桂余才

[摘 要]深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述精神，認(rèn)真總結(jié)抗擊新冠疫情的經(jīng)驗教訓(xùn)，需要加強統(tǒng)籌高效的應(yīng)急管理組織指揮、全面過硬的應(yīng)急管理力量支撐、群防群治的應(yīng)急管理社會動員“三大體系”建設(shè)，不斷提高應(yīng)急管理改革發(fā)展的成效。

[關(guān)鍵詞]三大體系;應(yīng)急管理;發(fā)展

習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命?！雹龠@給我們做好應(yīng)急管理工作指明了根本方向，提出了殷切希望。當(dāng)前，學(xué)習(xí)貫徹這一重要論述，必須認(rèn)真總結(jié)此次抗擊新冠疫情的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷提高應(yīng)急管理改革發(fā)展的成效。

一、加強統(tǒng)籌高效的應(yīng)急管理組織指揮體系建設(shè)

在防控新冠疫情中，各級建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組，提高了組織指揮效能。但從客觀上講，臨時設(shè)立的指揮機構(gòu)要經(jīng)受不少困難挑戰(zhàn)。應(yīng)急管理具有急難險重、點多面廣、協(xié)調(diào)多元、常態(tài)應(yīng)急的工作特點，必須把加強統(tǒng)籌高效的應(yīng)急管理組織指揮體系建設(shè)作為首要問題來抓。

1.建立健全應(yīng)急法規(guī)制度

我國應(yīng)急管理工作尚處在改革建設(shè)期，在應(yīng)急組織指揮上還存在權(quán)責(zé)不夠明晰、機構(gòu)不夠規(guī)范、機制不夠順暢、力量比較分散等問題，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加快健全法制框架予以規(guī)范解決。在總體國家安全的框架下，與現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制機制相適應(yīng)，加快修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，制定《自然災(zāi)害防治法》，完善相關(guān)法律體系和實施細(xì)則，規(guī)范應(yīng)急管理組織指揮的設(shè)置、流程和保障等，使之盡快走上規(guī)范化、制度化、法治化道路;同時，要基于應(yīng)急管理發(fā)展的新要求，基于重大突發(fā)事件的復(fù)合應(yīng)對，對傳統(tǒng)的“一案三制”加強調(diào)整完善，健全預(yù)案管理體系，確保應(yīng)急管理組織指揮的效能。

2.建立健全應(yīng)急指揮體制

應(yīng)急管理承擔(dān)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害兩大安全領(lǐng)域主要職能，整合了相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并設(shè)有應(yīng)急指揮中心，但存在統(tǒng)籌性不強、權(quán)威性不夠、協(xié)調(diào)性不暢等問題。對此，要做到“三個堅持”：一是堅持“全國一盤棋”，加強應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的整合，成立統(tǒng)一的應(yīng)急委員會，下設(shè)專項委員會或指揮部，實現(xiàn)統(tǒng)一有序的大應(yīng)急組織指揮體系。二是堅持權(quán)威高效，加強應(yīng)急指揮中心建設(shè)，相應(yīng)提高指揮層級，確保指揮協(xié)調(diào)權(quán)威高效。上海市浦東新區(qū)建立的“區(qū)城運中心”加掛“應(yīng)急指揮中心”牌子，是一個創(chuàng)新做法。三是堅持“平戰(zhàn)結(jié)合”，建立平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作機制，現(xiàn)實常態(tài)預(yù)防和非常態(tài)應(yīng)對相統(tǒng)一，確保應(yīng)急指揮體制機制連貫高效運行。

3.建立健全應(yīng)急指揮機制

當(dāng)前，應(yīng)急部門定位不夠明確、指揮流程處置不夠清晰、應(yīng)急信息傳導(dǎo)響應(yīng)不夠靈敏等問題，影響和制約了應(yīng)急指揮機制的高效順暢。比如防汛工作指揮機制，在一些省市還存在應(yīng)急和水利部門工作協(xié)調(diào)的矛盾。要以進(jìn)一步明確應(yīng)急管理部門的職能定位為抓手，處理好“統(tǒng)”和“分”、“防”和“救”、“上”和“下”的關(guān)系，發(fā)揮好應(yīng)急部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，分類管理、分級負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動、屬地管理的要求，建立完善事故災(zāi)害分級響應(yīng)機制、分級分類屬地管理機制、應(yīng)急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、統(tǒng)一指揮條塊結(jié)合機制、軍民融合區(qū)域聯(lián)合機制、應(yīng)急信息傳導(dǎo)共享機制、救援物資快速調(diào)配機制等機制，不斷提高應(yīng)急指揮的整體效能。

二、加強全面過硬的應(yīng)急管理力量支撐體系建設(shè)

新冠疫情對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的隊伍、物資和技術(shù)保障，都是一次前所未有的大考，促進(jìn)了公共衛(wèi)生應(yīng)急力量保障體系建設(shè)。應(yīng)急管理工作具有綜合化、專業(yè)化、應(yīng)急化的特征，加強應(yīng)急管理力量支撐體系建設(shè)是關(guān)鍵所在。

1.加強應(yīng)急管理隊伍建設(shè)

應(yīng)急管理核心在人，關(guān)鍵在隊伍建設(shè)。一要加強管理隊伍建設(shè)。應(yīng)急管理機構(gòu)改革設(shè)立，在省以下不同程度存在“設(shè)有機構(gòu)，編制不足”“劃了職能，沒劃人員”“崗位有人，能力不足”等問題，管理隊伍建設(shè)與擔(dān)負(fù)職能要求還不適應(yīng)。要加強機構(gòu)職能運行評估，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門優(yōu)化人員編配，特別是解決基層工作力量不足的問題;加強人員教育培訓(xùn)，不斷提高隊伍能力素質(zhì);加強隊伍管理保障，按照“準(zhǔn)軍事化”要求完善作風(fēng)建設(shè)和工作保障措施。二要加強救援隊伍建設(shè)。習(xí)近平總書記強調(diào)要“建設(shè)一支專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、作風(fēng)過硬、本領(lǐng)高強的應(yīng)急救援隊伍”②。要堅持以實戰(zhàn)需求建隊伍、以能力導(dǎo)向抓培訓(xùn)、以快速救援抓布局，做到專業(yè)力量與社會力量相結(jié)合、骨干力量與輔助力量相結(jié)合、屬地為主與機動支援相結(jié)合，大力加強國家消防綜合救援隊伍建設(shè)，根據(jù)實際需要建立防汛抗旱、防震減災(zāi)、森林草原防滅火、安全生產(chǎn)、航空救援等專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，加強與軍隊（武警）救援力量銜接，加強應(yīng)急救援裝備配備和培訓(xùn)演練，強化應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。三要加強專家和領(lǐng)導(dǎo)隊伍建設(shè)。建立健全應(yīng)急管理專家?guī)熘贫龋匾獣r聘請有關(guān)專家組成專家組，充分發(fā)揮其決策智囊作用，為應(yīng)急管理工作提供智力支撐。同時，要把各級領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的應(yīng)急能力建設(shè)，納入整體應(yīng)急力量建設(shè)范疇，通過理論學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、模擬演練、實踐磨礪等途徑，提高領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險防控能力和應(yīng)急管理能力。

2.加強應(yīng)急物資保障建設(shè)

當(dāng)前，應(yīng)急救災(zāi)物資存在著缺乏整體統(tǒng)籌、缺乏系統(tǒng)保障的問題。要“按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則”③，加快建立完善科學(xué)的應(yīng)急物資保障體系。要做到“五個結(jié)合”：一是綜合儲備與專業(yè)儲備相結(jié)合。對于通用搶險救援類、生活類應(yīng)急救災(zāi)物資，加強應(yīng)急部門綜合儲備;對于防汛抗旱、地震地質(zhì)災(zāi)害和公共衛(wèi)生等專業(yè)性較強的應(yīng)急物資，充分發(fā)揮行業(yè)部門專業(yè)儲備優(yōu)勢。二是實物儲備與產(chǎn)能儲備相結(jié)合。采取倉庫實體儲備和商家協(xié)議儲備的方法，加強應(yīng)急儲備物資的實物儲備。同時，科學(xué)確定實物儲備與產(chǎn)能儲備的比例關(guān)系，落實生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)能儲備任務(wù)，指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)制定轉(zhuǎn)（擴(kuò)）產(chǎn)計劃方案，確保一旦需要能迅速轉(zhuǎn)（擴(kuò)）產(chǎn)。三是中央儲備與分級儲備相結(jié)合。在繼續(xù)優(yōu)化中央（國家）儲備規(guī)模和布局的基礎(chǔ)上，各地要根據(jù)人口規(guī)模和災(zāi)情，建立應(yīng)急物資分級儲備機制，確保應(yīng)急物資能及時就近快速保障。四是政府儲備與社會儲備相結(jié)合。堅持應(yīng)急救災(zāi)物資以政府儲備為主導(dǎo)，納入各級財政預(yù)算保障;同時，充分發(fā)揮企業(yè)商家、社會組織和居民家庭等社會儲備的補充作用，提高物資儲備效益。五是軍用儲備和民用儲備相結(jié)合。加強軍民融合式的應(yīng)急物資儲備，實行倉儲資源、應(yīng)急物資的共建共享，為急時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)提供有力保障。

3.加強應(yīng)急管理技術(shù)建設(shè)

抓好應(yīng)急管理工作既要傳統(tǒng)的“人力”和“物力”，還需要現(xiàn)代“智治力”。抗擊疫情加快了“新基建”建設(shè)步伐，應(yīng)急管理力量體系要善于在“新基建”賦能中強筋健骨。首先，堅持以頂層設(shè)計為先導(dǎo)。應(yīng)急管理改革正處在新一輪科技革命成果不斷強化應(yīng)用之時，要提高思想認(rèn)識，在抓深化改革形成新時代中國特色應(yīng)急管理體制的基礎(chǔ)上，強化問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，加強應(yīng)急管理信息化建設(shè)頂層設(shè)計，提升應(yīng)急管理資源聚合能力和快速響應(yīng)能力。其次，堅持以攻關(guān)應(yīng)用為目標(biāo)。圍繞應(yīng)急管理的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)，廣泛運用5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，開展科技攻關(guān)應(yīng)用。加強各級應(yīng)急管理信息系統(tǒng)平臺建設(shè)，實現(xiàn)精準(zhǔn)化預(yù)警發(fā)布，智能化應(yīng)急響應(yīng)，可視化指揮協(xié)調(diào)，閉環(huán)式高效處置，提高應(yīng)急管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”能力;加強企業(yè)安全生產(chǎn)及特殊行業(yè)崗位“健康碼”建設(shè)，強化“碼時代”的社會安全運用;加強高科技應(yīng)急產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品開發(fā)建設(shè)，廣泛應(yīng)用于應(yīng)急管理的各個場景領(lǐng)域，不斷實現(xiàn)價值鏈的延伸和突破。再次，堅持以政策導(dǎo)向為抓手。抓住當(dāng)前國家推動“新基建”建設(shè)的機遇，爭取有關(guān)部門建設(shè)支持，強化政策引導(dǎo)，整合相關(guān)資源，加強政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，壓實建設(shè)任務(wù)，完善績效考核機制，為加強應(yīng)急管理技術(shù)建設(shè)提供良好保障。

三、加強群防群治的應(yīng)急管理社會動員體系建設(shè)

突如其來的新冠疫情之所以能很快得到有效防控，動員群眾、組織群眾、依靠群眾是力量源泉。應(yīng)急管理事關(guān)社會民眾安全，要科學(xué)貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，加強社會動員體系建設(shè)，筑牢防災(zāi)減災(zāi)的人民防線。

1.加強全民應(yīng)急教育

突發(fā)事件的第一反應(yīng)者是當(dāng)事人和目擊者。提高民眾的應(yīng)急意識和能力，是加強應(yīng)急管理工作的重要環(huán)節(jié)。要把應(yīng)急安全教育納入國民教育體系，積極推進(jìn)安全教育進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭。認(rèn)真組織“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)月、國際減災(zāi)日和“11·9”消防宣傳日等宣傳教育活動，處理好集中宣傳教育與經(jīng)常性教育的關(guān)系，建立長效機制，普及安全知識，培育安全文化，提升民眾安全意識和應(yīng)急能力。加強政策支持、人員配備和經(jīng)費保障，充分發(fā)揮社會資源參與宣傳應(yīng)急的作用，不斷提高全社會應(yīng)急安全教育實效。

2.完善共建共治共享機制

應(yīng)急管理既要有事后應(yīng)急處置的高招，又要有事前防范化解安全風(fēng)險的能力，打造共建共治共享的社會應(yīng)急治理格局，是提升社會應(yīng)急治理水平的必然要求。要切實改變單一依靠政府應(yīng)急減災(zāi)的工作思維和模式，加強社會多元主體協(xié)同共治建設(shè)，努力建成一個由政府、市場、社會組織和個人組成的開放性社會應(yīng)急管理體系。要建立京津冀、長三角等地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，推動區(qū)域應(yīng)急共建共治共享。要以國家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作為抓手，建立完善以城市為中心，輻射周邊農(nóng)村的共建共治共享機制，強化網(wǎng)格化管理，不斷織密織牢全方位立體化的公共安全網(wǎng)。

3.提高社區(qū)應(yīng)急管理能力

在防控疫情中，各級進(jìn)一步認(rèn)識到加強基層社區(qū)建設(shè)的重要性。前不久，上海市委、市政府召開了一個萬人規(guī)模的電視電話會議，專題部署加強基層社區(qū)建設(shè)問題，而提高社區(qū)應(yīng)急管理能力是重要內(nèi)容之一。要積極推動應(yīng)急管理改革到基層社區(qū)，打通應(yīng)急管理的“最后一公里”，以居村黨組織為核心，居村委會為主導(dǎo)，做到有班子、有機制、有預(yù)案、有隊伍、有必要物資儲備、有培訓(xùn)演練，扎實開展綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建活動，建立完善風(fēng)險隱患和重大突發(fā)事件排查、報告制度，因地制宜建設(shè)居村應(yīng)急避災(zāi)點，不斷提升社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化精細(xì)化水平。

注釋：

①②《習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應(yīng)急管理報》2019年12月2日，第1版。

③《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào)：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。

（作者系上海市應(yīng)急管理局副局長）

（責(zé)任編輯? ? 周? ?。?/p>