柳新元，季 冰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

一、問題的提出

2017年初，武漢市宣布啟動“百萬大學(xué)生留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程”，提出力爭“5 年留下100 萬大學(xué)生”，全國范圍內(nèi)的“人才爭奪戰(zhàn)”由此打響。包括西安、南京、成都、長沙、鄭州等在內(nèi)的二線城市，甚至北京、上海、深圳等一線城市，都出臺了各自的人才政策，從住房、戶籍、工資補貼等多個方面吸引大學(xué)生等目標(biāo)群體。進入2019 年以來，這場肇始于武漢的全國性“搶人大戰(zhàn)”繼續(xù)升溫。出臺人才政策的城市由一、二線城市擴展至四、五線城市，地域橫跨東、中、西部地區(qū)，政策內(nèi)容更全面，招攬人才力度更大，目標(biāo)群體覆蓋面更廣。2020年，盡管受新冠疫情影響，但城市之間的“引才大戰(zhàn)”絲毫沒有降溫，濟南、沈陽等城市相繼出臺新政，全面放開落戶限制，蘇州等城市繼續(xù)加碼人才政策，地方政府間的人才競爭愈演愈烈。

城市“搶人大戰(zhàn)”背后的推手是各地政府。在武漢市委、市政府出臺“留住百萬大學(xué)生”新政后，各地政府對標(biāo)武漢出臺人才政策。作為人才引進的主體，城市政府競相“搶人”背后的行為邏輯是什么？城市之間存在著一定的區(qū)域差異性，各地人才政策的文本內(nèi)容有何不同？城市人才政策產(chǎn)生了怎樣的效果？本文試圖從地方政府競爭的視角對地方政府推出的人才政策進行分析，以回應(yīng)上述問題。

二、文獻回顧

（一）地方政府競爭

“地方政府競爭”一詞屬于舶來品。嚴(yán)格意義上講，對地方政府競爭進行明確而系統(tǒng)研究的是查爾斯·蒂布特，他提出了“用腳投票”的“蒂布特模型”理論，享有自由流動權(quán)利的居民基于地方政府公共服務(wù)提供的水平和稅收負擔(dān)，選擇符合自己偏好的地區(qū)［1］。此后，以諾思［2］、柯武剛［3］為代表的制度經(jīng)濟學(xué)派在分析政府競爭行為時引入了國家理論和市場經(jīng)濟競爭的視角，形成政區(qū)競爭理論。在歐美學(xué)術(shù)界，布雷頓的“競爭性政府”理論最具代表性，他認(rèn)為各級政府機構(gòu)在縱向與橫向兩個層面上都處于競爭狀態(tài)，圍繞著資源、權(quán)力分配以及公共產(chǎn)品等相互競爭，進而滿足公眾偏好，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和稅收價格的有機結(jié)合［4］。

國內(nèi)學(xué)界較早提出“地方政府競爭”概念的是樊綱和張曙光，他們認(rèn)為地方政府之間是“兄弟競爭關(guān)系”，在中央政府放權(quán)后圍繞著投資和貨幣發(fā)行展開橫向競爭［5］。馮興元認(rèn)為政府間競爭主要體現(xiàn)為體制競爭或者制度競爭［6］。周業(yè)安等將地方政府競爭行為分為進取型、保護型和掠奪型三類［7］。在對地方政府競爭的概念、內(nèi)涵、特征等進行一定研究后，國內(nèi)學(xué)界開始選擇以地方政府競爭為視角分析相關(guān)問題和現(xiàn)象。劉泰洪認(rèn)為財政體制改革為地方政府提供了恣意行政的空間，激發(fā)了地方政府謀求經(jīng)濟發(fā)展以獲取較大財政收益的沖動，導(dǎo)致了地方政府間的競爭行為［8］。張飛等認(rèn)為地方政府間不當(dāng)競爭是導(dǎo)致我國土地市場秩序混亂的重要根源，要加快土地制度、官員政績考核制度等制度創(chuàng)新，規(guī)范地方政府行為，重建土地市場秩序［9］。馬萬里等認(rèn)為地方政府競爭在一定程度上導(dǎo)致了政府供給公共品結(jié)構(gòu)的偏差，難以滿足社會公共需要［10］。傅強等認(rèn)為作為環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行者，各級地方政府在治理環(huán)境時應(yīng)削減對轄區(qū)的行政壟斷，推動各級地方政府跨區(qū)域環(huán)境保護合作，以降低地方政府惡性競爭導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制失靈［11］。謝曉波通過研究發(fā)現(xiàn)，地方政府追求利益集合最大化的競爭行為對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生正效應(yīng)，主要表現(xiàn)在地方政府競爭對改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境的促進作用上［12］。厲敏萍等認(rèn)為依靠制度變遷吸納域外生產(chǎn)要素是地方政府競爭實質(zhì)所在，地方政府制度競爭從微觀、中觀、宏觀三個方面推動了制度轉(zhuǎn)型［13］。

關(guān)于地方政府競爭的研究，西方學(xué)界關(guān)注的重點在于地方政府間財政、稅收的競爭，屬于財政學(xué)或公共經(jīng)濟學(xué)的理論范疇；而國內(nèi)學(xué)界起步較晚，主要是借用西方制度經(jīng)濟學(xué)的框架進行分析，積累了一定的研究成果，但在適用性方面仍有局限。我國的政治經(jīng)濟體制與西方聯(lián)邦體制存在著較大差異，且當(dāng)前處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，地方政府競爭關(guān)系較西方復(fù)雜得多。因而，制度競爭并不能完全解釋我國地方政府競爭狀況，財政、稅收等也不能涵蓋地方政府競爭的全部內(nèi)容。

（二）人才政策

從研究內(nèi)容來看，學(xué)界對人才政策的研究主要分為兩個方面:一是進行國內(nèi)外區(qū)域人才政策的比較，二是分析人才政策的效應(yīng)并進行評價；從研究對象來看，以武漢市首發(fā)人才政策掀起的城市“人才爭奪戰(zhàn)”為界，國內(nèi)學(xué)界之前的研究聚焦于高層次人才政策，針對處于人才金字塔頂端的領(lǐng)軍人才、緊缺人才等，之后聚焦于以學(xué)歷作為劃分依據(jù)的青年人才，主要是高校畢業(yè)生群體。

人才競爭是政府間競爭的內(nèi)容之一，而人才政策則是人才競爭的具體表現(xiàn)形式和主要手段。國內(nèi)學(xué)界對二者的關(guān)系研究較少，主要是從社會學(xué)、管理學(xué)視角出發(fā)研究地方政府的人才爭奪。陳文權(quán)等基于人力資源管理的視角對地方政府“人才爭奪大戰(zhàn)”現(xiàn)象進行分析，認(rèn)為當(dāng)前各地人才爭奪存在著非理性競爭、缺少后期規(guī)劃等問題［14］。初冰茹從社會學(xué)的視角探討城市人才競爭現(xiàn)象，認(rèn)為人才遷入帶來了城市公共服務(wù)配套問題和就業(yè)問題［15］。宋典等以華東“六省一市”地市級政府為對象，分析競爭、發(fā)展、學(xué)習(xí)三種因素對人才政策創(chuàng)新的影響程度［16］。李永樂、田雄提出“引才大戰(zhàn)”是城市提高綜合競爭力的有效手段，是向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，但需要對“運動式引才”的風(fēng)險進行反思［17］。

回顧以往研究文獻，從地方政府競爭的視角進行人才政策研究具有一定的拓展空間。一方面，學(xué)界在研究地方政府競爭時，聚焦于制度和產(chǎn)業(yè)，忽視了人才、知識等其他要素的作用；另一方面，學(xué)界對人才政策的分析較少涉及到地方政府這一政策背后的利益主體?；诖耍疚倪x擇從地方政府競爭的視角出發(fā)，通過對城市人才政策文本進行分析研究，理清人才政策出臺背后的政策邏輯，從而為規(guī)范地方政府人才競爭、減少競爭失序等負面效應(yīng)提出一些政策建議。

三、基于地方政府競爭視角下的城市人才政策分析

（一）城市人才政策出臺的政策邏輯

1.人才資源的稀缺性、流動性與高附加值

人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源［18］。人才資源不同于人力資源，人才資源是具備一定知識技能、素質(zhì)較高的人力資源，屬于人力資源中較高層級的一部分。作為地方政府競爭的對象，人才資源具有三方面特性——稀缺性、流動性和高附加值。

第一，人才資源具有稀缺性。這一特性決定了人才競爭的激烈程度。從2017 年初以來，各城市人才政策及“人才爭奪戰(zhàn)”吸引的目標(biāo)對象是具備一定學(xué)歷的青年人才和海內(nèi)外高層次人才，學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)大多在大專文化程度以上。而作為人口大國，我國的人口受教育程度偏低。依據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)公報，我國（不包含港澳臺地區(qū)）具有大專以上文化程度的人口為119636790人，僅占總?cè)丝诘?.7%左右，且分布極不均衡，主要集中于中部及東部沿海地區(qū)。

第二，人才資源具備可流動性。伴隨著市場化改革的進行和戶籍制度的松動，人才可以通過“用腳投票”機制來表達對地方政府及其公共服務(wù)水平的偏好，根據(jù)自身的發(fā)展和利益訴求選擇更合適的行政區(qū)域。

第三，人才資源擁有高附加值。習(xí)近平總書記強調(diào):“發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。”［19］當(dāng)前我國正處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，人口老齡化加劇、人口紅利逐漸消失，物質(zhì)資本投入促進經(jīng)濟增長動力不足。在此背景下，以青年大學(xué)生、海內(nèi)外高層次人才為代表的高素質(zhì)人才隊伍更加符合社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的要求。相較于普通勞動力，高素質(zhì)人才作為科技創(chuàng)新的“載體”，更有利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，帶動地區(qū)經(jīng)濟增長與城市建設(shè)。

人才資源的三方面特性是地方政府人才競爭的前提條件，也使人才成為一種可流動的經(jīng)濟資源。人才聚則產(chǎn)業(yè)興，人才資源是城市發(fā)展與創(chuàng)新的前提條件和基本保障，人才競爭力成為城市競爭力的重要組成部分。地方政府通過出臺人才政策吸引人才這一流動性要素向本轄區(qū)集聚，在防止本轄區(qū)人才資源外流的同時爭奪轄區(qū)之外的人才，從而在較短時間內(nèi)實現(xiàn)人才“數(shù)量”和“質(zhì)量”的雙重提升，增加轄區(qū)的人力稟賦。

2.地方政府的政績考核壓力與發(fā)展需求

改革開放以來，我國逐步進行市場化改革，經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)軌，地方分權(quán)化改革也同步進行。計劃經(jīng)濟時代下，地方政府的自主性較弱，作為中央政府下的行政主體執(zhí)行中央的政策、計劃。自20 世紀(jì)90 年代以來，地方政府在分稅制改革、財政分權(quán)等一系列縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革之后，獲得了相對獨立的利益主體地位，掌握了一定的自主權(quán)。但在我國的政治體制下，地方政府及其官員的政績考核權(quán)仍然掌握在上級政府手中，上級政府依托干部人事制度對地方政府維持著政治控制，上級政府在考核下級地方政府政績、決定地方主官職位升遷時，會以其他地方政府及官員的具體工作情況為參照。在這種壓力型體制下，各地方政府及其主官為謀求經(jīng)濟利益和政治資本，圍繞著轄區(qū)發(fā)展展開競爭。地方政府的政績考核壓力與發(fā)展需求是可以相互轉(zhuǎn)化的，地方政府為實現(xiàn)轄區(qū)發(fā)展展開競爭，也是為了實現(xiàn)地方政府及其官員政績最大化的競爭，而政績考核的標(biāo)準(zhǔn)又體現(xiàn)在轄區(qū)的發(fā)展之上。

由于改革開放后發(fā)展國民經(jīng)濟成為國家的首要任務(wù)，包括中央政府在內(nèi)的上級政府對下級地方政府的政績考核主要集中于經(jīng)濟指標(biāo)，將地方經(jīng)濟績效表現(xiàn)與官員政治升遷掛鉤，地方政府之間圍繞著GDP 增長展開激烈競爭，招商引資被各地方政府作為經(jīng)濟工作的重中之重。地方政府在招商引資競爭中承擔(dān)起經(jīng)濟主體的角色，爭奪企業(yè)、資金等顯性經(jīng)濟資源；而在城市人才爭奪戰(zhàn)中，地方政府出臺一系列人才政策招才引智，爭奪對象轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿邔W(xué)歷人才、青年人才為代表的人才資源，人才資源也是一種隱性的經(jīng)濟資源。當(dāng)前中國經(jīng)濟增長動力不足，下行壓力較大，同時人口紅利逐漸消失，勞動力密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟價值較低，在此背景下我國政府提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。各地方政府發(fā)現(xiàn)，以往靠招商引資拉動經(jīng)濟發(fā)展的模式難以為繼，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級需要引來高素質(zhì)人才，經(jīng)濟發(fā)展需要改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，因而在經(jīng)濟發(fā)展需求的壓力下，人才資源成為新一輪地方政府競爭的對象，人才競爭成為地方政府間的“另一個比賽項目”。

在我國，由上級政府主導(dǎo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)，影響著地方政府官員的政治升遷。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家戰(zhàn)略背景下，上級政府將GDP增長率、稅收增長率、就業(yè)率等經(jīng)濟指標(biāo)作為衡量地方政府經(jīng)濟工作的主要依據(jù)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政績考核的重心不再僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，社會治理、公共服務(wù)、生態(tài)保護等領(lǐng)域的考核權(quán)重逐漸加大，人才工作也逐漸被納入到政績考核的內(nèi)容之中。人才指標(biāo)的可統(tǒng)計性強化了地方政府間的人才競爭，人才引進數(shù)量、新落戶人口等數(shù)據(jù)成為衡量地方政府人才工作的指標(biāo)，成為政治晉升的博弈籌碼。

新制度經(jīng)濟學(xué)派認(rèn)為組織之間的競爭促使組織產(chǎn)生尋求改善現(xiàn)存制度的行為模式，地方政府也是一定意義上的組織。作為制度的供給者，各層級政府在競爭過程中必然會對原有制度不斷進行創(chuàng)新以維護自身的生存和發(fā)展。在壓力型體制下，“主動的政府”率先進行制度創(chuàng)新，相較于其他地方政府便獲得了更多資源，同時也增進了本轄區(qū)的利益，在制造“轟動效應(yīng)”的同時，釋放出有效的政績信號。在政績競爭和發(fā)展競爭的壓力下，其他同級地方政府必然會跟進模仿和學(xué)習(xí)，尤其是在失去先機的情況下，繼續(xù)加碼，是為“被動的政府”行為。

在地方政府競爭過程中，競爭優(yōu)勢的獲取是一個動態(tài)過程，各城市的人才競爭亦是如此。對于地方政府而言，通過人才政策搶奪人才資源，成為追趕高級別城市、甩開同等規(guī)模或同等級別城市的契機。在一線城市人口流入政策收緊、人才外溢背景下，為占據(jù)人才競爭先機、推動轄區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，中西部地區(qū)以武漢、西安、鄭州為代表的城市政府率先出臺人才政策，積極吸納人才，在人才轉(zhuǎn)移過程中承接大量一線人才資源，同時也吸引更低級別城市人才資源的流入。杭州、南京等東部地區(qū)省會城市為繼續(xù)保持優(yōu)勢地位，在引才目標(biāo)乃至優(yōu)惠政策等方面對標(biāo)先發(fā)城市，跟進出臺新政。由于城市資源稟賦的差異，其他層級的城市被迫跟進，降低人才引進門檻，加碼人才政策。

總之，人才政策是地方政府人才競爭的主要手段和表現(xiàn)形式。作為相對獨立的利益主體，地方政府在政績考核制度壓力和轄區(qū)發(fā)展職能要求下，推出優(yōu)惠政策，以吸引人才這一流動性稀缺資源的流入。

（二）人才政策內(nèi)容對比

自2017 年初，以武漢為代表的省會城市率先推出人才新政，然后擴展至全國各層級城市。在我國行政區(qū)劃中，省會城市大多屬于同級地方政府，沒有上下隸屬關(guān)系，且省會城市大多是高校密集城市，在讀學(xué)生數(shù)量多，而各城市的人才政策又將高校畢業(yè)生等青年人才作為爭奪對象，故選擇代表性強的省會城市人才政策作為分析對象。本文按照時間順序，通過查閱各城市政府門戶網(wǎng)站、人社局網(wǎng)站、人才工作網(wǎng)以及相關(guān)媒體報道等，對2017 年初至2019 年底這一時段內(nèi)部分省會城市出臺的人才政策進行梳理和分析（見表1）。

人才政策是一系列政策工具的集合。從各地出臺的人才政策文本內(nèi)容看，基本涵蓋獎勵性政策（補貼）、保障性政策（落戶、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社保、醫(yī)療、子女入學(xué)、配偶安置）、發(fā)展性政策（工作平臺建設(shè)、項目資助、職稱評定）等方面。其中，人才的落戶和補貼最為引人注目，也是各城市人才競爭中不斷加碼的重要方面。

以青年人才的落戶為例，在各地較早出臺的人才政策中，除學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)外，還附加就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、社會保險繳納期限等限制性條件。隨著全國范圍內(nèi)人才競爭的加劇，各地人才政策的力度不斷加大，落戶標(biāo)準(zhǔn)不斷放寬，人才標(biāo)準(zhǔn)逐漸下移，主要體現(xiàn)在放寬或取消人才落戶的限制條件（學(xué)歷、年齡、就業(yè)、社保繳納等）、允許親屬隨遷、實行網(wǎng)上快速審批、限定落戶辦理期限等方面。相較于東部高級別城市，以南昌、合肥、呼和浩特等為代表的中西部較低層級的省會城市，人才政策出臺伊始便將人才落戶放至較低標(biāo)準(zhǔn)，甚至實現(xiàn)“零門檻”落戶，對人才實現(xiàn)降維吸引。而人才政策首發(fā)標(biāo)準(zhǔn)較高或出臺較早的城市，例如西安、武漢、濟南等，也為保持競爭優(yōu)勢，多次調(diào)整人才落戶門檻，人才引進的學(xué)歷要求基本降至?？疲瑫r取消了年齡、保險等限制性條件。

表1 部分省會城市人才政策一覽表

在落戶、醫(yī)療、子女就學(xué)等條件成為各地人才政策的標(biāo)配之后，各城市政府對人才的物質(zhì)激勵不斷加碼，呈現(xiàn)出“以財引才”的特點。以各地人才政策的補貼政策為例，各地對青年人才的補貼主要包括首次購房補貼、租房補貼、生活補貼、創(chuàng)業(yè)補貼以及其他補貼。后發(fā)城市對標(biāo)先發(fā)城市，在人才補貼的覆蓋面、額度、種類、年限等方面進行競爭。一些省會城市在補貼覆蓋面和額度上發(fā)力，放寬人才補貼發(fā)放范圍。例如，濟南、石家莊等城市將租房補貼享受范圍由最初的博士、碩士學(xué)歷擴展至本科學(xué)歷，同時上調(diào)補貼金額；鄭州將“標(biāo)準(zhǔn)就高、只享受一次”調(diào)整為按夫妻各自應(yīng)享受的標(biāo)準(zhǔn)累計享受購房補貼。部分省會城市選擇在補貼種類上加碼。例如，杭州除租住房補貼外，還給予引進人才一次性補貼和職業(yè)補貼等。在補貼年限方面，大多數(shù)省會城市給予人才補貼為3年，而杭州規(guī)定最長可達6年。

（三）人才政策的問題及負面效應(yīng)

2017年以來，各城市政府為搶占發(fā)展先機，圍繞著人才這一稀缺性資源展開競爭，把人才工作當(dāng)作經(jīng)濟工作一樣來抓。一系列人才政策的出臺，增進了城市的人才稟賦，在一定程度上促進了各地方城市經(jīng)濟的發(fā)展和公共治理水平的提高，取得了積極的效果。但在人才爭奪中，地方政府出臺的人才政策也存在著一些問題，產(chǎn)生了一些負面效應(yīng)，造成了人才資源的極大浪費。

1.人才政策設(shè)計不完善

作為地方政府人才競爭的主要手段，人才政策在具體實踐中暴露出一些設(shè)計問題，主要體現(xiàn)在五個方面:一是同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，當(dāng)前各城市出臺的人才政策主要集中于戶籍政策、住房優(yōu)惠政策（租房補貼+購房優(yōu)惠）、一次性補貼、青年創(chuàng)業(yè)資助等方面，城市之間人才政策缺乏差異性，引才目標(biāo)重疊，地區(qū)創(chuàng)新不足，政策激勵成本上升，可能會影響地方引才的長期效益；二是人才政策中對人才的定義基本上都以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)，唯學(xué)歷論人才的標(biāo)準(zhǔn)可能會阻礙部分技術(shù)型人才的發(fā)展空間；三是部分人才政策存有落戶漏洞，落戶門檻降低，但把關(guān)不嚴(yán)，戶籍人口與常住人口增量差距大，出現(xiàn)“戶口空掛”現(xiàn)象，容易引發(fā)社會公平問題；四是人才政策的導(dǎo)向存有偏頗，部分城市的人才政策與房地產(chǎn)過度掛鉤，有借人才落戶清房產(chǎn)庫存之嫌，例如2020年初，河南省駐馬店出臺人才政策，人才購房首付比例從三成降為兩成，輿論聚焦后馬上撤回，并且部分城市的人才標(biāo)準(zhǔn)過度下移，搶人才成為搶人口，兩種導(dǎo)向都背離了城市人才發(fā)展的本質(zhì)目的；五是各地人才政策大多集中于前期引才，后期人才的發(fā)展支持、服務(wù)保障、子女教育等多方面的政策條款模糊或者缺失，后續(xù)配套設(shè)施不完善，出現(xiàn)“引而不用”的人才浪費現(xiàn)象，尤其是以高校畢業(yè)生為主的青年人才落戶后，后續(xù)的就業(yè)、發(fā)展等政策解釋較為寬泛，缺乏細化，給引進的人才留下后顧之憂。

2.人才分布兩極化

本質(zhì)上，人才資源的流動是一種市場行為，而地方政府主導(dǎo)下的“人才爭奪戰(zhàn)”打破了原有的人才遷移規(guī)律。依據(jù)2017 年至2019 年各地公布的數(shù)據(jù)來看，地方政府的引才取得了明顯效果。省會城市中，西安、武漢、鄭州、成都等新一線城市以及濟南等二線城市的常住人口和戶籍人口均有所增加（見表2）。以高校密集的城市武漢為例，2017年初武漢市推出人才政策后，當(dāng)年大學(xué)生留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)30.1萬人，新落戶14.2萬人，戶籍人口比上年末增加19.81 萬人。部分城市雖推出力度極大的人才優(yōu)惠政策，但效果甚微。以呼和浩特為例，兩年戶籍人口增量合計僅為4.8 萬人。隨著城市政府不斷加碼人才政策，人才資源的自然流向被政府的行政手段干擾，人才競爭在一定程度上異化為人才價格競爭，加劇了地區(qū)人才分布的非均衡性，人才分布呈現(xiàn)出兩極化。一方面，省會城市在政治資源、經(jīng)濟資源等方面具備絕對優(yōu)勢，通過優(yōu)惠力度較大的人才政策爭奪人才，擠壓了一些周邊中小城市的引才空間；另一方面，處于區(qū)域劣勢、經(jīng)濟發(fā)展不太好的東北、西北等地區(qū)優(yōu)質(zhì)人才流失加劇，人才洼地現(xiàn)象進一步嚴(yán)重。從長期來看，人才分布兩極化不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，影響國家整體戰(zhàn)略。

表2 2017年—2018年部分城市人口增量（單位:萬人）

3.人才競爭功利化

地方政府主導(dǎo)下的人才爭奪戰(zhàn)由最初的新一線城市逐步擴展至四五線城市，人才競爭程度愈加激烈。在政績考核和城市發(fā)展壓力下，后發(fā)城市政府被動跟進，不得不加碼人才政策，人才標(biāo)準(zhǔn)不斷下移，政策優(yōu)惠力度不斷加大。但部分城市脫離了發(fā)展實際，沒有仔細考慮自身的承載能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，沒有認(rèn)真把握城市的定位與發(fā)展戰(zhàn)略，沒有細致分析人才層次需求，只顧追求人才引進的絕對數(shù)量，人才競爭功利化，人才引進工作由此被異化，成為政績工程。

在人才爭奪戰(zhàn)中，地方政府功利化的主要表現(xiàn)有三個方面。一是許多地方政府仍沿用招商引資競爭時的“短平快”策略，通過加大物質(zhì)獎勵等行政手段吸引人才，以錢引才，人才資源被商品化、價格化；二是人才政策標(biāo)準(zhǔn)頻繁變動，甚至出現(xiàn)新策推翻舊規(guī)的現(xiàn)象，以天津人才政策為例，人才落戶標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)修改，最初為“零門檻”網(wǎng)絡(luò)申請，后改為檔案調(diào)入后方可辦理準(zhǔn)遷證，再到凡是在外省市有工作單位的人員都不準(zhǔn)落戶，最后改為實行先落檔后落戶；三是忽略人才引進工作的本質(zhì)，將快速引才作為目標(biāo)，而引進人才的質(zhì)量、貢獻、成長發(fā)展?fàn)顩r等隱性指標(biāo)被邊緣化。地方政府功利化搶才，不僅造成人才資源的極大浪費，也使得引才的激勵成本上升，增加了政府財政負擔(dān)，損害了政府的公信力。

四、規(guī)范城市人才競爭的相關(guān)建議

（一）完善人才政策設(shè)計，建立長效人才機制

人才引進工作是一項長期的系統(tǒng)性工程，地方政府要建立起長效的人才工作機制，完善人才政策的設(shè)計。人才政策不應(yīng)該只把引進人才作為政策起點，而是要形成閉環(huán)，將引進人才、留住人才、用好人才貫通，明白留住人才、用好人才才是關(guān)鍵。

在引進人才方面，城市政府要樹立正確的人才觀，改變以往“拼速度、輕質(zhì)量”的慣性思維，重新審視人才政策的導(dǎo)向。一方面人才不等同于人口，部分城市人才政策中人才標(biāo)準(zhǔn)的過度下移不符合城市發(fā)展定位，也給城市公共服務(wù)和設(shè)施帶來巨大壓力；另一方面部分城市政府出臺人才政策的背后有刺激房地產(chǎn)市場、“清庫存”的考慮。地方政府在制定人才政策時不應(yīng)背離人才引進的初衷，嚴(yán)格把關(guān)人才標(biāo)準(zhǔn)，不能片面地將人才引進作為調(diào)控房地產(chǎn)的杠桿，要充分發(fā)揮人才的本質(zhì)作用。

在留用人才方面，各城市政府要建立長效人才機制，推動人才工作走向持續(xù)性。第一，人才引進后地方政府要落實相關(guān)承諾與優(yōu)惠政策，依據(jù)人才的專業(yè)特長安排工作崗位，建立人才追蹤發(fā)展機制和配套保障機制，并及時跟進；第二，地方政府要不斷優(yōu)化人才的發(fā)展環(huán)境，提升轄區(qū)公共服務(wù)水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強人才附著力；第三，政府在給予新引進人才各種優(yōu)惠性政策的同時要注意對既有人才的關(guān)注和發(fā)掘，在出臺人才政策的同時保證人才政策的系統(tǒng)性、連貫性，在人才儲備與引進之間做到平衡與兼顧，以免出現(xiàn)人才增存矛盾。

（二）推行差異化的人才政策，實現(xiàn)區(qū)域合作

當(dāng)前地方政府間的人才競爭存在著“各自為政”的現(xiàn)象，區(qū)域之間的人才合作與交流阻塞，人才政策的同質(zhì)化也加劇了國內(nèi)人才的“內(nèi)耗”與“混戰(zhàn)”。因此，地方政府間要樹立協(xié)作思維，推行差異化的人才政策。

首先，地方政府出臺的人才政策要符合自身城市定位。地方政府在制定人才政策時，要對城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢以及人才的需求層次進行綜合分析，對城市人才數(shù)量缺口和質(zhì)量洼地進行研判，做到精準(zhǔn)引進，實現(xiàn)人才引進與城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相匹配，與地方社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，而不是陷入人才引進數(shù)量的政績比拼之中。例如，在長江經(jīng)濟帶發(fā)展國家戰(zhàn)略下，武漢作為國家中心城市之一，要明確其城市定位，利用其交通、科技、制造業(yè)等資源優(yōu)勢有針對性地吸引相關(guān)人才。

其次，地方政府之間要建立起政策協(xié)調(diào)機制。一線城市與二三線城市、核心城市與周邊城市的人才政策要各有突出點和針對性，與區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦相匹配，一線城市、核心城市應(yīng)有針對性地引進海內(nèi)外尖端人才，而中小城市要將引才重點放至以高校畢業(yè)生為代表的青年人才。同時，城市政府之間要定期更新并及時分享人才數(shù)據(jù)信息，摒棄各行其是、零和博弈的思維，深化人才交流與合作，要讓人才這一稀缺要素良性流動，真正實現(xiàn)人才為我所用而非為我所有。

（三）加強中央層面的宏觀調(diào)控，規(guī)范地方人才競爭

針對地方政府人才競爭面臨的困境，中央政府應(yīng)加強頂層設(shè)計，從宏觀層面規(guī)范地方政府間的人才競爭秩序，在中央全局性指導(dǎo)下發(fā)揮地方政府的積極性。具體而言，中央政府可以從完善地方政府（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）政績考核體系、制定法律法規(guī)、宏觀調(diào)控人才流動三方面來規(guī)范地方政府間的人才競爭，以減少非理性競爭的現(xiàn)象。

第一，完善地方政府人才工作的考核體系。改進政績考核體系主要有兩個維度:一是政績考核標(biāo)準(zhǔn)的改進，考核體系的指標(biāo)應(yīng)是定量與定性的結(jié)合，中央政府以及各級政府在對下級政府進行人才工作考核時，要突出質(zhì)量要求，不能只關(guān)注于人才數(shù)量指標(biāo)，需要將人才政策的落實程度、人才發(fā)展環(huán)境優(yōu)化、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級等方面納入考核指標(biāo)；二是引入新的考核主體，由當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)組織和引進的人才對地方政府人才工作進行滿意度評價。通過自下而上與自上而下的政績考核，約束地方政府非理性人才競爭的政績沖動。

第二，健全法律約束機制?，F(xiàn)階段國家層面缺乏人力資源市場規(guī)范的正式法律文本，政府出臺的規(guī)劃、規(guī)定和決定，權(quán)威性不足，地方之間的人才競爭失序難以約束。中央政府應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)來監(jiān)管、規(guī)范人才市場競爭，保障人才資源市場的多元主體利益，以法律約束機制引導(dǎo)地方政府引才競爭向良性方向發(fā)展。

第三，加強人才流動的宏觀調(diào)控。當(dāng)前全國范圍內(nèi)人才流動存在著明顯的區(qū)域差異，在一二線城市推出系列人才政策之后，人才向新一線城市、二線城市進行大量流動，中西部地區(qū)以及中小城市人才流失出現(xiàn)加速現(xiàn)象。在此背景下，中央政府要加強對地方政府人才政策效果的追蹤評估、引導(dǎo)糾偏，從全局分析其對鄉(xiāng)村振興、西部開發(fā)等國家戰(zhàn)略人才需求的影響，采取一定措施對落后地區(qū)進行資源傾斜、政策扶持，對落后地區(qū)進行人才輸血、造血，避免出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)人才資源的過度虹吸。