于宏源 李坤海

【內(nèi)容提要】根據(jù)地緣利益訴求（攻勢/守勢）與跨國流域水治理程度（工具性/制度性）兩個指標(biāo)，可以將“水安全外交”界定為國家以及相關(guān)行為體圍繞跨境水資源安全問題展開的博弈行為。水安全外交包括沖突預(yù)防型、霸權(quán)引導(dǎo)型、水互動冷漠型和治理后現(xiàn)代型四種類型。作為霸權(quán)引導(dǎo)型的美國水安全外交戰(zhàn)略，其核心是通過水的全球治理來鞏固其全球霸權(quán)地位，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是通過大國的地緣性介入，保障其水外交的戰(zhàn)略利益；二是通過對區(qū)域水治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)，保持其水外交的合法性和有效性。美國通過水外交的四條路徑（聯(lián)盟和議題聯(lián)系方式、同水外交大國的協(xié)調(diào)方式、國際組織議題嵌入、網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系）推進(jìn)水安全外交政策和安全戰(zhàn)略的制定。在其水外交進(jìn)程中，國內(nèi)外的動因機(jī)制發(fā)揮了重要作用。美國通過水安全外交拓展自身在亞太的地緣利益訴求，推行美國價值觀的水治理原則和規(guī)范，嵌構(gòu)以美國為核心的水安全治理體系，遏制地區(qū)大國（特別是中國）的水話語權(quán)，以最終實現(xiàn)美國在區(qū)域水—能源—糧食紐帶安全中的戰(zhàn)略優(yōu)勢平衡。

2020年3月22日是第二十八屆“世界水日”，聯(lián)合國確定2020年“世界水日”的主題為“水與氣候變化”（Water and climate change）。國際水安全問題和水外交方興未艾，國際水安全治理在全球治理和國家外交進(jìn)程中發(fā)揮著越來越重要的作用，水安全外交的理論和戰(zhàn)略研究成為國際問題研究的重要新要素和組成部分。作為霸權(quán)引導(dǎo)型的美國水安全外交戰(zhàn)略，其核心是通過全球水安全治理來鞏固美國的全球霸權(quán)，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是作為流域外大國的地緣性介入來保障其水安全外交的戰(zhàn)略利益；二是通過對區(qū)域水安全治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)，保證其水安全外交的合法性和有效性。美國是水安全外交的重要參與者和領(lǐng)導(dǎo)者，基于地緣性介入與制度性嵌構(gòu)背景，研究美國水安全外交的價值、能力、戰(zhàn)略和體系及其對全球、亞太區(qū)域，特別是對中國的影響具有深遠(yuǎn)意義，值得從理論、制度和外交實踐方面進(jìn)行總結(jié)。

一 既有水安全外交理論及其局限性

跨境水安全引發(fā)的國際討論并未形成一個絕對完整和權(quán)威的固定概念，學(xué)者主要是從水安全外交功能或者行為表現(xiàn)進(jìn)行概念界定。例如，瑪格迪·赫夫尼（Magdy A.Hefny）認(rèn)為，“水外交是外交的一個分支，涉及國家間有關(guān)水資源問題的雙邊與多邊談判，能夠調(diào)節(jié)沿岸國家利益沖突”。①M(fèi)agdy A.Hefny,“Water Diplomacy:A Tool for Enhancing Water Peace and Sustainability in the Arab Region,” Paper Presented in Preparation for the Second Arab Water Forum Theme 3:Sustainable and Fair Solutions for the Trans-boundary Rivers and Groundwater Aquifers,Cairo,November 20-23,2011,p.20.2012年，美國著名水問題專家沙菲克·伊斯拉姆（Shafiqul Islam）和勞倫斯·E·斯坎德（Lawrence E.Susskind）在合著的《水外交：以談判方式管理復(fù)雜水網(wǎng)絡(luò)》一書中提出，水談判主要是指流域國家通過對流域治理和水利益分配（尤其是水資源分配等）的協(xié)商、討論甚至辯論，達(dá)到一定程度的一致性或妥協(xié)的過程。②Shafiqul Islam and Lawrence E.Susskind,“Water Diplomacy:A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks,” RFF Press Water Policy Series,June 22,2012.從水外交本質(zhì)來看，很多學(xué)者將水外交與國家或區(qū)域安全利益相結(jié)合。例如馬克·澤圖恩（Mark Zeitoun）和杰若恩·華納（Jeroen Warner）以水外交理論研究中的核心要素“水權(quán)”為出發(fā)點，認(rèn)為國家控制水道的比例失調(diào)或者不對稱導(dǎo)致國家話語權(quán)差異與水沖突產(chǎn)生，水外交是建立在水權(quán)非對稱性上的國家安全外交。①M(fèi)ark Zeitoun and Jeroen Warner,“Hydro-hegemony—A Framework for Analysis of Transboundary Water Conflicts,” Water Policy,Vol.8,No.5,2006,pp.435-460.阿努拉·科迪科霍恩（Anoulak kittikhoun）和丹尼斯·斯坦奧比利（Denise Michèle Staubli）認(rèn)為，湄公河作為歷史沖突明顯、大國競爭反復(fù)出現(xiàn)局勢緊張的地區(qū)，需要水外交框架的不斷構(gòu)建才能實現(xiàn)和平共處的集體愿望與東南亞地緣安全。②Anoulak kittikhoun and Denise Michèle Staubli,“Water Diplomacy and Conflict Management in the Mekong:From Rivalries to Cooperation,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.654-667.

從某種意義上說，水安全沖突的產(chǎn)生是各種因素交織的結(jié)果，而水沖突的現(xiàn)實存在是水外交開展的邏輯前提。人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不斷變化的地區(qū)價值觀等多元因素加劇了全世界爭奪水資源的情勢，并觸發(fā)水資源沖突。梅雷迪斯·佐丹諾（Meredith A.Giordano）等認(rèn)為，這些水安全沖突的存在也產(chǎn)生了水安全外交的需求。③Meredith A Giordano and Aaron T Wolf,“Sharing Waters:Post-Rio International Water Management,” Natural Resources Forum,Vol.27,No.2,2003,pp.163-171.水外交作為水資源治理的基本工具這一共識不斷得到加強(qiáng)，一方面可以用來解決與水資源有關(guān)的問題本身，另一方面還可以被認(rèn)為是一種政治工具。④Ramaswamy R.Lyer,“Hydro-diplomacy for Hydro-harmony,” in Ganesh Pangare,ed.,Hydro Diplomacy:Sharing Water across Borders,New Delhi:Academic Foundation,2014,p.75.社會、經(jīng)濟(jì)等因素作用下的水沖突，逐漸與國家政治目的相關(guān)，成為國家政治工具。例如，法國民事防務(wù)高級委員會副主席、法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)安全事務(wù)副總裁弗蘭克·加朗（Franck Galland）在其著作《全球水資源危機(jī)和中國的“水資源外交”》中，將水資源問題上升到戰(zhàn)略外交層面，認(rèn)為水資源不僅僅面臨數(shù)量供應(yīng)不足，難以滿足國內(nèi)居民用水或者工業(yè)用水的基本困境，更是作為一種戰(zhàn)略商品，可能導(dǎo)致中國與俄羅斯、印度、越南和中亞國家等鄰國的外交關(guān)系日益緊張，水資源匱乏導(dǎo)致的水資源外交將成為國家政治外交議題的重要領(lǐng)域。⑤[法] 弗蘭克·加朗：《全球水資源危機(jī)和中國的“水資源外交”》，載《和平與發(fā)展》2010年第3 期，第66-68 頁?，旣悺た巳R爾·布里思博伊斯（Marie Claire Brisbois）和羅布·德洛（Rob C.de Lo?）在《水資源合作治理中的權(quán)力：系統(tǒng)綜述》 中認(rèn)為，水合作越來越成為國家權(quán)力博弈的新領(lǐng)域，并總結(jié)出三種水外交權(quán)力類型：工具權(quán)力是指依賴于與他人競爭而形成資源擁有優(yōu)勢；結(jié)構(gòu)性權(quán)力是指某些群體以其霸權(quán)主導(dǎo)地位在水外交中進(jìn)一步占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位；話語權(quán)力主要指通過公共教育、游說、大眾媒體對知識生產(chǎn)和技術(shù)的控制來產(chǎn)生影響力。①M(fèi)arie Claire Brisbois and Rob C.de Lo?,“Power in Collaborative Approaches to Governance for Water:A Systematic Review,” Society & Natural Resources,Vol.29,No.7,2016,pp.775-790.

此外，水外交主體多元化也成為重要特征。馬丁·克里姆斯（Martina Klimes）與戴維·米歇爾（David Michel）等人在《水外交：科學(xué)、政策與實踐的交叉點》一文中認(rèn)為，水外交離不開正式和非正式、包括國內(nèi)和國家間因素在內(nèi)的、多層面的、廣泛的行動者之間建立或加強(qiáng)共享淡水資源方面的合作。②Martina Klimes,David Michel,Elizabeth Yaari and Phillia Restiani,“Water Diplomacy:The Intersect of Science,Policy and Practice,” Journal of Hydrology,Vol.575,August 2019,pp.1362-1370.安米卡·巴魯阿（Anamika Barua）認(rèn)為水安全外交有助于在容易發(fā)生沖突的各方之間建立關(guān)系（重建信任），防止沖突進(jìn)一步擴(kuò)大，并使水合作更加具有可持續(xù)性。巴魯阿還從主體方面論述了水外交的多軌道：以民族國家為中心視角的政治家和高級軍事人員的傳統(tǒng)官方外交；非官方與官方主體共同推動的水外交；非正式主體間自由互動；個人開展的人民外交。③Dr.Anamika Barua,“Water Diplomacy as An Approach to Regional Cooperation in South Asia:A Case from the Brahmaputra Basin,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.60-70.蘇珊娜·斯奇邁爾（Susanne Schmeier）和扎克·舒伯（Zaki Shubber）從治理主體出發(fā)，更加具體地探討了區(qū)域治理機(jī)構(gòu)在水外交治理的國際地位以及賦予其在水治理中法律人格的重要性。④Susanne Schmeier and Zaki Shubber,“Anchoring Water Diplomacy - The Legal Nature of International River Basin Organizations,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.114-120.

為更好地發(fā)揮水外交的治理功效，當(dāng)前主要存在以下兩種建設(shè)路徑：其一是以國際水法為代表的制度化路徑。沙菲克·伊斯拉姆和卡維·馬達(dá)尼（Kaveh Madani）在2017年出版的《水外交在行動：管理復(fù)雜水問題的前瞻性方法》一書中指出，水外交框架應(yīng)該遵循從“定義、設(shè)計、實施”到“嘗試、選擇、適應(yīng)”的管理路徑。⑤Shafiqul Islam and Kaveh Madani,Water Diplomacy in Action Contingent Approaches to Managing Complex Water Problems,London and New York:Anthem Press,2017,pp.3-18.莎米拉·L.默蒂（Sharmila L.Murthy）在《國際水法能否成為水外交的工具？》一文中認(rèn)為，國際水法可以創(chuàng)造一個更易于討論和穩(wěn)定的環(huán)境，從而減少沖突。⑥Sharmila L.Murthy,“Can International Water Law be a Tool for Water Diplomacy?” Journal of International Law of Peace and Armed Conflict,Vol.27,No.1,2004,pp.17-25.魯比·莫尼漢（Ruby Moynihan）與比約恩-奧利弗·馬格西格（Bjorn-Oliver Magsig）從實踐角度認(rèn)為，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會的水制度在宏觀上確立了“國際法應(yīng)該提供一條‘主權(quán)即獨立’向‘主權(quán)即相互依存’的道路轉(zhuǎn)變”的基本理念?！稓W洲經(jīng)濟(jì)委員會水公約》締約國包括歐洲國家以及其他國家和地區(qū)，為歐洲區(qū)域水治理以及歐洲與其他地區(qū)水治理奠定基礎(chǔ)。①Ruby Moynihan and Bjorn-Oliver Magsig,“The Rising Role of Regional Approaches in International Water Law:Lessons from the UNECE Water Regime and Himalayan Asia for Strengthening Transboundary Water Cooperation,” Review of European,Comparative & International Environmental Law,Vol.23,No.1,2014,pp.43-58.其二是以地緣視角理解水外交，發(fā)揮各具體流域合作管理。例如，瓦西姆·庫雷希（Waseem Ahmad Qureshi）分析了印度流域水治理現(xiàn)狀。他認(rèn)為，印度的水資源治理面臨雙重霸權(quán)，中國對印度享有所謂的水力霸權(quán)，但是印度對孟加拉國以及尼泊爾享有水力霸權(quán)。水力霸權(quán)具有不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)：其一是開發(fā)潛力，即一個國家的綜合開發(fā)實力；其二是河岸位置，主要指河流的上下游；其三是權(quán)力維度，即一個國家的結(jié)構(gòu)、談判進(jìn)程以及意識形態(tài)的影響。為了增強(qiáng)南亞水外交的有效性，需要中國、印度、孟加拉國等增強(qiáng)南亞水外交機(jī)制建設(shè)。②Waseem Ahmad Qureshi,“Indus Waters Treaty:An Impediment to the Indian Hydrohegemony,” Denver Journal of International Law and Policy,Vol.46,No.1,2017,pp.45-72.扎伊丁·卡拉夫（Zainiddin Karaev）在《中亞的水外交》中介紹了中亞水資源分布現(xiàn)狀，探討了哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等中亞國家在水資源共享利用中產(chǎn)生的爭端及其解決方式，并認(rèn)為水外交對于中亞政局穩(wěn)定具有重要的地緣意義。③Zainiddin Karaev,“Water Diplomacy in Central Asia,” Middle East Review of International Affairs,Vol.9,No.1,2005,pp.63-69.

就國內(nèi)對水安全外交研究的成果而言，廖四輝對水外交內(nèi)涵以及功能進(jìn)行了梳理，他認(rèn)為廣義的水外交是以水為核心，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策等領(lǐng)域的對外交流與合作，包括以“水”為手段服務(wù)外交目的以及利用外交手段實現(xiàn)“水”領(lǐng)域國家利益的一種領(lǐng)域外交。水外交具有多重功能，包括預(yù)防和化解周邊沖突、增信釋疑、促進(jìn)周邊關(guān)系良性發(fā)展。④廖四輝等：《水外交的概念、內(nèi)涵與作用》，載《邊界與海洋研究》2017年第6 期，第72-78 頁。李志斐的論文《水資源外交：中國周邊安全構(gòu)建新議題》從大國關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為水資源安全問題已經(jīng)逐漸成為影響中國周邊安全環(huán)境構(gòu)建的重要因素。⑤李志斐：《水資源外交：中國周邊安全構(gòu)建新議題》，載《學(xué)術(shù)探索》2013年第4 期，第28-33 頁。她又在《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》一文中進(jìn)一步指出水外交是美國外交的重要內(nèi)容之一，是美國維護(hù)和拓展地區(qū)、全球利益的重要工具性手段。①李志斐：《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國際政治研究》2018年第3 期，第63-88 頁。還有一些學(xué)者試圖用結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義補(bǔ)充水外交的內(nèi)涵和作用。張勵認(rèn)為，水外交包含“防守型”與“進(jìn)攻型”兩個層面：防守型重視合作，進(jìn)攻型則以制衡為手段，兩者都取決于國家對外的整體戰(zhàn)略。他明確以國家政府為主體，具體展開“防守型”水外交的定義，確立三類水外交的實施對象，包括具有地緣上有跨界河流關(guān)系的水合作項目、在地緣上沒有跨界河流關(guān)系的水合作項目和“虛擬水”貿(mào)易。②張勵：《水外交：中國與湄公河國家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁。對于中國水外交涉及的國際合作，主要集中于與東南亞湄公河流域國家水合作。如張勵與盧光盛認(rèn)為要充分發(fā)揮與下湄公河流域國家密切的水外交合作，以應(yīng)對區(qū)域外大國的介入。③張勵、盧光盛：《“水外交”視角下的中國和下湄公河國家跨界水資源合作》，載《東南亞研究》2015年第1 期，第42-50 頁。

綜合來講，水安全外交是指國家以及相關(guān)行為體圍繞跨境水資源安全問題展開的博弈，大致可分為兩類：一類是為實現(xiàn)水安全本身開展的外交活動；另一類是與水有關(guān)的外交活動，旨在實現(xiàn)包括政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等其他目標(biāo)。在開展水外交過程中，需要確立兩大外交目標(biāo)：維權(quán)和維穩(wěn)。前者是在本國境內(nèi)水域的自由開發(fā)與使用權(quán)；后者是在開發(fā)過程中，注重維護(hù)與下游國家關(guān)系的穩(wěn)定，避免因水資源開發(fā)影響到與下游國家的總體關(guān)系。具體到對水外交進(jìn)行學(xué)理分析時，依然留有進(jìn)一步研究的空間：第一，雖然對水安全外交外部聯(lián)系性有所涉及，但是大部分研究的著眼點較為單一，如集中于生態(tài)與環(huán)境安全，或是某種策略的制定，并沒有建立起一套協(xié)同發(fā)展的水資源安全模型體系。第二，有學(xué)者提出防御型水外交和進(jìn)攻型水外交，但兩者并非是簡單對立的關(guān)系，而是在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，結(jié)構(gòu)性現(xiàn)實主義分析框架的缺點在于對系統(tǒng)進(jìn)程的認(rèn)識不足。第三，在大國關(guān)系對水安全外交格局塑造的研究中雖然認(rèn)識到了大國的重要性，但是對于主要大國水安全外交擴(kuò)張路徑及其自身影響性因素的分析需要進(jìn)一步深入。第四，中國水安全外交主要集中于東南亞湄公河領(lǐng)域，而與中亞、南亞的水合作同樣值得關(guān)注。

二 水安全外交戰(zhàn)略研究新框架：地緣利益訴求與流域水治理需求的互動

傳統(tǒng)水安全外交的核心是權(quán)力問題，包括對水資源的利用權(quán)以及因地域、氣候、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)能力、政治影響所形成的“水權(quán)力”分配。①張勵：《水外交：中國與湄公河國家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁。然而，防御型水外交和進(jìn)攻型水外交并不能反映水安全外交戰(zhàn)略的實質(zhì)，因為以權(quán)力主導(dǎo)的水安全外交容易造成重復(fù)囚徒困境的結(jié)果。為防止“公共地悲劇”的發(fā)生，流域國之間在地緣利益與治理需求方面要始終進(jìn)行協(xié)調(diào)。最理想的狀態(tài)是，首先，流域國能夠建立互信，創(chuàng)造共享利益與合作機(jī)會；其次，通過制定清晰的戰(zhàn)略，使參與者了解交往規(guī)則，從而使另一方的戰(zhàn)略可以有選擇地進(jìn)行調(diào)整。

表1 水安全外交的類型劃分

在實際情況中，地緣利益訴求的高低與跨國流域水治理建構(gòu)程度之間存在既定聯(lián)系，因此可以據(jù)此將水外交分為四種類型（參見表1）：

沖突預(yù)防型。在水議題與政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、能源和安全議題交織的地區(qū)，水外交主要以預(yù)防與流域國產(chǎn)生水沖突為主。這種類型在西亞北非缺水地區(qū)、中國與周邊地區(qū)等尤為典型，由于存在大量復(fù)雜跨界水問題，需要通過外交避免升級為安全沖突。

水互動冷漠型。一些流域內(nèi)國家的水利益訴求較低或發(fā)展理念滯后，水沖突和水合作的頻率較低。但這可能會被未來的資源壓力所抵消。

霸權(quán)引導(dǎo)型，其典型案例是美國。美國國內(nèi)并未被諸多水問題困擾，但其主要盟友面臨水緊張的威脅。通過全球參與、穩(wěn)定盟友和控制主要戰(zhàn)略地區(qū)來實行水外交，美國借此強(qiáng)化其在盟友和相關(guān)地區(qū)中的影響力。

治理后現(xiàn)代型。例如，新加坡與馬來西亞1962年簽署的長達(dá)99年的《柔佛河協(xié)議》，以“四個水龍頭”②“四個水龍頭”是指新加坡除與馬來西亞簽署的購水協(xié)議以外，還以雨水收集、生產(chǎn)新生水和海水淡化技術(shù)保障國內(nèi)的水資源。為保障；保護(hù)萊茵河國際委員會（ICPR）是荷蘭、德國等國保護(hù)跨境河流利益的重要機(jī)制，荷蘭建有水外交聯(lián)盟（Water Diplomacy Consortium），將自身定位為水安全外交領(lǐng)域的關(guān)鍵角色。①2012年，荷蘭聯(lián)合國教科文組織國際水利環(huán)境學(xué)院（UNESCO-IHE Institute for Water Education）、荷蘭國際關(guān)系研究所（The Netherlands Institute of International Relations,Clingendael）、水治理中心（the Water Governance Centre）和海牙全球正義研究所（The Hague Institute for Global Justice）共同建立水外交聯(lián)盟（WDC）。擁有豐富水資源的瑞典通過每年舉辦“世界水周”活動，致力于推動全世界范圍的水體系和可持續(xù)發(fā)展。②瑞典斯德哥爾摩國際水資源研究所（Stockholm International Water Institute）設(shè)有諸多旗艦項目，其中水合作國際中心（International Centre for Water Cooperation）隸屬于聯(lián)合國教科文組織，是世界上第一個專注與和平、沖突和區(qū)域發(fā)展有關(guān)的跨界水管理中心。這些國家在高效利用水資源和回收凈化等方面享有技術(shù)優(yōu)勢，已然把水安全外交視為其外交領(lǐng)域的獨特優(yōu)勢，并以此提升在全球的影響力。

美國作為霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交的典型，水安全外交戰(zhàn)略是其全球霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分。美國水外交的核心是通過水安全的全球治理，鞏固其全球霸權(quán)地位。③Marcus DuBois King,“Water,U.S.Foreign Policy and American Leadership,” Elliott School of International Affairs,The George Washington University,October 15,2013,https://elliott.gwu.edu/sites/g/files/zaxdzs2141/f/downloads/faculty/king-water-policy-leadership.pdf.美國霸權(quán)引導(dǎo)式的水安全外交戰(zhàn)略既繼承了其傳統(tǒng)外交手段，又有所創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是作為流域外大國的地緣性介入來保障其水安全外交的戰(zhàn)略利益；二是通過對區(qū)域水治理體系的制度性嵌置和重構(gòu)來保持其水安全外交的合法性和有效性。

大國崛起的各個階段均以地緣戰(zhàn)略作為其理論指導(dǎo)，美國崛起過程中經(jīng)歷了大陸擴(kuò)張、海外擴(kuò)張、世界秩序構(gòu)建、全球霸權(quán)建立等不同地緣政治發(fā)展階段。④宋濤、陸大道、梁宜：《大國崛起的地緣政治戰(zhàn)略演化——以美國為例》，載《地理研究》2017年第2 期，第215-225 頁。在發(fā)展的不同階段，尋求伙伴或創(chuàng)造議題，從而實現(xiàn)地緣性介入始終是其戰(zhàn)略的重要突破口。在這一過程中，維護(hù)美國霸權(quán)的知識性權(quán)力則是其地緣性存續(xù)的重要支撐。作為全球資源治理體系的主導(dǎo)國，美國霸權(quán)地位的維持不僅依賴于經(jīng)濟(jì)、軍事等物質(zhì)性資源，而支持霸權(quán)擴(kuò)張、提供公共產(chǎn)品以及引領(lǐng)全球議題三種資源知識性權(quán)力同樣是其資源霸權(quán)國地位的重要支撐機(jī)制。⑤于宏源：《霸權(quán)國的支撐機(jī)制：一種資源知識視角的分析》，載《歐洲研究》2018年第1 期，第41-56 頁。這種資源知識性權(quán)力的支撐機(jī)制最終會轉(zhuǎn)化成制度性安排。美國的全球水安全外交戰(zhàn)略即是通過創(chuàng)造議題、尋求伙伴進(jìn)行地緣性介入，然后再將議題及相關(guān)知識制度化的過程。在奧巴馬政府時期，時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓表示，“水是我們這個時代最偉大的外交和發(fā)展機(jī)遇之一”。①Seminar by Dr Aaron Salzberg,Special Coordinator for Water Resources,U.S.Department of State,“Water,Politics,and the ‘Art of Hydro-diplomacy’:How the US Government Came to Care about Water across the World,” OMS Lecture Theatre,Oxford Martin School,Oxford,October 25,2016,https://www.water.ox.ac.uk/water-politics-and-the-art-of-hydro-diplomacy-how-the-u-s-governmentcame-to-care-about-water-across-the-world.時任美國負(fù)責(zé)民主和全球事務(wù)的副國務(wù)卿瑪麗亞·奧特羅（Maria Otero）赴埃及、約旦、以色列和約旦河西岸訪問，她強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)努力加強(qiáng)水外交，并在地方、國家和區(qū)域?qū)用孀鞒鲐暙I(xiàn)。②U.S.Department of State,“Under Secretary Maria Otero to Discuss Water and Other Global Issues during Visit to Egypt,Jordan,and Israel,” April 15,2010,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/04/140292.htm.美國水安全外交政策的主要目標(biāo)是增強(qiáng)水安全，確保水資源的可利用性。近幾年，美國在其外交政策中更加強(qiáng)調(diào)解決全球缺水問題的重要性，這既是鼓勵有效利用水資源，也是避免戰(zhàn)略地區(qū)的水資源沖突。在奧巴馬執(zhí)政時期，美國尤其注重科學(xué)在外交領(lǐng)域的地位，水治理問題被納入外交政策的重要議程，也被提升為一項獨立的優(yōu)先事務(wù)。

在霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交框架內(nèi)，美國不斷介入西亞北非等地區(qū)的水資源爭端，通過四種手段干涉水資源短缺問題，從而造成政治影響。

第一，采取議題聯(lián)系的方式應(yīng)對新興國家對美國構(gòu)成的挑戰(zhàn)。這種手段服務(wù)于兩個目的：一是采取同時談判多個問題的策略，以期增加達(dá)成協(xié)議的可能性。例如，美國將水安全外交與建立氣候變化治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力聯(lián)系起來，把水安全合作項目作為氣候適應(yīng)戰(zhàn)略的關(guān)鍵要素；③李志斐：《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國際政治研究》2018年第3 期，第66 頁。二是激勵各方持續(xù)合作，致力于達(dá)成協(xié)議。如美國希望加強(qiáng)與印度的合作，共同要求中國和周邊國家增加地理水文的數(shù)據(jù)共享。

第二，利用水安全外交盟友和伙伴間的協(xié)調(diào)來創(chuàng)造議題同盟。美國積極加強(qiáng)同新加坡、瑞典的水安全外交協(xié)調(diào)，通過這兩個水安全外交大國來介入相關(guān)地區(qū)，新加坡在東南亞地區(qū)多次推廣具有美國色彩的水市場機(jī)制。此外，美國也將日本作為其在全球范圍尤其是在東南亞的水安全外交盟友。美國和日本在東南亞的供水合作不僅將促進(jìn)東南亞有效的水資源管理和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實施，而且將進(jìn)一步加強(qiáng)印度—太平洋地區(qū)的地區(qū)穩(wěn)定和沖突預(yù)防。美國國際開發(fā)署（USAID）和日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）合作，為菲律賓水循環(huán)基金（PWRF）實施了一個水融資項目。④Anoulak Kittikhouna and Denise Michèle Staubli,“Water Diplomacy and Conflict Management in the Mekong:From Rivalries to Cooperation,” Journal of Hydrology,Vol.567,December 2018,pp.654-667.此外，根據(jù)美日政府關(guān)于加強(qiáng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略的政府倡議，兩國將在東南亞共享水資源融資機(jī)制方面進(jìn)行合作。在東南亞次區(qū)域?qū)用?，美國也呼吁日本在美國主?dǎo)的湄公河下游倡議（LMI）中加強(qiáng)合作。①Kei Namba,“US-Japan Water Diplomacy in Southeast Asia,” Asia Pacific Bulletin,March 27,2019,p.2.

第三，利用國際組織和非政府組織施加影響力。亞洲開發(fā)銀行是包括湄公河流域水電開發(fā)在內(nèi)的一系列次區(qū)域開發(fā)項目的重要貸款和援助方。而亞洲開發(fā)銀行最大的兩個資金來源國分別是日本和美國，兩國在亞洲開發(fā)銀行具有一票否決權(quán)，其意愿可以在亞洲開發(fā)銀行投建的大湄公河次區(qū)域開發(fā)項目（Greater Mekong Subregion）中得到部分反映。如2011年緬甸國內(nèi)反對密松水電站項目時期，湄公河流域較活躍的幾個環(huán)境保護(hù)組織都得到了美國政府和美國反水壩組織的資助。②林梓：《“一帶一路”的群眾路線：反思緬甸密松水電站困局》，環(huán)球視野，2016年6月11日，http://www.globalview.cn/html/global/info_8495.html。

第四，利用網(wǎng)絡(luò)化的伙伴關(guān)系推進(jìn)水安全外交。美國利用其技術(shù)和制度上的優(yōu)勢，通過構(gòu)建廣泛的水安全外交伙伴關(guān)系，由各領(lǐng)域?qū)＜医M成網(wǎng)絡(luò)化的研究和實踐模式，為水安全外交提供更多專業(yè)化指導(dǎo)和建議。例如，2012年，美國宣布建立新的伙伴合作關(guān)系，應(yīng)用與水問題有關(guān)的經(jīng)驗以應(yīng)對全球的水資源挑戰(zhàn)。該伙伴關(guān)系將匯集世界各地三十多個在水資源問題上具有不同經(jīng)驗和知識的機(jī)構(gòu)、院所和維權(quán)組織，為威脅國家和地區(qū)安全的水問題提出突破性解決辦法。③Kei Namba,“US-Japan Water Diplomacy in Southeast Asia,” Asia Pacific Bulletin,March 27,2019,p.2.網(wǎng)絡(luò)化的伙伴關(guān)系帶來的直接優(yōu)勢是水安全外交的研究和實踐更加開放化、專業(yè)化和科學(xué)化，水安全外交的主體和議題也將因此而處于一個不斷變動的過程之中，其中非政府組織在水外交領(lǐng)域快速增長的影響力值得關(guān)注。④世界水壩委員會編：《水壩與發(fā)展：決策的新框架》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2005年版，第184、186 頁。

三 美國霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略制定的影響性因素

傳統(tǒng)的全球水治理以主權(quán)國家為主體，但在基本制度下通過主權(quán)國家的適度協(xié)調(diào)來實現(xiàn)有限治理的方式正在松動，次國家、非政府組織和多邊治理機(jī)制靈活性框架的優(yōu)勢得以凸顯，治理領(lǐng)域中的新興國家行為體、霸權(quán)引導(dǎo)式國家和第三方非國家行為體的互動變得更加重要。國家、次國家政府、非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、利益集團(tuán)共同構(gòu)成了美國水外交政策制定過程中的主要行為體。不過，各行為體的側(cè)重有所不同，美國政府部門、非政府組織和學(xué)術(shù)團(tuán)體等研究國際水外交的目的，是試圖成為有可能產(chǎn)生沖突的國際水資源流域的中立仲裁者，通過提供最佳的科學(xué)工具，協(xié)助相關(guān)國家達(dá)成互利、雙贏的解決方式。而實力強(qiáng)大的利益集團(tuán)，由于受到利潤的驅(qū)動，致力于不惜任何代價進(jìn)行資源開采，以實現(xiàn)團(tuán)體和自身的擴(kuò)張。

在此大背景下，美國水外交政策制定受到多重復(fù)雜因素影響。

第一，國際權(quán)力體系變遷和地區(qū)水權(quán)力格局是美國水安全外交政策制定的重要國際背景，國家地緣利益的考量和全球戰(zhàn)略布局是美國外交政策制定的主導(dǎo)因素，美國水安全外交也被視為國際體系管理的表現(xiàn)。美國擔(dān)心“水—資源—糧食紐帶安全”所可能引發(fā)的戰(zhàn)爭，如在東南亞、中亞和非洲地區(qū)，美國需要通過援助手段解決紐帶安全問題。①根據(jù)筆者2018年1月對美國國家科學(xué)與環(huán)境委員會前主席彼得·桑德利（Peter Saundry）訪談。

第二，美國總統(tǒng)和政治精英的戰(zhàn)略偏好是引導(dǎo)政策制定的關(guān)鍵。外交決策者的觀念折射出美國的政治傳統(tǒng)觀念，領(lǐng)導(dǎo)人的政治觀念受國內(nèi)政治氣候的影響，同時也在一定程度上代表了國家利益。美國政府內(nèi)部的多元寡頭設(shè)置優(yōu)勢明顯。我們在分析美國水安全外交時，應(yīng)看到這種優(yōu)勢具有雙重介入特征，其表現(xiàn)形式是當(dāng)一個部門做得不好時，另一個部門試圖進(jìn)行補(bǔ)救。比如，美國國務(wù)院的《全球頁巖氣倡議》（Global Shale Gas Initiative），它主要的獲益方是有相關(guān)科技知識優(yōu)勢的美國公司，但其對整個世界的影響卻是災(zāi)難性的，主要在對水資源的消耗、污染以及全球變暖的加?。ㄖ饕捎谝绯黾淄榈呐欧牛┑确矫妗＂邶忔茫骸丁澳茉椽毩ⅰ保好绹绊搸r氣革命”的現(xiàn)狀與前景》，中國國際問題研究所，2013年12月11日，http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-12/11/content_6529465.htm。對于從加拿大到美國南達(dá)科他州下屬的黑山區(qū)域彭寧頓縣基斯通的油砂管道項目，國務(wù)院不斷進(jìn)行努力使它得以批準(zhǔn)，但美國環(huán)保署多次發(fā)表聲明表示反對。這是美國政府在科學(xué)和利益的選擇上內(nèi)部分化的一個明顯例證。謝爾登·S.沃林（Sheldon Wollin）對美國的這一“治理民主”或“顛倒集權(quán)主義”做法進(jìn)行了批判，指出美國實際意圖在于主導(dǎo)治理的話語權(quán)，從而實現(xiàn)對外的霸權(quán)政治。③[美] 謝爾登·S.沃林：《政治與構(gòu)想：西方政治思想的延續(xù)和創(chuàng)新》，辛亨復(fù)譯，上海：上海人民出版社2009年版，第76 頁。

第三，從美國次國家層面和利益集團(tuán)層面來看，來自美國城市和州的水資源專家通過水資源專家計劃（WeP）提供建議，他們是重要的利益相關(guān)者。該計劃是美國水資源伙伴關(guān)系和國務(wù)院之間的合作計劃。在次國家層面，密爾沃基水資源委員會通過其以水為中心的城市倡議，將當(dāng)?shù)卣?、公司和研究全球水資源問題的機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來，以加強(qiáng)全球水資源領(lǐng)導(dǎo)地位并促進(jìn)私營企業(yè)出口；美國國內(nèi)的利益團(tuán)體，特別是商業(yè)利益團(tuán)體的游說和影響是決策制定的主要博弈對象。隨著水資源相關(guān)的利益多元化發(fā)展，民間團(tuán)體的力量也不斷擴(kuò)大，從而對政府決策產(chǎn)生不可忽視的影響。特別是美國國內(nèi)的科學(xué)團(tuán)體對氣候安全以及水—能源—糧食的紐帶安全研究成果是決策的重要智力支持。美國利用智庫等技術(shù)層面的優(yōu)勢，加大水安全外交實施力度。上述利益集團(tuán)的影響因素可以從美國的政府報告中得以佐證。2017年的《美國政府全球水戰(zhàn)略》報告明確指出，美國水安全外交以四項相關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)：首先，增加可持續(xù)獲得安全飲用水和衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)會，以及采用關(guān)鍵衛(wèi)生行為。其次，加強(qiáng)管理和保護(hù)淡水資源；再次，促進(jìn)共享水域的合作。最后，加強(qiáng)水部門治理、融資和機(jī)構(gòu)建設(shè)。①US Department of the State,“Global Water Strategy To Create a More Water-Secure World,”May 2017,https://www.state.gov/global-water-strategy-to-create-a-more-water-secure-world.目前，全球水和廢水市場每年超過7 000 億美元規(guī)模，并且還在持續(xù)增長，而美國私營部門具有技術(shù)和成熟的經(jīng)驗，可以通過致力于解決全球水資源問題，增加美國的出口和就業(yè)機(jī)會。同時，全球經(jīng)濟(jì)增長和氣候變化給水資源帶來了嚴(yán)重壓力，很多國家都存在水資源短缺、管理不善等問題，水資源直接威脅到了能源和糧食安全，利用水資源外交可以加強(qiáng)美國現(xiàn)有的盟友關(guān)系。此外，水資源與美國發(fā)展援助目標(biāo)息息相關(guān)，水資源議題與健康、經(jīng)濟(jì)、糧食、性別平等和減少沖突等方面相聯(lián)結(jié)，對可持續(xù)性發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

四 美國霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略重塑亞太水治理格局

任何外交戰(zhàn)略都要服務(wù)于國家利益，因此，在美國霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略的影響下，美國不斷干預(yù)亞太地區(qū)水治理，特別是西太平洋地區(qū)和印度洋地區(qū)，以謀求地緣利益和構(gòu)建基于美國價值規(guī)范的水治理體系。

（一）美國通過水安全外交拓展亞太地緣利益訴求及戰(zhàn)略存在

亞太地區(qū)是美國重要的商品和服務(wù)貿(mào)易市場，也是重要的投資目的地和原材料市場，美國在該地區(qū)擁有著極大的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，對美國的國際安全和商業(yè)具有重要戰(zhàn)略意義。①Richard Sokolsky,Angel Rabasa and C.Richard Neu,The Role of Southeast Asia in U.S.Strategy toward China,Santa Monica,California:Rand,2001,p.5.對于美國而言，其最大的國際政治邏輯便是防范一個地區(qū)大國成長為足以挑戰(zhàn)其世界領(lǐng)導(dǎo)者地位的體系強(qiáng)國。②宋德星：《國家意志與大國東亞地緣戰(zhàn)略大角逐》，載《外交評論》2014年第6 期，第7 頁。亞太地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，尤其是中國的快速崛起而誘發(fā)的“結(jié)構(gòu)性緊張”（structural tension）③Michael Evans,“Power and Paradox:Asian Geopolitics and Sino-American Relations in the 21st Century,” Orbis,Vol.55,No.1,2011,pp.85-113.態(tài)勢，加深了美國的大國競爭與防范意識，中國自然成為其首要的防范和遏制對象。美國2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告聲稱，“中國正試圖取代美國”，④National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.25.特朗普政府采取一系列戰(zhàn)略措施遏制中國的崛起和發(fā)揮大國影響力，因此，亞太地區(qū)成為中美之間主要的競爭場。水安全外交雖然處于低政治領(lǐng)域，并不是中美之間的首要競爭議題，但可以作為美國的重要區(qū)域戰(zhàn)略工具和利于其進(jìn)行地區(qū)干預(yù)的議題。在亞太地區(qū)，美國的“亞太再平衡”和“印太戰(zhàn)略”都內(nèi)嵌有水安全外交戰(zhàn)略，而湄公河和中亞則是美國施展水安全外交戰(zhàn)略的主要次區(qū)域。與此同時，亞太地區(qū)有著復(fù)雜的跨界水文環(huán)境和低效的治理體系，嚴(yán)重依賴域外國家提供相應(yīng)的治理公共產(chǎn)品。亞太地區(qū)雖然擁有豐富的水資源，但同時也是全球水安全問題最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一。世界60%的人口和近一半的最貧窮人口居住在該地區(qū)，為實現(xiàn)減貧目標(biāo)，該地區(qū)仍需保持較高速的經(jīng)濟(jì)增長，這將嚴(yán)重依賴于有限的水資源。據(jù)估計到2050年，將有34 億人生活在亞洲缺水地區(qū)。⑤Asian Development Bank,Asian Water Development Outlook 2016:Strengthening Water Security in Asia and the Pacific,2016,p.xiii.亞太地區(qū)同時又是易受氣候變化影響的脆弱地區(qū)，氣候變化的加劇和水災(zāi)害威脅著許多主要城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和沿海人口，水與糧食、能源等安全問題間存在著復(fù)雜的紐帶聯(lián)系。此外，亞太地區(qū)還是跨界水資源爭端比較集中的地區(qū)。地區(qū)內(nèi)有瀾滄江—湄公河、印度河、恒河—布拉馬普特拉河—梅格納河、黑龍江—阿穆爾河、阿姆河、錫爾河多條跨界河流。前四條河流也被美國界定為至關(guān)重要的國際流域。⑥Intelligence Community Assessment,Global Water Security,February 2012,p.v,https://www.dni.gov/files/documents/Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf.這些國際流域都存在不同程度的爭端，嚴(yán)重威脅地區(qū)的安全與穩(wěn)定。亞太地區(qū)在嚴(yán)峻的水安全背景下，卻只有低效的治理體系：雖然存在著多項治理、合作機(jī)制，但機(jī)制間任務(wù)重疊、競爭明顯而合力不足，①程子龍、于宏源：《湄公河環(huán)境安全紐帶治理與中國的參與》，載《國際關(guān)系研究》2018年第6 期，第72 頁。治理存在嚴(yán)重赤字，這便為域外國家和行為體提供了廣闊的參與空間。這也是美國雖然離南亞等亞洲地區(qū)距離較遠(yuǎn)，但卻是亞太水治理的重要行為體的原因所在。

1.“亞太再平衡”“印太戰(zhàn)略”與印太地區(qū)內(nèi)河流治理

湄公河流域是美國開展亞太水安全外交和平衡中國的首要區(qū)域。奧巴馬執(zhí)政后，基于對亞太地區(qū)在全球政治經(jīng)濟(jì)格局中的重要地位及其對美國國家利益的重要性認(rèn)知，逐步加強(qiáng)對亞太的關(guān)注和投入，推動實施美國向亞太“再平衡”的戰(zhàn)略?！皝喬倨胶狻睉?zhàn)略以制衡中國力量和影響力的上升、鞏固美國在本地區(qū)的利益和地位為目標(biāo)，加大與中國的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)競爭的力度，重塑地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)格局。②吳心伯：《奧巴馬政府與亞太地區(qū)秩序》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第8 期，第54-67 頁。美國將湄公河流域內(nèi)國家納入其外交的重點經(jīng)營對象，與這些國家保持密切的關(guān)系往來，被視作是減緩中國實力南下的重要屏障。通過參與湄公河國家的合作倡議與開發(fā)計劃，美國正式重新介入該區(qū)域，并在介入過程中不斷加強(qiáng)與自稱對抗上游環(huán)境“公敵”的下游國家的合作伙伴關(guān)系。對于湄公河地區(qū)一些非政府組織和媒體發(fā)出的“中國水壩威脅”論調(diào)，美國媒體和智庫“及時回應(yīng)”，并不斷指出中國在瀾滄江段修建小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡和景洪等水壩對東南亞國家產(chǎn)生“消極影響”的證據(jù)，認(rèn)為中國的水壩會使湄公河段的河水流量發(fā)生變化、水質(zhì)惡化、生物多樣性降低，會“影響地區(qū)生態(tài)和糧食安全”，“下游國家將來只能依賴于中國大壩釋放出來的水”，湄公河很快就變成一條“中國河”，所以“美國應(yīng)重視中國在湄公河流域的舉動并作出反應(yīng)”。③李志斐：《國際水資源開發(fā)與中國周邊安全環(huán)境構(gòu)建》，載《教學(xué)與研究》2012年第2期，第44-50 頁。

特朗普執(zhí)政后終結(jié)了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，并以“印太戰(zhàn)略”取而代之。“印太戰(zhàn)略”是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的繼承與發(fā)展，其核心戰(zhàn)略目標(biāo)同樣是遏制亞太地區(qū)內(nèi)大國的崛起，特別是中國的崛起，贏得與中國的戰(zhàn)略競爭，維持美國霸權(quán)治下的東亞自由主義秩序。④The Department of Defense of the United States of America, Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019.雖然“印太戰(zhàn)略”中沒有明確規(guī)劃美國在亞太地區(qū)的水安全外交，但是水問題極有可能再度被嵌入與自然災(zāi)害相關(guān)的治理議題中，“印太戰(zhàn)略”將氣候變化、洪水等與水有關(guān)的自然災(zāi)害確定為需要應(yīng)對的跨國威脅。①The Department of Defense of the United States of America,Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.13.當(dāng)前，水的安全化趨勢進(jìn)一步加大：一方面，水作為獨立安全議題的重要性再度提升；另一方面，水與其他安全議題（如水資源與糧食、能源之間關(guān)系等議題）相結(jié)合，形成更為突出的安全紐帶關(guān)系。

盟友和伙伴關(guān)系已成為美國干預(yù)其他亞太國家的戰(zhàn)略基石，②The Department of Defense of the United States of America,Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.21.美國將繼續(xù)通過盟友或伙伴關(guān)系尋求水安全外交戰(zhàn)略的突破口。為鞏固與盟友或伙伴之間的戰(zhàn)略關(guān)系，美國很可能會在水資源爭端中向其盟友和合作伙伴提供外交政策或相應(yīng)的智力支持。在美國的東亞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，湄公河流域國家仍將是美國東亞水安全外交的重要目標(biāo)對象。美國曾為強(qiáng)化在東南亞和亞太的戰(zhàn)略存在，將改善與緬甸的關(guān)系作為其調(diào)整東南亞安全戰(zhàn)略的突破口，并視緬甸為平衡中國的重要伙伴，開始恢復(fù)與緬甸的雙邊關(guān)系，并為其提供援助。美國借中緬兩國就密松水庫修建存在爭議之際，制造不利于中國的輿論，并支持當(dāng)?shù)胤磳χ袊拿耖g團(tuán)體。美國詹姆斯頓基金會（Jamestown Foundation）認(rèn)為，“中國在緬甸修建水電站，但是90%發(fā)電運(yùn)輸?shù)街袊?，污染留在?dāng)?shù)?，中國在緬甸的形象極其惡劣，沒有經(jīng)過當(dāng)?shù)厝说耐舛⒌闹袊挼樗娬?，對?dāng)?shù)厝嗽斐闪藝?yán)重的不良影響”。③Sudha Ramachandran,“The Standoff Over the Myitsone Dam Project in Myanmar:Advantage China,” China Brief,Vol.19,No.8,April 24,2019.據(jù)維基解密披露的美國外交文件稱，美國駐緬甸大使館資助了一些反對密松水電站的活動團(tuán)體。④《密松水電站擱置四年，揭秘究竟誰在反對這個項目》，澎湃國際，2015年11月8日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394261。在“印太戰(zhàn)略”的框架下，美國將加強(qiáng)與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國的聯(lián)盟，采取措施強(qiáng)化與新加坡、臺灣地區(qū)、新西蘭和蒙古國的伙伴關(guān)系。在南亞，美國正在構(gòu)建美印防務(wù)伙伴關(guān)系，尋求與斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國和尼泊爾建立新的伙伴關(guān)系。在東南亞，美國繼續(xù)加強(qiáng)與越南、印度尼西亞和馬來西亞等東南亞伙伴的安全關(guān)系，并繼續(xù)與文萊、老撾和柬埔寨保持接觸。⑤The Department of Defense of the United States of America, Indo-Pacific Strategy Report,June 1,2019,p.21.由此可以判斷，一方面，美國仍將保持泰國、越南、老撾、柬埔寨這些美國傳統(tǒng)的東南亞水安全外交對象國的地位；另一方面，印度、孟加拉國、尼泊爾、斯里蘭卡和馬爾代夫等國將成為美國的新興水安全外交國對象，而南亞的跨界水域?qū)⒊蔀槊绹男屡d水安全外交次區(qū)域。今后，中國對喜馬拉雅—青藏高原地區(qū)這一亞洲水塔的南向部分水源管理將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國與印度、尼泊爾和孟加拉國在潛在的跨界水爭端中將增加更多的美國權(quán)重。

2.中亞地區(qū)新秩序與中亞地區(qū)跨界水治理

中亞地區(qū)是美國亞太水安全外交的另一重要次區(qū)域。中亞各國獨立以來，美國、日本和歐盟等西方國家及其主導(dǎo)的國際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)（如聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）紛紛進(jìn)駐中亞，參與該地區(qū)跨界水資源治理和生態(tài)環(huán)保合作。出于不同的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略考量，美國、日本和歐盟等各有所圖，而中亞國家又秉持多點獲利的心態(tài)，導(dǎo)致該地區(qū)的跨界水資源問題變得愈加復(fù)雜。美國介入中亞跨界水問題具有鮮明的地緣戰(zhàn)略和政治滲透意圖。特朗普上臺后，美國的中亞政策并未發(fā)生顯著變化。美國希望在確保自身既得利益的基礎(chǔ)上，繼續(xù)設(shè)法削弱中亞與俄羅斯的傳統(tǒng)聯(lián)系，經(jīng)由解決阿富汗問題整合中亞與南亞，建立起由美國主導(dǎo)的地區(qū)新秩序。近年來，美國在中亞地區(qū)進(jìn)行了一系列水安全外交布局，并將阿富汗與塔吉克斯坦所在的阿姆河流域作為中亞水外交的重點。

近年來，阿富汗用水的增長已逐步成為引發(fā)阿姆河沿岸國家水沖突的潛在風(fēng)險。不論是蘇聯(lián)時期還是獨立后的中亞國家，均未充分考慮阿姆河上游阿富汗的用水需求。隨著國內(nèi)形勢趨于穩(wěn)定，尤其是北部灌溉區(qū)重新恢復(fù)，阿富汗對阿姆河水資源的需求量預(yù)計將在現(xiàn)有用水30.7 億立方米的基礎(chǔ)上增加40 億立方米，這將進(jìn)一步增加阿姆河流域水資源的緊張狀況。①David W.Rycroft and Kai Wegerich,“The Three Blind Spots of Afghanistan:Water Flow,Irrigation Development and the Impact of Climate Change,” China and Eurasia Forum Quarterly,Vol.7,No.4,2009,pp.115-133.與此同時，美國將阿姆河流域水資源問題和“帕米爾高原亞洲安全”（High Asia Security）議題緊密相連，認(rèn)為帕米爾高原環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)活動的增加，會導(dǎo)致巴基斯坦、阿富汗和中亞國家之間的資源沖突。因此，阿姆河流域水資源問題事關(guān)美國在阿富汗的利益，有效的跨界水資源治理有利于形成美國主導(dǎo)的區(qū)域規(guī)則。

美國在阿姆河流域開展水外交的目標(biāo)包括：

第一，協(xié)調(diào)“水—能源—糧食”的紐帶關(guān)聯(lián)。鑒于跨界水資源爭端影響中亞地區(qū)能源和糧食安全，三者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。阿姆河流域下游的烏茲別克斯坦嚴(yán)重依賴高耗水的棉花產(chǎn)業(yè)，而上游國家塔吉克斯坦則通過攔河修建電站來發(fā)展水電。目前，上下游各國水資源、能源、糧食和環(huán)境政策已經(jīng)被高度政治化，國與國之間時而產(chǎn)生沖突。

第二，嘗試提高阿姆河流域的水文信息透明度，建立信息發(fā)布機(jī)制。目前，阿姆河流域各國缺乏政治互信，不愿意分享水文數(shù)據(jù)，各國都在控制甚至隱瞞水流和水質(zhì)信息，導(dǎo)致了阿姆河流域國家在水資源管理和環(huán)保合作之間的零和博弈。

第三，設(shè)法影響阿姆河流域國家的國內(nèi)政治建設(shè)。在美國眼中，中亞地區(qū)只有吉爾吉斯斯坦是一個制度健全、民主政治發(fā)展順利的國家，而其他國家都是威權(quán)國家，政治高度集中，政府效率和治理能力低下。美國認(rèn)為，中亞國家許多權(quán)貴利益集團(tuán)希望控制本國擁有的水資源并以此牟利。比如，美國認(rèn)為烏茲別克斯坦國內(nèi)幾個家族控制了水源和棉花種植。同時，中亞地區(qū)水資源、能源、糧食等缺乏市場化建設(shè)，存在很多政府補(bǔ)貼，各國在跨界水資源治理方面能力較差。

第四，盡力協(xié)調(diào)各國際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)參與阿姆河流域的跨界水資源治理和環(huán)保合作。目前，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、歐洲經(jīng)濟(jì)委員會、歐洲安全與合作組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，以及部分跨國公司均已進(jìn)駐中亞開展活動，美國欲在水資源治理模式和協(xié)調(diào)資金等方面借助各方力量，推動阿姆河流域的商業(yè)開發(fā)。

（二）美國通過水安全外交構(gòu)建基于美國價值規(guī)范的水治理體系

美國在各個治理領(lǐng)域的制度性嵌入最終是為了應(yīng)對美國霸權(quán)衰落的問題，其根本目的仍然是維護(hù)美國的國家利益。而制度嵌構(gòu)的根本目的是使各項治理活動的運(yùn)作過程遵循符合美國價值觀和利益的原則與規(guī)范，并使之制度化。美國制度性嵌入過程主要體現(xiàn)在議題引領(lǐng)、平臺搭建（或共享）、原則（或規(guī)范）嵌入三個階段。在探討美國水治理制度嵌置的過程前，應(yīng)先明確美國水安全外交的價值規(guī)范是什么。

美國水安全外交是以市場原則、自由原則和共同管理為重心構(gòu)建水治理體系。此外，美國還借助水外交推行可持續(xù)、民主、透明和治理等原則。

市場原則?！八袌觥辈捎檬袌鰴C(jī)制來實現(xiàn)稀缺水資源在相互競爭的用水戶之間實現(xiàn)有效分配，其中水價、水市場、稅收和用水許可證都可以用來改善水分配，提高水利用效率。如在智利，水政策直接鼓勵水資源市場化，水公司通常從農(nóng)戶那里購買一部分水權(quán)，這些農(nóng)戶通過提高用水效率將多余的水出讓給其他的水用戶，并從中獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入。使用可交易許可證既可以減少污染控制成本和開發(fā)新水源的投入成本，又可以通過減少對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼來提高水資源使用效率，進(jìn)而促進(jìn)一些灌溉區(qū)集約使用農(nóng)業(yè)用水。美國較早地通過市場交易方式解決了其與加拿大對哥倫比亞河進(jìn)行利益分配的問題，雙方于1944年委托美加國際聯(lián)合委員會進(jìn)行調(diào)查，并于1961年達(dá)成協(xié)議，提出公平分配水權(quán)的方案，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。①The United States and Canada,Treaty between Canada and the United States of America Relating to Cooperative Development of the Water Resources of the Columbia River Basin,January 1961.雙方設(shè)立了一個由下游國家向上游國家出售水能收益而換取水量的復(fù)雜體系，這成為合理解決水利益分配的良好范例。

自由流動原則。美國認(rèn)為，國際河流治理必須以上下游之間的公平分配機(jī)制“自由流動”為基礎(chǔ)，根據(jù)各國際河流的具體水文特點、流域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和各流域國的用水實際需求，確定各流域國所占有的不同水權(quán)份額或分配國際河流水權(quán)，是實現(xiàn)公平水權(quán)原則的必要手段。

共同管理原則。根據(jù)這一原則，整個國際河流流域被要求視作統(tǒng)一的地理和經(jīng)濟(jì)單位，流域國家或沿岸國家則成為一個利益關(guān)系共同體，被賦予共享國際河流水資源的權(quán)利；強(qiáng)調(diào)相互合作，采用“共同管理”（common management）方式，成立國際機(jī)構(gòu)，制定和實施流域綜合管理和發(fā)展政策，使整個流域?qū)崿F(xiàn)最佳而全面的發(fā)展。美國最早于1884年和墨西哥共同建立了“國際邊界及水域委員會”，該委員會共同管理美國和墨西哥跨境河流的水量和水質(zhì)。共同管理原則也成為各地區(qū)組織水資源管理的通用規(guī)則。2000年9月，歐盟在頒布的《水框架指令》（Water Framework Directive）中要求所有歐盟國家以流域為單位進(jìn)行水資源綜合管理，同一國際河流流域的成員國應(yīng)相互協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的國際河流流域管理計劃。②European Parliament and Council,“Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework for the Community Action in the Field of Water Policy,”O(jiān)ctober 2000.湄公河流域的柬埔寨、老撾、泰國和越南四國于1995年簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，規(guī)定所有沿岸國家共同制定流域發(fā)展規(guī)劃，并利用該規(guī)劃制定計劃和開展項目。③Mekong River Commission,Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin,April 1995.

美國在亞太地區(qū)水治理過程中的制度嵌置過程體現(xiàn)在議題引領(lǐng)、平臺搭建（或共享）、原則（或規(guī)范）嵌入三個階段。首先，美國在水治理中的問題意識和治理手段都具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性。一方面，美國發(fā)展水平更為先進(jìn)，對諸多全球性問題更為敏感，并在諸多領(lǐng)域有著引領(lǐng)性的實踐；另一方面，在環(huán)境、發(fā)展等全球治理的新領(lǐng)域，美國受制于其相對削弱的物質(zhì)能力和尚未確立的制度霸權(quán)，以議題引領(lǐng)和創(chuàng)設(shè)來搶占道德高地，確保未來的規(guī)范和機(jī)制對其最為有利。①潘亞玲：《論美國制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護(hù)持戰(zhàn)略》，載《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第6 期，第153 頁。具有代表性的是美國對于“水—能源—糧食安全紐帶”概念的提出?！鞍踩~帶”（Security Nexus）這一概念最先由美國進(jìn)步中心（American Progressive Center）于2010年提出，后來成為奧巴馬政府決策的重要參考。②American Progressive Center,“The Food-Energy-Water Nexus:An Integrated Approach to Understanding China’s Resource Challenges,” July 2010.隨之，美國積極地將此概念付諸實踐，在參與中亞水安全治理的制度嵌置過程中，專門組建了關(guān)于“水—能源—糧食”紐帶安全的中亞智庫網(wǎng)絡(luò)，在此基礎(chǔ)上推出中亞跨界水資源治理頂層方案，包含信息、教育培訓(xùn)、水金融等方面內(nèi)容，希望以此解決跨界水資源治理面臨的困境。

其次，美國通過創(chuàng)建合作平臺，或借助現(xiàn)有合作平臺落實其引領(lǐng)的議題或理念。美國在亞太地區(qū)創(chuàng)建的關(guān)于水外交的合作平臺主要包括：

一是美國于2009年倡議的與湄公河下游泰國、越南、柬埔寨和老撾四國合作的“湄公河下游倡議”（Lower Mekong Initiative），之后又邀請緬甸加入。該合作平臺的組織結(jié)構(gòu)和機(jī)制幾乎由美國設(shè)計和主導(dǎo)，以便在合作對話過程中能夠主導(dǎo)議題。例如“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，F(xiàn)LM）部長級會議機(jī)制，該機(jī)制成員除下游五國外，還有澳大利亞、日本、韓國和新西蘭的外交部部長，以及亞洲開發(fā)銀行、歐盟和世界銀行的高級代表。該機(jī)制顯然使“湄公河下游倡議”被嵌置在美國的同盟中，具有明顯平衡中國對湄公河地區(qū)迅速擴(kuò)大的援助和影響力的意圖。③Ernest Z.Bower,“U.S.Moves to Strengthen ASEAN by Boosting the Lower Mekong Initiative,” CSIS,July 24,2012,https://www.csis.org/analysis/us-moves-strengthen-asean-boostinglower-mekong-initiative.美國還引入了“預(yù)測湄公河”（Forecast Mekong）模型工具，以顯示氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景對湄公河以及依賴湄公河維持生計的人們的影響。④Hidetaka Yoshimatsu,“The United States,China,and Geopolitics in the Mekong Region,”Asian Affairs:An American Review,Vol.42,No.4,2015,p.183.

二是美國于 2012年提出《亞太戰(zhàn)略合作倡議》（Asia-Pacific Strategic Engagement Initiative）、2019年提出“湄公河保障措施”（USAID Mekong Safeguards），再加上“湄公河下游倡議”，這三項倡議都是較為綜合性的發(fā)展援助規(guī)劃，而水環(huán)境問題僅是其中一項支柱，與其他能源、性別、糧食等議題相關(guān)聯(lián)，這也體現(xiàn)出美國創(chuàng)設(shè)的合作平臺能夠?qū)崿F(xiàn)議題間相互聯(lián)動的特點。

三是中亞五國外長+美國國務(wù)卿合作機(jī)制（C5+1）。2016年11月，美國副國務(wù)卿托馬斯·香農(nóng)（Thomas Shannon）在記者招待會上表示，他在C5+1 平臺上與中亞各國外交部部長討論了水管理問題，并介紹了美國與加拿大、墨西哥在跨界水資源管理中獲得的經(jīng)驗。①趙玉明：《中亞地區(qū)水資源問題：美國的認(rèn)知、介入與評價》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2017年第3 期，第88 頁。

美國在以上亞太地區(qū)水外交合作平臺中注意做到以下幾點。

第一，美國在創(chuàng)建新的合作平臺時，積極借助既有的合作機(jī)制和框架。東盟作為東南亞地區(qū)的綜合性一體化組織，是美國在亞太地區(qū)的重要戰(zhàn)略伙伴。在東盟—美國戰(zhàn)略伙伴框架下，雙方主要探討可持續(xù)水資源管理方面的合作。②ASEAN,Plan of Action to Implement the ASEAN-U.S.Strategic Partnership (2016-2020),November 2015,p.8.美國還借助東盟，幫助印度尼西亞、菲律賓和緬甸的560 多萬人獲得清潔飲用水以及災(zāi)害救助等。亞洲開發(fā)銀行是美國另一個倚重的平臺。截至2018年12月31日，美國已向其出資230.4 億美元，并向特別基金捐款和承諾48.5 億美元，③Asian Development Bank,“Asian Development Bank Member Fact Sheet:the United States,”2019,p.1.以推動亞太地區(qū)的發(fā)展援助項目。美國于2018年加入亞洲開發(fā)銀行的“太平洋區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施”（Pacific Region Infrastructure Facility，PRIF）項目，該項目的一項主要內(nèi)容便是關(guān)于水基礎(chǔ)設(shè)施的建造。此外，美國密西西比河河流管理委員會與湄公河管理委員會建立姊妹伙伴關(guān)系的合作框架，在此框架下，雙方加強(qiáng)技術(shù)研究和人員培訓(xùn)等水資源的管理合作，美國以此進(jìn)一步影響湄公河國家的河流治理。④李志斐：《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》，載《國際政治研究》2018年第3 期，第82 頁。

第二，美國在新創(chuàng)設(shè)或是共享的合作平臺進(jìn)行原則（或規(guī)范）嵌置。原則（或規(guī)范）嵌置過程通常有隱性和顯性的兩類做法。隱性的方式通常利用有利于美國在合作結(jié)構(gòu)中的話語優(yōu)勢來實現(xiàn)。在美國主導(dǎo)的合作平臺架構(gòu)中，美國無論是憑借自身的實力權(quán)重，還是其優(yōu)越的專業(yè)知識儲備，都自然擁有較大的話語權(quán)，這為美國提供了先天的話語優(yōu)勢。借此，美國可以推動合作伙伴接受其原則和理念。

例如，美國在對湄公河地區(qū)的發(fā)展政策中積極納入了可持續(xù)、治理和透明度等普遍理念。2014年8月，在“湄公河下游之友”第四次會議發(fā)表的一份700 字的簡短聲明中，7 次使用了“可持續(xù)發(fā)展”一詞。美國也會采取顯性方式進(jìn)行嵌置，即直接將其原則或規(guī)范與援助項目掛鉤，再通過已經(jīng)創(chuàng)建的合作平臺將其制度化。改善民主政治環(huán)境便是美國在亞太地區(qū)推行發(fā)展援助的主要附加條件，美國政府時常將民主和治理納入其發(fā)展援助政策的關(guān)鍵目標(biāo)。①Vep P.Nanda,“The ‘Good Governance’ Concept Revisited,” The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,Vol.603,No.1,2006,p.279.美國國際開發(fā)署發(fā)起的《2015～2019年中亞戰(zhàn)略》便積極推動以共同管理原則作為水資源管理與合作的指導(dǎo)原則。②U.S.Embassy in Tajikistan,“USAID Launches 2015-2019 Strategy for Central Asia,”February 13,2015,https://tj.usembassy.gov/usaid-launches-2015-2019-strategy-central-asia.

第三，美國積極推動中亞水—能源—糧食安全紐帶治理中應(yīng)堅持市場原則，推行更加完善的水能互換機(jī)制。美國重點支持在中亞地區(qū)施行“水資源綜合管理”（IWRM）模式，這是一種以多元化、去中心化為特征，市場原則為基礎(chǔ)的“自下而上”的治理模式。倡導(dǎo)和實施“水資源綜合管理”的先決條件，是所在國當(dāng)?shù)匾呀?jīng)培育起符合項目運(yùn)行需求的民主治理和新自由主義市場經(jīng)濟(jì)模式，否則就要對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行結(jié)構(gòu)改造。在此過程中，美國的盟友、伙伴以及非政府組織、跨國企業(yè)也是原則（或規(guī)范嵌置）過程的重要推手。例如，美國聯(lián)合世界銀行、歐盟、瑞士和英國在中亞地區(qū)共同發(fā)起“中亞能源和水發(fā)展項目”（Central Asia Energy-Water Development Program），推動“水資源綜合管理”模式構(gòu)建，并將水資源安全和能源安全結(jié)合起來，促進(jìn)國家和地區(qū)層面水資源和能源的整合。美國地質(zhì)調(diào)查局和國家航空航天局提供阿姆河流域的水文監(jiān)控信息，摩托羅拉公司、卡特彼勒工程公司等美國跨國企業(yè)在阿姆河流域開展區(qū)域信息和礦產(chǎn)資源的開發(fā)建設(shè)。③East West Institute,Nexus Dialogue on Water Infrastructure Solutions - Central Asia,Workshop Report,Istanbul,Turkey,July 15-17,2014.

五 美國的水安全外交戰(zhàn)略展望及中國的應(yīng)對

在國際權(quán)力體系變遷、國家地緣利益考量、美國總統(tǒng)和政治精英的戰(zhàn)略偏好等多重因素作用下，美國為鞏固“水外交大國”的霸權(quán)地位，實施霸權(quán)引導(dǎo)式水外交安全戰(zhàn)略，對國際安全造成干擾。通過聯(lián)盟和議題聯(lián)系的方式應(yīng)對新興國家的挑戰(zhàn)、利用國際組織和非政府組織等網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系推進(jìn)水外交，不斷介入到水資源爭端政治層面，并產(chǎn)生了多重效益：其一，美國自身層面，美國的私營部門憑借在全球各個地區(qū)推廣其先進(jìn)水儲存技術(shù)和成熟管理經(jīng)驗，增加美國的出口和就業(yè)機(jī)會；其二，鞏固、保障其盟友和伙伴關(guān)系層面，美國不僅與盟友在資源、技術(shù)上合力來鞏固關(guān)系，而且當(dāng)盟友或伙伴直接面臨水或由水引發(fā)的能源和糧食安全等問題時，美國可以通過治理援助加強(qiáng)其與盟友和伙伴的關(guān)系；其三，全球和區(qū)域治理層面，由于水資源議題本身與健康、經(jīng)濟(jì)、糧食、性別平等和減少沖突等方面相聯(lián)結(jié)，水資源與美國發(fā)展援助目標(biāo)息息相關(guān)，美國既可以將水議題與其他議題打包，實現(xiàn)議題間的聯(lián)動，又可以通過幫助援助國和地區(qū)引領(lǐng)水治理來構(gòu)建嵌入符合自身利益的規(guī)范制度架構(gòu)。

美國通過霸權(quán)引導(dǎo)式水安全外交戰(zhàn)略介入和重塑亞太水治理格局最直接的結(jié)果是遏制地區(qū)大國特別是中國的水話語權(quán)，并將其在區(qū)域水治理體系中邊緣化。首先，美國憑借其議題塑造能力，引領(lǐng)水安全外交的發(fā)展方向，并搶占道義高地，妨礙中國國際形象塑造。美國充分運(yùn)用國家與非國家多元因素，發(fā)揮輿情塑造多渠道作用，例如，美國國際開發(fā)署的南?！ち值虏瘢∟ancy Lindborg）重點批評中國水電站存在安全問題。由于氣候變化，水電站會加劇東南亞和非洲地區(qū)的糧食和環(huán)境問題。他認(rèn)為東南亞和非洲國家農(nóng)業(yè)問題更為嚴(yán)重，水電站會導(dǎo)致干旱變得很嚴(yán)重，湄公河電站會毀了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和水資源，破壞當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)。①Rob C.de Lo? and James J.Patterson,“Rethinking Water Governance:Moving beyond Water-Centric Perspectives in a Connected and Changing World,” Natural Resources Journal,Vol.57,No.1,2017,pp.75-100.美國學(xué)者提出研究湄公河政治經(jīng)濟(jì)態(tài)勢和政府博弈是美國政府的重要課題，通過布魯金斯學(xué)會等承擔(dān)這些研究任務(wù)，有針對性地遏制中國在湄公河等地區(qū)的水外交話語權(quán)。②O.Cogels,“Hydro-diplomacy:Putting Cooperative Investment at the Heart of Transboundary Water Negotiations,” in Ganesh Pangare,ed.,Hydro diplomacy:Sharing Water across Borders,New Delhi:Academic Foundation,2014,pp.67-74.

其次，美國創(chuàng)建具有同盟性質(zhì)或排他性的合作平臺，以平衡中國的影響力。全球治理與區(qū)域治理作為國際社會并存的軌道，各有利弊。美國利用其既有的經(jīng)濟(jì)及政治等影響優(yōu)勢，與中國周邊地區(qū)開展雙邊水合作或區(qū)域水合作，能夠有效控制區(qū)域軌道，使得中國周邊地區(qū)水外交大國領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。

面對美國水外交對中國周邊安全的新干預(yù)，首先，中國需要在主要國家之間建立權(quán)力穩(wěn)定和制度性的安全合作機(jī)制，并不斷擴(kuò)展合作的流域范圍。把“水外交”作為全面推進(jìn)同湄公河國家“親、誠、惠、容”外交戰(zhàn)略的切入點，通過建設(shè)跨界水合作利益共同體來應(yīng)對加入湄公河委員會之爭，以“水資源綜合管理”作為應(yīng)對域外大國介入的重要防御手段。①張勵：《水外交：中國與湄公河國家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國際關(guān)系研究》2014年第4 期，第25-36 頁。但同時，中國不能過分聚焦于單獨安全領(lǐng)域的問題，而應(yīng)從紐帶安全角度積極應(yīng)對水外交問題，實現(xiàn)水安全、糧食、能源等多元安全共同發(fā)展。

其次，應(yīng)“加強(qiáng)水外交理論創(chuàng)新，注重國際水法的制度構(gòu)建與實踐研究。而在瀾湄水資源合作中，應(yīng)雙邊與多邊并舉，力爭主導(dǎo)規(guī)則制定與機(jī)制創(chuàng)新，以水合作制度化路徑推動中國周邊水外交發(fā)展”。②郭延軍：《“一帶一路”建設(shè)中的中國周邊水外交》，載《亞太安全與海洋研究》2015年第2 期，第81-93 頁。只有通過有利于環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，積極、有效并富有遠(yuǎn)見和創(chuàng)造性地解決水資源問題，亞洲才可以重返亞洲文化中心的地位，避免美國對中國水話語權(quán)的廣泛遏制。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，中國需要積極參與塑造全球新秩序，影響水治理的發(fā)展方向。

再次，應(yīng)對美國針對中國的水話語權(quán)遏制，中國需要利用本土化經(jīng)驗以及與周邊國家的關(guān)系，在堅持“沖突預(yù)防型”水安全外交方式不改變的同時，構(gòu)建參與式水安全外交框架，將國家、國際組織、非政府組織、企業(yè)等多利益攸關(guān)方納入大外交范圍，增強(qiáng)中國水安全外交的主體優(yōu)勢。參與水治理規(guī)范框架的制定，有利于企業(yè)等在水管理和基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行相應(yīng)投資，采取更切實的創(chuàng)新政策和激勵措施，以加強(qiáng)并更好地整合國家和區(qū)域兩級的水管理。

最后，擴(kuò)大市場機(jī)制的使用以提高用水效率，并通過適應(yīng)性轉(zhuǎn)型應(yīng)對水污染，以中國經(jīng)驗為全球其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在消除貧困和維持和平、安全以及可持續(xù)發(fā)展方面提供借鑒。水的安全利用與可持續(xù)利用關(guān)系社會穩(wěn)定，為促進(jìn)水資源的高效利用，除了政府引導(dǎo)外，還要增強(qiáng)市場機(jī)制以促進(jìn)生產(chǎn)用水效率的提高，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新下的水安全高效增長體系構(gòu)建。