李巧玲

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

21世紀(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代，海洋具有豐富的資源，是支撐未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要空間。黨的十九大提出要加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)和積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)是海洋戰(zhàn)略的重要載體，無(wú)居民海島因其具有的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和科研價(jià)值，不僅成為保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)平衡的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是壯大海洋經(jīng)濟(jì)、拓寬發(fā)展空間的重要依托。2010年《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海島保護(hù)法》）出臺(tái)，受到法律政策刺激，社會(huì)資本一度躍躍欲試爭(zhēng)當(dāng)島主。但時(shí)至今日，全國(guó)范圍內(nèi)真正落地實(shí)施的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并不多。a有關(guān)數(shù)據(jù)詳見(jiàn)后文。

2010年頒布的《海島保護(hù)法》是我國(guó)涉及海洋資源保護(hù)和管理的一部重要法律，它首次以立法的形式對(duì)我國(guó)的眾多海島實(shí)施保護(hù)和管理，規(guī)范海島開(kāi)發(fā)利用秩序，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，因此也是目前我國(guó)規(guī)范無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)的最重要的法律。該法實(shí)施10年來(lái)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)無(wú)居民海島的保護(hù)與開(kāi)發(fā)起到了積極作用。10年的時(shí)間，也讓我們積累了一定的經(jīng)驗(yàn)得以對(duì)《海島保護(hù)法》中關(guān)于無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行審視。本文擬調(diào)查無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀，探析無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)整體不足的法制原因，以期為《海島保護(hù)法》的完善提供建議。

一、無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用概述

海島是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域b《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第121條。，包括有居民海島和無(wú)居民海島。無(wú)居民海島是指不屬于居民戶(hù)籍管理的住址登記地的海島。c《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》第57條。無(wú)居民海島具有豐富的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和軍事價(jià)值，而且具有極其重大的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值和地緣政治意義[1]57，但每個(gè)無(wú)居民海島承載著的具體價(jià)值卻不完全相同。因此，國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島實(shí)施分類(lèi)保護(hù)，將其分為特殊保護(hù)類(lèi)海島、一般保護(hù)類(lèi)海島和適度利用類(lèi)海島。本文所指無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)針對(duì)的是適度開(kāi)發(fā)類(lèi)海島，是指海島或周?chē)Ｓ蚝Ｑ筚Y源優(yōu)勢(shì)突出，當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)其有需求的無(wú)居民海島。[2]

無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)是指單位或個(gè)人以國(guó)家管轄范圍內(nèi)的無(wú)居民海島及其周邊海域?yàn)閷?duì)象，通過(guò)一定的手段進(jìn)行投資、使用、勞動(dòng)以產(chǎn)生成果、取得收益的活動(dòng)。[3]從內(nèi)涵看，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)可分為廣狹二義：廣義是指一切使用無(wú)居民海島及其資源的行為，包括國(guó)防用島、公務(wù)用島等公益性行為和旅游娛樂(lè)、農(nóng)林牧漁等經(jīng)營(yíng)性行為；狹義的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)是專(zhuān)指經(jīng)營(yíng)性用島行為，包括旅游、工業(yè)開(kāi)采、空間倉(cāng)儲(chǔ)等各種以盈利為目的的用島行為。新中國(guó)成立以來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)對(duì)無(wú)居民海島的利用主要是將其作為國(guó)防前哨、軍事基地，挖掘無(wú)居民海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的狹義上的開(kāi)發(fā)利用到20世紀(jì)90年代后才提出。[1]216本文主要從狹義的角度展開(kāi)。我國(guó)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)從時(shí)間上看，可以《海島保護(hù)法》頒布為界大致分為兩個(gè)階段。

（一）《海島保護(hù)法》之前：無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)層次偏低導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在2010年《海島保護(hù)法》出臺(tái)之前，全國(guó)大約有3000個(gè)無(wú)居民海島存在不同程度的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)發(fā)涉及填海連島、旅游娛樂(lè)、農(nóng)牧林漁、船舶修造、倉(cāng)儲(chǔ)建筑、土石開(kāi)采、碼頭交通等。[4]這些開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)層次偏低，長(zhǎng)期處于分散管理狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”情況嚴(yán)重，更不要說(shuō)去關(guān)注海島的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)，無(wú)居民海島自身生態(tài)環(huán)境比較脆弱，抵御外界干擾、自身修復(fù)能力弱，再加上其地理位置遠(yuǎn)離大陸，政府相關(guān)部門(mén)監(jiān)管難度大，成本高。這些原因疊加在一起造成了無(wú)居民海島資源破壞嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境狀況日益惡化，甚至遭到毀滅性破壞。以福建省為例，在過(guò)去20年間，福建省無(wú)居民海島減少249個(gè)，這其中絕大部分是由于人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)所致。d詳見(jiàn)《福建省無(wú)居民海島保護(hù)規(guī)劃》。

（二）《海島保護(hù)法》之后：規(guī)范化的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用不足

2010年《海島保護(hù)法》出臺(tái)，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)一度成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)，但是社會(huì)資本在經(jīng)過(guò)了一段 “沖動(dòng)期”之后，很快“冷靜”下來(lái)，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)出現(xiàn)叫好不叫座的情況。再以福建省為例，在2011年國(guó)家海洋局公布的我國(guó)第一批開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄中，福建省共有50個(gè)海島，約占名錄海島總數(shù)量的1/3。[5]2014年，福建省推出20個(gè)無(wú)居民海島進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)招商。[6]但截至2019年6月，福建省總共發(fā)放了10個(gè)無(wú)居民海島使用權(quán)證e筆者通過(guò)查詢(xún)福建省海洋與漁業(yè)局網(wǎng)站整理后的數(shù)據(jù)，最后查詢(xún)時(shí)間：2019年8月1日。，其中還有1個(gè)是屬于法前用島的確權(quán)，并不是新的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。對(duì)于大家寄予厚望的海島旅游開(kāi)發(fā)，目前也只有1個(gè)項(xiàng)目落地（見(jiàn)表1）。全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的基本情況與福建省大致相同。[7]

表1 福建省無(wú)居民海島使用權(quán)證發(fā)放一覽表

二、導(dǎo)致無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用不足的法律原因

導(dǎo)致目前我國(guó)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用不足的原因是多方面的。客觀上，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)所需資金量巨大，一個(gè)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在前期就必須完成淡水供應(yīng)、電力供應(yīng)、陸島交通和“三廢”處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)踐證明，一塊面積相同的土地，島嶼上的開(kāi)發(fā)成本是陸地的3倍。[8]而且，由于海島的空氣潮濕還帶有鹽分，島上的設(shè)備容易腐蝕，維護(hù)成本也比陸地高。此外，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也比較高，如在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中，臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率比一般項(xiàng)目更高而且后果更為嚴(yán)重。但在筆者看來(lái)，這些客觀原因并不是阻撓社會(huì)資本進(jìn)駐的最主要原因，因?yàn)檫@些情況是一直存在的，精明的社會(huì)資本早就對(duì)此了然于胸，真正讓他們從躍躍欲試到偃旗息鼓的原因一定來(lái)自于其他方面。為此，本文將主要從法律層面，特別是立足于《海島保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，尋找導(dǎo)致目前我國(guó)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)不足的原因。

（一）《海島保護(hù)法》未能處理好無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系

自然資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系處理是一個(gè)世界性難題，在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中，這一問(wèn)題同樣存在并體現(xiàn)在《海島保護(hù)法》的立法目的中。該法第1條規(guī)定：“為了保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”可以看出，海島保護(hù)有四個(gè)目的：其一，保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)；其二，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源；其三，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益；其四，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

誠(chéng)然，無(wú)居民海島作為特殊的海洋資源和環(huán)境的復(fù)合區(qū)域，承載著多重的價(jià)值，如生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和國(guó)防價(jià)值等。但在一部法中將所有的價(jià)值追求都納入其中，試圖做到面面俱到，則必然伴隨著重點(diǎn)不夠突出的弊端，特別是在立法并未將這些目的的位階進(jìn)一步明確的情況下更是如此。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這四個(gè)立法目的在實(shí)踐中發(fā)生沖突的可能性很大，特別是海島生態(tài)保護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一對(duì)關(guān)系。任何開(kāi)發(fā)、利用海島的行為都會(huì)引起生態(tài)的變化。雖然從理論上講，這種生態(tài)變化不一定都不利于海島生態(tài)保護(hù)，但就目前情況來(lái)看，大部分的海島開(kāi)發(fā)行為都會(huì)對(duì)生態(tài)造成或多或少的不利影響。此時(shí)，如何在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)好海島生態(tài)環(huán)境就變成了一件難以完成的任務(wù)。一些地方政府基于對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的擔(dān)憂(yōu)，大多選擇犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求還有很多其他的方式可以實(shí)現(xiàn)，這從主觀上導(dǎo)致了地方政府在推動(dòng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中的“不作為”。

《海島保護(hù)法》第3條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)海島實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用的原則?！泵鞔_提出了“保護(hù)優(yōu)先”原則，似乎在開(kāi)發(fā)和保護(hù)之間給出了答案。但對(duì)于“保護(hù)優(yōu)先”的界定，目前還沒(méi)有官方解釋。[9]考慮到無(wú)居民海島具有不同的類(lèi)別，有學(xué)者提出“保護(hù)優(yōu)先”適用于保護(hù)類(lèi)海島，而對(duì)于適度利用類(lèi)海島應(yīng)該適用“合理開(kāi)發(fā)”。[10]但即便如此，對(duì)于適度利用類(lèi)海島仍然需要把握“合理開(kāi)發(fā)”的“度”的量化問(wèn)題，每個(gè)無(wú)居民海島的生態(tài)可承載力都具有獨(dú)特性和不確定性，沒(méi)有一個(gè)整體劃一的標(biāo)準(zhǔn)。再加上“保護(hù)優(yōu)先”這種含蓄、抽象的語(yǔ)言?xún)?nèi)涵并不明確，容易引發(fā)不同理解，從而產(chǎn)生爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議必然會(huì)影響到主體對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的態(tài)度，要么是拒絕開(kāi)發(fā)，要么是不顧生態(tài)保護(hù)的過(guò)度或破壞性開(kāi)發(fā)。

（二）《海島保護(hù)法》對(duì)無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不明確

國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出“創(chuàng)新海域海島資源市場(chǎng)化配置方式”，因此無(wú)居民海島也需要實(shí)現(xiàn)資源配置的市場(chǎng)化。無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的前提是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵清晰明確，但在《海島保護(hù)法》中一些關(guān)鍵的定義卻無(wú)法達(dá)到這一要求。

首先，《海島保護(hù)法》判斷無(wú)居民海島采用的是戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)f《海島保護(hù)法》第57條規(guī)定：“無(wú)居民海島，是指不屬于居民戶(hù)籍管理的住址登記地的海島。”，跟海島上實(shí)際是否有人生產(chǎn)和生活沒(méi)有必然聯(lián)系。表面上看這一規(guī)定很明確，但在實(shí)踐中有可能會(huì)遇到以下問(wèn)題：有些海島上雖無(wú)戶(hù)籍居民，但卻有人長(zhǎng)期或臨時(shí)在此進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。按《海島保護(hù)法》這些用島活動(dòng)都屬于違法，針對(duì)這種行為是否應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法？同時(shí)，如果國(guó)家將這些無(wú)居民海島轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本進(jìn)行開(kāi)發(fā)，是否會(huì)在社會(huì)資本和漁民之間產(chǎn)生矛盾和沖突？還有一些海島，雖然有登記在冊(cè)的固定戶(hù)籍居民，但受自然環(huán)境惡劣等因素影響，島民已全部搬遷出島，現(xiàn)已無(wú)人居住，按《海島保護(hù)法》這些小島仍然屬于有居民海島。由于我國(guó)對(duì)有居民海島和無(wú)居民海島在開(kāi)發(fā)和管理政策上的不同，這些事實(shí)上的無(wú)居民島就會(huì)出現(xiàn)陸地部門(mén)無(wú)暇管理，海洋部門(mén)想管卻無(wú)權(quán)的局面，造成海島資源的浪費(fèi)。

其次，對(duì)于無(wú)居民海島的空間邊界，《海島保護(hù)法》也未明確。針對(duì)海島的研究，一般都認(rèn)為海島生態(tài)系統(tǒng)包括島體、灘涂、島基以及環(huán)島淺海四個(gè)子系統(tǒng)，四個(gè)子系統(tǒng)應(yīng)視為一個(gè)整體，不宜割裂。[11]按照這一理念，《海島保護(hù)法》使用了保護(hù)“海島及周邊海域”的提法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)《海島保護(hù)法》中“周邊海域”共使用了23處，如此重要的概念，《海島保護(hù)法》卻沒(méi)有明確界定其范圍到底有多大，導(dǎo)致了適用中的不確定。同時(shí)，我國(guó)對(duì)海洋資源，除了海島保護(hù)外，還有專(zhuān)門(mén)的海域使用權(quán)制度，這里的海域和海島保護(hù)法中的“周邊海域”如何協(xié)調(diào)，在實(shí)踐中也存在爭(zhēng)議。

再次，無(wú)居民海島權(quán)屬利用的對(duì)象是僅指海島的土地，還是包括圍繞整個(gè)海島所形成的立體區(qū)域及在這個(gè)區(qū)域中的所有資源，如無(wú)居民海島上的林地資源和珍稀動(dòng)植物資源。對(duì)此雖然理論界都認(rèn)為應(yīng)該秉承整體的觀念，將對(duì)無(wú)居民海島島體的使用與海島其他自然資源的利用整體對(duì)待[1]222，《海島保護(hù)法》對(duì)此卻沒(méi)有明確。而且從現(xiàn)行無(wú)居民海島使用權(quán)登記的內(nèi)容看，似乎只包括了前者。因?yàn)闊o(wú)居民海島使用權(quán)登記的內(nèi)容基本延續(xù)了土地使用權(quán)登記的思路，對(duì)無(wú)居民海島的權(quán)屬、面積、用途、位置、使用期限、建筑物和設(shè)施等情況進(jìn)行登記g《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》第2條。，《無(wú)居民海島使用權(quán)登記表》的內(nèi)容也主要包括用島范圍頂點(diǎn)坐標(biāo)、分類(lèi)型用島面積、建筑物和設(shè)施等h詳見(jiàn)《無(wú)居民海島使用權(quán)登記表》。，并沒(méi)有考慮無(wú)居民海島的生態(tài)特殊性，對(duì)海島上生物資源和非生物資源進(jìn)行登記。這既無(wú)法體現(xiàn)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中保護(hù)優(yōu)先的理念，也使得對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成的生態(tài)破壞行為進(jìn)行追責(zé)存在困難。

最后，無(wú)居民海島使用權(quán)的內(nèi)涵不夠清楚。《海島保護(hù)法》確定了無(wú)居民海島的國(guó)家所有權(quán)之后，沒(méi)有再進(jìn)一步規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)，學(xué)界對(duì)此探討也沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。[12]在各地方的實(shí)踐中，很多被冠以“無(wú)居民海島使用權(quán)”的地方性法規(guī)或規(guī)章都沒(méi)有對(duì)這一關(guān)鍵定義加以明確。i如《浙江省無(wú)居民海島使用權(quán)登記管理暫行辦法》《福建省海域使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)抵押登記辦法》《廣東省無(wú)居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓辦法》等。只有在《廣西壯族自治區(qū)無(wú)居民海島使用權(quán)出讓評(píng)估辦法》中，將海島使用權(quán)界定為：“是指非所有權(quán)人對(duì)海島進(jìn)行使用并受益的權(quán)利，其權(quán)利包括對(duì)海島資源的占有、使用、收益和部分處分權(quán)?！眏詳見(jiàn)《廣西壯族自治區(qū)無(wú)居民海島使用權(quán)出讓評(píng)估辦法》，http://www.gxoa.gov.cn/gxhyj_hysygl_hdgl/2014/06/05/da 25bab6bb6840808d03e1cb270de0ac.html.這里是將無(wú)居民海島使用權(quán)基本等同于所有權(quán)看待，但是這里的“部分處分權(quán)”沒(méi)有進(jìn)一步明確，而恰恰是這“部分處分權(quán)”的內(nèi)涵構(gòu)成了無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)交易的主要內(nèi)容——無(wú)居民海島使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓、出租、繼承和抵押。

（三）《海島保護(hù)法》缺乏無(wú)居民海島使用權(quán)的交易制度

無(wú)居民海島使用權(quán)交易包括一級(jí)出讓市場(chǎng)也包括二級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)于這兩級(jí)市場(chǎng)建設(shè)所需要的法律依據(jù)，《海島保護(hù)法》都存在缺失，能夠支撐現(xiàn)有無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)交易的依據(jù)主要依靠一些其他制度推導(dǎo)或地方實(shí)踐。

對(duì)于無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)，《海島保護(hù)法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定無(wú)居民海島所有權(quán)的出讓?zhuān)珶o(wú)論是從其立法目的“合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源，……促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，還是規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的，應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金”k《海島保護(hù)法》第31條。，都暗含著對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)出讓的認(rèn)可。

對(duì)于無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)二級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，《海島保護(hù)法》并沒(méi)有規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承，但國(guó)家海洋局發(fā)布的相關(guān)規(guī)章似乎認(rèn)可了這些內(nèi)涵。如《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》就規(guī)定“出租、抵押無(wú)居民海島使用權(quán)的”“依法轉(zhuǎn)讓無(wú)居民海島使用權(quán)的”“依法繼承無(wú)居民海島使用權(quán)的”“因企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)的”“因人民法院判決或調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解、仲裁裁決引起的無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)移的”都應(yīng)該申請(qǐng)變更登記。l詳見(jiàn)《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》第18-19條。從這些規(guī)定似乎可以推論：無(wú)民海島使用權(quán)的內(nèi)涵不僅包括使用，還包含著出租、抵押和繼承等。但這種倒推的方式在邏輯上存在問(wèn)題，因?yàn)榈怯浿皇且环N對(duì)既有權(quán)利的認(rèn)可，不能作為證明權(quán)利存在的依據(jù)。同時(shí)，《無(wú)居民海島登記使用權(quán)登記辦法》對(duì)無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定也很簡(jiǎn)單，雖然認(rèn)可對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等行為并要求登記，但卻沒(méi)有針對(duì)每種流轉(zhuǎn)行為登記的詳細(xì)規(guī)則，相對(duì)于無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中的具體問(wèn)題而言，過(guò)于模糊和粗糙，不具有可操作性。

以無(wú)居民海島使用權(quán)抵押為例，福建省海洋與漁業(yè)局于2013年印發(fā)了《福建省海域使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)抵押登記辦法》，以規(guī)范性文件的形式對(duì)無(wú)居民海島抵押登記的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，并且還根據(jù)此規(guī)定，于同年完成了全省第一例、全國(guó)第二例的無(wú)居民海島使用權(quán)抵押登記，幫助投資者從銀行成功融資4000萬(wàn)。[13]時(shí)至今日，當(dāng)筆者試圖進(jìn)一步跟蹤這次抵押的實(shí)踐時(shí)，得到的消息卻是由于投資者無(wú)法償還貸款，銀行試圖實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，訴訟至人民法院時(shí)，人民法院卻苦于沒(méi)有相應(yīng)的拍賣(mài)、變賣(mài)或折價(jià)的具體規(guī)則到海洋主管部門(mén)尋求政策支持。造成這一現(xiàn)狀的根本原因在于無(wú)居民海島使用權(quán)屬制度在立法上存在缺失，僅靠上述類(lèi)似福建省的規(guī)范性文件效力有限。

即便是法律確認(rèn)了無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則，還需要健全的價(jià)值評(píng)估體系加以配合。就目前的情況來(lái)看，無(wú)居民海島使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系也存在諸多問(wèn)題。首先，關(guān)于無(wú)居民海島使用權(quán)價(jià)值評(píng)估的配套制度不完善?，F(xiàn)行的《無(wú)居民海島使用金征收管理辦法》規(guī)定，無(wú)居民海島使用權(quán)出讓前由具有資產(chǎn)評(píng)估資格的中介機(jī)構(gòu)對(duì)出讓價(jià)款進(jìn)行預(yù)評(píng)估，此為無(wú)居民海島使用權(quán)評(píng)估的主要依據(jù)。但僅此一條無(wú)法對(duì)具體的評(píng)估行為作出指導(dǎo)，如在無(wú)居民海島評(píng)估的市場(chǎng)管理、機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)等方面都不明確。其次，缺乏對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的理論依據(jù)和具體方法。無(wú)居民海島承載的多種價(jià)值，特別是其中的生態(tài)價(jià)值，使得對(duì)其評(píng)估不能簡(jiǎn)單地借用原有的對(duì)于單一自然資源評(píng)估的理論和方法。而且由于無(wú)居民海島使用權(quán)的內(nèi)涵還沒(méi)有立法明確，在對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估時(shí)，是否應(yīng)該包括島上的林權(quán)和建筑物等沒(méi)有定論。目前，被認(rèn)可的海島評(píng)估技術(shù)手段僅適用于無(wú)居民海島使用金或拍賣(mài)底價(jià)的評(píng)估，局限于無(wú)居民海島使用權(quán)出讓市場(chǎng)，而針對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的評(píng)估理論和技術(shù)還沒(méi)有完全成熟。

無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)交易制度，特別是流轉(zhuǎn)規(guī)則的缺失，對(duì)于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的影響非常大，它會(huì)使有意于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的社會(huì)資本有可能面臨著只能進(jìn)不能出，或者理論上可以出，但是沒(méi)有具體路徑的尷尬境地，這就嚴(yán)重地阻礙了社會(huì)資本進(jìn)入的熱情；同時(shí)，流轉(zhuǎn)規(guī)則的缺失，也不利于民間資本利用融資手段增加投資的力度。

（四）《海島保護(hù)法》中對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)監(jiān)管手段單一且力度不夠

《海島保護(hù)法》對(duì)無(wú)居民海島的管理確定了集中統(tǒng)一管理機(jī)制，由海洋管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理。集中統(tǒng)一管理機(jī)制的設(shè)立是考慮到無(wú)居民海島遠(yuǎn)離大陸的特殊地理位置不宜進(jìn)行分散管理，而且無(wú)居民海島也是海洋資源的重要組成部分，因此，由海洋主管部門(mén)牽頭集中管理具有合理性。但是《海島保護(hù)法》僅規(guī)定了由海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)，并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定海洋管理部門(mén)與其他開(kāi)發(fā)建設(shè)相關(guān)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)資本在獲得無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的資格后，還是需要獲得其他主管部門(mén)的批準(zhǔn)才能進(jìn)行具體開(kāi)發(fā)活動(dòng)，如國(guó)土、城建、規(guī)劃、財(cái)稅等部門(mén)，事實(shí)上的多頭管理制約了無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的推進(jìn)。

同時(shí)，《海島保護(hù)法》是一部典型的行政保護(hù)法，它規(guī)定了違法對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從責(zé)任形式上看主要包括責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期改正和采取補(bǔ)救措施、沒(méi)收違法所得、處以罰款m詳見(jiàn)《海島保護(hù)法》第46-54條。；最嚴(yán)重的第51條，也只規(guī)定了“對(duì)于損毀或者擅自移動(dòng)領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)志的，給予治安管理處罰”。所有這些都是行政措施，效力有限。雖然第55條還規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞的，依法承擔(dān)民事責(zé)任?！彼坪踉诜韶?zé)任的種類(lèi)上也包括了刑事責(zé)任和民事責(zé)任，但就刑事責(zé)任而言，具體指的是什么罪名，在刑法中找不到對(duì)應(yīng)的規(guī)定。即便是民事責(zé)任，由誰(shuí)來(lái)追究也不明確。雖然我國(guó)已有了環(huán)境民事公益訴訟制度，但僅僅局限于環(huán)境污染領(lǐng)域，對(duì)由于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境被破壞的行為，還無(wú)法提起環(huán)境民事公益訴訟，因此，此規(guī)定形同虛設(shè)。

另外，《海島保護(hù)法》對(duì)破壞海島島陸資源、海島生物資源和其他違法用島活動(dòng)進(jìn)行處罰的規(guī)則n詳見(jiàn)《海島保護(hù)法》第五章。過(guò)于粗糙，處罰力度不夠，難以起到威懾作用。如《海島保護(hù)法》第47條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，在無(wú)居民海島采石、挖海砂、采伐林木或者采集生物、非生物樣本的，由縣級(jí)以上人民政府海洋主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以并處二萬(wàn)元以下的罰款?！北緱l是對(duì)破壞無(wú)居民海島違法行為的處罰，它將采石挖砂、采伐林木和采集生物和非生物樣本按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，這是非常不合理的。因?yàn)槠胀ǖ牧帜?、礦石資源的價(jià)值是根本無(wú)法和那些珍稀瀕危物種資源相提并論的，都按照“二萬(wàn)元以下的罰款”進(jìn)行處罰，這對(duì)采集瀕危物種標(biāo)本的違法行為處罰顯然成本太低，這樣的規(guī)定根本起不到警示作用。

三、樹(shù)立保護(hù)與開(kāi)發(fā)的新理念，因應(yīng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)之不足

嚴(yán)格意義上的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)在我國(guó)時(shí)間并不長(zhǎng)，很多具體制度都還在摸索之中，任何制度創(chuàng)新都必須理念先行。因此，在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中必須樹(shù)立以下開(kāi)發(fā)的新理念，并通過(guò)這些新理念的指引，對(duì)我國(guó)無(wú)居民海島相關(guān)制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念之立法完善

在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如何在防止生態(tài)環(huán)境破壞的前提下，實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島的有效利用，一直是我們面臨的最大困境。這一困境體現(xiàn)在實(shí)踐中，就是不能處理好開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。其實(shí)這一問(wèn)題在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，西方國(guó)家也曾遇到過(guò)。西方國(guó)家在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的大量環(huán)境問(wèn)題之后，開(kāi)始反思經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上提出了生態(tài)系統(tǒng)管理理論。作為一種新的資源管理方式，生態(tài)系統(tǒng)管理理論在20世紀(jì)90年代得到普遍認(rèn)同和廣泛接受，被一些發(fā)達(dá)國(guó)家率先應(yīng)用于森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的管理中。[14]

雖然生態(tài)系統(tǒng)管理理論到目前為止還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義，但不同的定義之間并不存在根本性區(qū)別，都是在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念下，將一個(gè)完整的生態(tài)單元加以整體對(duì)待和綜合考慮，改變了傳統(tǒng)的自然資源管理對(duì)個(gè)別項(xiàng)目或單一成分、物種的管理方式。生態(tài)系統(tǒng)管理理論強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)健康的重要性，為此，需要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性，需要有一個(gè)更宏大的視角，要在更寬的空間尺度和更長(zhǎng)的時(shí)間尺度來(lái)保證生態(tài)系統(tǒng)的完整，避免將生態(tài)系統(tǒng)碎片化，考慮生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。對(duì)于人類(lèi)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，將人也納入生態(tài)系統(tǒng)管理的范疇，承認(rèn)某些人類(lèi)社區(qū)對(duì)于資源依賴(lài)的正當(dāng)性，但是需要確定合理的邊界，并實(shí)現(xiàn)利益取得和費(fèi)用分擔(dān)的公平性。

將生態(tài)系統(tǒng)管理理論運(yùn)用于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)，為人類(lèi)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和管理人類(lèi)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供了正當(dāng)性支持，也為管理無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)活動(dòng)指明了方向，即要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。為此，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)不再糾結(jié)于開(kāi)發(fā)與保護(hù)的位次，開(kāi)發(fā)與保護(hù)都被統(tǒng)一于維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性這一核心要素。人類(lèi)對(duì)無(wú)居民海島的適度開(kāi)發(fā)利用是正當(dāng)?shù)?，但是要在必要的限度之?nèi)并盡量不影響無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)完整性，如確需產(chǎn)生破壞，則應(yīng)該采取相應(yīng)的制度使生態(tài)系統(tǒng)的完整性得以修復(fù)。

將生態(tài)系統(tǒng)管理理論運(yùn)用于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的制度設(shè)計(jì)中，《海島保護(hù)法》需要在以下幾個(gè)方面作出調(diào)整：（1）將無(wú)居民海島作為一個(gè)資源系統(tǒng)，視陸島土地資源和周邊的海域資源、島上的生物和非生物資源為一個(gè)整體，不管是在制定開(kāi)發(fā)規(guī)劃，還是在進(jìn)行價(jià)值評(píng)估和辦理權(quán)屬登記時(shí)都要整體考慮。（2）在確定某一具體的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，要堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性這一標(biāo)準(zhǔn)，考慮開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性的影響，既包括對(duì)空間整體性的影響，也包括對(duì)時(shí)間延續(xù)性的影響。如果是根本性影響就必須堅(jiān)決反對(duì)；如果是部分影響，并且可以從其他地方加以彌補(bǔ)方可實(shí)施。為此，在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批中需要增加生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。（3）為確保對(duì)無(wú)居民海島完整性的修復(fù)，構(gòu)建和完善無(wú)居民海島生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，要求在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性產(chǎn)生破壞或不良影響的責(zé)任主體，對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)環(huán)境由于現(xiàn)有的使用而放棄的未來(lái)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于修復(fù)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中造成的生態(tài)環(huán)境損害，維護(hù)無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)的完整性。（4）完善對(duì)無(wú)居民海島的集中統(tǒng)一管理制度。如前所述，雖然根據(jù)集中統(tǒng)一管理制度，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理都由海洋管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，但還缺乏海洋行政主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)的機(jī)制，多頭分別管理的情況事實(shí)上存在。因此，可以考慮建立跨部門(mén)的無(wú)居民海島事務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，在遇到無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)相關(guān)事宜時(shí)，由海洋行政主管部門(mén)牽頭，必要時(shí)合署辦公。

（二）基于自然資源資產(chǎn)化理念之立法完善

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制”，明確提出了自然資源資產(chǎn)這一概念，這是在自然資源供需矛盾加劇，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的大背景下，我國(guó)對(duì)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，其目的在于更加有效地開(kāi)發(fā)、保護(hù)自然資源。從自然資源到自然資源資產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)了自然資源具有的資產(chǎn)特征——價(jià)值性和稀缺性，也為自然資源配置提出了新要求——產(chǎn)權(quán)明晰和市場(chǎng)化配置。因?yàn)閷?duì)自然資源進(jìn)行資產(chǎn)化管理的目的就是根據(jù)自然資源生產(chǎn)的實(shí)際，從資源的開(kāi)發(fā)利用到資源的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的全過(guò)程，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行投入產(chǎn)出管理，以確保資源所有者權(quán)益不受損害、自然資源保值增值，增加自然資源產(chǎn)權(quán)的可交易性。在自然資源資產(chǎn)化的過(guò)程中，必須清楚認(rèn)識(shí)到自然資源資產(chǎn)價(jià)值不同于傳統(tǒng)資產(chǎn)價(jià)值，其最大區(qū)別在于傳統(tǒng)資產(chǎn)的資產(chǎn)價(jià)值僅包括勞動(dòng)價(jià)值和稀缺價(jià)值兩部分，而自然資源資產(chǎn)價(jià)值除了包含這兩部分之外，還包括生態(tài)價(jià)值，而且有可能生態(tài)價(jià)值占比還更高。[15]因此，在對(duì)自然資源進(jìn)行資產(chǎn)化定價(jià)時(shí)，必須充分考慮生態(tài)價(jià)值的量化問(wèn)題，它是自然資源走向市場(chǎng)的關(guān)鍵。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)化還必須樹(shù)立折舊觀念，因?yàn)檎叟f是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、健康發(fā)展不可或缺的一環(huán)，自然資源資產(chǎn)也存在折舊，只不過(guò)其實(shí)質(zhì)在于如何對(duì)使用消耗的自然資源進(jìn)行合理補(bǔ)償，以便可持續(xù)利用自然資源。[16]

無(wú)居民海島作為附著各類(lèi)資源的載體，具有明顯的價(jià)值性和稀缺性，因此對(duì)無(wú)居民海島資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用也必須堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)化的理念，確立無(wú)居民海島資產(chǎn)的觀念，并對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)化管理。目前，我國(guó)已確定了無(wú)居民海島的國(guó)家所有權(quán)制度，但卻面臨著國(guó)家所有權(quán)虛置的問(wèn)題?；谧匀毁Y源資產(chǎn)化管理要求，必須進(jìn)一步完善無(wú)居民海島有償使用制度，解決無(wú)居民海島所有權(quán)和使用權(quán)分離問(wèn)題，既確保國(guó)家所權(quán)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，又遏制無(wú)償使用造成的無(wú)序無(wú)度開(kāi)發(fā)，避免無(wú)居民海島生態(tài)資源的惡化。同時(shí)，還應(yīng)積極推動(dòng)無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，讓市場(chǎng)在無(wú)居民海島資產(chǎn)的配置中起決定性作用，讓無(wú)居民海島資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)良性流轉(zhuǎn)。在這一過(guò)程中，《海島保護(hù)法》需要進(jìn)一步規(guī)范無(wú)居民海島使用金征收管理制度；明確規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)的內(nèi)涵，允許其在符合法律規(guī)定的條件下轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股、繼承等，逐步提高無(wú)居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓的比例；完善無(wú)居民海島資產(chǎn)市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制和價(jià)值評(píng)估制度，使無(wú)居民海島的評(píng)估和交易價(jià)格能反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本；建立全國(guó)統(tǒng)一的無(wú)居民海島使用權(quán)交易體系和交易信息平臺(tái)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島的保值增值，《海島保護(hù)法》還應(yīng)建立起無(wú)居民海島生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)機(jī)制。

（三）基于政府與社會(huì)資本共同開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島理念之PPP模式創(chuàng)新

客觀來(lái)說(shuō)，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)屬于一個(gè)高投入高風(fēng)險(xiǎn)卻未必有高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)。就目前情況來(lái)看，社會(huì)資本觀望情況比較嚴(yán)重，究其原因在于現(xiàn)有開(kāi)發(fā)機(jī)制主要靠社會(huì)資本單打獨(dú)斗，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管，缺乏相應(yīng)的政策扶持。因此，可以考慮通過(guò)PPP模式將政府和社會(huì)資本有機(jī)統(tǒng)一于無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)過(guò)程中。PPP是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)合同方式建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作機(jī)制，它在政府與社會(huì)資本之間構(gòu)建起一種新型的合作伙伴關(guān)系，其核心在于利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。[17]從世界范圍來(lái)看，通過(guò)PPP模式提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已不是什么新鮮事務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領(lǐng)域多有成功的經(jīng)驗(yàn)。

無(wú)居民海島由于其所具有的多重價(jià)值屬性，特別是其中的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值、國(guó)防價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，使得對(duì)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)具有了準(zhǔn)公共產(chǎn)品o準(zhǔn)公共物品是指介于私人物品和純公共物品之間，在消費(fèi)過(guò)程中具有有限的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品。的性質(zhì)，因此，PPP模式適用于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)具有可行性。對(duì)此，國(guó)家政策層面也大力支持，2018年中國(guó)人民銀行聯(lián)合八部委印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要加快政府和社會(huì)資本合作模式在海洋領(lǐng)域的規(guī)范推廣。

在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中適用PPP模式，不僅可以拓寬資金的來(lái)源，更重要的是可為社會(huì)資本分擔(dān)開(kāi)發(fā)中遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，并重新構(gòu)建開(kāi)發(fā)過(guò)程中政府與社會(huì)資本的關(guān)系。在PPP模式之下，雖然由于財(cái)政原因政府無(wú)法和社會(huì)資本共同投資，但卻可以通過(guò)為社會(huì)資本提供信貸支持、稅收優(yōu)惠等形式給予支持，并適當(dāng)分擔(dān)開(kāi)發(fā)過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，使社會(huì)資本真正有可能參與無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)。同時(shí)，在PPP模式下將改變當(dāng)前政府和社會(huì)資本之間簡(jiǎn)單的監(jiān)督和被監(jiān)管關(guān)系，兩者通過(guò)一定的機(jī)制創(chuàng)新安排更為緊密地聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

對(duì)于PPP的具體模式，世界銀行曾將其分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、B0T/BOO和剝離六種模式（見(jiàn)表2）。[18]

表2 PPP的具體模式分類(lèi)

筆者認(rèn)為，對(duì)于PPP適用于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的模式選擇，必須考慮我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定和國(guó)情?！逗u保護(hù)法》明確規(guī)定，無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，因此，剝離這種方式不適用。而服務(wù)外包、管理外包和租賃模式下，政府承擔(dān)項(xiàng)目前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部投資，只是將經(jīng)營(yíng)和維護(hù)環(huán)節(jié)交由私營(yíng)部門(mén)完成，私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)提供運(yùn)營(yíng)資金，這與我國(guó)目前在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中引入利用PPP融資的初衷是相背的，也不適合。如果從緩解政府財(cái)政壓力的角度出發(fā)，特許經(jīng)營(yíng)和BOT/BOO都可以有效地吸引社會(huì)資本參與公共事業(yè)的投資，但是這兩種模式下項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)都由社會(huì)資本獨(dú)立承擔(dān)，由于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)面臨的風(fēng)險(xiǎn)比一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要高，因此，很有可能投資者也會(huì)望而卻步。同時(shí)，以BOT為例，在BOT中政府與私營(yíng)部門(mén)之間還是傳統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，也不利于保護(hù)無(wú)居民海島所承擔(dān)的公益性?xún)r(jià)值。因此，PPP在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中適用的具體模式不必拘泥于既有的現(xiàn)成模式，可以大膽創(chuàng)新，只要能把握PPP的實(shí)質(zhì)即可，即伙伴關(guān)系的構(gòu)建、利益的共享和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)可以通過(guò)制度性安排，在項(xiàng)目初期就實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目融資難度，幫助項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)損失，這樣才能從根本上吸引廣泛的社會(huì)資本參與到無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)中來(lái)。

具體來(lái)說(shuō)，可以選擇條件較好的無(wú)居民海島進(jìn)行PPP試點(diǎn)，對(duì)于PPP的具體模式，可在無(wú)居民海島項(xiàng)目啟動(dòng)前期，由政府出資完成無(wú)居民海島部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后再交由社會(huì)資本進(jìn)行后期開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。這樣做的優(yōu)點(diǎn)有：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如通電、通水等政府有優(yōu)勢(shì)；二是政府適當(dāng)投入體現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，能有效打消社會(huì)資本的顧慮；三是政府的實(shí)質(zhì)性參與能確保無(wú)居民海島承載的公益性?xún)r(jià)值追求不被民間資本僅對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐所侵蝕；四是由于共同投資，政府可以享受無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，而不僅僅是收取無(wú)居民海島使用金。同時(shí)，這種由政府投入部分資金的作法，在政策上也是有依據(jù)的。2016年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，提出要積極探索優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的多種付費(fèi)模式支持項(xiàng)目實(shí)施，其中就包括資本金注入和直接投資兩種形式。

結(jié)語(yǔ)

無(wú)居民海島是海洋的重要組成部分。我國(guó)擁有豐富的無(wú)居民海島資源，在海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略背景下，積極開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島是推進(jìn)海洋戰(zhàn)略的應(yīng)有之義；與此同時(shí)，在開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，對(duì)無(wú)居民海島的生態(tài)環(huán)境資源還要給予足夠的保護(hù)?？梢哉f(shuō)，開(kāi)發(fā)與保護(hù)是我們必須同時(shí)面對(duì)的兩個(gè)方面的問(wèn)題。客觀上講，我國(guó)目前關(guān)于無(wú)居民海島的保護(hù)與開(kāi)發(fā)都還存在不足，因此，需要從觀念和制度層面深挖其原因。依法進(jìn)行無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)與保護(hù)是法治中國(guó)建設(shè)的必然要求，完善無(wú)居民海島的法律規(guī)范，對(duì)推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，加快法治海洋建設(shè)，促進(jìn)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用生態(tài)化，推動(dòng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)各項(xiàng)工作具有重要意義。一個(gè)好的理念會(huì)對(duì)制度的完善和創(chuàng)新起到積極的作用，生態(tài)系統(tǒng)管理理論、自然資源資產(chǎn)化理論以及政府和社會(huì)資本合作理論都能為無(wú)居民海島法律制度的完善提供新的視角，需要給予充分的關(guān)注。