王竹泉 于小悅 權(quán)錫鑒

【摘要】國有企業(yè)混合所有制改革是十八屆三中全會(huì)以來我國國有企業(yè)改革的重要舉措。 當(dāng)前， 對(duì)國有企業(yè)混合所有制改革的認(rèn)識(shí)一直局限于在國有企業(yè)中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的多元化和制衡化， 導(dǎo)致國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)展緩慢。 隨著信息、數(shù)據(jù)、技術(shù)、土地等多種生產(chǎn)要素在企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造過程中的作用不斷提升， 從資本配置的角度來看， 每個(gè)企業(yè)都具有混合所有制特征。 國有企業(yè)混合所有制改革不應(yīng)局限于國有資本和非國有資本的混合， 而應(yīng)從資本配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角加以拓展。 要素市場化配置為國有企業(yè)混合所有制改革創(chuàng)新提供了理論支撐和制度保障， 成為新時(shí)期加快國有企業(yè)混合所有制改革的重要突破口。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);混合所有制改革;資本配置;結(jié)構(gòu)優(yōu)化;要素市場化配置

【中圖分類號(hào)】 F271? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）17-0135-6

一、國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)實(shí)困境

國有企業(yè)混合所有制改革是十八屆三中全會(huì)以來我國國有企業(yè)改革的主要舉措。 但是， 由于對(duì)國有企業(yè)混合所有制改革的認(rèn)識(shí)一直局限于在國有企業(yè)中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的多元化和制衡化， 導(dǎo)致國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)展緩慢。 事實(shí)上， 企業(yè)是一個(gè)資源配置的社會(huì)建構(gòu)。 2019年10月召開的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”， 其中， 土地、知識(shí)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素參與分配均為首次提出。 2020年4月， 國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（簡稱《意見》）， 更為新時(shí)期加快國有企業(yè)混合所有制改革提供了重要突破口。

新一輪國有企業(yè)混合所有制改革旨在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全法人治理結(jié)構(gòu)、提高國有資本配置和運(yùn)行效率， 有效解決一股獨(dú)大問題。 根據(jù)國務(wù)院國資委披露的數(shù)據(jù)， 截至2018年， 參與改革的國有企業(yè)占比超過70%， 與2012年相比提高了20個(gè)百分點(diǎn)， 各省市參與改革的國有企業(yè)占比達(dá)到49%。 雖然參與改革的國有企業(yè)的比例較高， 但在一定程度上呈現(xiàn)出“中央熱、地方冷”的局面。

2013 ～ 2018年， 各省市改革超過5000項(xiàng)， 中央改革達(dá)3359項(xiàng)， 盡管各省市涉及的企業(yè)項(xiàng)目數(shù)量較多， 但僅引入非公有資本6000億元， 明顯低于中央企業(yè)引入的非公有資本9000億元。 不少地方對(duì)國有企業(yè)混合所有制改革的力度明顯不足， 表現(xiàn)在堅(jiān)持國有股東控股地位， 僅在二級(jí)子公司以下層面進(jìn)行改革， 并以增量改革為主。 此外， 國有企業(yè)混合所有制改革的成效也不夠顯著。 根據(jù)2018年《中國財(cái)政年鑒》的數(shù)據(jù)可知， 自我國2013年推進(jìn)新一輪混合所有制改革以來， 國有企業(yè)資本效率總體上呈下降趨勢(shì)， 并無明顯改觀， 如圖1所示。

不少學(xué)者提出， 非國有股占比超過一定程度后， 對(duì)于企業(yè)績效、TFP等的促進(jìn)作用減弱[1] ， 國有企業(yè)創(chuàng)新效率會(huì)因非國有大股東掏空等原因被抑制[2] ， 混合所有制企業(yè)比國有企業(yè)和民營企業(yè)績效表現(xiàn)更差[3] ， 企業(yè)完全非國有化并沒有促成其發(fā)展具有競爭力的核心業(yè)務(wù)[4] 等。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明， 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中， 拉美國家機(jī)械地模仿西方“大市場、小政府”的經(jīng)濟(jì)模式， 迅速推動(dòng)國有企業(yè)私有化進(jìn)程， 企圖靠私人投資和市場自發(fā)調(diào)節(jié)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長， 但最終卻打亂了市場發(fā)展與公共利益的平衡， 人民生活水平長期得不到改善[5] 。 東歐前社會(huì)主義國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中大量推行的私有化與自由化成為少數(shù)資本家掠奪國有資產(chǎn)的合法途徑， 使這些國家的GDP水平在20世紀(jì)90年代平均下降近20%[6] 。 正如法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮凱蒂[7] 所言： 摒棄政府調(diào)節(jié)的新自由主義加劇了資本主義社會(huì)財(cái)富和收入分配的不平等， 反倒是重視政府干預(yù)的凱恩斯主義盛行時(shí)期有關(guān)國家的收入不平等才沒有進(jìn)一步擴(kuò)大。 此輪混合所有制改革過程中， 許多從事理論經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的學(xué)者不僅從我國根本政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的角度出發(fā)， 對(duì)盲目推進(jìn)與新自由主義所謂的“私有化”“民營化”類似的改革模式提出質(zhì)疑， 采用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流分析范式的學(xué)者也對(duì)混合所有制改革的成效得出不同結(jié)論。 總而言之， 國有企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化水平并非決定改革成效的唯一變量， 改革的成功還需要有系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新[8] 。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的理論突破

（一）每個(gè)企業(yè)都具有混合所有制特征

企業(yè)的核心功能是對(duì)不同類型的生產(chǎn)要素進(jìn)行重新組合從而投入社會(huì)生產(chǎn)， 一個(gè)高效的企業(yè)制度安排必須充分發(fā)揮各種生產(chǎn)要素所有者和控制者的能動(dòng)性， 而不只是某一種要素的作用。 當(dāng)前資本概念日趨泛化， 除了傳統(tǒng)物質(zhì)資本、人力資本， 還出現(xiàn)了技術(shù)資本、組織資本、制度資本、社會(huì)資本等“要素+資本”的新概念。 這體現(xiàn)了在人類社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造過程中技術(shù)、管理、關(guān)系、信息等新型生產(chǎn)要素扮演著越來越重要的角色; 法律的進(jìn)步承認(rèn)了這些生產(chǎn)要素的所有權(quán)地位， 產(chǎn)權(quán)的明晰促進(jìn)這些生產(chǎn)要素逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中各式各樣的資本， 同時(shí)不斷推動(dòng)企業(yè)理論的創(chuàng)新。 從要素資本角度來看， 每個(gè)企業(yè)都具有混合所有制特征。

假設(shè)企業(yè)家持有相同的資金、技術(shù)、設(shè)備， 雇傭相同的工人， 分別在城市A和城市B創(chuàng)辦企業(yè)C和企業(yè)D， 兩個(gè)企業(yè)是否會(huì)有相同的產(chǎn)出呢？答案是否定的， 因?yàn)槠髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受基礎(chǔ)建設(shè)、交通設(shè)施、營商環(huán)境、政策支持、行業(yè)準(zhǔn)許等多種外部環(huán)境因素影響， 而這些因素大多與地方政府有關(guān)： 便捷的交通設(shè)施能夠幫助企業(yè)顯著降低成本， 良好的營商環(huán)境能夠提高經(jīng)營效率， 多種多樣的政策支持是企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵。 企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造過程雖然是企業(yè)家對(duì)包括股東、債權(quán)人、員工在內(nèi)的各方投入生產(chǎn)要素的綜合管理運(yùn)用的結(jié)果， 但也要將以政府為核心的多種外部環(huán)境因素納入分析范疇。 這些因素往往是異質(zhì)性的， 即便在同一個(gè)地區(qū)， 不同企業(yè)間的差距也十分明顯。 在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中， 政府往往向企業(yè)提供兩種物品： 一類如便捷的基礎(chǔ)設(shè)施、穩(wěn)定的治安環(huán)境和良好的營商環(huán)境， 本質(zhì)上屬于企業(yè)享受的均等化公共服務(wù)， 可視為公共物品或準(zhǔn)公共物品; 另一類如企業(yè)名號(hào)、特許生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、個(gè)性化的基礎(chǔ)設(shè)施（如企業(yè)可以入駐產(chǎn)業(yè)園）、各類政策傾斜（如人才政策、財(cái)政補(bǔ)貼等）， 不同企業(yè)間差距較大， 王竹泉、權(quán)錫鑒[9] 在相關(guān)研究中稱之為“政府公共資本”。 其具有競爭性與排他性， 以信息數(shù)據(jù)為例， 在我國新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中， 政府在日常社會(huì)公共事務(wù)管理過程中積累的大量數(shù)據(jù)、信息資源具有較大經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 是很多企業(yè)渴求的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。 因此， 每個(gè)企業(yè)都是物質(zhì)資本、智力資本、政府公共資本等異質(zhì)性資本共同配置的結(jié)果， 都是由不同形態(tài)的資本共同形成的混合所有制企業(yè)。

（二）國有企業(yè)混合所有制改革： 不同資本形態(tài)的資本配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化

企業(yè)是資源配置的產(chǎn)物， 從利益相關(guān)者角度出發(fā)能夠更加清晰地刻畫資源配置的過程。 市場機(jī)制與政治決策都是一種民主形式， 前者訴諸于貨幣（資本）投票， 后者訴諸于選票投票， 本質(zhì)上均為集體選擇。 王竹泉是國內(nèi)較早將集體選擇理論引入企業(yè)管理中的學(xué)者之一， 提出了“企業(yè)是利益相關(guān)者的集體選擇的結(jié)果[10] ”。 利益相關(guān)者之間既可以選擇通過集體選擇簽訂企業(yè)契約從而成為企業(yè)的所有者（確定了企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)和剩余索取權(quán)， 包含初始經(jīng)營邊界）， 也可以通過集體選擇與企業(yè)簽訂交易契約從而成為其市場交易對(duì)象（確定企業(yè)最終的經(jīng)營邊界）。 從企業(yè)利益相關(guān)者的集體選擇邏輯出發(fā)， 政府通過對(duì)某些特殊性權(quán)力和資源分配權(quán)的運(yùn)用， 事實(shí)上成了企業(yè)的內(nèi)部利益相關(guān)者， 此類資源與公共產(chǎn)品和服務(wù)資源存在本質(zhì)區(qū)別， 它們與企業(yè)的物質(zhì)資本、智力資本等其他的投入要素相同， 具有明顯的資本屬性特征， 是政府向企業(yè)投入的“政府公共資本”， 應(yīng)當(dāng)將其區(qū)分開來。

延循這一研究邏輯， 基于政府的雙重資源配置權(quán)這一客觀現(xiàn)實(shí)， 應(yīng)將政府配置的公共資源按照屬性分類的不同， 區(qū)分為政府公共產(chǎn)品和政府公共資本， 通過對(duì)政府兩類資源配置在企業(yè)集體選擇過程中參與層次的區(qū)分， 厘清政府公共資本投資對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)契約層次參與的本質(zhì)與政府應(yīng)當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)主體地位， 將政府在政企關(guān)系構(gòu)建中的隱性產(chǎn)權(quán)關(guān)系予以顯性化和制度化， 通過顯性的產(chǎn)權(quán)制度約束將政府和企業(yè)各利益相關(guān)方之間的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范化， 從而為政企關(guān)系軟約束問題的根本性解決與良性政企關(guān)系的構(gòu)建奠定制度基礎(chǔ)。 政府憑借其公共資本參與企業(yè)的集體選擇， 有的參與簽訂交易契約（如企業(yè)借助相關(guān)政策引進(jìn)人才， 拓展了經(jīng)營邊界）， 有的則直接參與簽訂企業(yè)契約（如創(chuàng)業(yè)企業(yè)依據(jù)地方政府創(chuàng)業(yè)孵化政策成立）。 因此， 企業(yè)混合所有制的內(nèi)涵不應(yīng)局限于民營資本和國有資本之間的混合， 而應(yīng)是不同形態(tài)資本的混合; 企業(yè)混合所有制改革的本質(zhì)是不同資本形態(tài)的資本配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的， 該調(diào)整是企業(yè)在不同時(shí)期主動(dòng)適應(yīng)市場變化的主觀行為; 國有資本表現(xiàn)為國家作為生產(chǎn)要素所有者在企業(yè)資產(chǎn)中所占份額的各項(xiàng)權(quán)益， 是法律規(guī)定和公司治理框架內(nèi)的客觀存在。 如前所述， 政府提供的公共資本并非僅是國有企業(yè)中的國有資本。 為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 通過招商引資， 很多地方政府都為企業(yè)提供了特殊的土地、知識(shí)、數(shù)據(jù)以及政策等支持， 這些要素為企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)， 但很多情況下卻被視為公共產(chǎn)品而無償提供。 隨著這些異質(zhì)性生產(chǎn)要素價(jià)值的不斷提升， 如何把政府公共資本配置到需要的企業(yè)、如何判斷政府公共資本是否發(fā)揮了應(yīng)有的價(jià)值， 成為當(dāng)前面臨的重要課題。 遺憾的是， 尚未確權(quán)的政府公共資本難以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)， 原因包括：

1. 無法科學(xué)評(píng)價(jià)資源配置效率與價(jià)值。 我們經(jīng)常用“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”來描述政府在市場活動(dòng)中所扮演的角色， 即在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中， 政府既可以作為生產(chǎn)資料所有者與其他微觀主體平等參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 憑借所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)力合法獲取利潤; 也可以憑借政治權(quán)力行使社會(huì)管理職能， 依據(jù)國家強(qiáng)制力凌駕于市場之上， 如合法收取各種稅、費(fèi)。 國內(nèi)學(xué)者將二者區(qū)分為國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政。 當(dāng)二者不加區(qū)分時(shí)， 以利稅合一形式流出， 無法衡量各類生產(chǎn)要素的投資效率， 更無法實(shí)現(xiàn)按要素貢獻(xiàn)決定報(bào)酬， 就從根本上扭曲了政企關(guān)系。

2. 難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化資源配置。 目前尚未確權(quán)的政府公共資本與公共產(chǎn)品無異， 由于政府人員有限， 且專業(yè)化程度不一， 面對(duì)數(shù)量龐大的企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效配置， 體現(xiàn)出一定程度上的隨意性和盲目性， 使資源配置難以跨越不同所有制界限從而真正實(shí)現(xiàn)競爭中性。 大量案例表明， 這種方式助長了企業(yè)迎合行為， 加劇了企業(yè)尋租隱患， 造成了大量“假裝吃螃蟹， 實(shí)則吃饅頭”的現(xiàn)象。 對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策、研發(fā)補(bǔ)貼等具有一定專用性的政府公共資本， 可視為政企間的不完全契約， 以軟約束形式存在于企業(yè)中從而難以實(shí)現(xiàn)特定用途。 以政府補(bǔ)貼為例， 當(dāng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行配置時(shí)， 其既符合公平原則， 又有利于提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的效率。

三、要素市場化配置政策為國有企業(yè)混合所有制改革創(chuàng)新提供契機(jī)

（一）要素市場化配置經(jīng)驗(yàn)借鑒： 以政府信息數(shù)據(jù)、國有企業(yè)存量土地為例

1. 政府信息數(shù)據(jù)市場化定價(jià)。 數(shù)據(jù)對(duì)提高生產(chǎn)效率具有較強(qiáng)的乘數(shù)作用， 是最符合當(dāng)今時(shí)代特征的新型生產(chǎn)要素。 目前， 我國80%以上的信息數(shù)據(jù)資源由各級(jí)政府部門掌握， 是政府未來的核心資產(chǎn)和社會(huì)創(chuàng)新要素。 長期以來， 政府?dāng)?shù)據(jù)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)全部采集、整理、管理成本， 數(shù)據(jù)近乎公共產(chǎn)品免費(fèi)向社會(huì)開放， 盡管我國已大力推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程， 但近年來仍陷入了發(fā)展瓶頸： 一方面， 數(shù)據(jù)免費(fèi)供給無法彌補(bǔ)數(shù)據(jù)采集、處理、整合等大量成本， 侵占了其他項(xiàng)目的預(yù)算份額， 嚴(yán)重削弱了政府?dāng)?shù)據(jù)公開的積極性， 降低了數(shù)據(jù)產(chǎn)品的時(shí)效性和質(zhì)量; 另一方面， 將未確立產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)資源向社會(huì)免費(fèi)開放后會(huì)陷入“巴澤爾困境”， 很可能給數(shù)據(jù)市場的監(jiān)管和安全保障帶來重大隱患。

信息產(chǎn)品與物質(zhì)商品一樣具有價(jià)值和使用價(jià)值， 價(jià)格是其價(jià)值的一種表現(xiàn)形式。 政府完全可以利用市場機(jī)制獲取參考價(jià)格， 因此定價(jià)逐漸成為業(yè)界和政府解決公共信息資源開發(fā)利用問題的重要手段。 胡業(yè)飛、田時(shí)雨[11] 考察發(fā)現(xiàn)， 英國、德國政府開發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)化的文本信息與數(shù)據(jù)， 由企業(yè)、政府、公民代表及第三方研究機(jī)構(gòu)共同組成價(jià)格委員會(huì)， 每年對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)商定價(jià)。 企業(yè)或個(gè)人需登錄英國“BSI Shop”平臺(tái)（shop.bsigroup.com）與德國“Beuth Verlag”平臺(tái)（www.beuth.de）購買， 前者每條信息價(jià)格在100 ～ 500 英鎊之間， 后者價(jià)格在100 ～ 400 歐元之間。 盡管價(jià)格不菲， 但其是價(jià)格委員會(huì)各方合作博弈的結(jié)果， 遵循了市場化定價(jià)原則， 不僅沒有阻礙信息、數(shù)據(jù)資源在市場中的流通和使用， 反而推動(dòng)了英國與德國的標(biāo)準(zhǔn)化信息、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。 我國貴州等省市已開展政府?dāng)?shù)據(jù)登記制度試點(diǎn)工作， 對(duì)不同部門所掌握的政府信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、梳理， 有望為數(shù)據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、明晰產(chǎn)權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2. 國有企業(yè)存量土地作價(jià)入股。 隨著城市用地不斷減少、生態(tài)約束不斷增大， 存量土地的高效再利用是大勢(shì)所趨。 一方面， 國有企業(yè)占地面積大、使用效率不高， 如有數(shù)據(jù)顯示上海國有企業(yè)用地達(dá)600余平方公里， 占城市建設(shè)用地總量比例約20%; 另一方面， 國有企業(yè)存量土地是市場化進(jìn)程中國有企業(yè)不斷升值的一種資產(chǎn)， 盤活存量土地對(duì)于改善國有企業(yè)經(jīng)營績效、降低杠桿水平具有顯著作用。 以土地作價(jià)出資或入股是盤活國有企業(yè)閑置土地的重要途徑。 1992年， 《股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》便對(duì)土地資產(chǎn)出資（入股）做出了說明， 1998年《土地管理法實(shí)施條例》又明確了作價(jià)出資、入股的土地有償使用方式。 近些年， 在各地實(shí)踐中不乏“國企土地+民企資本”的成功案例， 如： 咸陽城投以土地作價(jià)入股49%、天地源公司投入6.222億元入股51%， 二者共同開發(fā)咸陽高鐵站項(xiàng)目; 南京市以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股， 采用PPP模式與民營企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行合作。 土地作價(jià)入股不僅使得國有企業(yè)能夠按土地要素參與利潤分配， 改善了國有企業(yè)經(jīng)營績效， 同時(shí)也為民營企業(yè)提供了寶貴的土地資源， 實(shí)現(xiàn)了雙贏。

（二）國有企業(yè)混合所有制改革的新契機(jī)

1. 暢通各類生產(chǎn)要素配置渠道。 隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深化， 當(dāng)前我國97%以上的商品和服務(wù)價(jià)格由市場決定， 但各類要素市場建設(shè)緩慢， 缺乏合理的定價(jià)機(jī)制和分配方式。 要素市場化配置包含要素確權(quán)、交易單位、定價(jià)機(jī)制、交易市場、交易監(jiān)管等流程， 使得各類生產(chǎn)要素能夠按照供求關(guān)系定價(jià)， 并提供公開交易場所， 企業(yè)可以根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營需要進(jìn)行資源配置; 同時(shí)， 隨著“管資本”的國有資本管理體制的構(gòu)建， 各類生產(chǎn)要素得以通過經(jīng)營轉(zhuǎn)化等形式由不同部門授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司運(yùn)作， 從而以作價(jià)入股等形式投向企業(yè)。

2. 推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革， 破除利益相關(guān)者公司治理悖論。 “股東價(jià)值導(dǎo)向”與“利益相關(guān)者價(jià)值導(dǎo)向”歷來為公司治理爭議的焦點(diǎn)。 盡管絕大多數(shù)人贊同除股東外， 企業(yè)應(yīng)對(duì)供應(yīng)商、員工、政府等利益相關(guān)者負(fù)責(zé)， 但如何在公司治理實(shí)踐中完美實(shí)施是利益相關(guān)者理論面臨的最大困難， 正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Tirole[12] 所言， “（對(duì)于利益相關(guān)者價(jià)值理論）一個(gè)科學(xué)的爭論焦點(diǎn)應(yīng)該集中于如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)， 而不是這些目標(biāo)本身”。 要素市場化改革使得數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)等新興生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)得以確立， 政府能夠以“公共資本所有者”的身份成為公司股東， 通過依法履行國家作為資產(chǎn)出資人的所有權(quán)、控制權(quán)、剩余索取權(quán)， 從而將公共利益和國家治理目標(biāo)訴諸公司治理框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

四、要素市場化配置下國有企業(yè)混合所有制改革模式創(chuàng)新

基于上述分析， 本文嘗試從資本配置視角探討國有企業(yè)混合所有制改革新模式： 基于異質(zhì)性資源稟賦的利益相關(guān)者集體選擇的企業(yè)理論， 厘清政府在企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造過程中所投入的各類生產(chǎn)要素， 對(duì)于其中競爭性、排他性、可以資本化的， 經(jīng)不同政府部門通過國有資本授權(quán)機(jī)制授予國有資產(chǎn)管理部門， 并通過國有資本投資公司和運(yùn)營公司以政府公共資本形式投入企業(yè)， 從而形成不同資本形態(tài)的混合所有制企業(yè)， 最終以利潤形式劃入國有資本經(jīng)營預(yù)算。 具體如圖2所示。

（一）生產(chǎn)要素的經(jīng)營轉(zhuǎn)化與授權(quán)經(jīng)營

除傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)資本以外， 政府基于政權(quán)在社會(huì)日常事務(wù)管理過程中積累了大量信息、數(shù)據(jù)、信用、商譽(yù)、技術(shù)、人力等不同資源， 還向市場投放了大量不同類型的補(bǔ)助如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等， 是當(dāng)前企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必不可少的， 這些生產(chǎn)要素由發(fā)改委、財(cái)政、工商、科技、人社、國資、自然資源等不同部門所掌握。

同時(shí)， 企業(yè)在審批流程中需要多個(gè)部門蓋章， 恰好說明了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營需要多種不同形態(tài)的異質(zhì)性資源。 按照《意見》中健全要素市場化交易平臺(tái)、拓展公共資源交易平臺(tái)功能等要求， 在全面梳理、整合各級(jí)政府和不同部門所掌握公共資源的基礎(chǔ)上制定方案， 實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)要素到經(jīng)營性國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化， 并以授權(quán)經(jīng)營形式授予國有資產(chǎn)管理部門運(yùn)作。 通過國資部門向國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營公司授權(quán)， 以政府公共資本形式向市場投放， 最終完成從生產(chǎn)要素到經(jīng)營性國有資產(chǎn)再到政府公共資本的轉(zhuǎn)變。

（二）政府公共資本的市場化配置

1. 定價(jià)問題。 本文通過國有與民營企業(yè)的簡單靜態(tài)博弈說明此問題： 假設(shè)政府公共資本的價(jià)值為V， 明晰產(chǎn)權(quán)后其價(jià)格為C， 未明晰產(chǎn)權(quán)時(shí)企業(yè)家為得到該資本所付出的代價(jià)（如尋租）為B， 政府在配置資源時(shí)選擇性歧視的概率為P， 此時(shí)政府公共資本期望收益如矩陣所示。

在市場化配置過程中， 暗含兩個(gè)約束條件： 第一， 明晰產(chǎn)權(quán)后民營企業(yè)的期望收益大于產(chǎn)權(quán)不明晰時(shí)的期望收益; 第二， 明晰產(chǎn)權(quán)后國有企業(yè)與民營企業(yè)的期望收益之和大于產(chǎn)權(quán)不明晰時(shí)的期望收益。 即：

V-C>（V-B）P+V（1-P） （1）

V-C+V-C>（V-B）P+V（1-P）+V （2）

可得， 政府公共資本定價(jià)C

2. 國家特殊股。 對(duì)于稀缺性、競爭性與排他性較強(qiáng)的政府公共資本， 如黃金地段的土地、關(guān)鍵的數(shù)據(jù)資源等， 投入企業(yè)后除了按照價(jià)格折算入股， 還可以參照黃金股形式設(shè)立國家特殊股。 黃金股制度最初出現(xiàn)在歐洲， 即在私有化進(jìn)程中賦予政府特殊權(quán)利， 一般通過政府保留少量具有特殊權(quán)限的特殊股來實(shí)現(xiàn)[13] 。 黃金股的特殊投票權(quán)主要體現(xiàn)在政府作為“裁判員”的行政管轄權(quán)力， 政府對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的違反商業(yè)道德、造成環(huán)境污染等重大問題具有一票否決權(quán)， 將政府公權(quán)力訴諸公司治理框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)， 從而避免濫用行政管轄權(quán)。

3. 可能出現(xiàn)的問題。 政府公共資本市場化配置過程中可能出現(xiàn)兩個(gè)問題： 第一， 政府濫用談判力導(dǎo)致定價(jià)過高; 第二， 部分政府官員與企業(yè)合謀導(dǎo)致定價(jià)過低。 政府公共資本投放應(yīng)遵循市場化邏輯， 即本質(zhì)上是價(jià)格雙方共同博弈的結(jié)果， 其價(jià)格體現(xiàn)了資本價(jià)值。 隨著國有資本投資、運(yùn)營公司改革的推進(jìn)， 將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政策目標(biāo)納入其考核范圍中， 以確保定價(jià)合理。 并且， 政府公共資本定價(jià)相關(guān)信息應(yīng)公開并接受人大監(jiān)督。

（三）服務(wù)于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新型政企關(guān)系

經(jīng)過一個(gè)生產(chǎn)周期后， 企業(yè)按照法律法規(guī)的要求正常向稅務(wù)部門繳納稅款， 最終形成國家財(cái)政一般公共預(yù)算; 按照政府公共資本所占股份向國有資本投資公司分配利潤， 最終形成國有資本經(jīng)營預(yù)算。 在此過程中， 政企關(guān)系被清晰劃分為基于國家政權(quán)監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系和基于國有資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)關(guān)系， 不僅使得資源能夠突破所有權(quán)界限得到高效、合理配置， 實(shí)現(xiàn)了多種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)度參與分配， 而且解決了政府在進(jìn)行市場監(jiān)管時(shí)可能出現(xiàn)的信息滯后、盲目干預(yù)的現(xiàn)象， 形成了真正親、清的政商關(guān)系， 從而實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用， 更好發(fā)揮政府作用”不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心， 而且是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的核心。 本文研究發(fā)現(xiàn)： 第一， 傳統(tǒng)的國有企業(yè)中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的多元化和制衡化的混合所有制改革模式具有一定的局限性， 在推進(jìn)過程中遇到諸多阻礙。 第二， 隨著土地、信息、數(shù)據(jù)、技術(shù)等新型生產(chǎn)要素在企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營中的地位日益突出， 企業(yè)掌握了不同類型的生產(chǎn)要素， 且大量為政府所有， 因此從資本配置的角度來看， 每個(gè)企業(yè)都呈現(xiàn)出混合所有制特征， 企業(yè)混合所有制改革是為了實(shí)現(xiàn)不同資本形態(tài)的資本配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 第三， 要素市場化配置為國有企業(yè)混合所有制改革奠定了制度基礎(chǔ)， 隨著各類生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)不斷明晰， 政府所掌握的土地、數(shù)據(jù)、信息、補(bǔ)助等生產(chǎn)要素經(jīng)市場化配置以股權(quán)形式投入各類企業(yè)， 從而實(shí)現(xiàn)不同資本形態(tài)間的國有企業(yè)混合所有制改革， 促使經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）建議

基于上述結(jié)論， 本文提出以下三點(diǎn)建議： 第一， 拓展混合所有制內(nèi)涵， 既有傳統(tǒng)意義上國有資本和非國有資本之間的混合， 也包含物質(zhì)資本、人力資本、智力資本、政府公共資本等不同形態(tài)資本間的混合， 倡導(dǎo)不同所有制企業(yè)基于自身經(jīng)營需要發(fā)展配置各類生產(chǎn)要素， 更好地實(shí)現(xiàn)不同所有制資本間的交叉融合， 從而推動(dòng)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)微觀企業(yè)的理論探索創(chuàng)新。 第二， 完善“管資本”為主的國資監(jiān)管體制， 推動(dòng)各類生產(chǎn)要素經(jīng)營轉(zhuǎn)化與授權(quán)經(jīng)營， 促使政府所掌握的大量數(shù)據(jù)、信息、土地等生產(chǎn)要素以國有資本形態(tài)投入市場， 以要素市場化配置推動(dòng)國有企業(yè)混合所有制改革的創(chuàng)新發(fā)展。 第三， 政府所掌握的各類生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作后， 將形成基于政府公共資本所有權(quán)和基于政府社會(huì)公共管理權(quán)的雙重政企關(guān)系， 以經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值對(duì)政府兩類目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行度量， 并以經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值組成的綜合價(jià)值的最大化作為政企關(guān)系協(xié)調(diào)的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)， 從而建立起基于政府公共資本所有權(quán)和基于政府社會(huì)公共管理權(quán)的政企關(guān)系的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 為國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提供重要的理論支持。

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