《政府投資條例》對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的影響和重塑

熊曉波 廖睿

《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”）科學(xué)合理界定了政府投資的范圍，而政府投資范圍直接涉及政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府不應(yīng)與人民競(jìng)爭(zhēng)牟利，而應(yīng)給予社會(huì)和民營(yíng)資本更多的機(jī)會(huì)，如果市場(chǎng)配置更好就讓市場(chǎng)分配，而在市場(chǎng)配置不到的或者市場(chǎng)不能充分配置資源的領(lǐng)域，政府來(lái)做配置，比如純公益性沒(méi)有收益的、市場(chǎng)不愿意介入但關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全等的領(lǐng)域。

我們判斷，未來(lái)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目將是社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目最重要的領(lǐng)域。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目主體可以采取的投融資模式主要為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資模式、規(guī)范的PPP模式、資產(chǎn)證券化模式和產(chǎn)業(yè)投資基金模式等。

（一）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資模式

發(fā)行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法途徑。專(zhuān)項(xiàng)債的適用領(lǐng)域包括鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施;城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目;農(nóng)林水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目;教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù);冷鏈物流設(shè)施、水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施;而不得適用的領(lǐng)域包括土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)及其相關(guān)領(lǐng)域。

2019年6月，中辦國(guó)辦印發(fā)了關(guān)于做好專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行及配套融資的通知，通知中表示，收益既包括政府性基金收入，還包括其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由相關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資，這樣就會(huì)形成地方政府專(zhuān)項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資的模式。

上述通知還規(guī)定，鐵路、高速公路、供水、供電四個(gè)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益如果在償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后，專(zhuān)項(xiàng)收入仍具備融資條件的，允許一定比例的項(xiàng)目資本金發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，但不得過(guò)度融資，超越項(xiàng)目實(shí)際收益水平。2019年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中稱(chēng)，專(zhuān)項(xiàng)債券資金用作項(xiàng)目資本金的規(guī)?？梢缘皆撌》莅l(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的20%。

從今年密集出臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)債政策來(lái)看，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，以專(zhuān)項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的政府投資項(xiàng)目將得到政府的大力支持，無(wú)論是資本金+專(zhuān)項(xiàng)債+社會(huì)化融資的模式，還是符合條件的項(xiàng)目中部分資本金+專(zhuān)項(xiàng)債（部分作為資本金）+社會(huì)化融資的模式，均會(huì)是政府鼓勵(lì)的政府投資項(xiàng)目投融資模式。

（二）規(guī)范的PPP模式

PPP模式是2014年以來(lái)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域最為火熱的一種模式，但鑒于各地PPP項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施情況，2019年先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）和《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)），PPP項(xiàng)目的實(shí)施受到嚴(yán)格的規(guī)范性約束，不規(guī)范的PPP項(xiàng)目將被清理，PPP項(xiàng)目范圍將收緊，PPP模式將回歸本真。

在嚴(yán)格的監(jiān)管政策下，PPP模式的應(yīng)用范圍僅限于具有一定收益的公益項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)充短板和基本公共服務(wù)（如健康、養(yǎng)老、文化、旅游、體育等）的均等化領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要、具有完整的決策程序、明確的回報(bào)機(jī)制和合理的融資結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目。

政策層面顯示，如果將來(lái)政府投資項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，則它們必須是標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目。標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目應(yīng)滿(mǎn)足以下條件：（1）公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，原則上合作期超過(guò)10年，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序;（2）社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn);（3）建立與項(xiàng)目成果完全掛鉤的支付機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等其他方式預(yù)先鎖定和固化政府支出責(zé)任;（4）項(xiàng)目資金符合國(guó)家規(guī)定的比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金足額按時(shí)繳納;（5）政府的締約方應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)以上人民政府或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位;（6）按要求納入國(guó)家PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，積極接受社會(huì)監(jiān)督。

《條例》的出臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展正起到了包容作用，在處理政府投資和PPP投資上做出了銜接。如果以政府直接投資為主或者政府采取股權(quán)投資參股的，即由政府出資代表參與其中的項(xiàng)目，要按照《條例》的規(guī)定實(shí)行政府投資項(xiàng)目審批管理;對(duì)于無(wú)政府出資的使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，由于不涉及政府的財(cái)政預(yù)算支出，故屬于企業(yè)投資項(xiàng)目;但無(wú)政府出資的政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，盡管形式上體現(xiàn)為企業(yè)投資行為，但本質(zhì)上涉及政府的財(cái)政預(yù)算支出，仍應(yīng)為政府投資，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的投資控制、資金管理，否則若按照企業(yè)投資項(xiàng)目管理，政府不再干預(yù)項(xiàng)目投資控制和資金管理，將與國(guó)家現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體系和規(guī)則相違背，合理性存疑;至于無(wú)政府出資的可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)PPP項(xiàng)目是否屬于政府投資項(xiàng)目，需要結(jié)合項(xiàng)目的行業(yè)性質(zhì)、土地的供應(yīng)方式、缺口補(bǔ)助的金額、形式等因素統(tǒng)籌考慮，綜合判定。

（三）資產(chǎn)證券化模式

2015年，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提出：“鼓勵(lì)特許項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等?！睂?duì)于基礎(chǔ)資產(chǎn)不屬于《資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單》列示范疇且已經(jīng)有穩(wěn)定現(xiàn)金流的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目公司通過(guò)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以未來(lái)收益為支持進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，發(fā)行ABS、ABN、REITs等產(chǎn)品。

該模式適用的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括：供水、供電、供熱、燃?xì)?、污水及垃圾處理等市政設(shè)施;公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通設(shè)施;教育、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)。其主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為：（1）企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)管要求，并取得相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)許可或其他經(jīng)營(yíng)資質(zhì);（2）基礎(chǔ)資產(chǎn)或底層資產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)正式運(yùn)營(yíng)滿(mǎn)2年;（3）具備資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力;（4）主體評(píng)級(jí)達(dá)AA級(jí)及以上，或，專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃設(shè)置擔(dān)保、差額支付等有效增信措施，提供擔(dān)保、差額支付等增信機(jī)構(gòu)的主體評(píng)級(jí)為AA級(jí)及以上;（5）原始權(quán)益人最近兩年不存在因嚴(yán)重違法失信行為，被有權(quán)部門(mén)認(rèn)定為失信被執(zhí)行人、失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或者其他失信單位，并被暫?；蛳拗七M(jìn)行融資的情形;（6）現(xiàn)金流提供方應(yīng)當(dāng)在近兩年內(nèi)不存在因嚴(yán)重違法失信行為，被有關(guān)部門(mén)列為失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人或涉金融嚴(yán)重失信人的情形。

（四）產(chǎn)業(yè)投資基金模式

產(chǎn)業(yè)投資基金是指，對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資以及提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過(guò)向大多數(shù)投資者發(fā)行份額來(lái)建立基金公司，由基金公司自身?yè)?dān)任基金管理人，或者委托基金管理人管理基金資產(chǎn)并從事基礎(chǔ)設(shè)施投資。

從實(shí)施模式的角度來(lái)看，產(chǎn)業(yè)投資基金可以由政府發(fā)起，省級(jí)政府層面出資與金融機(jī)構(gòu)合作建立產(chǎn)業(yè)基金母基金，各地申報(bào)的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)審核后，由地方財(cái)政作劣后級(jí)，母基金作優(yōu)先級(jí)，同時(shí)吸引社會(huì)資本共同成立功能類(lèi)的子基金，針對(duì)某單個(gè)項(xiàng)目或某區(qū)域的項(xiàng)目進(jìn)行投資;與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行和其他金融機(jī)構(gòu)建立了一個(gè)有限合伙基金來(lái)連接項(xiàng)目，從而使社會(huì)資本也可以發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金。

其投資范圍包括：未上市企業(yè)股權(quán)，即以法人形式設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目等未上市企業(yè)的股權(quán);與上市公司定向增發(fā)、并購(gòu)重組和私有化等股權(quán)交易形成的股份;經(jīng)基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議明確或約定的符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的其他投資形式。

產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作有著嚴(yán)格的規(guī)范，運(yùn)作過(guò)程中不得有下列行為：通過(guò)名股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為;公開(kāi)交易類(lèi)股票投資（以并購(gòu)重組為目的的除外）;直接或間接從事期貨等衍生品交易;為企業(yè)提供擔(dān)保（為被投資企業(yè)提供擔(dān)保的除外）;承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的投資。

伴隨《條例》落地，未來(lái)在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，將會(huì)有配套制度加以補(bǔ)充規(guī)制。社會(huì)資本在這一過(guò)程中，需加強(qiáng)項(xiàng)目合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管控，科學(xué)論證項(xiàng)目投資，規(guī)避潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。

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