未進(jìn)行調(diào)整，仍維持在25%，比美國高了4個(gè)百分點(diǎn)。又如，對于2017年9月27日至2023年1月1日期間取得并投入使用的除土地以外的固定資產(chǎn)投資支出，美國新稅法允許在當(dāng)年100%費(fèi)用化作稅前列支扣除。但是我國目前對于機(jī)器設(shè)備的一次進(jìn)費(fèi)用化限定在單位價(jià)格在500萬元以下。另外，美國個(gè)人所得稅最高邊際稅率下調(diào)至37%，而我國此次個(gè)人所得稅綜合改革，45%的最高邊際稅率并未進(jìn)行下調(diào)。

在這樣的國際國內(nèi)形勢下，稅收基本功能已不能僅僅局限于履行國內(nèi)傳統(tǒng)基本功能，提高我國企業(yè)國際競爭力的稅收功能應(yīng)成為新時(shí)期稅收功能轉(zhuǎn)變的主要方向。

（三）間接稅和直接稅的比重變化趨勢

1994年的稅制改革在方案設(shè)計(jì)上就確立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)目標(biāo)。但是在實(shí)施過程中，我國實(shí)際上形成了以間接稅為單一主體的稅制結(jié)構(gòu)。此后，經(jīng)過多年的稅制改革，間接稅與直接稅的結(jié)構(gòu)向雙主體的目標(biāo)前進(jìn)了一大步，間接稅比重下降了30%左右，從稅制改革初期的76%下降至當(dāng)前的53%左右。

目前，歐盟國家的間接稅比重約為30%左右，與之相比，我國間接稅比重仍舊偏高，還不能說已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了雙主體結(jié)構(gòu)。相對而言，間接稅對收入差距的調(diào)節(jié)功能要低于所得稅，應(yīng)該說這也是我國稅制對收入差距的調(diào)節(jié)力度不足的原因之一。

間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，具有稅源充裕、簡易可行、征收成本較低、保障收入的優(yōu)勢。間接稅在商品流通環(huán)節(jié)征收，高稅率的間接稅抑制居民消費(fèi)。而且由于不同收入水平的人口消費(fèi)傾向是由低收入向高收入遞減的，因此間接稅對居民消費(fèi)具有一定的累退性的逆調(diào)節(jié)作用。也就是說，具有一定的擴(kuò)大居民收入差距的效應(yīng)。盡管如此，全世界經(jīng)濟(jì)落后的國家都實(shí)行間接稅為主體的稅制。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，自1997年以來我國基尼系數(shù)快速上升，2008年達(dá)到0.491的歷史峰值，此后雖然有所下降，但仍在0.4的警戒線以上高位徘徊（見圖4）。這個(gè)問題不能不說與我國流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)。十八屆四中全會提出“強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重”。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的過程中，統(tǒng)籌兼顧降低間接稅的比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。必須看到，雙主體目標(biāo)不是僅僅依靠稅制改革就可以實(shí)現(xiàn)的。1994年雙主體目標(biāo)與新稅制實(shí)踐的結(jié)果的巨大差距，今天我國人均GDP發(fā)展到1萬美元所形成的稅制結(jié)構(gòu)，應(yīng)該明白，雙主體的稅制結(jié)構(gòu)只能伴隨著更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平才能實(shí)現(xiàn)。揠苗助長地降低間接稅比重的方案是不可行的。

圖4：1997年-2017年我國基尼系數(shù)趨勢

資料來源：CHOICE數(shù)據(jù)庫

增值稅作為我國稅收第一稅種，對稅收收入的整體貢獻(xiàn)達(dá)到40%。但是造成我國間接稅比重偏高的主要原因在于稅收的非規(guī)范性，而不在于增值稅稅率偏高。德國的增值稅稅率為19%、法國20%、意大利22%、葡萄牙23%、印度15%、南非14%、巴西20%、俄羅斯18%。只有日本的稅率是8%，它確定的改革目標(biāo)是提高到10%。美國實(shí)行零售稅，不實(shí)行增值稅。我國的增值稅稅率此前為17%，目前為13%，屬于較低水平。但是我國增值稅的非規(guī)范性則間接地推高了增值稅的實(shí)際稅率。今后降低間接稅比重要采取降低增值稅稅率和增值稅稅制規(guī)范化兩種措施。

（四）流轉(zhuǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間分配

我國實(shí)行以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，90%的稅收是企業(yè)繳納的。按照稅收效應(yīng)理論，間接稅稅負(fù)要由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)，稅負(fù)各自分擔(dān)比例則取決于需求曲線和供給曲線的彈性對比。彈性越大，則承擔(dān)的稅負(fù)越少，彈性越小，則負(fù)擔(dān)的稅負(fù)越多，最終稅負(fù)將主要落在缺乏彈性的一方。

我國經(jīng)濟(jì)整體上處于下行時(shí)期，必然表現(xiàn)為需求疲軟、供給過剩的買方市場特征，大量間接稅的稅收實(shí)際上主要是由生產(chǎn)者來承擔(dān)的。隨著經(jīng)濟(jì)增速的逐年下滑，雖然政府債務(wù)推動的投資產(chǎn)生巨大的需求，但是向絕大多數(shù)中小企業(yè)傳遞的需求會逐漸弱化，中小企業(yè)投資意愿低迷，直接導(dǎo)致供給彈性系數(shù)進(jìn)一步降低。這也是2016年中央政治局做出“降低宏觀稅負(fù)”新財(cái)稅戰(zhàn)略的理論支撐。

需要指出的是，減稅降費(fèi)紅利在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間同樣面臨分擔(dān)問題。當(dāng)?shù)褪杖肴后w的居民收入增速下降，部分群體的收入還可能出現(xiàn)負(fù)增長，消費(fèi)購買力也會隨之下降，也會導(dǎo)致零售業(yè)企業(yè)的供給彈性系數(shù)下降，這個(gè)效應(yīng)也必然向生產(chǎn)企業(yè)傳遞，而且最終傳遞到基礎(chǔ)原材料的生產(chǎn)企業(yè)。當(dāng)前石油價(jià)格暴跌就是最有力的證明。充分競爭市場，減稅紅利將主要由消費(fèi)者獲取，例如一些大眾消費(fèi)產(chǎn)品;而對于壟斷性較強(qiáng)的行業(yè)，則主要由生產(chǎn)者獲得，如鐵路的客運(yùn)業(yè)務(wù)，并未因相關(guān)稅率下調(diào)降低票價(jià)。減稅紅利的分擔(dān)比例差異將會造成實(shí)際稅負(fù)下降存在行業(yè)差別，同一政策的稅收效果在不同企業(yè)間的獲得感冷熱不均。對于間接稅這一稅制特征應(yīng)在評估減稅降費(fèi)政策實(shí)施成效時(shí)予以重點(diǎn)研究，并在深化稅制改革方案設(shè)計(jì)中充分關(guān)注。

圖5：稅收效應(yīng)圖

（五）企業(yè)勞動力成本中的稅收負(fù)擔(dān)問題

近年來，我國企業(yè)勞動力成本快速上升，成為部分勞動密集型企業(yè)外遷的因素之一，也成為一些企業(yè)成本上升的主要原因之一。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，自2007年到2018年，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資由24721元漲至82413元，增幅達(dá)到3倍以上，年均增速接近11.5%，其中，制造業(yè)的人員平均工資自2007年以來上漲了3.41倍，增幅略快于全體職工平均水平，遠(yuǎn)超同期GDP增速和企業(yè)利潤增速。并且在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，工資上漲速度并沒有出現(xiàn)減速跡象。2018年工資同比上漲10.9%。制造業(yè)平均工資達(dá)到72088元，同比增長11.8%。從分行業(yè)分崗位的就業(yè)情況來看，勞動力成本上漲呈現(xiàn)顯著的技術(shù)性特征，崗位技術(shù)含量越高，工資水平越高，增速越快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年-2018年，專業(yè)技術(shù)人員的工資增幅在所有崗位分類中最高，分別達(dá)到8.9%、16.3%，相比較而言，生產(chǎn)制造業(yè)人員、社會生產(chǎn)生活服務(wù)人員兩類人員的工資增幅僅有5.6%、5.9%以及8.8%、11%。

除了工資薪酬以外，以工資作為基數(shù)繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育在內(nèi)的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)中由企業(yè)支付的那部分制度性成本也形成了企業(yè)的勞動力成本增長的組成部分。社保費(fèi)率調(diào)整前，員工社保繳費(fèi)中由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社保繳費(fèi)率為工資基數(shù)的32.5%（加上公積金的12%，為44.5%），企業(yè)實(shí)際支付的勞動力成本為顯性“工資總額”的1.44倍。隨著工資基數(shù)不斷上漲，由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社保繳費(fèi)也水漲船高，不斷推升企業(yè)的用工成本。對于一些輕資產(chǎn)、重智力的科技創(chuàng)新型企業(yè)而言，在其企業(yè)運(yùn)行成本構(gòu)成中持續(xù)上漲的員工工資及其附帶的社保繳費(fèi)的比重很大，大幅侵蝕了企業(yè)的利潤。

我國勞動力成本大幅上漲的形成根源除了人口紅利消失、高技術(shù)人才短缺等因素外，最主要的原因是近年來不斷攀升的房價(jià)以及由此帶動的租房價(jià)格。在過去的20年間，由高房價(jià)帶動的“居住支出”迅猛增長，遠(yuǎn)超過其他消費(fèi)支出，成為工資上漲的主要推動因素。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)居民人均居住消費(fèi)支出1999年為454元，到2019年則高達(dá)6780元，增長了15倍，年均增幅19.2%，遠(yuǎn)高于同期食品、衣著、醫(yī)療、交通通信等其他消費(fèi)支出項(xiàng)（見圖6）。

圖6：1999年-2019年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)

資料來源：CHOICE數(shù)據(jù)庫

居住支出在居民消費(fèi)總支出中的比重持續(xù)上漲，從1999年的9.8%升至2019年的24.2%，同期作為恩格爾系數(shù)的居民食品消費(fèi)支出的比重則從41.9%降至27.6%，居住支出已經(jīng)成為僅次于食品的第二消費(fèi)大項(xiàng)。未來隨著此消彼長的發(fā)展趨勢，在不遠(yuǎn)的未來就會成為第一消費(fèi)支出項(xiàng)。

作為維持勞動力再生產(chǎn)的基本支出項(xiàng)，居住成本和比重的持續(xù)上漲要求勞動力工資必須同步上升才能彌補(bǔ)住房消費(fèi)快速上漲的支出缺口。2007年到2019年間，居住支出在勞動工資性收入中的比重由4.0%升至8.2%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城市住房價(jià)格的大幅上漲，目前租房成本、自有住房的還貸支出在工資收入中的比重平均可以達(dá)到三分之一甚至更高。

2007年-2018年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資漲幅為3.41倍，勞動力再生產(chǎn)的各項(xiàng)補(bǔ)償中，除居住支出漲幅為6.37倍，其他消費(fèi)項(xiàng)支出的上漲幅度均低于工資漲幅。顯然，居住支出對于工資上漲的壓力最大。如果剔除居住支出這一影響因素，工資的上漲幅度應(yīng)不會超過其他各項(xiàng)的加權(quán)值（見圖7）。

圖7：2007年-2018年城鎮(zhèn)人均消費(fèi)支出及平均工資漲幅

資料來源：根據(jù)CHOICE數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計(jì)算

因此，如果將工資中的居住這一剛性支出扣除并考慮各類消費(fèi)支出的物價(jià)上漲因素后，勞動力所能夠獲得剩余有效工資水平，近年來并未出現(xiàn)大幅上漲。因此，住房價(jià)格上漲是推高勞動力成本的主要因素。

盡管企業(yè)付出了相當(dāng)于工資1.44倍的勞動力成本，企業(yè)職工還需要扣除約占工資基數(shù)10.5%的個(gè)人社保繳費(fèi)部分（不考慮公積金因素影響），獲取的凈工資收入在扣除個(gè)人所得稅之前僅有名義工資的90%。

企業(yè)支付的勞動力成本與員工所能獲取的工資收入之間存在的約三分之一工資差額為制度性成本，該部分成本比重過高，對此，四年的減稅降費(fèi)改革對各項(xiàng)社保繳費(fèi)率逐步下調(diào)，對個(gè)人所得稅上調(diào)了起征點(diǎn)和擴(kuò)大了級距。這些政策大幅度地減輕了擁有較多普通職工企業(yè)的勞動力成本。同時(shí)完成了由分類稅制向綜合稅制的重大制度性轉(zhuǎn)變。

二、1994年以來我國重大財(cái)稅改革歷程

每一次稅制改革都是國家與納稅人權(quán)益關(guān)系的調(diào)整。自1994年稅制和分稅制改革以來，我國宏觀稅負(fù)水平在政策方向上經(jīng)歷了提高宏觀稅負(fù)、有增有減的稅制調(diào)節(jié)、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、降低宏觀稅負(fù)四個(gè)階段。

第一階段：1994年到2001年，提高兩個(gè)比重期。1994年稅制改革的目標(biāo)就是要提高財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重。在提高“兩個(gè)比重”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國稅收收入、財(cái)政收入及政府收入的增速均快于GDP增速，宏觀稅負(fù)快速上升。在此期間，我國稅收收入由5127億元增加到15301.4億元，年均增長16.9%，而同期GDP由48198億元增加到110863.1億元，年均增長12.6%，稅收占GDP比重也由1994年的10.5%提高到13.8%。政府收入比重即宏觀稅負(fù)水平則從12.3%升至19.4%。

第二階段：2001年到2012年，有增有減的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。在此期間，雖然提高宏觀稅負(fù)的政策總基調(diào)并未改變，但是在實(shí)踐中對稅制采取了有增有減的調(diào)整。2003年開始的東北振興計(jì)劃中首次允許抵扣機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅款，并在2009年擴(kuò)展至全國范圍實(shí)行。2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，同時(shí)廢除了鄉(xiāng)村基層組織對農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、攤派、罰款的權(quán)力。由于三提五統(tǒng)的數(shù)額統(tǒng)計(jì)不全，而收費(fèi)、攤派、罰款則在財(cái)政預(yù)算收支中沒有統(tǒng)計(jì)。所以，這次免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的成效在政府收支的統(tǒng)計(jì)中數(shù)量很少，但是，據(jù)專家的調(diào)查，農(nóng)民獲得的稅費(fèi)減免紅利有幾千億之多。這項(xiàng)改革大幅度降低了隱性的宏觀稅負(fù)水平。2008年，內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并降低了內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率并提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，大幅度降低了企業(yè)所得稅稅負(fù)水平。該年，恰逢國際金融危機(jī)，與企業(yè)所得稅改革同時(shí)又采取了提高出口退稅率、提高增值稅起征點(diǎn)、小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)等一系列結(jié)構(gòu)性減稅的措施。這些減稅措施為企業(yè)應(yīng)對國際金融危機(jī)提供了強(qiáng)有力的支持。這一時(shí)期，宏觀稅負(fù)水平仍然保持了持續(xù)上升態(tài)勢，稅收收入占GDP的比重從13.8%升至18.3%，一般預(yù)算收入占GDP比重從14.8%提高至21.2%，政府收入占比由19.4%升至35%，為政府提供了應(yīng)對國際金融危機(jī)的充分的財(cái)政資源。

第三階段：2012年到2016年，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)期。在此期間，對宏觀稅負(fù)水平高低的判定和調(diào)整方向產(chǎn)生了分歧。黨的十八大后中央對這樣一個(gè)關(guān)乎國家大局的問題采取了審慎的態(tài)度。雖然多年來事實(shí)上已經(jīng)將“提高兩個(gè)比重”的方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝性鲇袦p”的方針，但是在正式文件中并沒有明確。至此，中央正式?jīng)Q定將“提高兩個(gè)比重”方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定宏觀稅負(fù)”方針。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全年深化改革若干重大問題的決定》明確提出“穩(wěn)定稅負(fù)”。2014年6月中共中央政治局會議《深化財(cái)稅體制改革總體方案》重申“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”。實(shí)際上，2012年上海市報(bào)請中央批準(zhǔn)，在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)改革，就已經(jīng)啟動了全面減稅的進(jìn)程，并且隨著后期試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，直到2016年5月1日全面實(shí)行“營改增”。這項(xiàng)改革的成功為中央將“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”改為“降低宏觀稅負(fù)”的這一重大財(cái)稅戰(zhàn)略調(diào)整提供了新戰(zhàn)略的實(shí)施準(zhǔn)備。這是上海市作為一個(gè)地方政府對全國財(cái)稅改革做出的巨大歷史性貢獻(xiàn)。2012年也因此成為我國宏觀稅負(fù)水平的拐點(diǎn)年。這一年，稅收收入占GDP的比重達(dá)到18.6%的歷史峰值，一般公共預(yù)算收入占GDP比重升至21.7%的歷史次高點(diǎn)，政府收入比重也達(dá)到35.1%的歷史高點(diǎn)。

第四階段：2016年7月至今，降低宏觀稅負(fù)期。2016年7月，中央決定實(shí)施“降低宏觀稅負(fù)”財(cái)稅新戰(zhàn)略。這是中央對國內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、社會的新形勢審時(shí)度勢綜合研判的重大決策。正因?yàn)閳?jiān)定不移地實(shí)施了“降低宏觀稅負(fù)”的新財(cái)稅戰(zhàn)略，我國在三年多的時(shí)間里成功應(yīng)對了美國對華貿(mào)易戰(zhàn)、保持了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，而且在大規(guī)模減稅提高企業(yè)國際競爭力的同時(shí)還保持了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，并沒有出現(xiàn)財(cái)政收入大幅度下滑的局面。為提高國家安全水平、居民生活福利保障水平和政府行政管理的效率提供了所需要的財(cái)政資源。這表明，“降低宏觀稅負(fù)”的財(cái)稅新戰(zhàn)略是符合當(dāng)前我國國情的，三年多的實(shí)施是成功的。

三、減稅降費(fèi)工作取得的成效

（一）企業(yè)享受到的減稅降費(fèi)紅利

1.減稅紅利

2016年，全面推開營改增，企業(yè)實(shí)現(xiàn)減稅5736億元。

2017年1月-11月，營改增累計(jì)減稅7162億元。小型微利企業(yè)所得稅減半征收政策共減稅454億元;提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例等稅收優(yōu)惠政策合計(jì)減稅200多億元。合計(jì)7816億元。

2018年，截至9月底，深化增值稅改革三項(xiàng)措施合計(jì)減稅2386.4億元，1月-8月，支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和固定資產(chǎn)加速折舊等各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策共減稅3948億元，同比增長27.7%;支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策共減稅1289億元，同比增長29.1%;支持重點(diǎn)群體人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策共減稅199億元，同比增長8.7%。綜合估測，2018年針對企業(yè)的減稅規(guī)模約為10540億元。

2019年前10個(gè)月，針對企業(yè)的減稅規(guī)模為11992.42億元，其中小微企業(yè)1860.89億元。

截至目前，企業(yè)減稅規(guī)模合計(jì)達(dá)到36084.4億元，如果考慮政策的累積效應(yīng)，但不考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)模變化的影響，則四年來，累積減稅規(guī)模為8萬億元左右。

2.降低社保費(fèi)紅利

城鎮(zhèn)職工社保繳費(fèi)政策調(diào)整主要是下調(diào)企業(yè)繳納部分的繳費(fèi)率。自2015年起，共經(jīng)歷了五次費(fèi)率調(diào)整。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳納比例由20%降至16%，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由3%調(diào)整至1%，將工傷保險(xiǎn)費(fèi)率從1%下調(diào)至0.5%-0.375%，生育保險(xiǎn)費(fèi)率從不超過1%降至不超過0.5%。自2015年至2018年累計(jì)降低企業(yè)成本約3150億元。2019年1月-10月，降低社會保險(xiǎn)費(fèi)3215.68億元。2016年以來，企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)合計(jì)減少6365.68億元。

3.其他降費(fèi)紅利

2016年，清理規(guī)范政府性基金收費(fèi)項(xiàng)目，為企業(yè)減負(fù)260億元。兩次電價(jià)下降，降幅為每度電3分和1.05分，企業(yè)減負(fù)470億元。2017年取消、免征、停征和減征1368項(xiàng)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，涉及減收金額3690億元。

（二）居民享受到的減稅降費(fèi)紅利

1.個(gè)人所得稅減稅紅利

此次個(gè)人所得稅改革不僅提高了起征點(diǎn)、擴(kuò)大了級距，還實(shí)現(xiàn)了我國個(gè)人所得稅從分類征收到綜合征收的轉(zhuǎn)型。

自2000年以來，我國對個(gè)人所得稅起征點(diǎn)進(jìn)行了三次調(diào)整，分別在2005年、2007年和2011年，先后調(diào)整為1600元、2000元和3500元。此次進(jìn)行的第四次改革將個(gè)稅免征額提升至5000元。據(jù)財(cái)政部測算，免征額提高到5000元后，我國就業(yè)總?cè)藬?shù)中，個(gè)人所得稅納稅人的比重從44%降到了15%。2017年末，城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.25億人，這意味著個(gè)稅納稅人將從原來的1.87億人減少至6400萬人左右，約有1.23億低收入群體免于繳納個(gè)人所得稅。

其次優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)擴(kuò)大了20%稅率以下低稅率級距，尤其是大幅度提高10%、20%兩檔稅率的級次，同時(shí)還增加了對于特定群體的專項(xiàng)扣除。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于減稅降費(fèi)工作情況的報(bào)告》，2019年1月-10月，實(shí)施個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策減稅521.94億元，加上2018年10月1日提高個(gè)人所得稅基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)翹尾因素，合計(jì)減稅4480.84億元。

2.終端零售商品價(jià)格下調(diào)

以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅率下調(diào)將會通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制反應(yīng)到社會零售商品的終端消費(fèi)物價(jià)水平上。大部分處于充分市場競爭的產(chǎn)品，如一些日用消費(fèi)品等，市場供給充足、競爭激烈，處于買方市場環(huán)境。企業(yè)在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅負(fù)下降最終會轉(zhuǎn)化為零售環(huán)節(jié)的價(jià)格下降，減稅紅利更多地由居民獲取。據(jù)估算，2019年后三個(gè)季度由于增值稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，居民能夠享受到的減稅紅利約為2500億元左右。

對于國家壟斷性行業(yè)，政府則通過物價(jià)管制調(diào)整終端消費(fèi)價(jià)格，將減稅紅利讓渡給消費(fèi)者。例如，國家發(fā)改委因增值稅稅率降低兩次下調(diào)汽柴油價(jià)格。成品油增值稅稅率由17%降低至16%，國內(nèi)汽、柴油最高零售價(jià)格每噸分別降低75元和65元;成品油增值稅稅率由16%降低至13%，國內(nèi)汽、柴油最高零售價(jià)格每噸分別降低225元和200元。綜合考慮，由于汽柴油價(jià)格下調(diào)，僅2019年社會整體汽柴油消費(fèi)可以減少支出675.9億元。從居民消費(fèi)的角度出發(fā)，汽油消費(fèi)中約有90%用于汽車，我國私人汽車保有量在載客汽車中的占比約為92%左右，據(jù)此估算，2019年居民汽油消費(fèi)支出可節(jié)省200多億元。

3.穩(wěn)定就業(yè)崗位

就業(yè)是最大的民生，對于維持社會穩(wěn)定的意義重大。對個(gè)體工商戶、小微企業(yè)等吸納就業(yè)大戶實(shí)行減稅降費(fèi)，就可以扶持就業(yè)、確保我國弱勢群體的生計(jì)來源。同樣的資金投入，小微企業(yè)能夠吸納的就業(yè)人數(shù)是大中型企業(yè)的4倍-5倍，目前我國小微企業(yè)數(shù)量已經(jīng)超過7300多萬戶（包含約5000萬戶個(gè)體工商戶），容納的就業(yè)數(shù)量平均一戶3人，總數(shù)約為2億人左右，已經(jīng)成為新增就業(yè)的主力軍。

我國小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，對外部經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境的敏感度普遍較高，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究表明，在所處行業(yè)、資產(chǎn)、營業(yè)收入、成立年限相同的條件下，小微企業(yè)成本每上升10%，死亡率上升0.3%。小微企業(yè)納稅每降低1個(gè)百分點(diǎn)，盈利就會提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。

因此，此次減稅降費(fèi)將普惠性減稅的政策側(cè)重點(diǎn)放在了小微企業(yè)。增值稅領(lǐng)域：將一般納稅人的標(biāo)準(zhǔn)提升至500萬元，放寬小規(guī)模納稅人免稅標(biāo)準(zhǔn)，起征點(diǎn)由月銷售額3萬元提高到10萬元;進(jìn)一步放寬了企業(yè)所得稅小型微利企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn);對于增值稅小規(guī)模納稅人最高可以按50%比例減征6個(gè)地方稅種和2個(gè)附加。所得稅領(lǐng)域：對小型微利企業(yè)實(shí)行所得稅超額累進(jìn)稅率，年應(yīng)納稅所得額不超過100萬元的部分和100萬元到300萬元的部分分別減按25%和50%計(jì)征企業(yè)所得稅并降低稅率到20%。融資領(lǐng)域：對金融機(jī)構(gòu)向小型企業(yè)、微型企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)放的，利率水平不高于人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率150%（含本數(shù)）的單筆小額貸款取得的利息收入免征增值稅，單戶授信額度上限提高至1000萬元，以緩解小微企業(yè)融資難、融資貴困境。

自2019年1月1日實(shí)施小微企業(yè)普惠性減稅政策以來，截至10月末，小微企業(yè)減稅1860.89億元，放寬標(biāo)準(zhǔn)后實(shí)際享受到企業(yè)所得稅減免的納稅人達(dá)到468.92萬戶，享受增值稅免稅的小規(guī)模納稅人新增402.64萬戶，占全部小規(guī)模納稅人總量的8%。

根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心的調(diào)研，月銷售額在10萬元以下包括個(gè)體工商戶在內(nèi)的小微企業(yè)約占全部企業(yè)數(shù)量的94.8%，將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)由月銷售額3萬元提高到10萬元，政府稅收減少1481億元，可以增加就業(yè)284萬人，新創(chuàng)造GDP 2287億元，相當(dāng)于以5.2萬元稅收代價(jià)新增一個(gè)就業(yè)崗位。

如果考慮到失業(yè)群體對于社會保障體系可能帶來的救助成本以及社會穩(wěn)定壓力造成的潛在成本，穩(wěn)定就業(yè)的社會綜合成本將遠(yuǎn)小于5.2萬元。此外，上述測算方法還沒有考慮相當(dāng)一部分小微企業(yè)由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)下降，利潤空間擴(kuò)大而免于裁員、關(guān)閉所產(chǎn)生的“就業(yè)崗位”。將上述兩個(gè)因素加入后，對小微企業(yè)進(jìn)行減稅降費(fèi)所產(chǎn)生的穩(wěn)定就業(yè)功能將遠(yuǎn)大于284萬人的規(guī)模。

多種跡象表明，對于小微企業(yè)的包括減少稅費(fèi)、降低成本等各項(xiàng)措施已經(jīng)初顯成效。2018年和2019年，城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體工商戶就業(yè)人數(shù)在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢下都保持了增長。

（三）加快國有資本劃轉(zhuǎn)社保進(jìn)度、啟動社保全國統(tǒng)籌改革進(jìn)程

自實(shí)行減稅降費(fèi)以來，我國社保繳費(fèi)率已經(jīng)歷五次分階段下調(diào)。從小險(xiǎn)種開始，到2019年下調(diào)體量最大缺口也最大的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，自2015年首次下調(diào)企業(yè)社保費(fèi)率至2018年，總體的社保費(fèi)率從41%降到37.25%，累計(jì)降低企業(yè)成本約3150億元。2019年國務(wù)院又發(fā)布《降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》。根據(jù)方案，養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)率將在原來已經(jīng)下調(diào)至19%的基礎(chǔ)上繼續(xù)降至16%。根據(jù)人社部的測算，可以減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)大約1900多億元，同時(shí)下調(diào)的減輕企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)大約1100多億元，三個(gè)險(xiǎn)種合計(jì)全年可減輕企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)3000多億元。由此合計(jì)自2015年以來，城鎮(zhèn)職工社保費(fèi)綜合收入減少6150億元。

我國各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度普遍采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，隨著人口老齡化程度逐步提高，離退休職工人數(shù)快速增長，撫養(yǎng)比2018年已降至2.66∶1。雖然失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等險(xiǎn)種基金大量結(jié)余，如果剔除各級財(cái)政補(bǔ)貼，規(guī)模最大的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就已經(jīng)多年出現(xiàn)“收不抵支”情況。2014年差額是1321億元，2017年漲到4649億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年-2018年中央財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助就達(dá)到3.5萬億元。全口徑統(tǒng)計(jì)的各級財(cái)政對全國社會保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼，2015年為1.02萬億元，2016年為1.11萬億元，2017年為1.23萬億元，2018年為1.68萬億元，2019年的預(yù)算安排為1.95萬億元，四年翻了一番。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金同時(shí)面臨繳費(fèi)率下調(diào)后收入下滑和退休人員基本養(yǎng)老金發(fā)放持續(xù)上漲的收支雙向壓力，單純依靠一般財(cái)政預(yù)算收入已經(jīng)不可能解決，必須有其他公共資源注入。十八屆三中全會《決定》中提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金”，但政策出臺是2017年，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，要求中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)按照10%的股權(quán)比例劃轉(zhuǎn)至社?；?。央企和地方國企的資產(chǎn)分別有20多萬億元，應(yīng)該分別劃轉(zhuǎn)2萬多億元。2018年進(jìn)入實(shí)施階段，國資委啟動兩批18家企業(yè)的劃轉(zhuǎn)工作，劃轉(zhuǎn)資本821億元;2019年3月底，共劃轉(zhuǎn)23戶央企國有股權(quán)1132億元，尚不足應(yīng)劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)的10%;2019年7月，國資委公布第三批35家劃轉(zhuǎn)企業(yè)的名單，預(yù)計(jì)將劃轉(zhuǎn)國有資本5217.13億元，雖然只占劃轉(zhuǎn)額度的三分之一左右，但是劃轉(zhuǎn)企業(yè)數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模都有顯著增加。

2019年9月，國務(wù)院公布《降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》五個(gè)月后，五部門印發(fā)《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ凡⒐剂恕蛾P(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金有關(guān)事項(xiàng)的操作辦法》實(shí)施細(xì)則，國有資本劃轉(zhuǎn)工作從局部漸進(jìn)轉(zhuǎn)向全面推開，通知要求中央企業(yè)中具備條件的于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成;地方國企于2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作，這就為國有資本劃轉(zhuǎn)設(shè)置了時(shí)間表，該項(xiàng)工作也正式進(jìn)入快車道。截至2019年底，中央層面已完成四批81家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國有資本劃轉(zhuǎn)工作，合計(jì)劃轉(zhuǎn)國有資本1.3萬億元。

自2013年提出劃轉(zhuǎn)國有資本到2020年要求全面完成。由于國有資本的劃轉(zhuǎn)面臨劃轉(zhuǎn)對象范圍界定、國企盈利能力差異很大、股權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、劃轉(zhuǎn)后所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式等一系列復(fù)雜問題，如果沒有“減稅降費(fèi)”戰(zhàn)略的強(qiáng)力推動，幾萬億的國有資本劃轉(zhuǎn)工作很難在短期內(nèi)完成。沒有國有資本這一充足的資金后盾向社?；鹳Y金池補(bǔ)水，全國統(tǒng)籌的社保體系改革也不能實(shí)施。

（四）啟動中央地方新財(cái)稅體制的建設(shè)

1994年實(shí)行稅制改革和分稅制改革后，中央收入比重逐漸提升，同時(shí)出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上收而支出責(zé)任下移的趨勢，地方財(cái)政對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度已經(jīng)達(dá)到40%。截至實(shí)施“營改增”前，中央和地方的財(cái)政收入比重約為50%對50%，但是從支出責(zé)任上看，中央僅負(fù)擔(dān)15%，地方的支出比例高達(dá)85%，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡，中央支出責(zé)任過少。從改革的方向上看，解決中央與對方財(cái)政失衡不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的辦法，而應(yīng)該由中央上收本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)而目前仍由地方負(fù)責(zé)的支出項(xiàng)目。其中，社保體系的收支就應(yīng)該是此項(xiàng)改革方案的首選。

隨著營業(yè)稅的取消，地方面臨其第一大主體稅種消失后的財(cái)政缺口問題，如果分稅制不做調(diào)整，地方收入再減少，地方財(cái)政不可能維持。為了配合全面“營改增”的順利推行，2016年4月29日即營改增方案出臺前夜，國務(wù)院發(fā)布《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出，“在加快地方稅體系建設(shè)、推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革過程中，做好過渡方案與下一步財(cái)稅體制改革的銜接”，將增值稅的分成比例由全面實(shí)施營改增前的地方25%、中央75%，修改為中央與地方“五五分成”，暫定試行2年-3年。此后2019年9月，國務(wù)院發(fā)布《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，明確將增值稅的分成比例確定為中央與地方各50%，“營改增”后增值稅作為第一稅種的核心地位更加鞏固，對此稅種的地方分配比例的提升穩(wěn)定了中央與地方的財(cái)政關(guān)系。

此外，為了緩解部分地區(qū)留抵稅款退稅壓力，增值稅留抵稅款退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級財(cái)政調(diào)庫，這一方案加快了落實(shí)留抵稅款退稅的速度，十分有效。

同時(shí)，方案提出“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，進(jìn)一步拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境，將使地方政府?dāng)[脫地方稅體系失去主體稅種的困境。由于消費(fèi)稅原屬于中央稅，2019年消費(fèi)稅收入12562億元，逐步調(diào)整至地方后，再相應(yīng)提高增值稅中央收入比重，逐步形成消費(fèi)稅替代原營業(yè)稅作為地方稅主體稅種，而中央仍擁有75%左右的增值稅收入比重的格局。同時(shí)，社保制度改為全國統(tǒng)籌，中央的支出責(zé)任大幅度提高，中央與地方的財(cái)政關(guān)系就會形成遠(yuǎn)比目前協(xié)調(diào)的格局。

由此可知，通過營改增和一系列配套改革措施實(shí)施“降低宏觀稅負(fù)”新財(cái)稅戰(zhàn)略，其內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平的意義，成為實(shí)施新財(cái)稅戰(zhàn)略的起點(diǎn)，它將是1994年我國實(shí)行新稅制和分稅制以后的又一次全面財(cái)稅改革的良好契機(jī)。完成以后將建成我國更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新財(cái)稅體制。

（五）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，“脫實(shí)向虛”勢頭有所遏制

此次減稅降費(fèi)，采用了普惠性與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中最為突出的是對于增值稅稅率實(shí)行非均衡下調(diào)，經(jīng)過兩次稅率調(diào)整，制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率由16%降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)11%的增值稅稅率降至9%，并保持金融服務(wù)等行業(yè)6%一檔的稅率不變，制造業(yè)成為減稅規(guī)模最大的受益行業(yè)。

實(shí)體產(chǎn)業(yè)自身結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化，高端制造業(yè)比重?cái)U(kuò)大。信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等高端制造業(yè)，自2015年以來，維持了良好的發(fā)展勢頭，該行業(yè)增加值占GDP比重持續(xù)上升，2015年-2018年四年時(shí)間里，增加了0.9個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模增幅達(dá)到33.3%。2019年受美國出口管制因素影響，行業(yè)比重略有下降。此外，稅務(wù)部門調(diào)查數(shù)據(jù)顯示制造業(yè)研發(fā)投入增強(qiáng)。2019年前三個(gè)季度，45%的制造業(yè)納稅人將減稅降費(fèi)紅利用于增加研發(fā)投入。稅務(wù)部門監(jiān)測的10萬戶重點(diǎn)稅源企業(yè)前三季度研發(fā)費(fèi)用同比增長19.3%，較2018年全年提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”的勢頭也有所遏制，金融業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢。自2015年以來，大約下降了0.6個(gè)百分點(diǎn)，而制造業(yè)的全行業(yè)比重也于2017年止住了下滑趨勢，開始恢復(fù)上升，2018年恢復(fù)至2015年的29.4%的水平，2019年主要受美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的影響，比重再次出現(xiàn)下滑（見表1）。

表1：2015年-2019年主要行業(yè)占GDP比重趨勢變化

資料來源：根據(jù)CHOICE數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算